Бюрократические организационные структуры

Тип работы:
Курсовая
Предмет:
Социология


Узнать стоимость

Детальная информация о работе

Выдержка из работы

Содержание

  • Введение
  • 1. Концепция рациональной бюрократии
  • 1.1 Понятие и черты бюрократического управления
  • 1.2 Политическая роль бюрократии
  • 2. Примеры бюрократических систем в современном обществе
  • 2.1 Западная бюрократия
  • 2.2 Китайская бюрократия
  • 3. Генезис российской бюрократии
  • Заключение
  • Список использованных источников
  • Приложение

Введение

Бюрократия — это хорошо или плохо? Для того чтобы ответить на этот вопрос, надо выяснить, что же такое бюрократия, как она участвует в нашей повседневной жизни, где мы с ней сталкиваемся.

Это понятие — одно из основных в любом серьезном анализе или обсуждении механизмов современного государства, а теории бюрократии являются центральными концепциями в классических теориях государственного и организационного управления. Почему мы к ней так негативно относимся, а может это лучшее, что есть в управлении? А для того, чтобы попытаться разобраться в этом вопросе, необходимо рассмотреть, что же понимал под термином «бюрократия», выдающийся ученый, являющийся основоположником бюрократической теории, Макс Вебер.

Теория бюрократии Макса Вебера оказала огромное влияние на развитие социологии в ХХ веке. Эта теория положила начало целому разделу социологической науки — социологии организаций. Многие ученые, приступавшие в 40−50-е годы нашего столетия к изучению формальных организаций, опирались на веберовскую модель бюрократии при проведении эмпирических исследований. Анализ бюрократии в работах Вебера неизменно рассматривался как одна из теоретических основ современной политической социологии. Вместе с тем в центре внимания западных исследователей долгое время находилась главным образом идеально-типическая модель рациональной бюрократии, которая, однако же, представляет собой лишь один из элементов более общей теории бюрократии, разработанной немецким социологом.

Только в 70-е годы, с началом «веберовского ренессанса» ряд западных авторов начинает придавать большее значение тем аспектам социологии бюрократии Вебера, которые до той поры находились в тени. Речь идет о понятии патримониальной бюрократии, которое, по выражению М. Элброу, представляет собой «один из ключей к более общей концепции Вебера». Постепенно в западной социологии получает распространение точка зрения, что веберовская теория бюрократии должна рассматриваться во взаимосвязи всех образующих ее элементов.

Основным источником, в котором представлена теория бюрократии Вебера, служит фундаментальный труд немецкого социолога «Хозяйство и общество». Для рассмотрения проблемы власти бюрократии большое значение имеет также статья Вебера «Парламент и правительство в преобразованной Германии». В этих трудах Вебер описывает систему государственного управления, существовавшую в Германии в начале ХХ века. В исследованиях современных западных ученых нередко подчеркивается, что анализ бюрократии в веберовских политических статьях, как и концепция патримониальной бюрократии, служит важным дополнением идеально-типической модели рациональной бюрократии.

В своей курсовой работе мне хотелось бы отметить особенности бюрократических систем в разных странах мира, в разных культурах, потому что каждая подобная система уникальна, и пропитана национальными особенностями.

бюрократия вебер рациональная управление

1. Концепция рациональной бюрократии

1.1 Понятие и черты бюрократического управления

Макс Вебер (1864−1920) изучал различия и взаимосвязи между тремя основными сферами общественной жизни, сферой власти, сферой экономики и сферой ценностей. Особое значение он придавал зависимостям между властью, т. е. отношению между управляющим и управляемым, при котором первый может навязать второму свою волю путем обязывающих приказов, и ее легитимацией, т. е. ценностному, культурному аспекту общественных связей. Вебер показал, что власть или господство подразумевает не только силу, но и наличие определенных ценностей, убеждений, на которых зиждется послушание управляемых. Заслуга Вебера состояла в детальном анализе исторических способов легитимации господства, в результате которого он выделил три идеальных типа господства, объясняющих причины подчинения управляемых управляющим — традиционное господство, харизматическое господство, легальное господство.

Традиционное господство опирается на веру подданных в то, что подчиняться правителям необходимо, поскольку так велит традиция Правители в отношениях с подчиненными обладают правами и положением господ над слугами. Их власть однако ограничена освящёнными традицией нормами, на которые в то же время опирается и само их господство «Правитель, который нарушал бы традиции без препятствий и ограничений, подвергал бы опасности законность собственной власти, которая опирается исключительно на силу традиций» [6, 63].

Харизматическое господство основывается на личностных качествах и привлекательности лидеров. Греческий термин «харизма» означает у Вебера какое-то необыкновенное качество, дар которым обладают люди или предметы Харизматический вождь — некто, чьё господство над другими зиждется на их вере в его необыкновенные, магические свойства.

Харизматический вождь призван выполнять какую-то необыкновенную, ему предназначенную миссию и во имя этого имеет право на послушание. Как и в традиционном господстве, власть опирается здесь на качества правителя, а не на безличные права. Но в отличие от традиционного господства она есть не следствие того, что так всегда было, а результат убеждения, что харизматический вождь вносит нечто новое: революционный вождь — изменяет существующее положение; дальновидный государственный деятель — спасает страну от кризиса; религиозный или квазирелигиозный пророк — даёт каждому то, в чём он нуждается [6, 64].

Традиционное и харизматическое господство для Вебера — отправные пункты анализа легального господства как характерной черты современной Западной цивилизации. Легальное господство (рационально-правовая власть) — это господство права: как само существование власти, так и сфера ее действия зависят от установленных людьми позитивных прав — принцип правового рационализма. Основные черты системы легального господства состоят в следующем:

1. Любая норма может быть введена как право и предполагается, что с нею будут считаться все, кто подчинен власти;

2. Право является комплексом абстрактных законов, а его действие заключается в применении абстрактных законов к конкретным случаям;

3. Люди, стоящие у власти, являются не самостоятельными правителями, а вышестоящими исполнителями определенных правом обязанностей в четко определенный период;

4. Управляемые есть свободные граждане, обязанные подчиняться праву, а не подданные, обязанные подчиняться правителю, который использует это право [6, 65].

Легально-рациональное господство служило для Вебера основой концепции бюрократии как метода рациональной организации общества. В рамках рационально-правовой власти подчинение вытекает из законно установленного внеличного порядка, иными словами, из такой правовой системы, в которой приказы отдаются и выполняются благодаря власти, которой обладает должностное лицо, представляющее бюрократию. Вебер считал, что бюрократическая система потенциально выше систем, основанных на харизматической или традиционной власти. Бюрократия технически способна к достижению высочайшего уровня эффективности, и в этом смысле она формально является самым рациональным из всех известных средств осуществления императивного управления людьми. Она выше любой другой формы по точности, стабильности, дисциплинированности, надежности. Ключевым для успеха бюрократической формы управления является существование формальных правил со следующими характеристиками:

1. Правила известны всем;

2. Цель правил ясна, они основаны на четкой взаимосвязи причины и следствия:

3. Должно быть ясно, когда правила должны применяться:

4. Возможность их субъективного толкования должна быть ограничена:

5. Чёткое формулирование правил обеспечивает их однозначность.

Это позволяет добиться исключительно высокого уровня предсказуемости результатов деятельности рациональной бюрократии [6, 65].

Таким образом, согласно М. Веберу, бюрократия осуществляет правление через бюро, то есть в силу своего официального положения. Бюрократическая система предполагает резкое различие между официальным лицом как личностью и его служебным положением: личность принимает решения, повинуясь безличностным связям — правам и ответственности, делегированным её положению. Такое делегирование власти (полномочий) означает централизованный, иерархический тип принятия решений. Профессиональная квалификация, дипломы об образовании составляют основу продвижения на более высокие посты. По М. Веберу характерными чертами бюрократического управления являются следующие:

1. Иерархия. Каждое должностное лицо обладает четко определенной компетенцией внутри иерархического разделения труда и ответственно за свою деятельность перед вышестоящим должностным лицом.

2. Постоянность. Должность представляет собой постоянное занятие по найму, с перспективой регулярного служебного продвижения.

3. Безличность. Работа выполняется в соответствии с предписанными правилами (инструкциями), без произвола и предпочтений, каждое официальное действие протоколируется.

4. Опытность, Должностные лица подбираются на основе своих качеств, их готовят к выполнению служебных функций; они контролируют доступ к информации, содержащейся в служебных досье [6, 67].

Из данных характерных черт бюрократического управления вытекают признаки бюрократии как слоя государственных служащих.

1. Бюрократы лично свободны и подчиняются власти только в соответствии со своими «неличными служебными обязанностями». Предполагается чёткое разделение труда по позициям, делающие возможной высокую степень специализации. Специализация в свою очередь способствует повышению квалификации служебного персонала как непосредственно, так и опосредованно через возможность найма сотрудников на основе их производственных качеств.

2. Бюрократы организованы в четко определенные должностные иерархии. Власть и ответственность каждого функционера составляет лишь часть всей иерархии власти, и являются производными от этой иерархии. Начальник обладает властью не в силу своих индивидуальных качеств, а благодаря месту, занимаемому им в иерархии власти. Обычно такая иерархия имеет форму — пирамиды, в которой каждое должностное лицо ответственно перед вышестоящим как за свои собственные решения и действия, так и за решения и действия своих подчиненных из которой каждое должностное лицо располагает властью над теми, кто находится ниже его. Величина власти начальника над подчиненными четко обозначена.

3. Каждая должность обладает четко определенной сферой компетенции, зафиксированной в инструкции. Решения и действия должностных лиц управляются формально установленной системой инструкций. В принципе деятельность в таких административных организациях означает применение этих общих инструкций к конкретным ситуациям. Инструкции обеспечивают единообразие деятельности и вместе со структурой власти дают возможность координировать её различные виды. Они обеспечивают также непрерывность деятельности независимо от изменений в штатах, поддерживая, таким образом, стабильность, которая отсутствует во многих других типах групп или коллективов (например, в социальных движениях).

4. Каждая должностная вакансия заполняется на основе свободно договорных отношений. Должностные лица в своих контактах с клиентами и другими должностными лицами обязаны руководствоваться безличностной ориентацией. Безличность и беспристрастность призваны предохранить рациональность суждений сотрудников при выполнении ими своих обязанностей от влияния личных чувств и настроений. Чтобы безличная дисциплина иерархической бюрократии не вызывала отчуждение её членов, они должны быть спокойны за свою карьеру, что уменьшает их отчуждение и повышает лояльность по отношению к организации.

5. Кандидаты на должности отбираются на основе их технической квалификации. В наиболее рациональных случаях кандидаты должны держать экзамены или предъявлять соответствующие документы об образовании, либо выполнять оба этих требования.

6. Бюрократы получают фиксированную заработную плату и имеют право на пенсию. Зарплата, как правило, определяется ступенью, занимаемой на иерархической лестнице. Система зарплаты для бюрократов является не только инструментом для улучшения административного управления, но и источником их политических обязательств. Когда должностные лица действительно зависят от зарплаты, они делают личную ставку на способность государства функционировать. Политические провалы государства оборачиваются личными потерями для государственных служащих.

7. Должностные функции рассматриваются как единственное, в крайнем случае, как основное занятие. Бюрократ работает на своем посту постоянно, а не от случая к случаю.

8. Должность связана с карьерным продвижением на основе стажа или заслуг, либо того и другого. Продвижение по службе зависит от оценки, даваемой вышестоящим должностным лицом. Типичное должностное лицо — это сотрудник, занятый в данной организации полный рабочий день и на всю жизнь связывающий свои надежды на продвижение с данным учреждением. Наем служащих основывается на производственных качествах кандидатов, а не на политических, семенных и других связях.

9. Должностное лицо полностью отстранено от владения средствами управления, оно не может присвоить себе свою должность. Средства, служащие для исполнения функций управления, составляют собственность организации (государства), а не личную собственность отдельных администраторов; последние обязаны отчитываться за способы применения средств, которыми они располагают для осуществления управленческих функций. То же относится и к их служебным местам и должностям, которые не являются личной собственностью тех, кто их занимает, следовательно, они не могут быть проданы, подарены или переданы по наследству.

10. Оно должно подчиняться жёсткой и постоянной дисциплине невыполнение должностных обязанностей должно контролироваться. Строго формализованные процедуры отбора, продвижения и наказания чиновников направлены на обеспечение беспристрастности в оценке деятельности служащих, защищают от произвольного увольнения и других ущемлений прав чиновников. Эти процедуры исходят из принципа политической нейтральности профессиональных государственных служащих. Вебер подчеркивал отличие чиновника от политика: первый не должен бороться. У него действует иной принцип ответственности. Функционер обладает властью не в силу своих индивидуальных качеств, а благодаря месту, занимаемому им в иерархии власти [8, 53−54].

1.2 Политическая роль бюрократии

Несмотря на структурные различия внутри бюрократии, есть такие общие свойства, которые выделяют её роль в государственном управлении как центральную и позволяют говорить о ней не только как об административной общности, но и серьезной политической силе.

М. Вебер считал, что власть функционирует как управление, то есть непроницаемые для общественности сферы, где воля и усилия бюрократов оказывают определяющее влияние на действия официальной — «видимой» — власти, к которой и обращена легитимность. Незримой властью обладают разные группы в бюрократической иерархии. «Бюрократическое управление есть управление, исключающее гласность». Это управление «через создание и сохранение тайны о своих знаниях» [6, 24]. Чем больше преимущества бюрократии в информированности и её реальное влияние на принятие политических решений, тем, при прочих равных условиях, вероятнее избыточные затраты ресурсов и консервация неоптимальных вариантов развития. Как писал А. Токвиль". с увеличением потребности в сильной власти ей следует предоставлять все больше простора и независимости. А чем более могущественна и независима власть, тем опаснее злоупотребления ею. Таким образом, зло заложено вовсе не в организации государственной власти, а в устройстве самого государства, обусловливающем функционирование этой власти" [18, 32].

Существуют несколько каналов влияния бюрократии на принятие политических решений.

1. Бюрократия располагает огромными возможностями влиять на характер принимаемых политических решений, в подготовке которых сама принимает участие. Служащие специализированных государственных органов имеют преимущества в информированности по тем конкретным вопросам, которые входят в сферу их ответственности. Это позволяет им в существенной степени формировать мнения политиков. Нередко возникают неформальные коалиции между специализированными органами и группами интересов, отстаивающими принятие одних и тех же решении.

2. Бюрократия заинтересована в укреплении связей с лобби. Положение государственных служащих, особенно высокопоставленных, зависит от одобрения политиков. При недостаточной ясности и объективности критериев, по которым оценивается работа служащих, основную опасность для них представляет не умеренное недовольство общим положением дел со стороны большинства, сколько целенаправленная критика меньшинства, даже если она сосредоточена на частностях. В случае ухода с государственной службы влиятельные группы могут предоставить высокооплачиваемую работу в частном секторе тем чиновникам, которые ранее сумели заручиться их симпатией [8, 60].

В развитых демократиях стремятся ограничить политическую роль бюрократии, прежде всего с помощью контроля за рекрутированием государственных служащих. Отбор кандидатов на административные должности и продвижение по службе контролируется специальными органами, независимыми от узкополитических и ведомственных интересов. В США Главное управление кадров осуществляет общее руководство кадрами всего федерального аппарата, следит за соблюдением «принципа заслуг» при продвижении по службе, определяет порядок выхода на пенсию и социального страхования чиновников, разрабатывает квалификационные стандарты, инструкции по работе с кадрами и рекомендации по улучшению их труда и так далее. Оно устраивает конкурсные экзамены для заполнения значительной части низших и средних профессиональных должностей и контролирует самостоятельную деятельность учреждении по набору на другие должности. Практически любое продвижение профессиональных кадров в федеральном аппарате должно быть согласовано с ним. Главное управление кадров действует под общим руководством Президента и подотчетно Конгрессу. Оно возглавляется коллегией из лиц с безупречной репутацией, назначаемых совместно Президентом и Сенатом.

Кроме того, широко используются правовые средства, включающие возможность обжаловать действия государственных чиновников в обычных судах. Во Франции, в Германии и некоторых других странах существуют особые административные суды, руководствующиеся административным правом. Они дают возможность обжаловать акты, действия или бездействие органов публичной власти.

Во многих странах мира создан институт общественного контролера, призванный рассматривать жалобы граждан на любое ущемление их прав и интересов со стороны государственных органов (впервые он появился в скандинавских странах). Обычно на роль Общественного контролера парламентом избирается видный общественный деятель, известный своей честностью и активностью в области защиты гражданских прав. Контролер пользуется полной независимостью в своей деятельности, подотчетен только парламенту и может расследовать любые недостатки в области государственного управления. В своих регулярных докладах Общественные контролеры обычно не только указывают на конкретные нарушения, но и стремятся дать общие рекомендации по совершенствованию госаппарата. Хотя рекомендации контролера имеют, прежде всего, моральную силу, они чаше всего влекут за собой практические действия со стороны государственных органов.

В ряде стран регулярной проверкой финансовой отчетности государственных учреждений занимается ведомство Генерального аудитора-контролера, которое обычно не зависит от правительства и подотчетно парламенту [5, 47].

Так, в США Генеральный аудитор-контролер назначается Президентом на 15 лет и может быть смещён только Конгрессом и только за определенные виды нарушений. В Англии он может быть отстранен лишь по требованию обеих палат парламента или по достижению 65 лет.

Контроль облегчается также наличием законов о свободном доступе к административным документам. Во Франции любой гражданин имеет право ознакомиться с административным документом, на основании которого вынесено негативное решение по его делу. Этот закон также, обязывает государственные учреждения предоставлять письменные обоснования такого решения в отношении некоторых категорий дел.

Несмотря на различные формы и способы контроля над действием чиновников проблема политической роли бюрократии остается актуальной для всех стран. Для стабильных демократических систем с развитыми политическими институтами данная проблема состоит в выяснении характера и форм влияния политики на администратора. Это влияние в значительной степени определяется концепцией государственной администрации, принятой и реализованной в данной стране.

Существуют две основные концепции политической роли бюрократии. Одна из них господствует в США, Германии и некоторых других странах. Её основные принципы заключаются в следующем.

Первый принцип — идея государственной администрации подразумевает, что она является подчиненной службой в структуре государства, которая реагирует на политические импульсы со стороны политического руководства. Политические лидеры обычно не являются экспертами или специалистами в той или иной сфере государственной политики или государственного управления. Но если они имеют мандат, полученный на выборах, и выражают волю населения, то они обладают правом определять государственную политику.

Задача государственной администрации состоит в том, чтобы проводить в жизнь эту политику и осуществлять необходимую экспертизу. Например, американские специалисты в области государственной администрации изучают бюрократов как неполитически действующих лиц? занятых только вопросами государственного устройства и общества и выполнением программ. Сторонники плюрализма отстаивают конституционную модель бюрократии, которая рекрутируется по заслугам, но обучена и дисциплинирована в традициях конституционного правления при соблюдении «публичного интереса» и «интересов государства». На практике это оказывается довольно сложным делом, поскольку сотрудники, которые являются экспертами и работают внутри государственной службы, имеют и свои собственные идеи и интересы в отношении проводимой политики. Они будут стремиться оказывать влияние на правительственных лидеров с тем, чтобы последние мыслили и действовали так же, как сотрудники государственной администрации. Кроме того, государственная служба испытывает влияние политических партий или политических движений, которые стоят за избранными официальными лицами. И, наконец, государственная администрация находится под постоянными давлением групп интересов, представляющих организованные группы представителей промышленности, банков или аграрного сектора.

Второй принцип — принцип предела, принцип ограничения полномочий государственной администрации. Государственная администрация должна действовать лишь в рамках того, что разрешено законом. Государственная администрация не может действовать за пределами тех ограничений, которые установлены парламентом. Это также очень сложно реализовать на практике, поскольку часто для выполнения требований закона необходимо нарушить нормы, ограничивающие деятельность государственной администрации.

Третий принцип — государственная служба сама по себе не есть профессия. Те, кто работает в государственной администрации, являются специалистами в различных сферах деятельности. Это могут быть юристы, экономисты, инженеры, специалисты по компьютерам или работе с персоналом. Эти специалисты-профессионалы нанимаются правительством для того, чтобы они могли работать на государство каждый в своей области [18, 112−114].

Таким образом, данная теория государственной администрации строятся на основе дихотомии, предполагающей жизнеспособную систему правления, в рамках которой беспартийные карьерные служащие посвящают себя осуществлению политики, разработанной их политическими хозяевами. В соответствии с этой концепцией, гражданская служба должна быть изолирована от социальных конфликтов для предотвращения подчинения её правящей партии или воздействия на нее групп давления. О социальной представительности и независимости такого чиновничества свидетельствует тот факт, что в основе его комплектования лежит принцип равенства возможностей. Такой подход держит в поле зрения административное управление и его качество, игнорируя его властный потенциал. От назначенных должностных лиц ожидается проведение в жизнь законов, осуществление государственной политики, то есть исполнение административных функций, но отнюдь не выполнение существенной политической роли.

Другая концепция государственной администрации основывается на идее бюрократии как лидера общества и гораздо больше связана с традициями России. Её базовый постулат заключается в том, что на практике во всех современных государствах чиновники имеют свои собственные интересы и обладают способностью влиять на ход событий, следовательно, они обладают политической властью.

Отсюда вытекает важный для понимания системы государственного управления вывод: хотя основные трудности любого политического режима коренятся в его конституционной системе, а именно во взаимоотношениях исполнительной власти, выборной законодательной власти, партий и избирательной системы, всё же глубинным и в конечном итоге решающим фактором является мощь бюрократии и её способность к управлению. В рамках этих взглядов государственная служба может стать профессией, которая предполагает определённый социальный статус и определённые привилегии государственных служащих. Согласно этой концепции государственная администрация сама может разрабатывать и проводить политику, направлять развитие общества. Такая концепция государственной администрации реализуется в ряде стран: во Фракции, Японии [8, 204].

2. Примеры бюрократических систем в современном обществе

2.1 Западная бюрократия

На современном этапе в странах западной демократии, по сути, речь идет о постепенном дополнении и модернизации веберовской модели.

Конструкция Вебера послужила основой для развития административных наук ХХ столетия. «Формальная» («классическая») школа, сконцентрировавшая усилия на изучении организационных структур, их иерархии, взаимодействия информационных потоков, статуса служащих различных уровней, нормативного регулирования всех сторон деятельности организации. С конца 20-х годов параллельно начала складываться «школа человеческих отношений», которая сделала акцент на организации как человеческой системы, так и на социологических и социально-психологических аспектах поведения ее членов. Процессы их взаимного влияния, и возникшие на этой базе новые направления исследований во многом синтезировали названные школы. Однако, упор, либо на формально-структурную, либо на человеческую сторону организации, по-прежнему разделяет представителей разных школ [16, 58].

Веберовская модель ближе к формальной школе, поэтому ее движение в сторону «реалистической» трактовки бюрократии, произошло в первую очередь путем включения в модель субъективного, человеческого измерения организации, но первоначально без принципиального переосмысления самой модели в целом.

Некоторые исследователи истории развития административных наук считают, что необходимость дополнить веберовско-вильсоновскую концепцию рациональной бюрократии была осознана в годы второй мировой войны и вскоре после нее. Во всяком случае, самые значительные в этом направлении работы Г. Саймона, П. Блау, М. Крозье появились в 50−60-е годы. Однако с позиции сегодняшнего дня видно, что на том этапе произошло лишь переформулирование все той же принципиальной теоретической конструкции. Так, если Вебер исходил из ценностно-нейтрального подхода, то позицию Саймона можно назвать фактически ценностной, но лишь в том смысле, что он дополнил теорию формальной организации элементами теории организации неформальной.

Служащий по-прежнему рассматривался лишь как «винтик» административной системы, хотя и обладающий особыми индивидуальными свойствами. Однако это было интересно лишь с точки зрения возможности повышения эффективности работы организации. Сама же приоритетность эффективности и рациональности как высших организационных ценностей, как и прежде, сомнению не подвергалась [2, 122; 16, 62].

Другой, во многом действительно альтернативный подход появился лишь в 70-е годы усилиями Д. Валдо, В. Острома и других авторов, в основном американских. Выражая общий дух того во многом революционного для Запада времени, они подвергли фундаментальной критике претензии доктрины, изображавшей бюрократию высшей формой решения проблем современной цивилизации. Появились концепции «отзывчивой» администрации, полицентризма, «плоских» структур. Произошел некий синтез старого и нового подходов, в практическом плане во многом воплотившийся в США в административной реформе 1978 г. и в последующих шагах уже республиканской администрации, направленных на децентрализацию управления, приближение его к людям и их нуждам при сохранении достоинств основанных на веберовских постулатах формальных подходов организации [16, 63].

Сходные изменения произошли в 80−90-е годы ХХ века в ряде европейских стран. Наиболее ярким представителем альтернативного подхода является американский исследователь Г. Саймон.

Исходя из анализа «историко-географического» развития бюрократии, можно выделить азиатскую традицию ее развития: с многоступенчатой, склонной к произволу и неэффективной администрацией (о которой будет сказано ниже на примере китайской модели) и два варианта традиции западной: континентальную и англо-американскую.

Рассмотрим континентальную и англо-американскую традиции развития бюрократии.

Принципиальное различие двух названных западных традиций состоит в том, что на Европейском континенте демократизация политической системы произошла намного позже, чем возникла бюрократия и в целом традиция достаточно разветвленного и обладающего немалыми полномочиями государственного аппарата исполнительной власти сохранилась и была довольно безболезненно инкорпорирована в политические системы демократии.

В Америке же процесс был обратным: государственным идеалом американской революции было самоуправление свободных людей на свободной земле и сильное недоверие к любой исполнительной власти, ассоциировавшейся с колониальной администрацией Британской Короны (отмечу парадокс, что как раз британская администрация была наименее централистской по сравнению с администрациями других европейских стран) [8, 115].

Поэтому бюрократия, возникшая в Америке позже демократии и на её базе, «по определению» вызывала у граждан подозрения и должна была приспосабливаться к условиям и политическим ориентациям изначально эгалитарного общества. Конечно, XX век многое изменил в статусе американской бюрократии, приблизив ее к европейским стандартам. И все же самоуправленческая, федералистская традиция настороженности и неприязни к «чиновникам из Вашингтона», стремящимся ограничить право людей самим решать свои дела, сохранилась. Более того, в последние десятилетия, с развитием идеологии, о которой мы говорили в связи с «реалистической» трактовкой бюрократии, эта тенденция даже усилилась.

Сказанное позволяет сделать вывод, что сводить деятельность бюрократии к одной из сторон функционирования политико-административных структур неверно. Аппарат управления сам по себе есть бюрократический аппарат. Бюрократия представляет собой, во-первых, совокупность служащих аппарата управления, во-вторых, иерархическую систему управления, для которой характерно определение границ компетенции на каждом из уровней, принятие решений, согласно существующим законам и инструкциям, упорядоченный, «рутинный» характер деятельности. Другими словами, люди и органы, входящие в бюрократический аппарат, имеют дело, с одной стороны, непосредственно с людьми, с другой — с «канцелярией». Аппарат, вовлеченный в систему формальных и неформальных отношений, находится в определенной социокультурной среде, и поэтому бюрократия далеко не всегда способна определить свой тип, а также и форму функционирования. Её место и роль в политико-социальном процессе зависят от характера политической системы и политического режима и в определенной степени производны от них. Бюрократия — это лишь часть политической системы и политического режима [13, 29].

Итак, без бюрократии, сосредоточившей в своих руках исполнительную власть, обойтись невозможно. Иное дело, что в определенных условиях возникают основы трансформации бюрократии, утрачивающей свой статус передаточного механизма и приобретающей положение, при котором чиновники начинают играть основную политическую роль. Бюрократически-политическая монополия на власть незначительно отличается от власти политически-бюрократической. Последняя также предполагает «единство» администрации и политики, но только с тем отличием, что политика поглощает административный сектор и базовая административная роль находится в руках политиков.

2.2 Китайская бюрократия

Любое государство не может обойтись без аппарата государственного управления, то есть без чиновников, которых принято называть бюрократами. Они представляют особый слой людей, которые призваны обеспечить функционирование государственных и других социальных институтов. Тем более это применимо к Китаю — государству с населением в более чем 1 млрд 300 млн человек, имеющему большую территорию в 36 административных единиц, каждая из которых отличается от другой своей историей, культурой, традициями и так далее.

Современная китайская бюрократия прошла через различные периоды своего формирования и развития. Если брать Китайскую Народную Республику, то в первый период её существования (50-е — первая половина 60-х гг.) костяк чиновников составляли бывшие командиры и военнослужащие народно-освободительной армии и некоторое число кадровых работников из северо-восточных провинций страны. У них за плечами был большой опыт революционной борьбы, что естественно, но почти не было опыта практики хозяйственной, экономической работы. Он, как правило, подменялся политическим подходом, политической целесообразностью, политической интуицией [11, 114].

В 50-е гг. существовали отношения сотрудничества и дружбы между Китаем и Советским Союзом, в различных отраслях народного хозяйства работало большое количество советских специалистов, которые передавали свой опыт и профессиональные знания китайским коллегам. Тогда во многих министерствах, ведомствах, вузах, на предприятиях советские специалисты занимали должности советников. Действительно, в те годы китайская экономика, точно так же как и советская, базировалась на плановых началах, рыночные отношения отсутствовали, вместе с тем инициатива проведения в 1957—1959 гг. «большого скачка» и организации «народных коммун» принадлежала самому китайскому руководству [12, 123]. Вместе с тем в годы советско-китайского сотрудничества страна получила тысячи квалифицированных специалистов, подготовленных как в самом Китае, так и в Советском Союзе и странах Восточной Европы, которые вплоть до середины 90-х гг. занимали руководящие должности в китайском партийном и государственном аппарате. Другими словами, первое поколение современной китайской бюрократии было подготовлено с советской помощью. Конечно, не следует забывать и то, что многие китайские чиновники, не получив специального образования, тем не менее оказались прекрасными администраторами. Здесь, прежде всего, следует назвать трех человек — Чжоу Эньлая, Чэнь Юня и Дэн Сяопина [11, 116−118].

Первый в течение почти трех десятилетий руководил правительством. Обладая серьезными организаторскими способностями, большим политическим опытом и природной интуицией, Чжоу Эньлай сумел в течение многих лет достойно руководить всей хозяйственной жизнью Китая, не допустив развала страны во времена хаоса «культурной революции». Он зарекомендовал себя как умелый администратор внутри страны, а также проявил себя на международной арене как искусный дипломат. Именно ему и Неру принадлежит концепция «пяти принципов мирного сосуществования».

Чэнь Юнь известен в Китае как политик и администратор, сумевший, во-первых, самортизировать отрицательные последствия «культурной революции» и, во-вторых, организовать поступательное развитие китайской экономики после ее окончания. Именно ему принадлежат многие предложения по эффективному функционированию государственного управления в период перехода к рыночной экономике.

И, наконец, Дэн Сяопин. Он вошел в историю Китая как автор концепции «социализма с китайской спецификой». Он, безусловно, обладал выдающимися организаторскими способностями, умением в нужный, иногда в критический момент, находить верные политические решения. После Сунь Ятсена это был самый выдающийся деятель Китая XX столетия. Именно по его инициативе в 1978 г. по всему Китаю была развернута массовая идеологическая кампания «Практика — единственный критерий истины». В ходе нее были отброшены устаревшие, догматические представления о социализме, точнее о том общественно-экономическом строе [4, 85].

Распад Советского Союза поставил перед китайским руководством вопросы, связанные с дальнейшим движением по пути политики реформ и открытости, избранной Китаем в 1978 г. В начале 90-х годов усиливаются консервативные тенденции в китайской партийно-государственной элите, многие из её представителей начинают выступать за приостановку реформ, поскольку они якобы угрожают социалистическому выбору страны. В январе-феврале 1992 г. Дэн Сяопин совершает свою знаменитую поездку по южным районам страны, как более продвинутым в экономических реформах. Во время посещения этих районов он выступает с целым рядом важных заявлений, смысл которых сводится к следующему — политика реформ и открытости должна продолжаться, не следует поддаваться давлению «левых взглядов», рынок не противоречит социализму, поражение социалистической модели в России и странах Восточной Европы — временное явление.

Процесс обновления кадровых работников различного уровня, то есть чиновников, бюрократов в китайской терминологии, происходит планомерно, ротация совершается в соответствии с существующими внутренними правилами, при этом её необходимым требованием является обеспечение преемственности без нанесения ущерба нормальному функционированию конкретной партийной, государственной или административной единицы. В настоящее время Китаем, как принято говорить, управляет четвертое поколение руководителей во главе с Ху Цзиньтао. Первое поколение возглавлял Мао Цзэдун, второе — Дэн Сяопин, третье — Цзян Цзэминь [4, 89].

Современная китайская бюрократия состоит из представителей третьего и четвертого поколений. Это люди в возрасте от тридцати до семидесяти лет, многие из них «приобрели» отрицательный опыт «культурной революции», все они имеют высшее образование, значительное число имеют степени магистров и докторов наук, в том числе по менеджменту и экономике. Большое количество китайских управленческих кадров побывало за границей, преимущественно в США и европейских странах на стажировках или в ознакомительных поездках. Однако зарубежный опыт рассматривается лишь как подспорье, его считают необходимым инструментом для принятия грамотных управленческих решений.

Китайский чиновничий корпус представляет собой равномерное сочетание, соединение представителей младшего, среднего и старшего поколений. Возраст высших руководителей страны — в пределах 60−65 лет, руководителей министерств, провинций — в пределах 45−55 лет, а городов, уездов, управлений — в пределах 35−55 лет. Постоянно идет процесс обновления кадров чиновников, однако искусственного омоложения государственного аппарата, как это имело место недавно в России, в Китае нет, сплав опыта и молодости обеспечивает нормальное функционирование государственной машины. Обновление кадрового состава партийно-государственного аппарата осуществляется в Китае не стихийно, а постепенно, каждый кадровый работник поднимается по служебной лестнице через определенные промежутки времени, он не может как «ракета» молниеносно пройти путь от низового работника до должности в высшем звене [11, 132].

Структура современной китайской бюрократии имеет свою специфику, обусловленную политическим строем страны и его административным устройством. Руководящей силой общества является Коммунистическая партия, поэтому во всех провинциях и городах центрального подчинения (а таких в Китае четыре), в государственных учреждениях, на предприятиях государственных и во многих частных вузах, т. е. повсюду существуют партийные организации. Во главе партии стоит Политбюро Центрального Комитета, а ее высшим органом является постоянный Комитет Политбюро, состоящий в настоящее время из 9 человек.

Кроме Коммунистической партии Китая в стране существует ещё восемь так называемых демократических партий, которые представлены в парламенте и Народном Политическом Консультативном Совете, их роль в политической жизни страны в последние годы постоянно растет, их всё больше привлекают для обсуждения важнейших общегосударственных задач. Однако они не могут сравниться по своей роли с КПК, в каждой из этих партий не более 100 тысяч человек, в то время как в КПК около 70 млн. [11, 140].

Очень важным, для понимания характера функционирования политической власти в Китае, является вопрос разграничения полномочий между партийными и государственными органами и одновременно их взаимодействия. Он решается в различных организациях и учреждениях неодинаково, причем очень многое в каждом конкретном случае зависит от взаимоотношений и личностных качеств руководителей партийных и государственных органов.

Эффективность государственного управления в Китае обеспечивается двумя факторами: во-первых, серьезной аналитической работой при подготовке политических решений и, во-вторых, существующей в общегосударственном масштабе системой подготовки кадров или кадровых работников, как их называют [4, 100].

Особого упоминания заслуживает Министерство стратегического анализа, существующее под скромным названием Центр изучения развития при Госсовете, в отделах которого работает несколько десятков специалистов-профессоров по различным отраслям народного хозяйства. Центр имеет четыре научно-исследовательских института, издает несколько журналов, он имеет широкие зарубежные связи, регулярно проводит международные конференции по актуальным проблемам мирового и китайского развития.

Отдельно стоит упомянуть процесс китаизации марксизма, начавшийся в Китае еще в 1930-е годы. У его истоков стоял Мао Цзэдун, который в противоположность ортодоксальному марксизму выдвинул концепции «окружения города деревней» и «новой демократии». Дальнейший этап «китаизации марксизма» связан с «политикой реформ и открытости», когда произошел отказ от представлений ортодоксального марксизма о социалистической экономике, рыночных отношениях, частной собственности. В настоящее время идет третий этап китаизации марксизма, содержание которого автор статьи предсказывал еще в 1994 г., — соединение марксизма с конфуцианством, своего рода конфуцианизация марксизма. Речь идет не только о постоянном обращении китайского руководства, членов партийно-государственного аппарата к конфуцианским постулатам, авторитету самого Конфуция и его последователей. Два года тому назад руководители и теоретики КПК выступили с идеей построения «социалистического гармоничного общества», базовые принципы уходят своими истоками, по их собственному утверждению, в древние времена, связанные с учением Конфуция. Настойчиво проводится мысль о том, что китайскому социуму всегда были присущи идеи гармонии, взаимопомощи и сотрудничества людей и что марксизм как бы «реанимирует» эти идеи применительно к новым историческим и социальным условиям [15, 210].

Серьезным элементом функционирования чиновничьего аппарата в Китае является существование широкой сети институтов, школ, курсов по подготовке кадров. В начале 50-х годов по всей стране были созданы партийные школы различного уровня — начиная с Пекина и кончая районами городов и волостями в провинциях. Следует подчеркнуть, что систематическую переподготовку проходят не только представители низшего и среднего звена, в партийных школах обучаются и лица, принадлежащие к высшему слою китайского руководства, например, ректоры крупнейших ВУЗов, руководящие работники министерств и ведомств, высшие офицеры НОА.

Благодаря существующей в Китае системе партийно-государственных школ, описанной выше, в нём имеет место постоянный рост экономики, она вошла в число стран — мировых лидеров, многие предсказывают, что через несколько десятилетий Китай станет самой могущественной державой мира. Очевидно, что все его успехи во многом связаны с современной китайской бюрократией. Её высокий профессиональный, общеобразовательный и культурный уровень, мобильность, умение быстро реагировать на изменяющиеся условия внутри и вне Китая позволяют обеспечивать постоянную политическую стабильность в стране при неуклонном движении по пути сложных реформ [4, 114].

Конечно, не следует рисовать современную китайскую бюрократию только радужными красками. Главный ее бич — коррупция. Коррумпированность чиновников различного ранга стала притчей во языцах во всем китайском обществе. Нельзя сказать, что борьба с коррупцией не ведется, многих чиновников арестовывают, приговаривают к длительным срокам тюремного заключения и даже расстреливают.

Кроме коррупции другой социальной проблемой сегодняшнего Китая является семейственность. В настоящее время многие отпрыски высшего и среднего звена партийно-государственного аппарата получают образование в США, ушли те времена, когда учиться за границу ехали юноши и девушки из простых китайских семей. Родственные земляческие связи нередко играют немалую роль при занятии должностей в партийно-государственном аппарате. Естественно, что эти моменты отрицательно сказываются на эффективности его работы. Подобное положение характерно для многих стран, где существует авторитарный режим и однопартийная система. Эти особенности политического строя Китая создают препятствия для развития в управлении демократических начал, ибо конкуренция существуют только в рамках одной партии, и в случае наличия в какой-либо местности замкнутой руководящей группы невозможно справедливое обеспечение прав граждан. Ибо другие, так называемые, демократические партии играют роль некоего декорума, они представлены на высшем уровне — в центре и провинциях, при их малочисленности их практически нет на местах — в уездах и волостях. Многие случаи беззаконий и злоупотреблений местной власти просто неизвестны центральному руководству, которое поэтому узнает о них только в случае возникновения стихийных волнений масс, недовольных произволом местных чиновников.

В настоящее время существование авторитарного режима не исключает широкого и серьезного обсуждения любой проблемы. Но оно прекращается после того, как первое лицо решение принимает окончательно. Серьёзным недостатком современной китайской бюрократической машины является невозможность оспаривать решение, принятое первым лицом. Его мнение, представленное наверх, выдается за точку зрения всего представляемого им коллектива.

Другая серьёзная проблема, которая существует в настоящее время в Китае, — увеличение в политической жизни роли так называемых «новых китайцев», то есть людей, разбогатевших в период реформ, многие из них либо связаны с партийно-государственными чиновниками, либо в прошлом сами являлись таковыми. На рубеже столетий в одном из «левых» журналов были приведены ужасающие цифры об обогащении работников партийно-государственного аппарата. Естественно, что представители этого социального слоя хотят быть членами коммунистической партии и через своё членство в ней оказывать влияние на ее политику, по крайней мере, на данном этапе на местах [11, 152−155].

Конечно, нынешняя внутренняя и международная обстановка прежде всего глобализация требует отказа от многих положений марксизма, которые устарели и уже не работают. Однако у рядовых китайцев неизбежно возникает вопрос: какова конечная цель осуществляемой в настоящее время модернизации — справедливость для всех членов общества или только для некоторой его части. На этот вопрос постоянно приходится отвечать современной китайской бюрократии, прежде всего, ее представителям на местах. Адекватный ответ заключается в их умении решать возникающие проблемы в соответствии с потребностями и запросами масс. Только в этом случае возможно дальнейшее движение китайского общества по пути модернизации.

3. Генезис российской бюрократии

Возросшая сложность экономических, социальных и идеологических процессов в условиях глобализации и затяжного системного российского кризиса с особой остротой ставит вопрос о состоянии существующих административных структур. Сложившаяся в этой сфере неблагополучная ситуация грозит выйти из-под контроля и привести к тяжелейшим последствиям. В связи с этим представляется необходимым рассмотреть, каков характер и сущность той социальной группы, которая предназначена для квалифицированного выполнения функции управления в обществе, и без которого оно не может существовать, то есть о группе государственных служащих, называемых бюрократией. Обращение к этому вопросу вызвано не столько академическим интересом, сколько остротой и нерешенностью многих проблем российской бюрократии [17, 87].

Российская бюрократия, помимо общих, «родовых» свойств, присущих любой бюрократии вообще, обладает еще и своими особенными и во многом уникальными чертами, обусловленными историческими и политическими особенностями российской реальности. Понять основные черты и сущность современной бюрократии можно только исследуя её генезис. Поэтому в данной главе предполагается кратко рассмотреть особенности российской бюрократии через призму ключевых, социально и политически значимых исторических событий (эпоха Батыя, Петра I, СССР, эпоха глобализации).

Российское государство возникло не просто в крайне трудных природных условиях, но и почти при немыслимых геополитических обстоятельствах: в течение почти трех веков русские князья изымали из страны значительную часть необходимого продукта и передавали его Орде. На протяжении трех веков страна не могла себя воспроизводить — пустели города, на месте заброшенных полей воцарялись дремучие леса, исчезали целые культурно-исторические районы. И вдруг из этой почти безнадежной ситуации нарождается новое качество — еще не империя в полном смысле слова, но уже государство, нацеленное на то, чтобы стать империей. Как такое могло произойти? Парадоксальным образом имперское государство вырастает именно из экзистенциальных обстоятельств, навязанных Руси ордынским игом. Дело в том, что у Орды не было другого выхода, кроме как выделить одну из княжеских династий — ею стала московская «группировка» — и передать в ее руки функции надсмотрщика и сборщика дани. В обмен на выполнение этих функций Орда наделила выдвинутого ею князя своим политическим авторитетом и военной силой. Это была уникальная по своей значимости услуга. Веками ни одна их княжеских группировок не могла получить решающей победы в междуусобной борьбе за главенство на Руси ввиду примерного равенства сил. И вдруг все решается — одна из династий получает решающий перевес благодаря заключению вынужденного союза с Ордой, и геополитическая ситуация на Руси коренным образом меняется.

ПоказатьСвернуть
Заполнить форму текущей работой