Взаимоотношения территориального общественного самоуправления с органами местного самоуправления и органами государственной власти

Тип работы:
Курсовая
Предмет:
Государство и право


Узнать стоимость

Детальная информация о работе

Выдержка из работы

Содержание

  • Введение
  • Глава 1. Теоретические основы территориального общественного самоуправления как института гражданского общества
    • 1.1 Территориальное общественное самоуправление в развитии гражданского общества
    • 1.2 История развития территориального общественного самоуправления в России
    • 1.3 Правовые основы ТОС
  • Глава 2. Анализ современного состояния территориального общественного самоуправления
    • 2.1 ТОС как социальная практика в России
    • 2.2 Региональный опыт функционирования ТОС на примере Волгоградской области
  • Глава 3. Пути совершенствования взаимоотношений ТОС с органами муниципальной и государственной власти
    • 3.1 ТОС как инструмент повышения качества управления регионом
    • 3.2 Социально-технологическая модель интеграции ТОС в систему управления муниципалитетом
  • Заключение
  • Список литературы

Введение

В настоящее время в России происходит переход на новые принципы организации общества и государства. В ходе этого перехода реализуется отказ от всеобъемливающего государственного патернализма в пользу развития гражданских инициатив. Это выражается в усилении роли и значения добровольных объединений граждан по месту жительства (подъезд, дом, улица, и т. п.) в системе управления социальными процессами, то есть в становлении системы территориального общественного самоуправления.

Будучи одной из форм прямого участия граждан в решении вопросов местного значения, система территориального общественного самоуправления определяет не только степень эффективности управления местной территорией, но и выступает показателем развития гражданского общества в стране. Ее изучение в данном контексте — контексте становления гражданского общества — дает возможность выявить широкий круг проблем социального, политического, культурного планов, детерминирующих низкий уровень социальной активности населения в современном российском обществе. Развитие территориального общественного самоуправления как одного из институтов гражданского общества возможно только при условии формирования у граждан культуры «участия», социальной активности населения в решении вопросов местного значения.

Дистанцирование граждан от участия в территориальном общественном самоуправлении во многом объясняется низким уровнем социальной активности населения, которое воспринимает его как продолжение жесткой вертикали публичной власти. В результате институты гражданского общества, включая систему территориального общественного самоуправлении, воспринимаются как неспособные реально влиять на существующее положение дел в муниципальном образовании.

Помимо всего прочего, нерешенными являются вопросы взаимодействия между органами публичной власти и органами территориального общественного самоуправления, определения полномочий и компетенции органов территориального общественного самоуправления.

Целью исследования является изучение взаимоотношений ТОС с органами местного самоуправления и органами государственной власти.

Для достижения основной цели работы предполагается решение следующих задач:

— изучить теоретические основы территориального общественного самоуправления как института гражданского общества;

— провести анализ современного состояния территориального общественного самоуправления;

— рассмотреть пути совершенствования взаимоотношений ТОС с органами муниципальной и государственной власти.

Объектом исследования является территориальное общественное самоуправление как социальный институт гражданского общества.

Предметом исследования является совершенствование системы территориального общественного самоуправления как формы самоорганизации граждан в муниципальных образованиях.

Основу исследования составляют концептуальные положения теоретической социологии и социальной философии, совокупность идей, разработанных в трудах ученых, специализирующихся на изучении проблем организации и функционирования общественного самоуправления, а также на трудах в области социологии управления и права, в которых представлены исследования, посвященные становлению и развитию институтов гражданского общества, общенаучные методы и принципы — в частности, широко используется системный подход, методы исторического и сравнительного анализа социальных явлений

территориальный самоуправление общество власть

Глава 1. Теоретические основы территориального общественного самоуправления как института гражданского общества

1.1 Территориальное общественное самоуправление в развитии гражданского общества

Одним из результатов трансформационных процессов, начавшихся в России в конце 80-х гг. XX в., стала институционализация различных форм местной самоорганизации населения, неформально существовавших в нашей стране на протяжении последних трехсот лет нашей истории. Эти социальные процессы являются индикаторами успешного социально-политического и социально-экономического развития страны.

Территориальное общественное самоуправление является, с одной стороны, одной из основ формирующегося в России гражданского общества, с другой стороны, становление российского гражданского общества стимулирует его развитие в стране и на местах. Традиционно проблема развития гражданского общества рассматривалась в общественных науках в нескольких аспектах. Обращение к социальности с точки зрения социального действия сыграло значительную роль в развитии теории гражданского общества, так как оно начало анализироваться как особая форма реальности общественной жизни, и поэтому предметом исследования стали акты гражданского действия, ценности гражданской культуры, структура и функции гражданского общества Звягинцев М. Г. Влияние развития института государственной службы в России на организацию местного самоуправления // Соц. -гуман. знания. — 2010. — N 2. — С. 310−317.

Сильное и совсем не стремящееся формализоваться гражданское общество — специфика России. Его существование (как повседневных отношений землячества, соседства, родства, этнической и конфессиональной принадлежности и т. д., и т. п.) характерно для России. Однако некоторые исследователи-обществоведы не хотят называть обыденные и общераспространенные отношения гражданским обществом. В данном случае можно говорить об институциональном конфликте между реально существующим неформализованными структурами российского гражданского общества и навязываемыми сверху формальными правилами.

На специфику развития гражданского общества и особенность институционализации территориального общественного самоуправления влияет сословный характер российского общества, на которое накладывается классовая структура. Сословность предполагает существование сословной морали, этики, особых форм коммуникации внутри сословия и между сословиями. Часто элита не имеет представлений о проблемах и интересах других сословий. Это приводит к институциональным конфликтам и ловушкам в форме навязывания на местах норм и правил, которые не соответствуют национальной и региональной специфике.

На особенности территориального общественного самоуправления в Российской Федерации влияет также и региональная специфика. Она состоит в следующем: суженное воспроизводство населения, нарастание конфликтности между традиционными, индустриальными и постиндустриальными общественными отношениями, средний уровень предпринимательской и инновационной активности Звягинцев М. Г. Влияние развития института государственной службы в России на организацию местного самоуправления // Соц. -гуман. знания. — 2010. — N 2. — С. 310−317.

Местное самоуправление как социальный институт возникло из назревших потребностей социума к самостоятельной организации и деятельности, под свою ответственность, по решению насущных местных проблем жизнедеятельности и жизнеобеспечения местного сообщества. Социальной основой российского местного самоуправления является уникальная социальная структура, местное, организованное «снизу» самими гражданами, сообщество. Главным признаком его является неформальная организация, основанная на региональном и местном интересе.

Специфически проходит процесс институционализации российской модели территориального общественного самоуправления. Специфика заключается в том, что существуют «неформальные домашние местные сообщества», способные к весьма эффективной самоорганизации: это спортивные клубы, клубы по интересам, гаражные кооперативы и др.

Территориальное общественное самоуправление из социального процесса самоорганизации местного населения переходит в разряд важного института гражданского общества. Благодаря работе в органах территориального общественного самоуправления местное население становится более социально ответственным, сплоченным, активным. Территориальное общественное самоуправление становится важным неформальным социальным институтом, который может самостоятельно решать местные проблемы, обладает социальной иерархией, единством социальных целей его членов, устойчивостью, наличием определенных норм взаимоотношений.

Социальными основами его развития в российской городской среде являются следующие факторы: протестная низовая активность; общие социально-политические и социально-экономические интересы; особая форма коллективизма «артельность»; соседские связи; информационно-коммуникативная инфраструктура Истомина Н. А. Мониторинг эффективности как способ оценки деятельности органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации // Нац. интересы: приоритеты и безопасность. — 2012. — N 3. — С. 19−24.

Базовым элементом территориального общественного самоуправления является протестная активность. Она проявляется в форме обращений граждан в органы власти, в различных формах саботажа официально принятых местной властью решений, в форме митингов и пикетов. Причинами протестной активности становятся состояние жилого фонда, близлежащих территорий, общее падение нравов. Протестная активность может нести и серьезную опасность, когда в различные формы социальной активности будет включаться молодежь, не имеющая традиционных патерналистских установок к власти.

Далее она начинает взаимодействовать с таким оригинальным российским социальным явлением, как «артельность», представляющая собой особую экономическую форму российской общинности, способствующая самоорганизации, в основе которой лежит базовая цивилизационная ценность российского народа — социальный коллективизм.

Катализатором территориального общественного самоуправления местных общин в Российской Федерации является социально-экономическая деятельность так называемых «новых собственников». Эта социальная группа приобрела жилье за счет своих собственных средств после 1991 г. В нее входят мелкие и средние предприниматели, государственные служащие среднего управленческого уровня, экономически востребованная интеллигенция, люди свободных профессий. Главной социально-психологической чертой, которая объединяет всех этих людей, является хозяйский тип мотивации. Они мобильные, социально активные граждане, способные организовать других менее активных членов территориального общественного самоуправления. Социальные основы, формирующие основу территориального общественного самоуправления в России, структурируются в модель, которая приведена на рисунке 1.

/

Рис. 1. Модель формирования территориального общественного самоуправления в Российской Федерации

Многие экономисты и социологи, занимающиеся проблематикой развития местного самоуправления в России, отмечали следующие элементы его формирования в нашей стране: соседские связи, общий местный интерес.

Социальной основой российского местного самоуправления является уникальная социальная структура, местное, организованное «снизу» самими гражданами, сообщество. Главными факторами, объединяющими людей в социальном пространстве, являются неформальная организация, наличие местного интереса, протестная активность, соседские связи, основанные на региональном и местном интересе. Самоорганизация в решении социально-экономических проблем строится на принципах «артельности», которая понимается как особая форма российской общинности, способствующей самоорганизации, в основе которой лежит базовая цивилизационная ценность российского народа — социальный коллективизм Корсакова С. В. Правотворческая политика в сфере местного самоуправления: пути повышения эффективности // «Черные дыры» в рос. законодательстве. — 2011. — N 4. — С. 15−18.

Третье место после протестной активности и реализации местного интереса в иерархии социальных факторов, стимулирующих развитие территориального общественного самоуправления, занимает рост социального доверия. Этот социальный феномен формируется на основе коммуникационных процессов.

1.2 История развития территориального общественного самоуправления в России

История территориального общественного самоуправления рассматривается в контексте истории развития местного самоуправления в России. На протяжении тысячелетней истории российского государства, система управления отличалась чрезмерной централизацией государственной власти, постоянным господством исполнительных структур, отсутствием развитой системы самоуправления. При этом сложившиеся структуры местного и территориального самоуправления практически не отражали интересы населения, часто являясь тормозом для общего развития. В то же время в истории России существовало достаточно форм, моделей и систем общественного самоуправления, давших положительный эффект социально-экономического развития территории. Самоуправление всегда в той или иной форме присутствовало в отечественной истории. В становлении и развитии общественного самоуправления в России можно выделить четыре основных этапа.

Первый этап (самый длительный) связан с общинным самоуправлением. Система общественного самоуправления начала складываться на самых ранних этапах развития отечественной истории. В работе приводятся элементы самоорганизации в первобытнообщинном строе, а развитие производственных общин рассматривается как эволюция форм самоуправления. В этот период «территориальное общественное самоуправление» ничем и никем не ограничивалось, кроме представлений о пользе и интересах всего племени. Большое развитие децентрализованные формы управления получили с принятием Христианства на Руси (988 г.), когда расширился круг субъектов местного и территориального самоуправления. С появлением государства место и роль территориального общественного самоуправления в социальной системе постоянно изменялись. Если до появления государства все функции жизнедеятельности социума обеспечивались внутренними возможностями территориальных коллективов, то с его образованием функции местных сообществ были либо взяты, либо насильно захвачены государством. Соответственно изменялись принципы организации и формы деятельности субъектов территориального общественного самоуправления Невинский В. В. Местное самоуправление: проблемы и перспективы правового регулирования / В. В. Невинский, О. Л. Казанцева // Рос. юстиция. — 2010. — N 11. — С. 5−10.

Второй этап развития общественного самоуправления связан с земской моделью местного самоуправления. Его начало следует отсчитывать от земской (1864 г.) и городской (1870 г.) реформ Александра II. Земская модель рассматривается как система местной власти, для которой был характерен ряд особенностей: всесословный характер выборов; функционирование земских учреждений вне системы государственных органов; наличие у земских органов широких полномочий; существование только на двух административных уровнях — уездном и губернском; четкая правовая регламентация земской системы; наличие прочной финансово-экономической базы; общественный характер природы и т. п.

Третий этап (с 1917 г. по 1993 г.) вошел в историю как советский этап, именно в это время формы общественного самоуправления получили максимальное развитие. В 80-е годы появились новые формы общественной самодеятельности граждан — советы, комитеты самоуправления жителей микрорайонов, жилищных комплексов, посёлков. Их основными функциями являлись организаторская и воспитательная работа, а также взаимодействие с местными органами государственной власти. Органы общественной самодеятельности избирались на общем собрании местными жителями и в своей деятельности были подотчетны избирателям и местным Советам Невинский В. В. Местное самоуправление: проблемы и перспективы правового регулирования / В. В. Невинский, О. Л. Казанцева // Рос. юстиция. — 2010. — N 11. — С. 5−10.

Органы общественной самодеятельности на данном этапе развития осуществляли деятельность в различных сферах местной жизни, проводя большую организационную работу по месту жительства граждан. Однако в условиях командно-административной системы управления обществом территориальные органы общественной самодеятельности зачастую лишь имитировали деятельность, не оказывая какого-либо существенного влияния на решение вопросов местной жизни. В результате демократизации общества произошел своеобразный взрыв общественной активности: общественное мнение стало действенной силой, с которой были вынуждены считаться органы власти всех уровней. Появились новые формы действительной самодеятельности граждан, неформальные объединения и движения.

Начало четвертого — современного — этапа следует отсчитывать с момента принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. и развития демократических начал в стране. На развитие территориального общественного самоуправления большое влияние оказал Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» проявляются новые тенденции, как в правовом регулировании, так и в практическом развитии территориального общественного самоуправления. Данный закон напрямую регламентирует многие вопросы организации и деятельности территориального общественного самоуправления. Например, закрепляет полномочия органов ТОС: представление интересов жителей; обеспечение исполнение решений собраний граждан; осуществление хозяйственной деятельности по содержанию жилищного фонда, благоустройству территории и иной деятельности, направленной на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан; право осуществлять правотворческую инициативу.

В настоящее время территориальное общественное самоуправление осуществляется во всех федеральных округах за исключением Республики Ингушетии и Чеченской Республики.

Таким образом, общественное самоуправление — это одна из разновидностей и производных народовластия и в то же время важный фактор его становления и развития. В процессе исторического развития менялись его виды, характер и масштабы. Среди отечественных форм общественного самоуправления, как правило, выделяют: местное самоуправление, казачье самоуправление, территориальное общественное самоуправление, профессиональное самоуправление и т. п.

1.3 Правовые основы ТОС

Территориальное общественное самоуправление (ТОС) — одна из важнейших составляющих местного самоуправления, призванная содействовать гражданам в реализации своих прав и свобод. Сегодня роль местных органов власти прежде всего состоит в том, чтобы помочь выявить проблемы и предоставить гражданам принять участие в их решении.

Правовую основу территориального общественного самоуправления в настоящее время составляют следующие нормативно-правовые акты:

1) Конституция Российской Федерации (ст. 130 закрепляет возможность осуществления местного самоуправления путем других форм прямого волеизъявления граждан);

2) Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 27);

3) Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»;

4) местные нормативные акты: уставы муниципальных образований, положения представительных органов местного самоуправления и т. д.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее- Федеральный закон № 131-ФЗ) территориальное общественное самоуправление — это самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.

Исходя из определения, можно сделать вывод, что основными принципами осуществления территориального общественного самоуправления являются принципы самостоятельности и ответственности жителей и органов ТОС.

Принцип самостоятельности предполагает: во-первых, самостоятельное определение жителями системы и структуры органов ТОС, во-вторых, свободу действий при осуществлении собственных инициатив по любому вопросу местного значения (который не исключен из компетенции органов ТОС и не отнесен к компетенции иных органов), в-третьих, финансово-экономическую самостоятельность органов ТОС, которые вправе формировать и исполнять собственный бюджет.

Принцип ответственности означает возможность наступления неблагоприятных последствий в случаях принятия органами ТОС противоправных решений, неосуществления или ненадлежащего осуществления органами ТОС своих полномочий и т. п. Ответственность органов ТОС может наступить как перед жителями (в случае утраты доверия), так и перед органами местного самоуправления и органами государственной власти (в случае нарушения законодательства).

Согласно Федеральному закону № 131-ФЗ территориальное общественное самоуправление осуществляется на части территории муниципального образования. Границы территории ТОС устанавливаются представительным органом муниципального образования по предложению населения. Мнение населения, проживающего на данной территории, может быть выявлено с помощью собраний, конференций жителей, опросов общественного мнения и т. п.

Федеральный закон № 131-ФЗ закрепляет две основные формы осуществления территориального общественного самоуправления жителями: во-первых, непосредственно (через все формы прямого волеизъявления) и, во-вторых, опосредованно -- через формируемые органы ТОС.

Система территориального общественного самоуправления как совокупность организационных форм осуществления ТОС обычно включает в себя следующие элементы:

1) формы прямого волеизъявления (общие собрания, конференции жителей, опросы населения и т. п.);

2) органы ТОС (собрания, советы, комитеты, правления и т. п.);

3) добровольные союзы органов ТОС.

Федеральный закон № 131-ФЗ закрепляет многоуровневую модель территориального общественного самоуправления, определяя следующие территории осуществления ТОС: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан.

Следует отметить, что на одной территориальной единице может быть создан только один орган ТОС.

Многоуровневая система предполагает подчинение нижестоящих уровней вышестоящим, например старший по подъезду будет подчиняться старшему по дому, а тот в свою очередь председателю ТОС микрорайона.

Согласно Федеральному закону № 131-ФЗ органы ТОС избираются жителями, проживающими на соответствующей территории. Выборы органов ТОС могут проводиться на учредительных собраниях или конференциях жителей по месту их жительства.

Территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента регистрации устава территориального общественного самоуправления уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего муниципального образования. Порядок регистрации устава территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования (Приложении № 1 -- примерное Положение «О территориальном общественном самоуправлении в _______», Приложение № 2 -- примерный Порядок учета территориальных общественных самоуправлений в ________).

Территориальное общественное самоуправление в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации. Высшим руководящим органом ТОС является общее собрание (конференция) жителей соответствующей территории.

Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливает, что общее собрание жителей правомочно, если в нем принимает участие не менее половины жителей соответствующей территории, достигших 16-летнего возраста, а конференция считается правомочной, если в ней принимают участие не менее двух третей избранных на собраниях граждан делегатов, представляющих не менее половины жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста. (Проект Протокола № 1 собрания жителей по учреждению территориального общественного самоуправления «___________» в приложении № 3).

Федеральный закон № 131-ФЗ закрепляет исключительные полномочия собраний, конференций ТОС, относя к ним следующие вопросы:

1) установление структуры органов ТОС (на общем собрании жителей определяются виды избираемых органов ТОС, как правило, это председатель, осуществляющий общее руководство, исполнительно-распорядительный и контрольно-ревизионный органы ТОС, на собрании также определяется количество работников органов ТОС);

2) принятие устава ТОС, внесение в него изменений и дополнений (устав как учредительный акт ТОС может быть принят только на общем собрании, конференции жителей);

3) избрание органов ТОС (именно на общих собраниях, конференциях жителями избираются председатель ТОС и органы ТОС);

4) определение основных направлений деятельности ТОС (на собраниях, конференциях жители определяют наиболее приоритетные направления развития своей территории, как правило, это вопросы благоустройства территории ТОС, ремонта жилого комплекса, удовлетворение иных социально-бытовых потребностей граждан);

5) утверждение сметы доходов и расходов ТОС и отчета о ее исполнении (в данном случае под сметой следует понимать финансово-плановый акт ТОС, определяющий целевое назначение выделенных ресурсов и объем доходов и расходов за определенный период времени (как правило, один год) с разбивкой по кварталам);

6) рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органов ТОС (председатель и органы ТОС отчитываются об итогах деятельности перед жителями своей территории, таким образом осуществляется общественный контроль за деятельностью субъекта ТОС).

Федеральный закон № 131-ФЗ определяет полномочия органов ТОС, в частности они:

1) представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории (основной функцией ТОС является представление и защита интересов жителей своей территории в органах местного самоуправления и в органах государственной власти);

2) обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан (решения, принятые высшим руководящим органом ТОС, исполняются иными органами ТОС, общее руководство при этом осуществляет председатель ТОС);

3) могут осуществлять хозяйственную деятельность по содержанию жилищного фонда, благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета (это накладывает на хозяйственную деятельность органов ТОС ограничения, так как содержит закрытый перечень направлений деятельности субъекта ТОС) (Приложение № 4 -- примерный договор между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления).

Органы ТОС вправе использовать земельные участки на территории ТОС под строительство погребов и гаражей, создание детских и оздоровительных площадок, разбивку скверов, открытие стоянок автомобилей и площадок для выгула собак, а также для других общественно полезных целей);

4) вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов (таким образом, особенностью статуса органов ТОС является право участвовать в местном нормотворчестве).

Согласно Федеральному закону № 131-ФЗ органы ТОС обязаны иметь устав ТОС (Приложения № 5 и № 6 -- примерные уставы ТОС). В уставе территориального общественного самоуправления устанавливаются:

1) территория, на которой оно осуществляется;

2) цели, задачи, формы и основные направления деятельности территориального общественного самоуправления;

3) порядок формирования, прекращения полномочий, права и обязанности, срок полномочий органов территориального общественного самоуправления;

4) порядок принятия решений;

5) порядок приобретения имущества, а также порядок пользования и распоряжения указанным имуществом и финансовыми средствами;

6) порядок прекращения осуществления территориального общественного самоуправления.

Дополнительные требования к уставу территориального общественного самоуправления органами местного самоуправления устанавливаться не могут.

В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ условия и порядок выделения необходимых средств из местного бюджета для осуществления территориального общественного самоуправления определяются уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования (например, Положение «О муниципальном гранте для территориальных общественных самоуправлений в _________» (Приложение № 7).

Важность и необходимость развития территориального общественного самоуправления обусловлена прежде всего тем, что оно способствует воспитанию гражданского самосознания, организации конструктивного сотрудничества жителей с местной властью, преодолению пассивности, потребительских и иждивенческих настроений.

Территориальное общественное самоуправление — это эффективный механизм диалога муниципальной власти с населением, который позволяет плодотворно сотрудничать и избегать сколько-нибудь значительных социальных конфликтов, быстро доводить до власти мнение жителей, помогать жителям осознать себя хозяевами в доме, на улице, в микрорайоне, поселке, городе; эффективно решать возникающие проблемы, опираясь на собственные силы и возможности.

Глава 2. Анализ современного состояния территориального общественного самоуправления

2.1 ТОС как социальная практика в России

Территориальное общественное самоуправление представляет собой социальную практику самостоятельного и ответственного осуществления населением собственных инициатив по вопросам местного значения. В ее основе лежат процессы самоорганизации граждан по месту жительства.

Эта социальная практика в российских городах получила мощный толчок развития на последнем этапе, начиная с конца 1990-х годов. Однако предыдущие этапы ее институционализации имеют корни не в XX веке, а значительно раньше: от крестьянской общины и объединения посадских людей -- до органов общественной самодеятельности советского времени и советов общественности в микрорайонах на заре перестройки. Время показало, что залог успеха развития территориального общественного самоуправления находится не только в сфере гражданской активности, готовности людей взять на себя ответственность за решение возникающих по месту жительства вопросов, но и в поддержке со стороны органов местного самоуправления Батуев Ц. Территориальное развитие субъектов Российской Федерации как предмет государственного регулирования // Власть. — 2012. — N 5. — С. 19−23.

На практике ТОС чаще всего образуется на территориях микрорайонов, кварталов, улиц, дворов, а в домах и отдельных подъездах избираются уполномоченные выборные лица ТОС -- старшие по домам и старшие по подъездам. Например, в Новосибирске к середине 2007 года насчитывалось 106 советов микрорайонов, 562 уличных комитета, 189 домовых комитетов, 5527 старших по домам и 10 499 старших по подъездам. Подобные системы органов и выборных лиц ТОС сложились в Краснодаре, Твери, Барнауле, Омске, Кемерове, Сургуте и других городах, а их основы были заложены еще в конце 1980-х гг. Например, в Барнауле советы микрорайонов начали создаваться в этот период времени в порядке эксперимента. Первым нормативным актом стало Положение «Об общественном самоуправлении микрорайонов города Барнаула», утвержденное 19 июня 1990 года президиумом Барнаульского городского Совета народных депутатов. На сегодняшний день в этом городе с численностью населения 603,5 тыс. чел. функционирует 34 совета микрорайонов, каждый из которых обладает правами юридического лица. В Омске с численностью населения 1133,9 тыс. чел. создано 73 комитета ТОС в границах микрорайонов. В Ишиме население составляет 67 тысяч человек, из них 40% проживают в домах частного сектора, на территории которого действует 9 крупных органов ТОС. Также в этом городе сумели сохранить 127 квартальных комитетов, которые активно работали еще до перестройки. В Кемерово с численностью населения почти 475 тыс. человек работают 32 комитета ТОС, 832 уличных комитета, 1003 домовых комитета, 1015 старших по домам, 3423 старших по подъездам, 79 советов общежитий, 371 старший по этажу общежития. В целом по стране это общественное движение вовлекает огромное число людей в сферу гражданской активности Батуев Ц. Территориальное развитие субъектов Российской Федерации как предмет государственного регулирования // Власть. — 2012. — N 5. — С. 19−23.

Территориальное общественное самоуправление представляет собой форму участия населения в местном самоуправлении. Однако в крупном городе смысл понятия «самоуправление» искажается, поскольку власть в нем отдалена от населения примерно в той же степени, что и в субъекте Федерации. Например, город Новосибирск опережает по числу жителей почти пятьдесят субъектов Российской Федерации, в границах которых созданы органы государственной власти и отдельные муниципальные образования с органами местного самоуправления. По данным Всероссийской переписи населения, на территории города проживало 1425,6 тыс. чел. Самый близкий по численности -- Ханты-Мансийский автономный округ, на территории которого расположено 106 самостоятельных муниципальных образований.

Такой характер управления частично компенсируется самоуправляющимися сообществами на внутригородских территориях -- объединениями граждан по месту жительства, функционирующими в системе территориального общественного самоуправления. Они исполняют роль посредников между населением и органами власти. Тем самым устанавливается стабильная обратная связь с населением через институты гражданского общества. Кстати сказать, в 75% крупнейших городов с населением свыше 500 тыс. человек, главы которых приняли участие в проведенном два года назад экспертном опросе, развивается территориальное общественное самоуправление; в 63−64% -- средних и больших городов и лишь в 27% малых городов.

ТОС предполагает самостоятельное и ответственное осуществление населением собственных инициатив, когда территориальные сообщества не находятся в иерархических связях с какими-либо структурами, обеспечивают соответствие своей деятельности только нормам права и должны быть гарантированы от вмешательства извне. На практике эта характеристика часто искажается, -- когда органы ТОС ставятся в иерархическую зависимость от органов местного самоуправления. Еще более распространенным случаем является использование финансовых инструментов влияния на территориальное общественное самоуправление. Поэтому органы ТОС часто опасаются администрирования, возникновения отношений подчинения местным администрациям, поскольку это противоречит самой сущности территориального общественного самоуправления.

В какой мере распространено территориальное общественное самоуправление в российских муниципальных образованиях? О фактическом осуществлении ТОС в своем муниципальном образовании сообщили лишь 29% глав муниципальных образований. Для сравнения: в 62−64% обследованных муниципальных образованиях проходят собрания (конференции) и сходы по месту жительства. Однако полезной считает эту форму самоуправления большее число респондентов -- 80% всех опрошенных (чаще всего в малых городах и сельской местности). Собрания и конференции по месту жительства проходят чаще всего в городских поселениях и округах, а сходы -- на селе. При этом первые -- форма реализации территориального общественного самоуправления. Такая разница в ответах респондентов связана, по-видимому, с тем, что ТОС ассоциируется респондентами больше с наличием институциональной структуры, чем с соответствующими социальными практиками и поведением граждан.

Таким образом, территориальное общественное самоуправление имеет оформление на институциональном уровне (закреплено в специальных нормативных правовых актах, имеет организационные структуры в виде советов микрорайонов, уличных комитетов и т. д.) в каждом втором городском округе, в каждом третьем муниципальном районе, почти в каждом третьем городском поселении и каждом четвертом сельском поселении. Однако социальные практики общественной активности по месту жительства -- проведение субботников, собраний по месту жительства, участие населения в благоустройстве, организации досуга по месту жительства -- имеют место в подавляющем большинстве российских муниципальных образований Герасимов Е. В. Местное самоуправление как важный элемент развития экономической системы // Микроэкономика. — 2010. — N 1. — С. 160−164.

Очень важно фиксировать на этом внимание и оценить масштаб распространения территориального общественного самоуправления, поскольку именно органы ТОС являются самыми ближайшими и надежными партнерами органов власти в решении вопросов местной жизни. Эту форму участия населения в местном самоуправлении считают полезной в современных условиях 67% опрошенных глав городских округов, 43% глав муниципальных районов, 39% глав городских поселений и 30% глав сельских поселений. Видно, что ценность этого ресурса для представителей государства уменьшается по мере сокращения дистанции между органами власти и населением. При этом согласно данным наших опросов, именно главы малых городов полагают, что их население больше всего страдает от плохого отношения самих жителей к сохранности жилья и дворовых территорий.

Территориальное общественное самоуправление на сегодняшний день представляет собой мощный ресурс социально-экономического развития поселений. Оно вносит существенный вклад в решение вопросов местного значения, который пока, к сожалению, не имеет достаточной статистической оценки.

Сфера деятельности ТОС ограничена вопросами местного значения -- вопросами непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. Федеральный закон от 06. 10. 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» содержит список таких вопросов для каждого типа муниципальных образований. Ограничения накладываются лишь на те вопросы, которые отнесены к исключительной компетенции иных субъектов, функционирующих в системе местного самоуправления.

Эти законодательно закрепленные вопросы местного значения представляют собой институциональные рамки деятельности ТОС. Реальные права на участие в решении тех или иных вопросов должны быть конкретизированы в нормативно-правовых актах муниципальных образований. На практике ТОС выполняют разнообразные функции (в рамках законодательно установленной компетенции), удовлетворяя многие потребности и решая широкий круг проблем жителей определенной территории Герасимов Е. В. Местное самоуправление как важный элемент развития экономической системы // Микроэкономика. — 2010. — N 1. — С. 160−164.

Перечисление направлений деятельности органов ТОС дает нам представление о широте сферы их деятельности. Это -- благоустройство территории, помощь пожилым людям, организация досуга и занятости детей и подростков, проведение дворовых праздников и спортивных соревнований, содействие в проведении паспортизации, охране и поддержании правопорядка, строительство игровых и спортивных площадок, защита прав и интересов жителей и многие другие.

Несмотря на достаточную широту функций, выполняемых территориальным общественным самоуправлением, многие представители ТОСовского движения отмечают, что их сообщества могли бы делать еще больше, если бы у них имелось достаточно денежных средств. На сегодняшний день проблема финансирования ТОСов очень остра, хотя существует достаточно много цивилизованных способов получения территориальными сообществами денежных средств, которые не ставят их в зависимость от местных администраций.

Выполнение органами ТОС своих функций зависит от множества факторов. Важнейшая роль принадлежит желаниям, побуждениям членов территориальных сообществ, -- мотивации участвовать в территориальном общественном самоуправлении. Однако решение проблем зависит не только от активности этих людей, но и от усилий органов власти. В такой ситуации основная задача состоит в повышении эффективности взаимодействия между органами местного самоуправления и объединениями граждан по месту жительства.

2.2 Региональный опыт функционирования ТОС на примере Сахалинской области

Администрация города приветствует создание органов территориального общественного самоуправления (ТОСов). Являясь частью системы местного самоуправления, ТОСы в широком смысле ставят своей целью обеспечить реальное участие граждан в управлении государством.

Нами изучен опыт работы соседних регионов по созданию подобных органов территориального общественного самоуправления.

Первые попытки объединения населения по месту жительства сделаны в ЖЭУ № 1, пл. р-не Хомутово. В октябре-ноябре 2001 года активно подключились к созданию таких «центров» при ЖЭУ наши ветераны. Состоялась встреча с начальниками ЖЭУ и представителями городской организации ветеранов войны, труда, Вооруженных Сил и правоохранительных органов. Результатом этой встречи стала договоренность со всеми заинтересованными сторонами о создании указанных центров. Духовно-нравственный потенциал наших ветеранов послужит укреплению связи поколений, предупреждению безнадзорности детей и подростков, сохранению и правильной эксплуатации муниципального жилья, дворовых территорий. Ярким подтверждением и конкретным результатом такого объединения является деятельность некоммерческого партнерства «Совет территориального самоуправления 8-ой микрорайон».

Создание органов ТОС позволит администрации города совместными усилиями с общественностью решать социальные проблемы.

ТОС -- органы территориального общественного самоуправления -- начали создаваться в Волгоградской области еще 12 лет назад, на старте реформы местного самоуправления, в рамках волгоградской модели таких преобразований. И в полной мере доказали свою необходимость и эффективность. Как известно, российское законодательство о местном самоуправлении предписывает создавать только два уровня самоуправления: первый уровень -- городские округа и муниципальные районы, второй уровень -- городские и сельские поселения.

Однако на уровне кварталов города, улиц, отдельных сел и поселков нередко наблюдается определенный вакуум самоуправления, инициатива населения здесь недостаточно консолидирована. Есть депутаты представительных органов, вокруг них нередко образуются инициативные группы. Существуют ТСЖ, национальные, казачьи общины, бизнес-объединения. Но все эти структуры слабо консолидированы, и получается, что административная власть на этом уровне не уравновешена представительскими институтами.

В Волгоградской области еще 12 лет назад предложили системное решение этой проблемы. В его рамках активно развиваются и ТСЖ, и хуторские, и станичные казачьи общества, и кооперативы по комплексному обслуживанию личных подсобных хозяйств, и кредитные кооперативы, и бизнес-сообщества. Но в первую очередь развиваются интегральные институты самоуправления самого низового уровня, наиболее универсальные объединения граждан -- ТОС. На пути их развития, включения их в систему гражданской инициативы и управления Волгоградская область продвинулась гораздо дальше других регионов России Астафьев С. Роль общественного самоуправления в сфере качества продукции и услуг // Стандарты и качество. — 2012. — N 7. — С. 64−66.

Сегодня это единственный регион в России, где создана не двухуровневая, а полноценная трехуровневая система самоуправления: муниципальный район (или городской округ) -- поселение -- ТОС. Именно ТОС стали фундаментом системы самоуправления, развития гражданского общества в Волгоградской области. Волгоградский опыт, несомненно, нуждается в распространении по всей России.

Администрация области выдвинула трехуровневую инновационную модель местного самоуправления. Она подразумевает не только уровень муниципальных районов и городских округов, уровень сельских и городских поселений, входящих в состав муниципальных районов, но и уровень низовых сообществ". Этот уровень хотя и формально присутствует в федеральной концепции местного самоуправления, но не ориентирует на обязательное его применение в качестве важнейшего элемента системы управления территориями.

Модель инновационна потому, что в ней между властью и населением существуют более фундаментальные взаимосвязи, чем те, которые предложены разработчиками федеральной муниципальной реформы. В подходах федеральных специалистов сохраняется старая российская традиция: построение пирамиды власти сверху вниз.

В рамках этих подходов от конкретного многоквартирного дома или личного подсобного хозяйства до органов управления муниципалитетами поселений или городских округов, дистанция значительного размера.

При развитии же ТОС, товариществ собственников жилья, кредитных кооперативов, казачьих обществ, бизнес-сообществ, создаваемых для совместного решения социальных задач, дистанция между административной властью и рядовым человеком сокращается или даже исчезает вовсе. Власть не «проваливается», получает прочный управленческий фундамент, сбалансированный с усилиями гражданского общества.

Местные сообщества в рамках волгоградской модели сами, по собственной инициативе занимаются актуальными вопросами местного значения в рамках сформированных ими же самими хозяйственных и финансовых планов. Являясь главной поддержкой и опорой местной административной власти, низовые сообщества высвобождают у нее время и силы для решения более глобальных стратегических вопросов.

Местным сообществам, конечно, активно помогают органы муниципальной власти, бизнес-сообщества, значительное содействие оказывает региональная власть Астафьев С. Роль общественного самоуправления в сфере качества продукции и услуг // Стандарты и качество. — 2012. — N 7. — С. 64−66.

Такая поддержка носит субсидиарный характер, она дополняет самостоятельные действия местных сообществ с учетом сложившейся эффективности и стимулирует их дальнейшую социальную активность. Это, по сути, модель непосредственного народовластия: пилотная модель такой организации местного управления, при которой оно строится от потребностей конкретного человека -- к потребностям цивилизованного гражданского общества.

Инновационная модель местного управления — рассматривается в качестве определяющих условий построения развитого гражданского общества и повышения качества жизни населения региона.

Сегодня в регионе зарегистрированы и действуют ровно 2 тыс. ТОС. В границах ТОС проживает более миллиона жителей (около 39% населения области). Эти границы постоянно расширяются: не осталось муниципалитетов, на территории которых не было бы ТОС. Они располагаются на территориях всех 453 городских и сельских поселений в составе муниципальных районов и всех шести городских округов Волгоградской области. 302 ТОС (то есть каждый седьмой) имеют статус юридического лица, что облегчает им решение хозяйственных задач.

На территории ТОС, согласно статистическим данным, располагаются 243 тыс. 633 домовладения, 83 тыс. 212 квартир, 166 тыс. 336 личных подсобных хозяйств. В руководящих органах -- советах ТОС работают 16 021 человек, избранных всем населением. То есть в области сформирован класс из чуть более 16 тыс. квалифицированных общественных деятелей и управленцев Астафьев С. Роль общественного самоуправления в сфере качества продукции и услуг // Стандарты и качество. — 2012. — N 7. — С. 64−66.

ТОС являются неотъемлемым элементом модели местного управления, участником всех его социальных программ, непосредственно ориентированным на формирование здорового и счастливого образа жизни человека и сопутствующей этому образу среды обитания.

В основу программ деятельности ТОС преимущественно закладываются четыре направления: воспитание, благоустройство, безопасность, благотворительность.

В структуре ТОС Волгоградской области широко используются два вида команд. Это так называемые формальные (жестко администрируемые) команды -- уличные и домовые комитеты, гражданские отряды в составе ДНД (ГОТОС) и МКД, добровольные пожарные дружины, временные трудовые коллективы при ТОС и т. п. В этих командах используются принципы единоначалия, самостоятельности, дополнения, взаимозаменяемости.

Второй вид -- неформальные (произвольные, без четкого административного начала) команды. Это центры творческой активности территориального общественного самоуправления: клубы (союзы, содружества) -- детско-юношеские, ветеранские, здорового и счастливого образа жизни, досуговые, по интересам, временные творческие коллективы при ТОС и т. п. В этих командах используются принципы самоорганизации, самоуправления, партнерства, наставничества, подотчетности перед советом ТОС.

Партнерское взаимодействие ТОС и органов муниципального самоуправления, административной власти, других общественных и бизнес-структур включает несколько ключевых элементов.

Органы местного самоуправления поселений и городских округов принимают соответствующие нормативные правовые акты, определяя порядок выделения необходимых средств из местного бюджета на осуществление территориального общественного самоуправления, заключают договоры с ТОС на осуществление совместных действий при реализации целевых программ, осуществляют финансовые расчеты в интересах ТОС, если те не являются юридическими лицами.

ПоказатьСвернуть
Заполнить форму текущей работой