Городское управление как составной элемент общей системы регионального управления: сравнительный анализ зарубежного опыта

Тип работы:
Курсовая
Предмет:
Менеджмент


Узнать стоимость

Детальная информация о работе

Выдержка из работы

Федеральное государственное бюджетное учреждение высшего профессионального образования

Кубанский государственный университет

Кафедра организации и планирования местного развития

Учебная дисциплина «Основы государственного и муниципального управления»

Курсовая работа

Городское управление как составной элемент общей системы регионального управления: сравнительный анализ зарубежного опыта

Работу выполнил

Савин Д.С.

Краснодар, 2013

Содержание

Введение

1. Англосаксонская муниципальная система

1.1 Система городского управления в Великобритании

1.2 Система городского управления в США

2. Французская (континентальная) модель городского управления

3. Смешанная модель управления на примере Германии

Заключение

Список использованных источников

Введение

городской управление местный

Актуальность исследования зарубежного опыта управления городом объясняется тем, что становление органов местной власти в мире это объективный процесс необходимый для каждого правового, демократического государства. В настоящее время местное самоуправление является одним из важнейших элементов конституционного строя государств исповедующих демократические принципы.

Таким образом, объектом исследования в курсовой работе являются системы регионального управления.

Предметом исследования выступает городское управление в зарубежных странах.

Целью исследования является проработка вопросов формирования и функционирования основных систем городского управления в зарубежных странах.

Достижение поставленной цели предусматривает постановку следующих задач:

— теоретическое исследование систем городского управления за рубежом, процесса их формирования и развития;

— обзор основных моделей местного самоуправления;

— исследование англосаксонской, континентальной и смешанной моделей городского управления, включающее в себя:

— анализ общих принципов организации городского управления;

— обзор местных органов самоуправления;

— изучение распределения компетенций и средств их выполнения.

В теоретико-методологическую основу курсовой работы легли исследования систем зарубежного городского управления таких авторов, как Н. В. Шумянковой, К. Н. Знаменской, Я. Ю. Старцева, А. П. Гаранжа и других.

Структура курсовой работы составлена исходя из целей и задач исследования, она включает в себя следующие элементы: введение, основную часть, включающую в себя три раздела (первый раздел — «Англосаксонская муниципальная система», второй раздел — «Французская (континентальная) модель городского управления», третий раздел — «Смешанная модель управления на примере Германии»), заключение и список использованных источников.

1 Англосаксонская муниципальная система

1.1 Система городского управления в Великобритании

Англосаксонская система — является результатом развития и экспорта английской правовой системы, формировавшейся, прежде всего на базе норм обычного права и судебной процедуры. К этой системе могут быть отнесены правовые системы Великобритании, Ирландии, США и других бывших британских колоний, от Канады до Индии [1]. Ее распространение является прямым следствием существования британской колониальной империи и территориально совпадает с границами этой империи в период ее расцвета.

Единственным обладателем суверенитета у Соединенного Королевства является Парламент; все полномочия публичной власти могут исходить только от Парламента путем делегирования. Из верховенства Парламента автоматически следует и другой принцип: делегирование полномочий всегда конкретно. Следовательно, ни один орган власти, кроме Парламента, не может обладать общей компетенцией. Местные органы власти имеют право предпринимать лишь те действия, которые разрешены им законом; то, что не разрешено — запрещено. Это правило (позитивное регулирование, на юридической латыни — ultra vires) имеет основополагающее значение; любое действие местных властей, не опирающееся на конкретный акт, его разрешающий, аннулируется и влечет за собой серьезную судебную ответственность [2].

Члены местных советов выполняют свои функции бесплатно; их деятельность — добровольное участие граждан в управлении. Поэтому парламентские акты разрешают местным советам предпринимать те или иные действия, но не обязывают их к этому. Обязанность заниматься той или иной деятельностью может лежать только на местных чиновниках. Верховенство центральной власти корректируется тем, что советы вправе обращаться к Парламенту с просьбой предоставить им то или иное полномочие. Такое обращение возможно как от имени всех местных властей, через их ассоциации, так и от отдельного совета. В последнем случае может быть принят частный нормативный акт (Local Act), разрешающий данную деятельность одному конкретному совету. Огромной властью, в сравнении с другими европейскими странами, обладает министр, отвечающий за местное управление — государственный секретарь по вопросам окружающей среды. Многие вопросы полномочий, ответственности, структуры органов власти регулируются его актами.

Новый элемент правового регулирования введен законом 2000 г.: всем местным советам предписано разработать свои уставы (constitutions), включающие относящиеся к этому совету решения госсекретаря, частные акты и собственные решения совета по принципиальным вопросам. В британской системе местного управления не существует, на локальном уровне, органов прямого государственного управления, — советы в каком-то смысле сами являются такими органами, поскольку полномочия делегируются им Парламентом не тех же основаниях, что и любой другой административной структуре. Вместе с тем, отдельные специализированные функции всегда могут быть переданы специальному органу, не связанному с классическими органами местного управления. В отличие от континентальной Европы, юридическим лицом, которое наделено полномочиями по местному управлению, является не сообщество, а совет [3].

Структура органов местного управления в Соединенном Кролевстве достаточно однородна: одни и те же принципы лежат в основе организации деятельности структуры городских (окружных) органов управления, органов графств и унитарных образований; одни и те же принципы действуют на территории Англии, Уэльса, Шотландии и Северной Ирландии. Однако это единство во многом остается внешним: минимум правительственной регламентации в вопросах структуры ведет к тому, что практически каждое территориальное образование имеет свои особенности.

На всей территории Соединенного Королевства местное население избирает представительные органы — советы, которые являются юридическими лицами (корпорациями). Советы графств, округов и унитарных образований выбираются на 4 года. Законом о местном управлении 2000 г. установлены следующие варианты избирательной системы:

1) совет может обновляться полностью каждые четыре года;

2) совет может обновляться наполовину каждые два года;

3) совет может обновляться по третям каждый год.

Выбор того или иного варианта конкретным советом должен быть утвержден государственным секретарем по вопросам окружающей среды.

Вся управленческая деятельность местных органов Англии, Уэльса и Шотландии осуществляется через советников, комиссии и административный аппарат. Члены местных советов (советники) работают в них безвозмездно или по совместительству. Они образуют отраслевые и функциональные комитеты и комиссии, в которых и решаются основные вопросы. Обычно две трети состава комитета (комиссии) — это советники, а одна треть — нанимаемые советом эксперты и местные служащие. Только финансовый комитет состоит полностью из советников, а комитет по делам полиции должен помимо них включать в свой состав и мировых судей. Советы также нанимают служащих, которыми обычно руководит главный администратор.

Руководство отраслями местного управления сосредоточено в руках комиссий, образуемых советом. Все местные советы делегируют комиссиям многие свои полномочия, для того, чтобы работать постоянно, готовить различные решения. В системе местных органов Великобритании, как правило, создаются два вида комиссий:

— ведающие отдельными отраслями управления (они называются вертикальными);

— осуществляющие функции по координации работы вертикальных комиссий и органов управления (эти комиссии называются горизонтальными).

Кроме таких комиссий региональные (в Шотландии), графские и окружные советы могут создавать специальные и постоянные комиссии, а также так называемые объединенные комиссии, формируемые двумя и более органами управления в случаях, когда необходимы совместные действия советов. Статуарные комиссии создают, в основном, для обеспечения общественного порядка (например, комиссии по делам полиции). Основные области деятельности местных комиссий относятся к различным социальным службам, образованию, финансам. Численный состав комиссий может различаться; главным критерием создания является обеспечение их деятельности как работающих органов. С этой целью им предоставлено право кооптации новых членов из числа лиц, не являющихся членами местного совета, но имеющих высокую профессиональную подготовку в областях экономики, финансов, юриспруденции и т. д.

Местным советам предоставлены полномочия по найму ведущих чиновников и специалистов и, кроме того, обязательному утверждению назначений некоторых руководителей отделов.

Значительную часть работы советов составляет утверждение актов комиссий, обсуждение их отчетов, анализ деятельности комиссий и выработка рекомендаций по ее улучшению. Руководит советом председатель, избираемый из числа его членов. Мэр не обладает никакими полномочиями, связанными с исполнительной властью; кроме председательства он осуществляет лишь представительские функции. Советы двух ведущих звеньев местного управления (в муниципалитетах и графствах) осуществляют управленческую деятельность через свои сессии, работу комиссий и исполнительного аппарата.

Главный администратор (chief executive) — глава местной администрации — под своим руководством объединяет работу всех отделов. Как и другие местные служащие, он назначается на должность советом. В органах графств он иногда имеет и свой собственный отдел, аппарат которого поддерживает связь с отраслевыми отделами, местными советниками и комиссиями. В отличие от высших должностных лиц местной администрации во многих других странах, формально главный администратор не является главой исполнительной власти: все полномочия по местному управлению принадлежат совету, который может делегировать служащим, в том числе администратору, лишь второстепенные функции. Именно совет отвечает за все действия представительной и исполнительной власти, объединенных в этом органе. Недостаточная эффективность системы комитетов и двусмысленное положение главного администратора вызвали необходимость реформы структур местного управления. В соответствии с законом о местном управлении 2000 г., все советы должны сформировать самостоятельный орган исполнительной власти. Закон предусматривает три варианта формирования исполнительной власти (ст. 11 закона):

1) система «мэр и кабинет»: прямые выборы мэра, который руководит исполнительной властью и назначает от 2 до 9 своих помощников, так называемый «кабинет»;

2) система «лидер и кабинет»: выборы главы исполнительной власти из состава совета, тогда как помощников (кабинет) может назначать либо лидер, либо совет;

3) система «мэр и управляющий от совета»: всенародно избранный мэр делит полномочия исполнительной власти с управляющим, которого назначает совет из числа профессиональных чиновников [4].

Столица страны — Лондон — имела до 1986 г. двухзвенную систему управления, которая заметно отличается от системы управления в других частях страны. В 1986 г. эта система была упразднена, а управление столицей распределено между 32 районными советами. Согласно решению, принятому жителями Лондона на референдуме, состоявшемся 7 мая 1998 г., с 2000 г. на территории лондонской агломерации вновь существует единый представительный орган — Собрание Большого Лондона (Great London Assembly), который должен обладать почти теми же полномочиями, что и Совет Большого Лондона в период его существования. Тем самым восстанавливается двухуровневая система управления. Кардинальным нововведением, принятым на референдуме, является решение об одновременных прямых выборах мэра Большого Лондона. Это должностное лицо, впервые избранное в мае 2000 г., возглавляет исполнительную власть агломерации, — именно по лондонской модели, с отмеченными вариациями, должны управляться и другие территории. Мэр Большого Лондона обладает следующими собственными полномочиями:

— управление городским транспортом;

— территориальное планирование;

— экономическое развитие;

— охрана окружающей среды;

— руководство полицией;

— руководство пожарной охраной;

— управление культурой, спортом, СМИ.

Таким образом, произошла беспрецедентная — по крайней мере, за последние 60 лет — децентрализация власти: почти все эти полномочия переданы мэру органами государственного управления. Мэр избирается сроком на 4 года и обладает большими полномочиями, чем собрание.

Основной объем полномочий местных органов регулируется законами 1972 г. (Англия, Уэльс) и 1973 г. (Шотландия) о местном управлении; ряд существенных изменений внесен законами 1980, 1985 и 1988 гг.

Полномочия местных органов власти (Англия, Уэльс) можно представить следующим образом (унитарные образования получают полномочия и графств, и округов) изложенным в таблице 1.

Таблица 1. Полномочия органов местного самоуправления в Ангии и Уэльсе

Советы графств

Советы округов

Управление карьерой местных служащих

Гражданская оборона

Благоустройство побережий

Служба коронеров

Образование (все функции управления, кроме высшего образования)

Территориальное планирование и недропользование

Пожарная охрана

Библиотеки

Местные дороги и управление дорожным движением

Мировые судьи

Персонализированная социальная помощь

Полиция

Надзор за условно освобожденными

Общественный транспорт

Рынки

Переработка бытовых отходов

Регламентация строительства

Общественная санитария и гигиена

Жилье (строительство и эксплуатация)

Территориальное планирование

Парки и игровые площадки

Стадионы и спортивные сооружения

Сборка мусора и чистка улиц

Сбор местных налогов

Ведение списков избирателей

Кладбища

(Конкурирующие компетенции)

Паркинги, туризм, экономическое развитие, архивы и поддержка культуры и искусства, музеи, сбор местных налогов

Советы графств составляют и утверждают территориальные планы на десятилетний период, которые содержат задания по использованию и улучшению дорог, строительству различных производственных и социально-культурных объектов, учреждений общественного пользования (жилых домов, школ, сельскохозяйственных и коммерческих заведений). Планы принимаются с учетом экономического, социального и демографического факторов развития соответствующих территорий. При составлении этих планов муниципалитеты постоянно консультируются с региональными правительственными учреждениями и окружными советами. План утверждается генеральным секретарем. Окружные советы, в соответствии с общим территориальным планом, составляют свои локальные планы.

Компетенция муниципалитетов наиболее полно проявляется в сфере образования. Местные органы управления обеспечивают дошкольное обслуживание детей и школьное образование. Этими вопросами занимаются в основном графства и городские округа. Каждый компетентный местный орган управления назначает комиссию по образованию, утверждаемую государственным секретарем.

Взаимоотношения государства с медицинскими учреждениями складываются на контрактной основе. Например, амбулаторная помощь предоставляется преимущественно в приемных врачей общей практики, называемых семейными врачами. Это частная практика, но в условиях общественной системы здравоохранения.

Вопросами жилищного хозяйства в основном занимаются городские и негородские окружные местные советы и Палата Общего Совета Сити Лондона. В пределах Большого Лондона полномочия в этой сфере хозяйства разделены между Собранием Большого Лондона и советами лондонских районов.

Местные власти ведают также вопросами транспорта и дорожного дела. Система управления дорогами состоит из государственного секретаря по делам окружающей среды, и специальных органов в советах графств, Собрании Большого Лондона, лондонских районных Советах и Палате общего лондонского Сити. Некоторые функции в сфере дорожного строительства осуществляют приходские и общинные советы.

Финансы органов местного управления составляют важную часть общенациональной финансовой системы, хотя они и выступают как ее обособленное звено.

Финансовые средства местных органов с 50-х годов XX в. растут в основном за счет правительственных субсидий и увеличения долга правительственным органам и различным корпорациям.

Значительная часть доходов местных бюджетов формируется за счет местных налогов. В Соединенном Королевстве не существует специальных налогов для разных территориальных сообществ: и графства, и округа, и новые унитарные образования собирают одни и те же налоги.

Правительственные трансферты предоставляются в двух основных формах, не считая перераспределения налога на нежилые помещения: единые дотации и специфические субсидии. В целом эта помощь направлена на покрытие разницы между предполагаемыми расходами и доходами от местных финансовых источников. Этот критерий используется прежде всего при формировании основной дотации: гранта поддержки доходов (Revenue Support Grant).

Кроме классических органов самоуправления, на местном уровне присутствует огромное количество отраслевых органов управления. Они не являются выборными, но и не могут быть безоговорочно названы органами прямого государственного управления. Эти органы формируются путем назначения их членов вышестоящими организациями — это могут быть как правительственные департаменты (министерства), так и автономные центральные органы публичного управления; назначение членов этих преимущественно коллегиальных органов может согласовываться с местными советами или, чаще, с профессиональными организациями, а в некоторых случаях возможна и кооптация членов. Общим для них является относительная самостоятельность в вопросах распоряжения бюджетом и оперативно-исполнительной деятельности: вышестоящие органы осуществляют скорее контроль, чем непосредственное руководство. Примерами могут служить тресты по жилищному строительству, корпорации городского развития, корпорации поддержки образования, советы по переподготовке и предпринимательству, учреждения здравоохранения, кондоминиумы жильцов и др.

Контроль над деятельностью органов самоуправления организован в соответствии с британской структурой управления в целом: не существует общего постоянного контроля; отраслевой контроль может быть как постоянным, так и эпизодическим. Контроль над финансовой деятельностью местных органов осуществляется в двух формах: внутри системы местных органов — финансовым отделом и его аудиторами, а также аудиторской комиссией.

В Великобритании не существует специального органа, занимающегося контролем за законностью принимаемых местными властями решений. Такой контроль осуществляется заинтересованными лицами и организациями путем обращение в суд в случае незаконности того или иного решения. Однако существует огромное количество специализированных отраслевых органов контроля, подчиненных правительству — школьные инспектора, инспектора пожарной и лесной охраны и т. д. Поскольку контролируемые ими предметы ведения входят в сферу деятельности местных советов, речь идет, по сути, об отраслевом контроле за деятельностью органов местного управления. В рамках каждой отрасли соответствующий департамент может осуществлять разовые инспекционные проверки, направляемые из Лондона.

Тем не менее, как представительные органы советы обладают достаточной политической самостоятельностью, с чем не может не считаться центральное правительство.

1.2 Система городского управления в США

Местное управление в США характеризуется широкой децентрализацией, определенной независимостью муниципалитетов от центрального правительства и даже от штатов, отсутствием прямого подчинения органов местного управления государственной власти.

В Конституции США нет прямых положений, определяющих, что регулирование организации местного управления относится к компетенции штатов. Конституция США устанавливает лишь исключительные полномочия центральных органов власти и признает, что все остальные вопросы относятся к компетенции штатов. Именно штаты конституционно уполномочены решать вопросы, связанные с организацией местного управления на своей территории. Особое место среди способов привязки муниципалитетов к федеральным властям принадлежит субвенции — субсидии специального назначения. Предоставление субвенций органам муниципального управления обычно связано с выполнением определенной целевой программы. Указывая на важное значение субвенций в деятельности муниципалитетов, американские исследователи заявляют, что сегодня ни один муниципалитет не обходится без прямой связи с федеральным Центром и не существует ни одной функции местного управления, где бы ни была принята соответствующая федеральная программа.

Власти штатов обладают всем необходимым набором юридических полномочий, позволяющих им определять правовую и организационную структуру органов муниципального управления. Каждый штат самостоятелен в данной сфере, и, как следствие, в стране существует 50 различных муниципальных систем. В Конституциях практически всех 50 штатов содержаться положения, посвященные организации и деятельности муниципалитетов, но при этом детализация регулирования различных аспектов деятельности местных органов зависит от конкретного штата. Исходя из этого, Конституции всех штатов можно подразделить на две группы. В первую группу входят Конституции, содержащие незначительное количество правовых норм, регулирующих статус муниципалитетов, причем эти нормы, прежде всего, связаны с установлением определенных ограничений деятельности местных органов (штаты Алабама, Делавер, Массачусетс, Миссисипи, Теннесси и др.).

Вторую группу составляют Конституции, которые содержат положения, отличающиеся большей степенью разработанности и широким перечнем полномочий, предоставляемых муниципальным единицам. Эти Конституции закрепляют основы организации и деятельности муниципалитетов, устанавливая понятия органов местного управления, назначение системы муниципальных подразделений в целом, место муниципалитетов, их компетенцию и взаимоотношения с вышестоящими органами. В предмет конституционного регулирования включены нормы, регламентирующие внутреннюю организацию местных органов и их структуру. Конституции ряда штатов устанавливают перечень муниципальных департаментов и отделов, их полномочия, порядок прохождения службы работниками муниципальных единиц. Особое внимание Конституции штатов придают регулированию вопросов муниципальных финансов, закрепляя допустимые виды местных налогов, лимиты налогообложения, регламентируя финансовую деятельность местных органов [5].

Существенное значение в правовом регулировании системы органов местного управления в США имеет текущее законодательство штатов. Законодательные акты, регламентирующие правовое положение муниципалитетов, можно разделить на две категории. В первую входят акты, посвященные вопросам исключительно местного управления. Они могут арестовываться всем муниципальным подразделениям (так называемые общие законы), либо отдельным их видам (например, Закон о тауне), отдельным группам (например, Закон о городах второго класса) и единичным муниципалитетам (так называемое, частое законодательство).

Вторая категория законов, создающих правовую основу функционирования местных органов, состоит из нормативно-правовых актов об управлении различными отраслями государственной деятельности. Число местных законов, регулирующих статус муниципалитетов, весьма значительно; при этом только в шести штатах законы, относящиеся к местным органам, кодифицированы. Большое по количеству и объему законодательство об органах муниципальной власти в ряде штатов значительно затрудняет анализ правовых положений, адресованных муниципалитетам, а также влияет на активность органов местного управления, сомневающихся в наличии у них того или иного полномочия.

Важный элемент, характеризующий правовой статус местных органов власти, составляют муниципальные хартии, имеющиеся у большинства муниципалитетов. Американские исследователи различают две трактовки термина хартия — узкую и широкую. В узком значении под хартией понимается единый документ, содержащий все нормы, регулирующие деятельность соответствующего муниципального образования. Под хартией в широкой интерпретации понимается вся совокупность законов штата, регламентирующих деятельность местных органов власти, даже если эти законы не собраны в единый документ. Хартия в широком смысле включает в себя все соответствующие положения Конституции штата, законы и положения общего права в дополнение к документу, определяемому как хартия. Правовая доктрина определяет хартию в узком смысле как основной закон корпорации, который устанавливает и контролирует муниципальные полномочия, права, обязанности и привилегии. По общему положению при отсутствии конституционных ограничений легислатура штата вправе принимать, отменять и изменять хартии муниципальных образований [6].

Функционирование органов местного управления в США обеспечивается с помощью и такого важного средства государственного воздействия, каким является административное регулирование деятельности муниципалитетов. Американские авторы акцентируют внимание на росте зависимости муниципалитетов от исполнительной власти как явлении, определяющем в настоящее время развитие отношений штатов с их местными территориальными структурами. Они подчеркивают распространенность этого вида контроля, указывая на его гибкость и квалифицированность. Административные нормы легче изменить.

Тенденция к усилению исполнительной власти предопределила определенное увеличение влияния губернаторов штатов на регулирование положения органов местного управления. Губернаторы штатов могут регулировать правовой статус органов муниципального управления посредством издания исполнительных приказов, затрагивающих некоторые вопросы деятельности муниципальных образований. В общем и целом в настоящее время в штатах США существует до шести видов административно-территориальных единиц со своими органами местного управления: графства (counties); города (cities); бороу (boroughs); вилиджи (villages); тауны (towns) и тауншипы (townships). Сегодня только в штате Нью-Джерси имеются все перечисленные муниципальные звенья; остальные штаты отказались от того или иного вида. Так, графства имеются во всех штатах кроме Коннектикута и Род-Айленда. Муниципалитеты, именуемые городами (сити), существуют во всех штатах, кроме штата Гавайи. Муниципальные единицы, называемые вилиджами, есть в 17 штатах. Основа классификации административно-территориальных единиц отдельных штатов США первоначально зависела от численности населения и степени урбанизации той или иной административной единицы. В настоящее время размеры территории и число жителей муниципальных единиц могут значительно колебаться. В целом, как правило, статус города имеют урбанизированные населенные пункты, а статус бороу, вилиджа, тауна и тауншипа — пригородные поселения. Действующая муниципальная система США достаточно жизнеспособна и гибка, что во многом объясняется специфическим подходом к регулированию статуса органов муниципального управления. Как и во многих странах с федеративной формой государственного устройства, в США вопросы местного управления регулируются в Конституциях и законах отдельных штатов.

Деконцентрированный характер системы муниципальных органов в США обусловлен самой формой государственного устройства этой страны. В условиях федерации организация местного управления в США составляет предмет ведения каждого из 50 штатов; в каждом штате имеется свой ассортимент муниципальных единиц.

Из различных видов муниципальных корпораций наибольший интерес представляет организация управления городскими образованиями, в которых проживает в целом более 160 млн. человек. Урбанизированный образ жизни ведет подавляющая часть населения страны. Неслучайно в США нередко отождествляют местное управление и политику с городским (муниципальным) управлением и политикой. В США численный состав муниципальных Советов определяется вне связи с требованиями и возможностями отображения социальной структуры общества (в сравнении, например, с Великобританией). Средняя численность городских Советов в США 5−7 членов. Характерно, что даже в крупнейших городах, население которых превышает 500 тыс. жителей, средний состав Совета — 13 человек, а наиболее распространены в них Советы из 9 выборных. Процедура голосования в США официально строится на принципах тайны волеизъявления личного участия избирателей в подаче голосов.

Выборность и коллегиальность муниципальных Советов не исчерпывает качественную характеристику их представительства. Реальность представительного начала в муниципальном управлении раскрывается также в полномочиях и функциях муниципалитетов, во взаимоотношениях между представительной и исполнительной властями в каждом виде муниципальной организации, в правовом статусе выборных лиц и их отношениях с местным населением. На основании данных переписи Международная ассоциация городских менеджеров сгруппировала все города США по следующим моделям управления: Совет-мэр; Совет-управляющий (менеджер); Комиссионная система управления.

Значительное влияние на положение муниципальных Советов в США оказывают принципы, положенные в основу отношений этих Советов с высшими должностными лицами муниципалитетов и исполнительным аппаратом в целом. Более чем в 50% городов США система органов власти построена на основе модели Совет-мэр. Совет является выборным органом; избирается путем всеобщих прямых выборов жителями города. Модель Совет-мэр — старейшая форма городского управления, отражающая традиционное стремление американцев к разделению властей на всех уровнях.

Комиссионная система управления сегодня является наименее популярной моделью местного управления. При этой модели местного управления население избирает обычно на 4 года муниципальный Совет, состоящий из 3−5 человек. Каждый из его членов выступает в двойном качестве: как член местного представительного органа — муниципального Совета и как глава одного из управлений и служб в системе исполнительной власти муниципалитета. При такой системе управления пост мэра не предусмотрен, а если и имеется, то мэр выполняет обычно представительские функции. Нередко мэром избирается один из членов муниципального Совета, и главной функцией его как мэра является то, что он председательствует на заседаниях Совета. Комиссионная модель управления критикуется американскими специалистами за то, что она не позволяет провести, принцип разделения властей и поэтому недемократична.

Значительно большей популярностью по сравнению с комиссионной моделью пользуется система местного управления, при которой муниципальный Совет (избираемый, как и в других случаях, населением) назначает — т. е., фактически, нанимает — менеджера (управляющего). Модель Совет-менеджер имеет приоритет главным образом в муниципалитетах, на территории которых проживают обеспеченные люди, согласные хорошо платить компетентному профессионалу — менеджеру. При такой системе управления менеджер возглавляет муниципальный аппарат и во многом определяет кадровую политику в отделах и службах исполнительного органа муниципального управления.

В большинстве штатов основной региональной единицей общего значения является графство, лишь в штате Луизиана такие территориальные единицы называются приходами. Графства служат, главным образом, для управления внегородской территорией; всего в стране в начале 90-х гг. XX в. насчитывалось немногим более 3000 графств. Подавляющее большинство других местных единиц управления расположено на территории графств. В каждом графстве население избирает Совет графства, который ведает сбором налогов, определяет местные расходы, выдает лицензии на открытие торговых заведений, решает вопросы санитарии и т. д. В одних графствах численный состав Советов очень мал (3−5 членов), в других — более многочисленны (до 30−50 членов). В некоторых графствах Совет графства не избирается непосредственно населением, а формируется из должностных лиц сельских районов, в частности — таунов и тауншипов; в ряде графств председатель Совета, а иногда все его члены носят звание и выполняют функции судей. В части штатов Совет графства имеет право назначать часть должностных лиц графства, а также определяет размер выплачиваемого им жалования.

Отличительной чертой управления графствами в большинстве штатов США является отсутствие единого исполнительного органа власти, когда, наряду с Советами графств, местное население избирает целый ряд должностных лиц, формально независимых в своей деятельности от Советов. В разных штатах число этих выборных должностей различно, но наиболее типичными являются должности шерифа, атторнея, казначея, клерка суда, коронера, асессора, аудитора, клерка графства, регистратора, суперинтенданта школ, землемера графства.

Кроме традиционных для США органов местного управления (графств, тауншипов, муниципалитетов) для решения многих практических задач управления на местах действует большое число органов, именуемых специальными округами и выполняющих какую-либо одну или несколько строго определенных функций (по образованию, водоснабжению, противопожарной службе и т. п.).

Специальные округа относительно автономны в административном и финансовом отношении от других местных органов; они выступают как самостоятельные субъекты права, имеют право заключать соглашения и контракты; приобретать объекты собственности и распоряжаться ими; имеют право на сбор налогов и пошлин определенного назначения, на получение платы за предоставляемые услуги, на получение денег по финансовым обязательствам.

Наибольший объем компетенции местных органов управления — в области социального обслуживания и коммунального хозяйства; важное место в их деятельности занимают вопросы административно-управленческие, меньшее место — управление в хозяйственной сфере. В первой из названных областей большая роль принадлежит организации школьного обучения, что в США является функцией типично местной, хотя и производной от компетенции штата (делегированной). К этой сфере также относится руководство библиотеками, общественными парками и т. д.

В некоторых штатах полномочия в области образования осуществляются специальным ведомством, создаваемым органами власти графства или муниципалитета, а в большинстве штатов — независимыми школьными округами. Финансируется школьное обучение за счет местных налогов на собственность и дотаций, получаемых от штатов и федерации. На местное управление в области здравоохранения возлагаются конкретные функции, причем законы о здравоохранении во всех 50 штатах имеют существенные различия. Из местного бюджета покрывается 42% всех расходов на здравоохранение, из фондов штатов — 40, а доля федерации составляет 18%. Компетенция в области социального обеспечения возлагается в США главным образом на среднее и низшее звено управления, т. е. на штаты и местные органы власти. За счет финансов штата покрывается 51% расходов на социальное обеспечение, за счет местных органов — 38, а за счет центрального правительства — 11%. Но при этом именно центральная власть и штаты располагают регулирующими полномочиями по определению контингента лиц, имеющих право на получение помощи по системе социального обеспечения, а также по установлению размеров такой помощи.

Функции местных органов в административно-управленческой сфере включают поддержание порядка (прежде всего руководство полицией), обеспечение противопожарной охраны, руководство юстицией, взимание налогов, организацию проведения выборов, регистрацию актов гражданского состояния, контроль качества товаров и руководство государственной службой.

Одна из важнейших обязанностей местного управления — налогообложение и сбор налогов. Налоги на собственность — поимущественные налоги — являются основой налоговых систем в графствах, округах, тауншипах, муниципалитетах и других органах местного самоуправления. Эти налоги обеспечивают им до 80% всех налоговых поступлений.

Следующим по значению источником месячных доходов после поимущественных налогов является общий налог с продаж, на его долю приходится около 5% всех налоговых поступлений местных органов власти.

Хозяйственная деятельность органов местной власти включает руководство работой принадлежащих непосредственно им предприятий и служб, управление своим имуществом и в определенной мере воздействие на частный бизнес в пределах данной территории. Исторически сложилось, что предприятия общественного пользования в США всегда были в частной собственности. Не раз выдвигались требования создания муниципальной собственности, однако они не получили должного удовлетворения. Доминирование частного бизнеса обернулось тем, что принадлежащее местным органам США имущество невелико по объему.

На местные органы возложены жилищное строительство, определение размеров арендной платы, реконструкция городов, строительство и эксплуатация дорог, гаваней, аэропортов, забота об использовании территории и охрана окружающей среды.

Что касается жилищного фонда, то подавляющая его часть в США строится частным сектором, а само строительство ведется в целях извлечения прибыли. Органы местного управления в области жилищного строительства обязаны предусматривать определенные стандарты освещения, вентиляции, противопожарной безопасности, санитарного устройства строящихся объектов и прочее. В этих целях ими принимаются так называемые жилищные кодексы. В области местного строительства значительную роль играют заинтересованные группы давления — предприниматели, собственники земли, финансисты, иногда организации съемщиков, профсоюзов.

Одной из новых функций местных органов, кроме планирования строительства и планировки городов, совсем недавно стало так называемое зонирование. Теоретически оно представляет собой метод обеспечения наиболее эффективного использования земли, отвечающего задачам планировки данной местности. Местными органами власти могут быть определены зоны для жилого заселения, промышленной застройки, расположения торговых предприятий и т. п.: площадь этих зон может быть самой различной.

Особую проблему представляют собой полномочия органов управления в крупных городах в отношении аэропортов, гаваней, дорог, так как в этом случае возникает вопрос о конкурирующей компетенции других органов власти.

Качество услуг, предоставляемых местными властями, неизменно вызывает нарекания, причем поводы для жалоб и недовольств самые разнообразные. В этом нет ничего удивительного, поскольку бюджеты многих крупных городов, других населенных пунктов и округов имеют тенденцию к постоянному сокращению. Недовольство вызывают автомобильные дороги, работа полиции, организация работы автобусов и метрополитена, плохая уборка мусора, плохое планирование, недостатки в местных школах и лечебных учреждениях, неудобное время работы учреждений, некомпетентность, бюрократизм и бездеятельность служащих и т. д.

Политика субсидирования Центром местных органов власти периодически видоизменяется в зависимости от того, кому принадлежит федеральная власть — демократам или республиканцам. Пристрастие демократов к централизации сказалось на придании ими первостепенного значения системе федеральных субсидий для проведения конкретных программ, в том числе и на местном уровне.

При каждом обсуждении в конгрессе формулы распределения средств постоянно возникает вопрос о том, как получатели используют деньги и каким образом повлиять на должное, с точки зрения конгрессменов, их применение. Такая тенденция мешает местным органам использовать получаемые фонды точно так же, как средства своего бюджета. Таким образом, характерной чертой финансового положения местных органов является растущая их зависимость от федерального конгресса и правительства.

Подведя итог можно сказать, что особенностями англосаксонской модели являются: высокая степень автономии различных уровней власти и четкое определение компетенции органов каждого уровня; отсутствие на местах уполномоченных (агентов) центральной власти; выборность ряда должностных лиц органов местного самоуправления; осуществление контроля за деятельностью органов местного самоуправления с использованием косвенных методов управления или через суд; полномочия органов местного самоуправления определяются на основании позитивного принципа правового регулирования (можно делать лишь то, что прямо предписано).

Изучив англосаксонскую систему городского управления можно выделить ее характерные черты:

­ отсутствие на местах представителей правительства, опекающих местные выборные органы. При этом правительство влияет на способы выполнения местными органами своих задач, контролируя пределы деятельности и использует финансовые рычаги. Если они действуют в пределах своей компетенции, то контроль правительства ограничен согласованием вопросов с соответствующими министерствами;

­ утвердившийся еще в XIX веке принцип, согласно которому органы самоуправления могут делать лишь то, что им прямо разрешено законом («inter vires» — действовать в пределах своих полномочий);

­ муниципалитеты рассматриваются как автономные образования, осуществляющие власть, возложенную на них парламентом.

Правовая база англосаксонской системы городского управления создавалась из частных и местных статутов, принимаемых парламентом, которые определяли полномочия и основы взаимоотношений местных органов с центральной властью.

2. Французская (континентальная) модель городского управления

Основы правового регулирования статуса местных органов власти заложены в действующей Конституции 4 октября 1958 г.: Раздел ХII «О территориальных сообществах». Фактически к организации местных властей на территории континентальной Франции относятся лишь распоряжения ст. 72 [7].

Согласно ст. 72 во Франции имеются четыре вида территориальных коллективов:

1) коммуны;

2) департаменты;

3) регионы;

4) заморские территории.

Политика центральной власти по передаче местным органам самоуправления ряда компетенций является децентрализацией. Проведение этой политики связано с двумя основными группами причин. Во-первых, достаточно очевидная неэффективность централизованного управления во многих вопросах, связанная с неповоротливостью государственной бюрократической машины, столичным, т. е. искаженным и приблизительным видением местных проблем, слишком большим количеством промежуточных этапов между принятием решения и его реализацией. Во-вторых, централизованная система управления стала оцениваться как недемократичная: спад активности избирателей, наметившийся в 70-х гг., стал одним из проявлений кризиса современного государства как государства демократического и роста аполитизма граждан. В этой ситуации развитие местного самоуправления оказывается основным способом сделать управление более демократичным, а население — более политически организованным и активным.

Постепенное смещение акцентов от местного управления к самоуправлению подразумевает, во французском случае, важную характеристику, закрепленную законодательно (закон 2.3. 82 г.): не существует никакой иерархии между территориальными сообществами, никакого контроля одного уровня власти над другим. Все местные сообщества взаимонезависимы юридически и подконтрольны только государству. Ни одно из сообществ не может давать указаний другому. В то же время, исключительные права государства в сфере контроля и частичное сохранение иерархических отношений — опять же между государством и местными органами власти — во многом позволяют сохранить общую тенденцию: абсолютное доминирование центра, который не допускает возникновения реальных политических конкурентов на местном уровне, сохраняя за собой исключительное право верховного регулирования [8].

Все коммуны обладают общим, единым для Франции статусом, закрепленным в Кодексе коммун и регулирующим структуру органов власти, механизм выборов и назначений, основные компетенции и т. д. В каждой коммуне образуется, путем всеобщего прямого голосования, муниципальный совет, который избирает из своего состава мэра — главу исполнительной власти — и, по предложениям мэра, его заместителей. Мэр и заместители образуют муниципалитет — исполнительный орган коммуны.

Структура муниципальной администрации как правило соответствует основным компетенциям коммуны. Высшим должностным лицом является генеральный секретарь муниципальных служб, подчиняющийся непосредственно мэру. Генеральный секретарь координирует деятельность муниципальных служб и является прямым начальником муниципальных служащих.

Департамент, несмотря на появление и быстрое усиление регионов, остается наиболее влиятельным уровнем местной власти. Главой исполнительной власти департамента является президент. Полномочия президента генерального совета идентичны полномочиям председателя регионального совета, за исключением того, что президент генерального совета обладает определенными полномочиями в области руководства полицией и пожарной службой.

Полномочия генерального совета идентичны полномочиям других местных ассамблей во Франции: принятие бюджета, решения по поводу контрактов департамента, создание административных служб департамента и т. д. Генеральный совет регулярно использует свое право выражать мнение или позицию совета. Маленькие коммуны довольно часто обращаются за такого рода поддержкой к департаменту.

Несмотря на сравнительно недавнее создание регионов последние приобретают все большее значение в системе управления и самоуправления. Органами управления на уровне региона являются региональный совет, президент совета, постоянная комиссия.

Президент совета является главой исполнительной власти в регионе. Президент отвечает за выполнение регионального бюджета; он руководит деятельностью региональной администрации, подписывает контракты, утвержденные советом и представляет регион в суде. Кроме этого, президент управляет собственностью региона.

Региональный совет полномочен принимать решения по любым вопросам, относящимся к компетенции региона, — будь то компетенции, переданные государством, или вытекающие из принципа общей компетенции. Основные полномочия совета сводятся к принятию бюджета, назначению органов исполнительной власти региона, созданию служб администрации региона, принятию программ развития, регионального плана и других документов

Помимо совета на региональном уровне существует еще один коллективный орган: экономический и социальный комитет. Комитет является исключительно консультативным органом. Однако, по ряду вопросов совет и его президент обязаны запрашивать мнение комитета, хоть и не обязаны ему следовать. Комитет также может высказывать свое мнение по любому вопросу регионального интереса.

Рассмотрим территориальные сообщества с особым статусом. Для каждого уровня статусов местных сообществ есть исключения, которые представляют особый интерес. Они представляют собой попытку учета специфики данных территорий, сочетающуюся со стремлением максимально приблизиться к унифицированным формам управления.

Регион Корсика. Предоставление Корсике особого статуса связано прежде всего с мощным автономистским движением, существующим на острове. Место регионального совета на Корсике занимает Ассамблея Корсики, избираемая по тем же правилам, что и остальные региональные, но обладающая рядом дополнительных полномочий: правом адресовать премьер-министру предложения, касающиеся организации местного самоуправления на Корсике, правом адресовать такие же предложения, относящиеся к экономическому, социальному и культурному развитию Корсики, правом адресовать премьер-министру предложения, касающиеся функционирования служб государства на Корсике. В свою очередь премьер-министр обязан подтвердить получение и дать, в указанный им срок, обстоятельный ответ Ассамблее.

Наряду экономическим и социальным советом при Ассамблее действует также совет по культуре, образованию и образу жизни. Он формируется из представителей соответствующих сфер деятельности на основе тех же принципов, что и экономический и социальный совет. Оба совета имеют консультативные полномочия.

Регионы Гийана, Мартиника, Гваделупа и Реюньон в свою очередь являются одновременно департаментами. Первоначально децентрализаторские реформы предполагали создание в каждом из этих сообществ единого совета, объединяющего функции генерального и регионального советов. Однако, Конституционный Совет признал такое объединение противоречащим Конституции, поскольку предполагающим слишком большое отличие от основной схемы. Таки образом, на территории каждого заморского сообщества функционирует по два совета.

Региональные советы пользуются теми же дополнительными правами, что и Ассамблея Корсики. При них также действуют два консультативных комитета, сформированных на основе вышеназванных принципов

Генеральные советы также имеют дополнительные полномочия. Во-первых, их мнение обязательно запрашивается относительно всех проектов законов и декретов, касающихся возможных мер по адаптации общих принципов управления к специфике заморских департаментов. Во-вторых, генеральные советы могут обращаться к правительству с предложением принять специальные меры по отношению к ним.

Коммуны Париж, Лион, Марсель, являющиеся тремя самыми крупными коммунами Франции, разделены на округа. Совет округа состоит из советников округа и муниципальных советников, избранных на территории данного округа, тогда как муниципальный совет состоит только из муниципальных советников. В каждом округе советом избирается мэр из числа членов муниципального совета; он не может быть одновременно мэром коммуны. Полномочия совета округа крайне малочисленны (преимущественно выражение мнений и пожеланий), но совету или его отдельным членам могут быть делегированы некоторые полномочия мэра коммуны или муниципального совета. На практике служащим округа делегируются полномочия мэра как представителя государства. При совете округа действует консультационный и инициативный комитет, объединяющий представителей местных ассоциаций.

Париж одновременно является коммуной и департаментом. На его территории действует единый выборный орган — Совет Парижа — объединяющий функции муниципального и генерального советов. Мэр Парижа является одновременно президентом генерального совета. У Парижа два разных, независимых бюджета — департамента и коммуны — принимаемые одной и той же ассамблеей, Советом Парижа. Совет проводит одни заседания в качестве муниципального, другие — в качестве генерального; при этом соблюдаются соответствующие случаю национальные нормы.

ПоказатьСвернуть
Заполнить форму текущей работой