Державне регулювання транспортної системи України (адміністративно-правові проблеми та шляхи їх розв’язання)

Тип работы:
Автореферат
Предмет:
Государство и право


Узнать стоимость

Детальная информация о работе

Выдержка из работы

НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук

УДК 351. 75(492)

Державне регулювання транспортної системи України (адміністративно-правові проблеми та шляхи їх розв’язання)

Спеціальність 12. 00. 07 — теорія державного управління;

адміністративне право і процес; фінансове право;

інформаційне право

Развадовський Віктор Йосипович

Харків — 2004

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Національному університеті внутрішніх справ, МВС України

Науковий керівник: доктор юридичних наук, професор, академік АПрН України БАНДУРКА Олександр Маркович, Верховна Рада України, народний депутат

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор ГОЛОСНІЧЕНКО Іван Пантелійович, Київський національний університет імені Т. Г. Шевченка, професор кафедри конституційного та адміністративного права

доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент АПрН України

СІРЕНКО Василь Федорович, Верховна Рада України, народний депутат

доктор юридичних наук АНУФРІЄВ Микола Іванович, Київський інститут внутрішніх справ при Національній академії внутрішніх справ України, ректор

Провідна установа: Одеська національна юридична академія, кафедра адміністративного права, Міністерство освіти і науки України (м. Одеса)

Захист відбудеться «2 «липня 2004 року о 10. 00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 64. 700. 01 Національного університету внутрішніх справ за адресою: 61 080, м. Харків, пр-т. 50-річчя СРСР, 27.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національного університету внутрішніх справ за адресою: 61 080, м. Харків, пр-т. 50-річчя СРСР, 27.

Автореферат розісланий «2 «червня 2004 року.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Т.В. Каткова

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. В Україні регулювання відносин у сфері діяльності транспорту відноситься до пріоритетних напрямків внутрішньої політики держави, оскільки створення правових стимулів щодо розвитку транспортної системи є одним з основних резервів підвищення добробуту суспільства, його економічного потенціалу відповідно до напрямків розвитку держави, закріплених Конституцією України. Розвиток транспорту та інших засобів комунікації визначає не тільки структуризацію економічного простору держави, тобто екстенсивний процес економічного росту, але й якісне вдосконалення економіки, тобто процес інтенсивного росту. Відповідно функціонування транспорту стає найважливішим фактором розвитку економіки, суспільства в цілому.

Радикальні зміни в економіці України, наявність конкуренції на ринку надання транспортних послуг потребує суттєвих змін у організації управління транспортною системою. Як об'єкт державного управління транспортна система повинна відповідати рівню соціально-економічного розвитку держави, позитивно впливати на національну безпеку, забезпечувати здійснення зовнішньоекономічних зв’язків.

Нові умови і якісно новий характер діяльності транспортної системи вимагають проведення наукових досліджень спрямованих на осмислення змісту найбільш загальних та фундаментальних понять, які відображають істотні властивості та відношення явищ дійсності та пізнання — категорій, якими, зокрема, є «транспортне право», «державне регулювання транспортної системи», «адміністративні правовідносини у транспортній сфері», «законодавство, що регулює сферу діяльності транспорту».

Дослідженню правовідносин у транспортній сфері присвячене достатньо обмежене коло науково-теоретичних розробок, особливо останніми роками. У сучасній правовій науці існує проблема щодо визначення транспортного права: це — правовий інститут чи галузь права, який характер цього правового утворення — чи є воно комплексним. Як правило, у підручниках з транспортного права докладного висвітлення набували питання правового регулювання діяльності окремих видів транспорту або транспортної діяльності: морське право, внутрішнє водне (річкове) право, залізничне право (В. Єрмолаєв, Ю. Маковський, А. Новосельцев, О. Сіваков); договори перевезення вантажів і пасажирів (В. Єгізаров), транспортне експедирування (К. Плужніков) та інші. Свого часу науковці намагалися обґрунтувати висновок про повітряне право та морське право (А. Жудро) як самостійні галузі права. Найбільша кількість наукових досліджень останнім часом була присвячена проблемі забезпечення безпеки дорожнього руху (В. Грошевий, О. Домашенко, В. Єгупенко, О. Міленін, В. Новиков, О. Салманова, Я. Хом’як та інші).

Комплексність правовідносин у транспортній сфері породжує наявність різноманітних підходів представників окремих галузей права, насамперед, адміністративного та цивільного (В. Луць, В. Тархов) до визначення сутності і структури транспортного права як комплексної галузі права, галузі законодавства, галузі юридичної науки.

Нормативною основою дисертації є національне законодавство, норми якого регулюють діяльність транспорту, нормативно-правові акти міжнародного законодавства (у контексті питань, що складають предмет дисертаційного дослідження). Емпіричну основу дослідження складали дані Державного комітету статистики України щодо розвитку транспортної системи, результати господарської діяльності підприємств окремих видів транспорту.

Однак відсутність на правовому рівні розробки певних теоретичних положень у сфері діяльності транспорту, наявність суперечливих питань, відсутність комплексного дослідження правових проблем державного регулювання транспортної системи свідчать на користь актуальності та своєчасності теми дисертації. Сьогодні гостро відчувається потреба у комплексному дослідженні адміністративних правовідносин у транспортній сфері, у тому числі - державного регулювання транспортної системи, яка є одним з чинників, що впливає на соціально-економічний розвиток держави, національну безпеку. Саме це й обумовлює необхідність здійснення наукового дослідження у цій сфері.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертаційного дослідження пов’язана з організаційними та нормотворчими заходами, що проводяться в Україні з метою гармонізації та адаптації національного законодавства до законодавства Європейського Союзу, реформування правової системи держави та поступового приведення її у відповідність європейським стандартам, у тому числі у сфері діяльності транспорту, забезпечення безпеки дорожнього руху, стабільного функціонування міжнародних транспортних коридорів. Цей напрям дослідження отримав своє закріплення в Указах Президента України «Про затвердження Стратегії інтеграції України до Європейського Союзу» від 11 червня 1998 року № 615/98, «Про Національну раду з питань адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу» від 30 серпня 2000 року № 1033, «Про Програму інтеграції України до Європейського Союзу» від 14 вересня 2000 року № 1072, постанові Кабінету Міністрів України «Про Концепцію адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу» від 16 серпня 1999 р. № 1496, згідно з якими до пріоритетних належать ті сфери законодавства, від зближення яких залежить зміцнення економічних зв’язків України та держав членів ЄС і які регулюють, у тому числі, відносини, пов’язані з транспортом. Результати дослідження спрямовані на реалізацію постанови Кабінету Міністрів України № 346 від 02. 03. 98 р. «Про затвердження Програми створення і функціонування національної мережі міжнародних транспортних коридорів в Україні», Комплексної програми утвердження України, як транзитної держави у 2002 — 2010 рр.

Дисертаційне дослідження виконане у межах та відповідно Розділу ІV Тематики пріоритетних напрямків дисертаційних досліджень на 2002 — 2005 роки, затвердженої наказом МВС України від 30 червня 2002 р. № 635, планів наукових досліджень Національного університету внутрішніх справ (п. 3.1. Перспективних напрямків наукових досліджень Національного університету внутрішніх справ на період 2000 — 2005 р.р.), п. 1.1. Пріоритетних напрямків фундаментальних та прикладних досліджень вищих навчальних закладів та науково-дослідних установ МВС України на період 2002 — 2005 роки, затверджені наказом МВС України від 30 червня 2002 р. № 635.

Мета і задачі дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у тому, щоб на основі врахування досягнень юридичної та економічної наук, узагальнення результатів діяльності транспортної системи та її окремих елементів, аналізу вітчизняного та міжнародного законодавства, розкрити правові проблеми державного регулювання транспортної системи, сформулювати теоретичні висновки й пропозиції щодо вдосконалення національного законодавства, норми якого регулюють сферу діяльності транспорту.

Відповідно до поставленої мети дисертаційного дослідження зроблено спробу вирішити такі задачі:

— дослідити джерела правового регулювання відносин у транспортній сфері та визначити місце законодавства, яке містить норми адміністративного права, у транспортному законодавстві;

— з'ясувати поняття та зміст державного управління і державного регулювання, охарактеризувати їх співвідношення із адміністративно-правовим регулюванням сфери діяльності транспорту;

— дослідити зміст категорії «безпека» у державному регулюванні транспортної системи;

— сформулювати принципи та функції державного регулювання транспортної системи;

— охарактеризувати правовідносини у сфері діяльності транспорту та визначити особливості їх адміністративно-правового регулювання;

— проаналізувати юридичні факти як підстави виникнення, зміни та припинення адміністративних правовідносин у транспортній сфері;

— визначити структуру транспортної системи;

— визначити систему суб'єктів державного регулювання транспортної системи, проаналізувати напрямки та форми їх діяльності;

— дослідити особливості використання адміністративно-правових засобів забезпечення безпеки дорожнього руху;

— визначити особливості державного регулювання окремих елементів транспортної системи;

— сформулювати проблемні питання державного регулювання транспортної системи та розробити пропозиції щодо їх розв’язання.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, які виникають у сфері діяльності транспорту, регулювання транспортної системи.

Предметом дослідження є теоретичні та методологічні засади адміністративно-правового регулювання транспортної системи України, правові проблеми діяльності уповноважених щодо регулювання транспортної системи органів.

Методи дослідження обрані з врахуванням поставленої в роботі мети та сформульованих задач, його об'єкта та предмета. Ґрунтуючись на гносеологічному підході, дисертант спирався на вітчизняний та зарубіжний теоретичний досвід правової та економічної наук, відтворений у науково-практичній літературі. Методологічною основою дисертації є сукупність методів і прийомів наукового пізнання. Їх застосування спрямовується системним підходом, що дає можливість досліджувати проблеми в єдності їх соціального змісту і юридичної форми, здійснити системний аналіз правових проблем державного регулювання транспортної системи. У роботі застосовуються також окремі наукові методи пізнання: спеціально-юридичний (формально-догматичний), логічний, історико-правовий, порівняльно-правовий та системно-структурного аналізу, статистичний.

За допомогою спеціально-юридичного методу досліджувались зміст та сутність адміністративних правовідносин у транспортній сфері, співвідношення понять «державне управління», «державне регулювання», «адміністративно-правове регулювання», здійснювалась зовнішня наукова обробка правового матеріалу. Важливу роль цей метод відіграв при формулюванні окремих положень запропонованих законопроектів.

Логічний метод дослідження обумовив послідовність висловлених суджень, понять, висновків.

Єдність логічного та історико-правового методів сприяла простеженню історичних тенденцій щодо державного регулювання транспортної системи, функціонування транспортної інфраструктури, діяльності суб'єктів державного регулювання. За допомогою порівняльного методу дослідження у сукупності із формально-догматичним стало можливим сформулювати принципи та функції державного регулювання транспортної системи, напрямки діяльності суб'єктів державного регулювання.

Системно-структурний метод надав можливість визначити та проаналізувати елементи транспортної системи, особливості адміністративних правовідносин та їх структуру, визначити юридичні факти, що є підставою їх виникнення, зміни й припинення. За допомогою аналізу і синтезу системи державного регулювання з урахуванням факторів, що на неї впливають, виявлені особливості державного регулювання окремих елементів транспортної системи.

Наукова новизна одержаних результатів визначається сучасною постановкою проблеми, дослідженням нових ідей, тенденцій розвитку правовідносин у транспортній сфері та напрямків вдосконалення адміністративно-правового регулювання діяльності транспортної системи. На підставі аналізу здобутків науковців — представників різних галузей юридичної науки, насамперед, теорії управління та адміністративного права, а також економіки, робіт з теорії та філософії права, чинного законодавства у дисертації уперше в українській правовій науці проведено комплексне, узагальнене монографічне дослідження адміністративно-правових проблем державного регулювання транспортної системи України та запропоновані шляхи їх розв’язання. У дисертації обґрунтовується ряд нових у теоретичному плані й важливих, на наш погляд, для практики понять та положень.

1. Визначено сутність транспортного права і транспортного законодавства. Уперше доведено про те, що транспортне право слід розглядати як комплексне утворення у системі законодавства.

2. Вдосконалено положення про те, що норми адміністративного права є органічною складовою окремих визначених інститутів транспортного законодавства. Вони можуть бути у формі окремих кодексів (наприклад, Кодекс України про адміністративні правопорушення), законів (наприклад, Закон України «Про дорожній рух»), підзаконних актів (наприклад, постанова Кабінету Міністрів України від 10. 10. 2001 № 1306 «Правила дорожнього руху»), а також міститись у складі нормативно-правового акту (наприклад, у Кодексі торговельного мореплавства України, введеного в дію Постановою Верховної Ради України від 9 грудня 1994 року, Повітряному кодексі України, введеному в дію Постановою Верховної Ради України від 4 травня 1993 року). Окреме значення мають міжнародно-правові акти, ратифіковані у встановленому чинним законодавством порядку.

3. Дістало подальшого розвитку положення про зміст державного управління транспортною системою. Воно визначено як активна, цілеспрямована, організуюча діяльність уповноважених державних органів та органів місцевого самоврядування (у межах повноважень, встановлених законом, в процесі реалізації функцій виконавчої влади) як внутрішньо організаційна так і зовнішня щодо функціонування окремих видів транспорту, згідно певного призначення, забезпечення відповідного розвитку транспортної інфраструктури, надання транспортних послуг, а також діяльність щодо забезпечення безпечного переміщення учасників руху транспортних засобів.

4. Дістало подальшого розвитку положення про те, що адміністративно-правове регулювання і державне управління як явища життя суспільства не можна розглядати у відриві одне від одного. Зміст адміністративно-правового регулювання визначає характер державно-управлінського впливу. У той же час, на зміст державного управління впливають суспільно-політичні процеси, які відбуваються у суспільстві, що не може не вплинути на характер адміністративно-правового регулювання, зокрема, на процес визначення комбінації правових способів.

5. Уперше визначено, що державне регулювання транспортної системи є частиною управлінської діяльності держави, яка здійснюється на основі закону або іншого правового акту органами виконавчої влади у межах повноважень притаманними їм методами для виконання завдань державного управління транспортною системою.

6. Уперше визначені принципи державного регулювання транспортної системи як своєрідна «модель» регулюючого впливу на розвиток транспортної системи, реалізація якої передбачатиме необхідність вирішення проблеми її відтворення у нормативно-правових актах різної юридичної сили.

7. Уперше сформульовані поняття функції державного регулювання транспортної системи на підставі визначених рис. Функцією регулювання названо зовнішній прояв властивостей суб'єкту регулювання, який характеризується самостійністю, здійснюється специфічними методами залежно від об'єкту регулювання (певної сфери суспільних відносин) з метою досягнення певних результатів. Здійснено класифікацію функцій за такими ознаками: системність, об'єктивність, стадія процесу регулювання, стадія інформаційного процесу, характер завдань, структурний підхід.

8. Вдосконалено структуру складових національної безпеки України як мети державного управління транспортною системою. До них належать: економічна, політична, громадська, соціальна, воєнна, екологічна, епідемічна, технологічна, інформаційна безпеки.

9. Уперше визначено транспортну систему як діяльність людей, яка має певні організаційні форми виразу. З одного боку — це діяльність з функціонування окремих видів транспорту, згідно певного призначення, транспортної інфраструктури та надання транспортних послуг, а з іншого — діяльність з функціонування транспортної системи окремих адміністративно-територіальних одиниць — областей, районів, сіл, селищ, міст у межах загальнодержавної транспортної системи. Визначено структуру транспортної системи. При цьому основу структурування складають такі ознаки: територіальна; певний вид транспортних засобів, шляхом використання яких задовольняється інтерес у переміщеннях; форма власності; призначення; особливості правового регулювання. У межах транспортної системи діють суспільні відносини, які мають загальні ознаки — ті, які притаманні усім суспільним відносинам, що потребують правового регулювання, а також особливі ознаки.

10. Уперше визначені зміст та сформульовано ознаки адміністративних правовідносин у транспортній сфері, здійснена їх класифікація. Адміністративні правовідносини у транспортній сфері - це виникаючий на основі норм адміністративного права індивідуалізований суспільний зв’язок між особами — суб'єктами правовідносин. Він характеризується наявністю суб'єктивних прав та обов’язків і підтримується примусовою силою держави. Класифікацію адміністративних правовідносин здійснено за такими ознаками: за змістом; за елементом норми права, яка регулює правовідносини; за простором; за характером дій зобов’язаного суб'єкта; за характером юридичних зв’язків між сторонами правовідносин.

11. Дістало подальшого розвитку положення про те, що юридичні факти можуть належати до різних стадій механізму адміністративно-правового регулювання сфери діяльності транспорту: формування і дія юридичних норм; виникнення прав та обов’язків; реалізація механізму адміністративно-правового регулювання (юридичні факти використання, дотримання і виконання). Здійснено також класифікацію юридичних фактів за вольовим принципом (дії, події) та за наслідками (правоутворюючі, правозмінюючі та правоперешкоджаючі).

12. Уперше визначено поняття суб'єкту державного регулювання транспортної системи та визначені структурні елементи системи суб'єктів. Суб'єктом державного регулювання транспортної системи названа організаційно відокремлена складова системи органів виконавчої влади (їх посадових та службових осіб), що має державно-владні, розпорядчі, організаційні повноваження щодо здійснення завдань та реалізації функцій державної політики у галузі транспорту, із врегулюванням діяльності нормами, переважно, адміністративного права. Елементи системи суб'єктів визначені за ознакою змісту повноважень: інституційні, звичайні, спеціальні. Структурування також здійснене й на засадах побудови системи органів виконавчої влади.

13. Дістало подальшого розвитку положення про напрямки діяльності суб'єктів державного регулювання транспортної системи як сукупності функцій їх діяльності, згрупованих за ознакою спільних завдань, що виконуються в процесі реалізації відповідної групи функцій. Напрямки діяльності визначені відповідно до структури системи суб'єктів державного регулювання: загальні та спеціальні.

14. Уперше доведено доцільність виділення регулятивної форми діяльності суб'єктів державного регулювання як зовнішнього вияву регулятивної функції державного управління транспортною системою.

15. Дістало подальшого розвитку положення про те, що адміністративно-правові засоби забезпечення безпеки дорожнього руху слід визначати як сукупність прийомів і способів, за допомогою яких уповноважені органи (посадові особи) впливають на суспільні відносини у зазначеній сфері з метою забезпечення безпечного функціонування автотранспорту, впливу на свідомість учасників дорожнього руху з метою добровільного виконання ними правил поведінки у сфері дорожнього руху, визначених правовою нормою, попередження та припинення порушень загальнообов’язкових правил, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху, притягнення винних до відповідальності. До адміністративно-правових засобів забезпечення міліцією безпеки дорожнього руху віднесені: організаційні; засоби переконання, позитивного стимулювання чи заохочувальні засоби; заходи адміністративного примусу.

16. Дістало подальшого розвитку положення про особливості державного регулювання окремих видів транспорту, що обумовлене відносинами власності.

17. Удосконалено положення про пріоритетні сфери державного регулювання транспортної системи, яке об'єктивно необхідне для забезпечення єдності вимог до норм і правил проектування та будівництва транспортних комунікацій, стандартів екологічного впливу транспортних засобів, для врахування національних інтересів при виконанні міжнародних перевезень, забезпечення національної безпеки: організація ринку транспортних послуг; регулювання тарифів; податкове, фінансово-кредитне та інвестиційне регулювання; дотування та субвенції; реінтегрування транспортної системи України до транспортної мережі країн СНД, інтеграція транспортної системи України до транспортної системи Європейського Союзу

За підсумками проведеного дослідження запропоновано проекти Законів України «Про автомобільні дороги», структуру Дорожнього кодексу України, внесення змін й доповнень до інших нормативно-правових актів з метою усунення колізій.

Практичне значення одержаних результатів дослідження полягає у тому, що вони можуть бути використані:

— для подальшої розробки правових проблем державного регулювання транспортної системи, для наукових досліджень щодо правового статусу її окремих складових, у подальшій розробці теоретичних проблем забезпечення громадської безпеки в процесі здійснення державного регулювання;

— при вдосконаленні чинного законодавства, яке регулює функціонування транспортної системи в цілому та її окремих складових;

— у навчальному процесі при підготовці відповідних підручників і навчальних посібників з дисциплін «Адміністративне право», «Адміністративна відповідальність», під час викладання цих дисциплін.

Практичне значення результатів дослідження полягає також у тому, що теоретичні положення та висновки, які становлять наукову новизну роботи, представлені у конкретних рекомендаціях щодо вдосконалення державного регулювання транспортної системи на основі внесення відповідних змін і доповнень до чинного законодавства.

Апробація результатів дисертації. Основні положення дисертації обговорювались і були схвалені на спільному засіданні кафедр адміністративного права та адміністративної діяльності органів внутрішніх справ та управління в органах внутрішніх справ. Результати дисертаційного дослідження доповідались на науково-практичній конференції «Забезпечення захисту прав людини у правоохоронній діяльності» (м. Київ, лютий 2000р.), круглому столі «Шляхи формування громадянського суспільства в Україні. Забезпечення прав людини та свободи слова» (м. Харків, квітень 2001 р.), науково-практичній конференції за міжнародною участю «Суспільні реформи та становлення громадянського суспільства в Україні» (м. Київ, травень 2001 р.), Другому міжнародному науковому конгресі «Державне управління і місцеве самоврядування» (м. Харків, лютий 2002 р.), науково-практичній конференції «Загальні питання боротьби зі злочинністю» (м. Дніпропетровськ, жовтень 2002 р.), міжнародній науково-практичній конференції «Протидія відмиванню «брудних» коштів та фінансування тероризму: громадська підтримка і контроль"(м. Київ, червень 2003 р.), регіональній науково-практичній конференції «Проблеми державотворення та захисту прав людини в Україні» (м. Львів, лютий 2003 р.). Автор був розробником пропозицій до багатьох проектів законів, в тому числі і тих, якими вносились зміни і доповнення до КпАП України.

Публікації. Основні положення та результати дисертації відображено у монографії, 21 науковій статті у фахових виданнях, включених у переліки, затверджені ВАК України. Окремі висновки і пропозиції викладено у матеріалах та тезах до конференцій.

Структура роботи обумовлена метою і предметом дослідження. Дисертація складається із вступу, шести розділів, які поділені на двадцять три підрозділи, висновків, списку використаних джерел, додатку. Загальний обсяг дисертації - 508 сторінок, з них основного тексту — 452 сторінки. Список використаних джерел складається з 332 найменувань і займає 32 сторінки.

Основний зміст роботи

Вступ присвячений загальній характеристиці роботи, обґрунтуванню актуальності теми дисертаційного дослідження, визначенню його мети і задач, об'єкту і предмету, методологічної бази, розкриттю положень наукової новизни, формулюванню теоретичного і практичного значення основних положень дисертації, ступеню їх апробації.

Розділ перший «Джерела правового регулювання відносин у транспортній сфері» складається з трьох підрозділів і присвячений проблемам визначення змісту категорії «транспортне право», дослідженню місця транспортного законодавства у системі законодавства України та місця законодавства, що містить норми адміністративного права, у транспортному законодавстві.

У підрозділі 1.1. «Теоретичне розуміння категорії «транспортне право» аналізуються погляди вчених-дослідників проблеми транспортного права (насамперед, теоретиків-адміністративістів, представників теорії управління), а також положення теорії права, які є основою формулювання погляду на зміст транспортного права.

Визначають, що транспортне право є комплексною галуззю (В. Гіжевський, В. Єгізаров, І. Спірін та інші). Транспортне право пропонується також розглядати і як галузь законодавства, і як галузь юридичної науки, і як навчальну дисципліну (Е. Демський, В. Гіжевський, С. Демський, А. Мілашевич). Приєднуємось до думки В. Єгізарова, який зазначає, що поява нової галузі права можлива тоді, коли можна створити спільні положення, що відображають загальні принципи і методи регулювання для усіх норм. Стосовно транспортного права, це означає, що поєднання владно-організаційних відносин, що регулюються адміністративним правом та майнових відносин, що регулюються цивільним правом не є достатньою підставою для виокремлення транспортного права у самостійну галузь права. Воно є комплексним утворенням, що має свій специфічний правовий режим (особлива, цілісна система регулятивного впливу). Комплексні утворення у структурі права є вторинними після профілюючих (фундаментальних) галузей, які розкривають їх значення як ядра системи права. Норми, що входять до комплексних утворень, не пов’язані єдиним методом та механізмом регулювання, вони включають до основних галузей. Комплексними можуть бути галузі і інститути, однак галуззю права може бути визнано лише такий підрозділ, який у межах права в цілому має риси окремого елементу.

У комплексних утвореннях інтегровано норми основних галузей у єдиній за змістом і цілями сфері діяльності. У транспортному праві такі норми різнорідні - вони відносяться до різних фундаментальних галузей: конституційне, адміністративне, фінансове, цивільне, цивільне процесуальне, кримінальне, кримінально-процесуальне. До суспільних відносин у транспортній сфері не може бути застосований один головний метод правового регулювання. Якщо у певній сукупності правових норм немає методу правового регулювання, який об'єднував би всі юридичні особливості в єдине ціле, а — звідси, юридичний режим регулювання (сукупність предмету та методу правового регулювання) не має самостійного значення, але має певну специфіку, комплексні галузі права не виділяють, це відповідні галузі законодавства. Сформульовані ознаки транспортного законодавства як комплексного утворення у системі законодавства: 1) закони та інші нормативно-правові акти у сфері діяльності транспорту можуть бути правовими або містити техніко-юридичні норми; 2) формування системи транспортного законодавства залежить від діяльності законодавця; 3) транспортне законодавство виступає як система нормативно-правових актів; 4) у транспортному законодавстві юридичні норми втілюються у окремих статтях нормативно-правового акту або у приписах усередині статей; 5) система транспортного законодавства включає програмні положення, які не можуть бути віднесені до норм права (наприклад, рішення, прийняті на Другій чорноморській транспортній конференції, присвяченій 5-й річниці перевезення вантажів по коридору Європа-Кавказ-Азія 5−6 березня 2002 року); 6) предмет галузі транспортного законодавства становлять різнорідні суспільні відносини. Різними є методи, що застосовуються для регулювання суспільних відносин галузями законодавства; 7) система транспортного законодавства має ієрархічний характер і побудована відповідно до юридичної сили нормативно-правових актів.

У підрозділі 1.2. «Місце транспортного законодавства у системі законодавства України, який складається з двох пунктів 1.2.1. «Особливості транспортного законодавства» та 1.2.2. «Інститути транспортного законодавства» зазначається, що на транспортне законодавство покладається завдання більш або менш адекватного вираження внутрішньої сутності транспортної системи, забезпечення її стабільності та, водночас, можливості достатньо гнучко реагувати на постійні зміни, які відбуваються у суспільстві.

В основу формування системи транспортного законодавства покладено предмет транспортної діяльності: надання послуг та виконання робіт з перевезення транспортними засобами пасажирів та різних вантажів, багажу, вантажобагажу, пошти як у комерційних, так і некомерційних цілях; виконання різних функцій із використанням транспортних засобів; експлуатація шляхів сполучення загального користування, технічне обслуговування та ремонт транспортних засобів; експлуатація громадянами у особистих цілях на шляхах сполучення загального користування транспортних засобів, які ними використовуються. Особливостями транспортного законодавства визначені наступні. 1). Міжгалузевий характер, адже до складу норм у сфері транспортної діяльності відносяться норми публічного (конституційного, адміністративного, фінансового, господарського, кримінального) та приватного (цивільного, цивільного процесуального) права. 2). Є комплексним (містить норми кількох галузей права, які регулюють різні за своїм видовим змістом суспільні відносини, що становлять порівняно самостійну сферу суспільного життя). 3). Наявна значна кількість нормативно-правових актів у сфері транспортної діяльності (приблизно двісті правових актів, серед яких майже третина має суто імплементаційний характер, а решту становлять міжнародно-правові угоди). 4). Має певну структуру, складається з окремих інститутів, які також є комплексними (об'єднують нормативні розпорядження кількох галузей законодавства): дорожнє законодавство; залізничне; повітряне; водне; законодавство, що регулює діяльність трубопровідного транспорту. Інститути виділені за ознакою уособленості певної групи юридичних норм, які регулюють суспільні відносини конкретного виду.

У підрозділі 1.3. «Місце законодавства, яке містить норми адміністративного права, у транспортному законодавстві» визначено, що доцільно виділити із транспортного галузевого законодавства законодавство, акти якого містять норми адміністративного права. Вони є в усіх інститутах транспортного законодавства. Ієрархічну вертикальну структуру нормативно-правових актів, які містять норми адміністративного права та регулюють виконавчо-розпорядчу діяльність (джерела адміністративного права), складають такі акти: 1) Конституція України (Основний Закон); 2) законодавчі акти України: закони, кодекси, положення, статути та інші кодифіковані акти управлінського змісту; 3) постанови Верховної Ради України, які містять адміністративно-правові норми організаційно-правового характеру; 4) укази та розпорядження Президента України; 5) нормативні акти органів виконавчої влади України: нормативні постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України; положення, правила, інструкції, інші акти, затверджені постановою Кабінету Міністрів України; нормативні накази міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади; 6) нормативні накази керівників державних підприємств, установ, організацій; 7) нормативні акти місцевих рад, їх виконавчих органів (наприклад, рішення, які встановлюють правила, за порушення яких передбачена адміністративна відповідальність); 8) розпорядження місцевих державних адміністрацій (їх голів); 9) міжурядові угоди України із іншими державами та міжнародно-правові акти, ратифіковані і визнані Україною, які містять норми адміністративного права; 10) акти Конституційного Суду України. Норми адміністративного права можуть міститись і у складі окремих нормативно-правових актів, які входять до визначених інститутів транспортного законодавства, і не порушують його органічну єдність. Вони можуть бути у формі окремих кодексів (наприклад, Кодекс України про адміністративні правопорушення), законів (наприклад, Закон України «Про дорожній рух»), підзаконних актів (наприклад, постанова Кабінету Міністрів України від 10. 10. 2001 № 1306 «Правила дорожнього руху»), а також міститись у складі нормативно-правового акту (наприклад, у Кодексі торговельного мореплавства України, введеного в дію Постановою Верховної Ради України від 9 грудня 1994 року, Повітряному кодексі України, введеному в дію Постановою Верховної Ради України від 4 травня 1993 року). Окреме значення мають міжнародно-правові акти, ратифіковані у встановленому чинним законодавством порядку.

Розділ другий «Транспортна система як об'єкт державного регулювання» містить чотири підрозділи, в яких здійснюється історико-правовий аналіз становлення і розвитку системи управління транспортом, досліджується структура транспортної системи, характеризуються правовідносини у сфері діяльності транспорту та визначаються особливості їх адміністративно-правового регулювання, визначаються юридичні факти та здійснюється їх класифікація.

У підрозділі 2.1. «Історія становлення та розвитку системи управління транспортом» здійснюється аналіз історичного досвіду становлення і розвитку системи управління транспортом.

Виділені такі різновиди структур управління транспортом: патріархальна, лінійна, функціональна, лінійно-функціональна (штабна). Патріархальна структура на транспорті застосовувалась на ранніх стадіях розвитку транспортного виробництва, коли транспорт ще не виділявся у самостійну галузь економіки, перевезення мали нерегулярний, випадковий характер та виконувались у порівняно невеликих обсягах. Із зростанням масштабів виробництва та ускладнення його характеру патріархальна структура управління змінюється лінійною. При такій структурі робітники розділяються на групи (ланки, бригади), кожну з яких очолює начальник, який здійснює керівництво усіма видами виконуваної роботи. Ефективність таких структур, в основному, залежить від кваліфікації начальника і характеру виробництва. У зв’язку з недоліками лінійної структури управління на транспорті широко використовується функціональна, за якою передбачений розподіл праці за певними функціями. Усі специфічні функції, загальні для одного або декількох виробничих підрозділів, за умови функціонального управління передаються до відома служб та відділів, які спеціалізуються на виконанні певної функції (або декількох функцій). Не зважаючи на те, що для усіх видів транспорту функціональні структури управління є характерними (особливо на рівні транспортних галузей та об'єднань лінійних підприємств — міністерств, управлінь залізничних доріг, морських та річкових пароплавств та інше), вони не можуть повною мірою забезпечувати ефективну роботу транспорту. Були утворені лінійно-функціональні структури (їх іноді називають лінійно-штабними). Сутність лінійно-функціональної структури полягає у тому, що управління транспортним виробництвом здійснюється одночасно (та узгоджено) лінійним апаратом та штабними (функціональними) службами. Для транспорту характерними є складні організаційні структури із наявністю центральних функціональних органів на рівні міністерств — так званих головних управлінь. На залізничних дорогах, у морських та річкових пароплавствах, територіальних управліннях цивільної авіації їм співвіднесені (за лінійним принципом) відповідні функціональні служби, тобто лінійний та функціональний апарати синтезовані у багаторівневі, ієрархічні структури із складними наскрізними схемами взаємозв'язків та підпорядкованості. На транспорті фактично розповсюджені певні різновиди лінійно-штабних структур із гнучкою системою функціонування. Історія управління транспортом показала, що зміни в організаційних структурах управління транспортом в цілому або окремих його видах відбуваються відповідно зі змінами, що відбуваються як у політичному середовищі, так і соціально-економічному стані розвитку держави.

У підрозділі 2.2. «Сутність та види транспорту, структура та елементи транспортної системи» досліджувалась структура транспортної системи на основі здобутків вчених, які визначали сутнісні ознаки об'єктів державного управління (В. Авер’янов, В. Афанасьєв, І. Бачило, Д. Бахрах та інші). Її зміст визначено із застосуванням двох аспектного підходу: організаційно-структурного та функціонального. За структурним підходом транспортна система структурована як соціальна спільнота, що функціонує для досягнення загальних цілей, відповідно до чого виділені окремі підсистеми та елементи транспортної системи. За функціональним підходом об'єктом управління є люди, відносини між якими здійснюються у сфері діяльності транспортної системи. Транспортну систему можна структурувати за такими ознаками: територіальна (загальнодержавний, обласний, районний, місцевий — сільській, селищний); певний вид транспортних засобів, шляхом використання яких задовольняється інтерес у переміщеннях (автомобільний, залізничний, повітряний, трубопровідний транспорт та інше); форма власності (приватний, державний, колективний, комунальний); призначення (загального користування, промисловий залізничний, відомчий, трубопровідний, шляхи сполучення загального користування); особливості правового регулювання (транспортні засоби, транспортна інфраструктура, транспортні послуги, учасники руху транспортних засобів). У межах кожної з виділених підсистем можна виділити окремі елементи: підприємства, шляхи сполучення, засоби перевезення, вокзали, порти, станції тощо, землі транспорту та споруди, інфраструктура забезпечення.

У підрозділі 2.3. «Загальна характеристика правовідносин у сфері діяльності транспорту та особливості їх адміністративно-правового регулювання» зазначається, що слід чітко відмежувати цивільні та адміністративні правовідносини у транспортній сфері, що надасть можливість уникнути певної неузгодженості при формулюванні категоріального апарату. Адміністративні регулятивні правовідносини у транспортній сфері є правовідносинами пасивного типу. Їх ознаками названі: зв’язок між суб'єктами правовідносин, що виникає на основі норм адміністративного права; реалізація через суб'єктивні права та обов’язки суб'єктів правовідносин; підтримання примусовою силою держави; індивідуалізований характер. Елементами адміністративних правовідносин у транспортній сфері виділені: суб'єктивні права та обов’язки; суб'єкти права; об'єкти адміністративних правовідносин. Класифікація суб'єктів адміністративних правовідносин здійснена за ознакою компетенції: щодо здійснення управління (органи виконавчої влади (їх посадові особи); органи місцевого самоврядування (їх посадові особи)); щодо надання послуг (суб'єкти господарювання), щодо споживання послуг (громадяни, іноземні громадяни, особи без громадянства, біженці). Об'єктом адміністративних правовідносин у транспортній сфері може бути визначена поведінка суб'єктів адміністративних правовідносин, яка здійснюється для задоволення потреб у перевезеннях. Зміст суб'єктивних прав досліджений через їх структуру: 1) право вимагати, 2) право на позитивні дії, 3) праводомагання. Юридичні обов’язки у правовідносинах пасивного типу знаходяться усередині правового зв’язку і мають значення захисту тоді, як суб'єктивне право як право на активні дії, виходить за межі правового зв’язку.

Класифікація адміністративних правовідносин у транспортній сфері здійснена за такими ознаками: за змістом (матеріальні і процесуальні); за елементом норми права, яка регулює правовідносини (регулятивні і охоронні); за простором (загальнодержавні, локальні); за характером дій зобов’язаного суб'єкта (активні і пасивні); за характером юридичних зв’язків між сторонами правовідносин (вертикальні, горизонтальні).

Проведений аналіз надав можливість зробити висновок про те, що норми права, які регулюють правовідносини у транспортній сфері об'єднані єдиним предметом правового регулювання — суспільними відносинами, які існують в процесі діяльності транспортної системи. Зміст поведінки суб'єктів правовідносин у сфері транспортної системи має особливості: суб'єкти адміністративно-правового регулювання мають діяти тільки так, як прямо передбачено законом, а учасники руху транспортних засобів — так, як законом не заборонено. При цьому їх поведінка визначається, в основному, позитивними зобов’язаннями і заборонами. Нормами — дозволами врегульовано більш широке коло правил поведінки суб'єктів адміністративно-правового регулювання транспортної системи, порівняно із учасниками, які не мають державно-владних повноважень. Особливості норм визначені необхідністю закріплення порядку функціонування суб'єктів адміністративно-правового регулювання транспортної сфери, мета діяльності яких — забезпечення безпеки: особистої, національної.

У підрозділі 2.4. «Юридичні факти як підстава виникнення, зміни і припинення правовідносин у транспортній сфері» здійснюється аналіз юридичних фактів, які належать до різних стадій механізму адміністративно-правового регулювання сфери діяльності транспорту: формування і дія юридичних норм (розробка і прийняття у встановленому порядку правових норм, якими суб'єктам адміністративно-правових відносин у транспортній сфері надаються суб'єктивні права і покладаються юридичні обов’язки); виникнення прав та обов’язків (підготовка до переміщення (за виключенням випадку, коли особа готувалась до переміщення, а, згодом, відмовилась від нього), а також самого переміщення учасників руху транспорту через державний кордон, через адміністративно-територіальні кордони у межах України у порядку транзитного проїзду, або у порядку здійснення перевезень у межах окремої адміністративно-територіальної одиниці); реалізація механізму адміністративно-правового регулювання — використання, дотримання, виконання, а також у випадку порушення норм права — застосування. У транспортній сфері існує певна послідовність юридичних фактів.

За вольовим принципом юридичні факти у транспортній сфері класифікуються на дії (правомірні і проступки) і події. Правомірні дії, у свою чергу, діляться на три групи: а) індивідуальний акт (державно-правові, адміністративні, процесуальні); б) юридичний поступок (не є характерними для правовідносин у транспортній сфері); в) правомірна дія, яка створює вказаний у законі об'єктивований результат (здійснюються тільки дієздатними особами). Події класифікують на відносні (не є характерними для транспортної сфери) та абсолютні. За наслідками юридичні факти діляться на правоутворюючі, правозмінюючі та правоперешкоджаючі. Така класифікація має умовний характер — адже один і той же факт залежно від особливостей адміністративно-правових відносин може призводити до настання різних наслідків.

Розділ третій «Зміст державного регулювання транспортної системи» складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 3.1. «Поняття та зміст державного управління і державного регулювання, їх співвідношення із адміністративно-правовим регулюванням сфери діяльності транспорту» для визначення змісту державного управління, державного регулювання, аналізу співвідношення із адміністративно-правовим регулюванням опрацьовані здобутки вчених різних галузей науки, що досліджували і продовжують досліджувати окремі аспекти соціального явища — управління. Сформульовані висновки базувались на положеннях теорії права.

Сутність державного управління транспортною системою полягає у наступному: об'єктом управління є транспортна система як складне, динамічне, соціальне явище; управління транспортною системою не можна розглядати у відриві від держави, її соціально-економічного розвитку; управління транспортною системою є особливою соціальною функцією, що виникає з потреб суспільства у безпечному переміщенні до місця призначення з найменшими витратами часу, супроводить його історію. Державному управлінню транспортною системою притаманні певні властивості: здійснюється на основі закону; має активний, цілеспрямований характер; має загальносистемний характер, тобто управлінський вплив здійснюється на усі складові транспортної системи; має організуючий характер; виражається у правових і організаційних формах; захищає право власності; для управління структурними змінами у сфері діяльності транспорту використовує як прямі адміністративні так і непрямі економічні методи; суб'єкти державного управління у межах компетенції контролюють діяльність суб'єктів господарювання недержавної форми власності у транспортній сфері; забезпечує безпеку переміщень у сфері діяльності транспортної системи. У сфері державного управління транспортною системою діють внутрішньосистемні та зовнішньосистемні відносини.

Із переходом до ринкових відносин державне управління набуває регулятивного характеру, що проявляється у наявності функції регулювання, метою якої є приведення об'єкту до упорядкованого стану, тому вона наповнена організаційним змістом.

Стосовно транспортної сфери адміністративно-правовим є регулювання відповідних правовідносин, яке здійснюється шляхом визначення та закріплення у правових актах правил поведінки учасників правовідносин у транспортній сфері, охоронюваних державою.

У підрозділі 3.2. «Категорія „безпека“ у державному регулюванні транспортної системи» доведено, що ця категорія за своїм змістом охоплює державний устрій, усі галузі економіки, особистість (її права і свободи). Якщо мати широке розуміння категорії безпеки, про неї можна говорити як про, насамперед, національну, тобто такий стан захищеності інтересів, від рівня якого залежить державність, суверенітет та територіальна цілісність країни. Зміст безпеки щодо державного регулювання транспортної системи полягає у забезпеченні стану захищеності від певних загроз в процесі регулювання. Серед загроз, які виникають на транспорті, перше місце посідають загрози у зв’язку з порушенням громадського порядку, правил руху та експлуатації транспорту, що мають підвищену громадську небезпеку та можуть визвати тяжкі наслідки. На підставі результатів, отриманих в процесі аналізу теоретичних положень визначено, що поняття громадського порядку на транспорті можна сформулювати як сукупність суспільних відносин, які складаються у громадських місцях на транспорті. Охорона громадського порядку на транспорті - сукупність встановлених і охоронюваних державою (у особі уповноважених державних органів, посадових осіб) правил поведінки у громадських місцях на транспорті з метою реалізації права громадян, іноземців, осіб без громадянства на безпечне переміщення внаслідок якого задовольняються їх відповідні інтереси, а також потреби державного розвитку. Громадським є місце, правила перебування в якому визначені не тільки нормами права (як, наприклад, право власності), а й нормами моралі; місце, невід'ємне від держави, державних інтересів; місце, перебування у якому задовольняє не тільки власні, а й державні потреби.

У підрозділі 3.3. «Принципи державного регулювання транспортної системи» досліджено проблему формулювання принципів як основних положень, правил, що характеризують порядок здійснення регулюючого впливу на транспортну систему. Принципи об'єктивні, не залежать від волевиявлення та побажань окремих особистостей, засновані на діалектичному законі розвитку суспільства. Для формулювання змісту принципів державного регулювання транспортної системи опрацьовані положення теорії управління та адміністративного права, економіки, здобутки дослідників проблеми правового регулювання транспортних відносин. При цьому враховані особливості суспільних відносин у сфері діяльності транспорту. Ознаками класифікації принципів державного регулювання транспортної системи визначені: системність, функціональна та структурна ознаки.

У підрозділі 3.4. «Функції державного регулювання транспортної системи» сформульовані висновки щодо змісту функцій державного регулювання транспортної системи базувались на положеннях теорії управління та адміністративного права щодо функцій державного управління. Обстоюючи думку про те, що державне регулювання саме є функцією державного управління, визначення функцій державного регулювання транспортної системи не є тавтологією, але прагненням з’ясувати зміст цієї частини управлінської діяльності, яка здійснюється на основі закону або іншого правового акту органами виконавчої влади у межах повноважень притаманними їм методами для виконання завдань державного управління транспортною системою. Зміст функцій державного управління та функцій державного регулювання транспортною системою, певною мірою, буде збігатись — адже категорії «управління» і «регулювання» відносяться одне до одного як загальне і часткове, тому часткове обов’язково матиме риси загального. Відмінність між ними поставатиме у складі суб'єктів управління та регулювання. Щодо останнього (регулювання) — ними визначені уповноважені органи виконавчої влади.

ПоказатьСвернуть
Заполнить форму текущей работой