Законність в державному управлінні: сутність та механізм забезпечення

Магістерська робота на здобуття кваліфікації магістра державного управління Законність в державному управлінні: сутність та механізм забезпечення

Вступ

Актуальність теми. Побудова демократичної і правової держави, в якій людина є найвищою соціальною цінністю та яка відповідає перед людиною за свою діяльність, передбачає наявність ефективної системи державного управління. Правова форма постає основною формою державного управління. За допомогою правових засобів закріплюються основні форми реалізації влади, визначається її компетенція, встановлюється відповідальність органів та посадових осіб, вирішуються інші питання, що вказує на всеохоплюючий вплив правового регулювання найважливіших сфер організації та функціонування системи державного управління.

Категорія законності характеризує державне управління і з точки зору практичної реалізації права, і виражає реалістичне відношення до права, його загальнообов’язковості, ступеню впливу правових форм державноуправлінської діяльності на суспільні відносини, а також характеризує цінність права.

Всі органи державного управління, виходячи із вимог Конституції України мають діяти на основі закону, забезпечувати відповідно до нього реалізацію прав та свобод людини і громадянина, суспільних інтересів. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (ч. 2 ст. 19 Конституції України), органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України (ч. 2 ст. 6 Конституції України). Саме відповідно до закону в державі має забезпечуватись управління в основних сферах суспільного життя (набуття і реалізація права власності на землю, право користування природними об'єктами, діяльність політичних партій та об'єднань громадян, право набуття приватної власності тощо). Поряд із зазначеним як обов’язок для кожного в Основному Законі держави визначено необхідність дотримуватися Конституції та законів України.

Водночас, складність завдань, які вирішуються системою органів державного управління, суперечливість умов, в яких ці завдання реалізуються, обмеженість наданих ресурсів зумовлює подекуди критичне ставлення до законності з її вимогами дотримання матеріальних та процесуальних вимог закону. Як справедливо відзначав видатний французький адміністративіст Гі Бребан, окремій особі значно легше привити повагу до закону, аніж державі. Саме через це в науці державного управління необхідно приділити особливу увагу як дослідженням законності, так і гарантій її забезпечення.

Питання дослідження законності, її сутності, механізму забезпечення законності, гарантій у державному управлінні були предметом наукових досліджень В. Б. Авер’янова, С. С. Алєксєєва, А. П. Альохіна, О. Ф. Андрійко, В. Г. Атаманчука, Ю. П. Битяка, О. Т. Боннера, Н. І, Глазунової, Л. М. Горбунової, О. Ф. Єфремова, О. О. Іванова, В. К. Колпакова, А. П. Коренєва, В. В. Лазарєва, М. Н. Марченка, С. Г. Мельника, О. В. Міцкевича, А. Р. Михайленко, В. С. Нерсесянца, П. М. Рабіновича, Ю. О. Тихомирова, В. О. Тюріна та інших науковців. Разом з тим, беручи до уваги складність досліджуваної проблеми, вона ще залишається дуже актуальною, оскільки ряд теоретичних і практично значущих питань у цій сфері потребують подальшої розробки.

Мета даного дослідження полягає у науково-теоретичному обґрунтуванні сутності законності та механізму її забезпечення в державному управлінні, розробці практичних рекомендацій з удосконалення цього механізму.

Досягнення поставленої мети забезпечується вирішенням таких основних завдань:

дослідити існуючі підходи до розуміння поняття «законність» в державному управлінні, його сутності та значення;

визначити сутність поняття «законність» та охарактеризувати основні його складові;

розглянути законність в державному управлінні як об'єкт теоретичного осмислення;

проаналізувати нормативно-правові засади забезпечення законності в державному управлінні;

розглянути організаційні засоби забезпечення законності при здійсненні державного управління.

оцінити практику вітчизняного державного управління на предмет забезпечуваності в ньому режиму законності;

виявити основні проблеми вдосконалення законотворчості у механізмі забезпечення законності в державному управлінні;

сформулювати пропозиції щодо вдосконалення таких інституційних інструментів забезпечення законності як контроль та нагляд.

Об'єктом даного дослідження є суспільні відносини, які виникають при формуванні та здійсненні державно-управлінських впливів.

Предметом дослідження є сутність та механізм забезпечення законності в державному управлінні.

Методологічна основа дослідження. Методологічною основою магістерської роботи є загальнонаукові та спеціальні методи наукового пізнання. Як загальнонауковий було використано діалектичний метод, завдяки якому законність у державному управлінні було розглянуто як категорію, що, з одного боку, перебуває у постійному розвиткові, а з іншого — відображає конкретно-історичний етап розвитку суспільства. Історико-правовий метод забезпечив вивчення законності як об'єкту теоретичного осмислення. Системний метод дозволив дослідити основні підходи у розумінні поняття «законність» як юридичної та державно-управлінської категорій, та основних аспектів вираження вказаного явища. Порівняльно-правовий метод застосовувався при вивченні чинного законодавства, відповідно до якого здійснюється діяльність органів та посадових осіб у сфері державного управління. Методи класифікації та групування сприяв визначенню гарантій забезпечення законності в державному управлінні, визначенні нормативно-правових та організаційних засад забезпечення законності в державному управлінні. Функціональний метод було використано при дослідженні повноважень органів державного управління, для яких законність є основним принципом та методом діяльності, а також в процесі дотримання ними режиму законності.

Нормативну базу наукової роботи складають Конституція та закони України, нормативно-правові акти органів державного управління, а також індивідуальні акти, прийняті останніми в процесі реалізації наданих повноважень. Науковому аналізу піддавались як діючі нормативні акти, так і ті, що втратили чинність, але мають наукову цінність в історично-правовому аспекті.

Практичне значення отриманих результатів дослідження полягає у тому, що сформульовані в роботі теоретичні положення, висновки і рекомендації можуть бути використані:

при вдосконаленні чинного законодавства, що регламентує організацію та функціонування органів виконавчої влади;

у науково-дослідницькій роботі - для прирощування наукового знання про законність та її забезпечення.

у навчальному процесі - при викладанні юридичних («Теорія держави і права», «Конституційне право», «Адміністративне право», «Законотворчий процес» тощо) та державно-управлінських дисциплін («Теорія та історія державного управління», «Організаційно-правові засади державного управління, право в державному управлінні», «Основи права в управлінні»).

Апробація результатів дослідження. Вказати на участь у конференції та наявність публікації

Структура роботи. У відповідності до мети, завдань, і предмета дослідження робота складається зі вступу, трьох розділів (включають 8 підрозділів), висновків, списку використаних джерел. Повний обсяг роботи складає 90 сторінок, з них основний текст — 77 сторінок, список використаних джерел — 8 сторінок. Кількість використаних джерел — 104.

Розділ 1. Теоретичні основи законності в державному управлінні

1.1 Поняття законності в державному управлінні

Законність є складним державно-управлінським та юридичним явищем і в суспільному житті вона виступає як найважливіший конституційний принцип, як метод державного управління та як його режим.

В науковій літературі є багато визначень законності, оскільки ця категорія є дуже різноплановою, і вчені досить часто розглядають вказане явище не в цілому, а лише той чи інший його аспект, той або інший зв’язок законності з соціальними процесами. Зокрема, законність в літературі розглядається і як принцип діяльності державних органів, і як своєрідний політико-правовий режим суспільного життя, і як сувору вимогу дотримання законів.

В своїй роботі «Проблеми загальної теорії права та держави» професор В. С. Нерсесянц відмічає, що поява законності тісно переплетена з появою права та держави, оскільки її природа прямо пов’язана із законотворчою діяльністю [1, c. 465]. В. В. Лазарєв розглядає законність в якості елемента правового регулювання [2, c. 439], стверджуючи, що поняття «законність» застосовується для характеристики юридичних явищ і процесів всієї правової системи з точки зору реального, практичного здійснення права, вираженого в законах та підзаконних актах, що прийняті на основі законів. Заслуговує на увагу варіант концепції законності, що викладена у роботі під редакцією М. І. Мотузова, А. В. Малько, за якою сутність законності полягає у суворому та неухильному дотриманні і виконанні всіма суб'єктами права діючих законів. На думку авторів, законність не можна тлумачити буквально, а доцільно розглядати як цільову установку суспільного розвитку, що зводиться до одного — досягнення законослухняності з боку його членів. Саме тому законність характеризує процес формування правової держави і реалізації ідеї соціальної справедливості [3, c. 419 — 425]. О. Т. Боннер у своїй монографії «Законність і справедливість у правозастосовній діяльності» говорить про наступні три основні елементи, які доцільно виділяти в понятті законності: загальнообов’язковість права, ідею законності та особливий режим суспільно-політичного життя в режимі законності [4, c. 5]. Автор також вказує, що під ідеєю законності розуміють ідею, що формується перш за все у правосвідомості, про доцільність та необхідність такої реальноправомірної поведінки всіх учасників правових відносин, при якій би не залишалося місця для сваволі, фактично досягалась би всезагальність права, дійсна реалізація суб'єктивних прав. Сама ідея законності включає в себе ряд досить важливих аспектів, зокрема законність покликана виступати в якості принципу діяльності органів державної влади та поведінки громадян, принципу правового регулювання [4, c. 5].

Термін «законність» є похідним від терміна «закон» і є узагальнюючим поняттям, що охоплює всі сторони життя права — від його ролі у створенні закону до реалізації його норм у юридичній практиці. Отже в юридичній науці законність розуміється як «неухильне виконання законів та відповідних їм інших правових актів органами держави, посадовими особами, громадянами та об'єднаннями громадян» [5, с. 56].

Професор Г. В. Атаманчук визначав законність як «систему юридичних правил, норм, засобів та гарантій з відповідними їм державними структурами, покликану забезпечити практичну реалізацію законів та інших правових актів» [6, с. 132] Там же автор вказував на декілька трактовок поняття «законність», що вміщуються в юридичних працях. Він також означив, що під законністю в державному управлінні найчастіше розуміють або метод, або режим діяльності державних органів та органів місцевого самоврядування.

Характеризуючи законність як метод державного управління, говорять про сукупність способів, прийомів і засобів, за допомогою яких управлінська діяльність спрямовується на виконання законів, причому у встановлених законами формах і встановленими законами методами. Розгляд законності як режиму породжує ототожнення її з таким прийнятим у державі порядком, відповідно до якого всі правові акти й організаційні дії органів державної влади та органів місцевого самоврядування здійснюються, виходячи з положень законів [7, c. 124].

Поняття «законність» характеризує правову дійсність й з точки зору практичної реалізації права. В той же час дане поняття виражає реалістичне відношення до права, його загальнообов’язковості, ступеня впливу на суспільні явища, а також характеризує цінність права.

Говорять також про законність в широкому та вузькому значенні. У широкому розумінні поняття законності - це панування законів у суспільному житті, тобто правовий режим, при якому нормативні приписи здійснюються всіма учасниками правових відносин. Законність у вузькому сенсі слова — це правомірна діяльність державних органів, яка відповідає принципу доцільності закону.

На сьогодні поширені численні визначення, що розкривають той чи інший аспект законності, той чи інший її зв’язок з соціальними процесами. Багато з цих визначень є суперечливими, деякі - взаємодоповнюючими, але всі вони характеризують той чи інший аспект законності та є правильними.

Так, поняття законності постає в таких визначеннях: це і принцип діяльності державних органів, і своєрідний політико-правовий режим суспільного життя, і сувора вимога дотримання законів.

С. С. Алексєєв трактує законність як порядок, при якому учасники суспільних відносин повинні суворо дотримуватися нормативних приписів та виконувати їх [8, c. 31]. В своїй роботі «Право. Азбука. Теорія. Філософія» автор наголошує на вживанні поняття «законність» в суто-юридичному значенні та в більш широкому значенні. Так, в суто юридичному значенні поняття законності виражає загальнообов’язковість права. Автор вказує: «Оскільки існує право, то, значить, існує і законність в розумінні необхідності суворого втілення норм права в життя» [8, c. 32].

В широкому ж значенні «законність» вживається як поняття суспільно-політичне, тісно пов’язане з демократією. В цьому випадку законність може бути охарактеризована в якості режиму суспільно-політичного життя, що виражається у вимогах, які ставляться до всього суспільства — до всіх суб'єктів та всієї політичної системи. Тут уже законність виступає не лише як вимога суворого та неухильного дотримання і виконання норм позитивного права, але і як верховенство законів по відношенню до інших правових актів; рівність всіх перед законом; забезпечення для всіх суб'єктів повного та реального здійснення суб'єктивних прав; наявності незалежного та ефективного правосуддя; ефективної роботи всіх правоохоронних органів [8, c. 32]. В цьому значенні, на погляд автора, законність є елементом режиму демократії як політичного режиму.

Деякі автори сутність законності бачать у беззаперечному дотриманні, виконанні і застосуванні законів. Але подібна позиція не розкриває сутності даного поняття, а тільки фіксує спосіб її існування.

За своєю суттю законність — явище багатопланове і містке.

Говорячи про сутність законності необхідно враховувати сукупність багатоманітних, але однопланових вимог, пов’язаних з відношенням до законів та їх втіленням в життя, серед яких В. С. Нерсесянц вказує на наступні: вимога точного та неухильного виконання законів тими, на кого вони поширюються; вимога дотримуватись ієрархії законів та інших нормативно-правових актів; вимога незаперечності закону, тобто неможливість відміни органом, що не має на те повноважень. С. С. Алєксєєв до числа основних вимог законності відносить: всезагальність права, тобто беззаперечність тієї обставини, що всі суспільні відносини, що потребують юридичного опосередковування, регулюються законом, а не свавіллям чи чиєюсь примхою; верховенство Конституції і закону; рівність всіх перед законом; наявність соціальних і юридичних механізмів, що забезпечують реалізацію права; «якісне» застосування права, рішучу боротьбу з правопорушеннями, невідворотність юридичної відповідальності; стійкість правопорядку, ефективну роботу всього механізму правого регулювання [9, с. 217]. Ще одна точка зору щодо основних вимог законності висловлено в статті О. Ф. Єфремова «Теоретичні і практичні проблеми реалізації принципів законності в російській державі» [10, c. 47]. Як основні вимоги (принципи) законності автор розглядає всезагальність, єдиність законності, верховенство закону та недопустимість протиставлення законності доцільності та справедливості. На його думку саме вказані положення поясняють, конкретизують та розвивають головну ідею законності. Всезагальність законності передбачає обов’язковість вимог неухильного підпорядкування правовим нормам всіх суб'єктів права — громадян, їх організацій, державних органів. Єдиність законності означає, що не території всієї держави, не дивлячись на можливі місцеві особливості, повинно забезпечуватись однакове, однотипне розуміння нормативних приписів. Так, наприклад, в ч. 1, 2 ст. 24 Конституції України вказано, що громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками. Неприпустимість протиставлення законності доцільності та справедливості означає, що державні органи не можуть діяти незаконно, але, на їх думку, доцільно або справедливо. В окремих випадках законодавець може надати право вибору найбільш доцільного рішення в тій або іншій ситуації, вказати на кілька можливих варіантів поведінки, тобто доцільність і справедливість уже мають бути закладені у зміст законів, інших нормативно-правових актів. Вказані вимоги можуть бути сформульовані як безпосередньо в законах, проголошуватися владою або ж виражатись у інший спосіб. Але лише проголошення, а не виконання, вказаних вимог, створює ситуацію, коли законність буде лише формальною. Якщо ж вказані вимоги впроваджуються в життя, незалежно від того, в який спосіб вони виражені, законність буде реальною.

Основою законності є закони, разом з тим поняття «законність» і «закон» різнопорядкові, не дивлячись на те, що управління суспільством за допомогою законів дуже тісно стикається з режимом законності. Без законів неможливо вести мову про законність. В. С. Нерсесянц стверджує, що управління людьми за допомогою видання законів, що вміщують загальні правила поведінки, обов’язкові для виконання, — альфа і омега законності [1, с. 463], але історії відомі приклади, коли закони видавались, але законності не було або майже не було. Сьогодні важко уявити державу, яка б в своїй діяльності не використовувала закони, але в історії є приклади, коли держава орієнтувалась переважно на використання сили, а не на право. В т. зв. поліцейській державі, навіть при наявності законів, влада завжди може відкинути законність і забезпечувати управління за допомогою підзаконних, навіть напівтаємних, актів, що прийняті на основі дискреційних повноважень посадових осіб держави. В такій державі можна вести мову про наявність лише формального режиму законності.

У вітчизняній і зарубіжній юридичній літературі немає загальновизнаного поняття державного управління, що пов’язано з різними підходами до розв’язання цього важливого питання. Державне управління тлумачать з погляду змісту, сутності, форм, яких воно набуває і в яких функціонує, відмежування від інших форм (видів) державної діяльності (законодавчої, судової). У підручнику «Адміністративне право» за загальною редакцією Ю. П. Битяка зроблено спробу класифікувати основні критерії, що беруться до уваги при означенні поняття «державне управління». Автори зазначають, що представники загально соціологічних наукових напрямів під час дослідження проблем управління виходять з його реального змісту як специфічного виду суспільної діяльності, спрямованої на систематичне здійснення певного впливу людей на суспільну систему в цілому або на її окремі ланки, на підставі пізнання й використання властивих системі об'єктивних закономірностей і тенденцій, з метою забезпечення її функціонування та досягнення поставлених цілей [11, c. 18].

Незважаючи на деякі відмінності, всі автори відзначають організуючий, виконавчо-розпорядчий характер управлінської діяльності, спрямований на виконання завдань і функцій держави. Виходячи з того, що державне управління — самостійний вид державної діяльності, що має організуючий, виконавчо-розпорядчий, підзаконний характер, особливої групи державних органів (посадових осіб) щодо практичної реалізації функцій і завдань держави в процесі повсякденного й безпосереднього керівництва економічним, соціально-культурним та адміністративно-політичним будівництвом [11, c. 63], можна припуститись висновку, що воно має здійснюватись лише в чітко регламентованих межах. Тобто основою державного управління повинна бути законність.

Зв’язки та відносини, що виникають в результаті управлінської діяльності, утворюють складну соціальну систему. Завдання забезпечення правильного ціле покладання управлінського впливу управляючої системи на систему, що управляється, повинно також забезпечуватись управлінським впливом. Від того, хто здійснює такий вплив, залежить не лише ефективність застосування способів управління, але і стійкість системи державного управління. При цьому стійкість будь-якої соціальної системи може бути досягнута лише у випадку управлінського впливу на управлінські структури з боку структур, що управляються. Г. В. Атаманчук, розглядаючи державне управління як управління всім суспільством шляхом використання виконавчої влади, вказує, що лише держава є структурою, що здатна власно визначати лінію поведінки людей та домагатися такої поведінки за допомогою примусу [12, c. 71]. Але поняття «держава» — юридична фікція. Як правило, державу ототожнюють із владою, переважною мірою — виконавчою, реалізація якої забезпечується апаратом держави: конкретними її органами та посадовими особами. Таким чином, фактично державне управління здійснюється через систему державних органів посадовими особами цих органів, що наділені владними повноваженнями. Отже саме принцип законності має бути покладений в основу діяльності органів державного управління та їх посадових осіб, що й відображено в ч. 2 ст. 19 Конституції України: «Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України».

Характеристики законності як методу в переважній більшості зводяться до сукупності способів, прийомів та засобів, за допомогою яких управлінська діяльність вводиться в «русло» законів, спрямовується на виконання законів, причому у встановлених законами формах і визначених законами методами. У багатьох статутних документах законність розуміється і як принцип, дотримуватися який необхідно в практичній діяльності державних органів та органів місцевого самоврядування. Професор Д. М. Бахрах, звертаючи увагу на якість юридичних законів і їх відповідність об'єктивно існуючим соціальним зв’язкам виділяв важливу сторону законності в її визначенні як режиму взаємовідносин громадян і організацій з суб'єктами влади, який сприяє забезпеченню прав і законних інтересів особистості, її всебічному вдосконаленню, формуванню і розвитку громадянського суспільства, успішної діяльності державного механізму [14, c. 32]. При цьому автор під правовим режимом розуміє систему норм права, яка регулює діяльність, відносини між людьми з приводу певних об'єктів, розрізняючи юридичну сторону режиму (систему правил) і фактичну сторону (реальне здійснення правових норм) [14, c. 34]. Таким чином, професор Г. В. Атаманчук підходить до визначення законності з матеріального боку, оскільки виділяє в понятті матеріально виражені явища — систему правових норм, інститути влади, що їх застосовують, засоби та гарантії, що забезпечують застосування норм права [6, c. 54]. У професора Д. М. Бахраха спостерігається сутнісно-функційний підхід до поняття законності, оскільки він виділяє ще й діяльність щодо використання (виконання) правових норм.

На наш погляд, поняття законності при своїй достатній визначеності, може і повинно розглядатися максимально широко, тому що воно охоплює значну кількість громадських і правових проявів. Всі підходи авторів до цього поняття характеризують різні елементи єдиного цілого. Тому, законність включає в себе одночасно і систему правових норм (правил); і сукупність структур, що забезпечують їх дотримання; і систему засобів і гарантій реалізації норм права; і практичну діяльність суб'єктів по однаковому розумінню і застосуванню законів, і ряд принципових положень, дотримання яких необхідно в діяльності органів влади і громадян, і сукупність прав і обов’язків суб'єктів правовідносин. На нашу думку, тільки облік всіх цих елементів дасть нам розуміння змісту законності, необхідне для отримання практичних висновків в даній роботі.

Важливе значення для характеристики законності має положення, сформульоване у ст. 19 Конституції: ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Тобто держава мусить бути гарантом не лише належної реалізації передбачених Конституцією і законами прав і свобод людини та громадянина, а й неприпустимості непередбаченого Конституцією і законами втручання у життя і діяльність особи та примусового впливу на неї, тобто гарантом від беззаконня, самоуправства, зловживання та свавільних рішень органів державної влади й місцевого самоврядування, їх посадових осіб.

Разом з тим органи державної влади й місцевого самоврядування, їх посадові особи мають діяти виключно у межах, визначених відповідними видами правових норм.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування зобов’язані діяти тільки на підставі і в обсязі, які передбачені Конституцією та законами України, оскільки їх повноваження, функції, права і обов’язки підпорядковані, зрештою, служінню особі, суспільству та державі.

В умовах демократичної правової держави законність передбачає єдність її зовнішнього боку (суворе виконання законів) і внутрішнього (наявність правових законів). Тому категорія «законність» повинна відображати не тільки процес виконання, додержання правових законів, а й забезпечення видання суто правових законів, тобто процес законотворчості. Єдність цих процесів у літературі знаходить своє вираження в терміні «правозаконність».

На видання правових за змістом та формою законів і на їх суворе дотримання, неухильне виконання суб'єктів суспільних відносин спрямовує принцип законності. Як один із провідних принципів суспільно-політичного ладу він являє собою найбільш загальну, широку і категоричну вимогу правомірної поведінки (діяльності) суб'єктів суспільних відносин у сфері як правотворчості, так і правореалізації.

Зміст принципу законності становить система більш конкретних вимог; загальності законності, що означає обов’язковість законів та інших нормативно-правових актів для всіх учасників суспільних відносин без винятку; забезпечення верховенства права і закону в діяльності органів і посадових осіб, громадян та їх об'єднань; забезпечення рівності усіх перед законом; незалежність правосуддя; невідворотність покарання за здійснення правопорушень тощо. Ці вимоги законності у свою чергу конкретизуються в більш детальних вимогах, спрямованих на регулювання поведінки суб'єктів права в окремих сферах державної і суспільної діяльності.

Деякі з цих вимог адресуються безпосередньо до діяльності законотворчих органів держави. Це, наприклад, вимога видавати закони, підзаконні нормативно-правові акти відповідно до потреб суспільного розвитку, інтересів і волі народу, принципів гуманізму, справедливості, невід'ємних прав і свобод людини, що забезпечує їх правовий характер. Інші вимоги законності характеризують процес реалізації права, наприклад, правильне застосування норм права відповідно до тих фактичних обставин, на які поширюється їх вплив; правильний вибір норми права; додержання правової процедури при отриманні доказів винуватості або її відсутності тощо.

З боку діяльності держави законність виступає як метод державного управління суспільством, яке здійснюється винятково правовими засобами. Як метод державного керівництва суспільством законність означає, що:

органи держави й посадові особи при здійсненні своєї діяльності, розробляючи й приймаючи рішення, опираються на принципи й вимоги законності;

при організації реалізації ухвалених рішень вони не виходять за межі своєї компетенції;

при здійсненні контролю й нагляду за законністю дій учасників суспільних відносин вони дотримуються правових процедур, використовують правові засоби та способи.

Метод законності є основою застосування інших методів державного управління: організації, примусу, виховання, контролю тощо. Він припускає високий рівень правової культури й одночасно є засобом підвищення рівня загальної й правової культури.

Законність є і режимом реально діючого права, стан (атмосфера) відповідності суспільних відносин законам і підзаконним нормативно-правовим актам, які, у свою чергу, покликані відображати принципи волі й справедливості, закладено у праві.

Режим законності - неодмінний елемент демократії, тому що без законності демократія може перерости в охлократію — владу юрби. Без законності немає демократії, без демократії неможливо забезпечити законність. Законність і демократія — фактори побудови правової держави.

У двох аспектах «широкому» та вузькому" розглядає категорію законності й Н. Г. Александрова, вказуючи, що в широкому значенні під законністю розуміється дотримання всіма громадянами та організаціями законів і підзаконних актів, тобто необхідний державі зразок поведінки населення. У вузькому значенні законність виступає як принцип діяльності державного апарату по здійсненню своїх владних функцій в строгих рамках закону, пов’язаних із забезпеченням прав громадян та громадських організацій [15, с. 61; 16, с. 58].

Дана точка зору, на наш погляд, є найбільш правильною, тому що, по-перше, автор не ставить в один ряд дотримання закону громадянами та посадовими особами (у широкому аспекті) і, по-друге, поняття законності у вузькому аспекті поширює тільки на діяльність державного апарату [17, с. 328]

Разом з тим, переважна більшість науковців «законність» розглядають тільки в широкому аспекті. Так, А. А. Кенен вважає, що «законність — це точне і неухильне дотримання юридичних норм усіма суб'єктами права …». [18, с. 78] Інші автори визначають законність як «принцип державного і суспільного життя, що виражається в точному, неухильному і одноманітному здійсненні правових норм», [19, с. 22] як «режим суспільно-політичного життя, що складається в точному, суворому, неухильному виконанні правових приписів усіма учасниками суспільних відносин (суб'єктів права)», або як «суворе і повне здійснення приписів правових законів і прийнятих на їх основі юридичних актів всіма суб'єктами права» [20, с. 92]

Управління державою забезпечується за допомогою різних методів і засобів — економічних, політичних, ідеологічних, організаційних, правових. Серед останніх найважливіше місце займають законність і правопорядок, без яких неможливо забезпечити нормальну життєдіяльність суспільства, його громадян.

Вказане дає підстави вимагати виконання законів і від тих, хто їх створює, тобто від влади. Влада в своїй діяльності повинна бути обмежена законом. В іншому випадку вона не матиме морального права вимагати їх від інших і, отже, не зуміє забезпечити належного порядку в суспільстві. У підпорядкуванні влади власними законами — суть правової держави, бо там, де закінчуються закони, починається свавілля. У свою чергу, закони повинні ґрунтуватися на ідеях природних прав людини і громадянина, вільного розвитку особистості. Ці права як раз і є обмежувачем влади, її можливого свавілля.

1.2 Законність в державному управлінні як об'єкт теоретичного осмислення

Законність є складною правовою та управлінською категорією, ідеєю, яка має багатовікову історію. Закони та їх дотримання — найдавніший і найбільш цивілізований спосіб управління людьми. Сьогодні він загальноприйнятий у всіх розвинених демократичних країнах, у світовому співтоваристві. Нічого кращого, більш розумного і раціонального людство поки не придумало. Законів не було лише на самих ранніх, незрілих стадіях розвитку історії, коли панували найпростіші, часом примітивні форми суспільного життя. Широковідомі і зараз постулати, що з’явились в часи стародавнього Риму: «Державою повинен правити закон», «Закон понад усе», «Закон вище за будь-яку посаду», «Хай впаде світ, але восторжествує закон», «Закон повинен панувати над всіма», «Хто живе за законом, той нікому не шкодить», «Закон суворий, але це закон».

Законність греки розуміли як міру справедливості, як правильний порядок життя в суспільстві, як гармонійне поєднання різних соціальних елементів в єдине ціле.

Перші спроби теоретичного осмислення ідеї законності слід пов’язувати з іменами Демокрита, Аристотеля, Цицерона. Зокрема, Демокрит зазначав, що «людське суспільство — це продукт нужди і усвідомлення користі колективного життя людей. Воно об'єктивно зумовлено виявленням потреб до спілкування одного з іншим. Держава та право у вигляді таких наслідків є суспільно зумовленими явищами, штучно створеними людьми, як результат їх умовної домовленості» [21, с. 14]. Отже, згідно з його поглядами, закони мають природний характер, створюються людьми з метою закріплення їх рівності. А тому зміст законів повинен бути спрямований на забезпечення природних прав громадян, і саме це визначає їх верховенство в суспільстві і системі права.

Ідея законності отримала своє усвідомлення і у творчості Аристотеля, який розробив учення про значення закону в суспільному житті. «В управлінні державою, — зазначав він, — повинен панувати закон» [21, с. 53]. Під законом цей давньогрецький мислитель розумів природне право. Він визнавав вірогідність невідповідності йому норм права, які встановлювалися правителями, тобто фактично вказував на можливість порушення принципу верховенства закону в суспільстві. Зокрема, він писав: «Пристрасть людини до влади є щось звіряче. Дух гордості змінює навіть найкращих людей, коли вони управляють. А законом, навпаки, має бути безпристрасний розум» [21, с. 293]. Тому питання про те, що краще бути під владою досконалої людини чи досконалих законів, філософ вирішував на користь законів.

Учення Аристотеля знайшло свій подальший розвиток у працях політичного діяча античних часів Полібія. Під законністю він розумів дотримання звичаїв як простими громадянами, так і правителями. «Постанови, які приймаються більшістю, — підкреслював він, — повинні мати законну силу та верховну владу» [22, с. 24].

Давньоримський філософ Цицерон акцентував увагу на важливості досягнення гармонії у сфері гарантування прав вільних індивідів. Поняття «народ» визначалося ним як об'єднання багатьох людей, пов’язаних між собою згодою в питаннях права. А саме, він встановлював, що «під дію законів повинні підпадати всі. Природне право виникає раніше писаного закону, а тому держава у своїй діяльності має бути обмежена цим правом».

Проблеми реалізації принципу законності в державі були предметом досліджень у вченнях єпископа Аврелія Августина. У його творі «Про град божий» знаходимо висловлення про те, що союз людей є тільки тоді правовим, коли він базується на справедливому законі. І саме досягнення цієї мети становить основне завдання влади [24, с. 758—762]. Разом з тим, підходи до поняття законності у феодальному суспільстві зазнали суттєвих змін порівняно з античним періодом. Її змістом стає вимога чіткого дотримання будь-яких законів, прийнятих правителем, незалежно від того, відповідають вони прагненням, інтересам народу чи ні.

У період розвитку буржуазних відносин категорія законності знов починає пов’язуватися з ідеєю рівності громадян перед законом. Однак її вимоги стосувалися передусім інтересів класу власників, яким необхідно було забезпечити надійні гарантії непорушності їх майнових і особистих свобод. Тобто принцип законності поступово перетворюється на основний принцип діяльності органів державної влади.

Розгляд питань законності у цей час знаходимо у працях ідеологів епохи Просвітництва Т. Гоббса, Дж. Локка. Стрижневим каменем їх творчості було формування теоретичних засад для створення сильної держави, заснованої на вільному громадянському суспільстві, в якому приватна власність є недоторканною.

Ідею панування закону в усіх сферах державного життя, важливості його розмежування з адміністративними розпорядженнями при дотриманні принципу відповідності актів виконавчої влади рішенням законодавчих органів відстоював у своїх роботах видатний англійський політичний мислитель часів буржуазних революцій Дж. Локк. Він виступав за подолання всесилля королівської влади, обґрунтовував завдання державного управління необхідністю забезпечення природних прав людини. Джон Локк вважав, що метою закону має бути не знищення чи обмеження свободи, а навпаки, її збереження та розширення. Закони, що приймаються державою, повинні відповідати вимогам природного права [25, с. 23—37].

Відчутний внесок у розвиток ідеї законності вніс видатний французький просвітник Ш. Л. Монтеск'є. Його погляди були спрямовані на гарантування безпеки громадян від зловживань з боку влади, забезпечення індивідуальної свободи особи. «Свобода, — писав Ш. Л. Монтеск'є, — це право робити все, що дозволено законами. Якби громадянин міг робити те, що законами забороняється, то в нього не було б свободи, бо те саме могли б робити й інші громадяни» [26, с. 12]. Значно поглибив уявлення про законність І. Кант. Він розглядав цей принцип як одну з основних вимог існування правової держави. Завдання публічної адміністрації пов’язувалися ним з реалізацією прав і свобод особи, її захистом від свавілля та беззаконня. Право, на його думку, має базуватися на розумі та свободі. Народ зобов’язаний коритися закону, на який він своєї згоди не давав, але може чинити опір правителю у разі значного нехтування його правами [27, с. 432].

Законність як режим діяльності державного апарату була розглянута і в роботі американського просвітителя Т. Пейна «Права людини» (1791 —1792). Зокрема, він зазначав, що «особа володіє невід'ємними правами, які мають первинний щодо державної влади характер. Держава є законною, цивілізованою тільки за наявності конституційно зафіксованої згоди всіх громадян на стадії її утворення, а також існування представницьких механізмів реалізації їх влади. Уряд має виражати інтереси більшості, але не може змінювати конституцію» [28, с. 27 — 34].

Не можна не згадати поглядів на право і законність українських мислителів. Так, І. Вишенський створив свій суспільний ідеал, основними аспектами якого були питання рівності, свободи людини й народу. На думку мислителя, реалізація ідеї рівності та свободи людини й народу можлива тільки з поверненням до демократичних основ раннього християнства.

Закон у політико-правовому вченні П. Могили — дар Божий. Відомі людству закони він поділяв на три групи, надаючи перевагу «закону натури», який, мабуть, слід розуміти як природний закон. П. Могила вважав, що законам мусять коритися всі, в тому числі цар, який їх видає.

П. Орлик у своїх працях «Вивід прав України», а також «Пакти Конституції законів та вільностей Війська Запорізького» передбачав три гілки влади: законодавчу, виконавчу й судову. Був там ще один важливий правовий принцип — принцип верховенства закону в державі. Його дотримання — основний обов’язок гетьмана, інших керівних осіб і простих громадян. У цьому історичному документі було передбачено цілий розділ, де робилася спроба вирізнити особистість, зменшити несправедливість стосовно неї, тобто продемонструвати намір законодавчо врегулювати соціальні відносини.

Суттєвий внесок у розвиток державно-правової думки зробив український і російський просвітитель Яків Павлович Ковельський (бл. 1728 — після 1739). Він виклав ідею стосовно його вдосконалення, що у свою чергу, стало умовою вдосконалення суспільного життя. Мислитель зазначав, що закони держави повинні бути справедливими, мають відповідати вимогам природного права. Вкладені природою у людину закони її життєдіяльності мають бути тією основою, на якій повинні ґрунтуватися закони суспільства. Справедливими можуть бути лише ті закони, які підтверджують природні права людини, а якщо цього немає, то вони не можуть вважатися справедливими.

Значний внесок у розвиток правової ідеології в Україні зробив Михайло Петрович Драгоманов. Закон і право він розглядав як втілення загальної волі народу, волю більшості. Причому така воля може не збігатися з інтересами окремих осіб або груп людей. Закони повинні встановлювати й закріплювати порядок у суспільстві, виключати свавілля чиновників, визначати, гарантувати й забезпечувати особисті права і свободи людей. Усі громадяни, посадовці, законодавці та прості люди мають бути рівними перед законом. Однією з умов удосконалення суспільного і державного ладу повинна бути демократизація права, створення можливостей для легальної боротьби народу за свої права і свободи [29, с. 117−118, 123, 233].

В радянські часи законність довго розумілася як правовий режим точного і неухильного виконання законів та інших нормативних актів усіма суб'єктами права. «Хороших законів … у нас ухвалено немало. Тепер справа, перш за все, у їх точному і неухильному здійсненні. Адже будь-який закон живе тільки тоді, коли він виконується — виконується всіма і повсюдно», — було зазначено у доповіді ЦК КПРС XXVI з'їзду партії [30, с. 28]. Але, враховуючи недостатню кількість прийнятих у ті часи законів, у національній системі права фактично допускалося верховенство підзаконних нормативно-правових актів, наприклад, спільних постанов ЦК КПРС, ВЦРПС і Ради Міністрів СРСР, постанов РМ СРСР, наказів МВС СРСР тощо, що було цілком прийнятним, а іноді й вигідним з огляду гнучкості такої системи управління, для панівної адміністративно-командної системи. Протягом вказаного періоду акти органів державного управління нерідко підміняли собою закони, а до демократичної за своєю суттю правової ідеї законності позитивне ставлення з боку влади проявлялося не завжди.

Нові тенденції розбудови держави, зміни в суспільному житті та початок формування громадянського суспільства обумовили необхідність реалізації принципу законності. Реалії сьогодення вимагають нових досліджень законності, що, зокрема, полягає й у необхідності проведення узагальнень вищого рівня, вдосконалення наших знань про законність як про багатоаспектну (багатопланову) правову категорію. Такі дослідження мають бути комплексними, з урахуванням її дослідниками останніх положень юридичної теорії і практики, збереженням при цьому наступності поглядів.

Законність, на погляд Л. М. Горбунової, слід розглядати як матеріально обумовлений, такий, що характеризується правовою єдністю, режим діяльності (поведінки) суб'єктів права, який полягає в належній реалізації ними положень правових законів у всіх без виключення сферах суспільних відносин [31, с. 21−22]. Авторка твердить, що багатоплановість законності обумовлює необхідність її дослідження не лише як теоретичної, а і як практичної категорії. Для формулювання поняття законності не можна обійти стороною питань її структури, вимог, гарантій, сфер застосування, співвідношення законності з мораллю та справедливістю, взаємозв'язку з доцільністю, процедур врахування у нормотворчій діяльності, значення цього принципу для об'єктивації права взагалі.

На думку П. М. Рабіновича, «законність — це режим (стан) відповідності суспільних відносин законам і підзаконним нормативно-правовим актам держави, який утворюється в результаті їх неухильного здійснення всіма суб'єктами права. Соціальною сутністю законності є узгодження певних дій, реальних суспільних відносин з їх законодавчими моделями, інакше кажучи-розповсюдження „панування“ волі законодавця на всю територію держави, на все суспільство» [32, с. 104].

Як стану дотримання всіма суб'єктами права законів і підзаконних актів визначає законність О. В. Малько [33, с. 181], наголошуючи при цьому, що для забезпечення законності необхідні дві складові: наявність правових, справедливих, науково обґрунтованих законів (сутнісна складова); їх виконання, оскільки самої наявності навіть найбільш досконалих законів буде недостатньо (формальна складова)

Деякі автори наголошують на необхідності ширшого розуміння цього явища. Так, вказує О. Ф. Скакун, визначаючи законність як комплексне (принцип, метод, режим) соціально-правове явище, що характеризує організацію і функціонування суспільства і держави на правових началах, обґрунтовуючи походження поняття «законність» від поняття «закон», вказуючи на комплексність поняття «законність», охоплюваність нею всіх сторін життя права — від його ролі у створенні закону до реалізації його норм у юридичній практиці, стверджує, що законність тим самим віддзеркалює правовий характер організації суспільно-політичного життя, органічний зв’язок права і влади, права і держави, права і суспільства. У широкому розумінні О. Ф. Скакун визначає законність як режим суспільно-політичного життя, започаткований: державою, яка встановлює порядок видання (зміни, скасування) законів і підзаконних нормативно-правових актів, забезпечує їх відповідність потребам суспільного розвитку; всіма суб'єктами права (державними органами, посадовими особами, громадськими організаціями, комерційними організаціями, громадянами) внаслідок однозначного розуміння і невідворотного здійснення ними приписів законів і підзаконних актів. При режимі законності встановлюється правова атмосфера, де панують ідеї права, гуманізму, справедливості, свободи і відповідальності; особистість захищена від свавілля влади, суспільство — від анархії, хаосу, безпорядку і насильства [34, с. 483−485].

В теорії державного управління найбільш ґрунтовно питання законності вичав Г. В. Атаманчук. В своїй роботі «Теорія державного управління» він вказує, що під поняттям «законність» доцільно розуміти систему юридичних правил, норм, засобів та гарантій з відповідними їм державними структурами, що покликана забезпечувати практичну реалізацію законів та інших нормативно-правових актів. На думку актора, таке розуміння законності зумовлює ті властивості, яким покликана відповідати законність [6, c. 162].

Викладене дає підстави твердити, що проблема законності є складною та різноплановою. Дослідження історії становлення поглядів щодо неї дає можливість побачити її дійсний сучасний зміст, визначити шляхи та напрямки забезпечення у майбутньому, у тому числі і в сфері нормотворчої діяльності органів виконавчої влади. Розуміння законності суто як правового режиму — точного й неухильного виконання законів та інших нормативних актів усіма суб'єктами права, — враховуючи недостатню кількість законів, що у той час приймалася, стало причиною верховенства в системі законодавства не закону, а підзаконних актів, що вкрай негативно відобразилося на різних аспектах державного управління того часу.

1.3 Гарантії забезпечення законності в державному управлінні

Тлумачний словник визначає гарантію (від французького garantie) як поруку, забезпечення, заставу, умову, що забезпечує що-небудь. Гарантувати, відповідно, значить певним чином забезпечувати, захищати, охороняти [35, с. 344]. Поняття «гарантія» ототожнюється зі словом «забезпечення», що являє собою надання чи створення матеріальних засобів; охорону кого, чого-небудь від небезпеки; гарантування чогось [36, с. 42].

Вивчення енциклопедичної літератури, яка оперує поняттям «гарантії законності», свідчить про те, що в одних джерелах вказаним поняттям охоплюється уся сукупність об'єктивних і суб'єктивних чинників, спрямованих на практичну реалізацію прав та свобод, на усунення можливих перешкод їх повного або належного здійснення [37, с. 555]. В інших — гарантії законності тлумачаться як зумовлена закономірностями суспільного розвитку система умов та засобів, що забезпечують процес реалізації законності і тим самим формують таку впорядкованість соціальних відносин, яка сприяє руху країни до стану демократії і формуванню правової держави [38, с. 74].

Під поняттям «гарантії забезпечення законності науковці розуміють: «систему засобів, способів, прийомів і методів забезпечення законності, що дозволяють безперешкодно реалізувати правові норми, користуватися суб'єктивними правами і виконувати юридичні обов’язки» [39 с. 202]; «систему засобів, з допомогою яких у суспільному житті впроваджується, охороняється і у випадку порушення відновлюється законність» [40, с. 116]; «позитивні об'єктивні умови, що сприяють підвищенню рівня розвитку суспільства, добробуту народу, а також спеціальні юридичні засоби і способи, через які забезпечується режим законності у країні» [41, с. 210]; «умови суспільного життя і заходи, що вживаються державою для забезпечення режиму законності і стабільного правопорядку» [2, с. 451]; «обумовлені чинним законодавством і розвитком суспільного життя фактори, що забезпечують дотримання законності» [42, с. 194]; «обумовлені закономірностями суспільного розвитку умови, засоби, фактори, що забезпечують дотримання законності» [43, с. 347].

На нашу думку, кожне з вищенаведених визначень має право на існування, що, насамперед, обумовлено різноплановістю гарантій законності, одні з яких є умовами та передумовами режиму законності, інші — способами її дотримання.

Гарантії законності — умови громадського життя і засоби, прийняті державою для забезпечення режиму законності й стабільного правопорядку.

Незважаючи на свою значимість, вимоги законності не втілюються в життя автоматично, стихійно. Щоб правові приписи не залишились на папері (і тим більше не порушувались), необхідні відповідні умови і певний комплекс організаційних, ідеологічних, політичних, юридичних заходів, що забезпечують реалізацію, тобто гарантії законності. Гарантувати законність — значить зробити її непорушною. Тому, під гарантіями законності будемо розуміти способи, умови, засоби і фактори, які позитивно впливають на державну структуру як з середини, так і ззовні, забезпечують реалізацію законності і тим самим формують таку впорядкованість соціальних відносин, яка сприяє руху країни до розвитку демократії і формуванню правової держави. Виходячи з цього визначення зрозуміло, що гарантії законності поняття ширше, ніж способи її забезпечення. Це пояснюється тим, що способи забезпечення законності виконують функції гарантій.