Гражданско-правовое положение органов местного самоуправления

Тип работы:
Дипломная
Предмет:
Государство и право


Узнать стоимость

Детальная информация о работе

Выдержка из работы

Содержание

  • Введение
    • Глава 1. Гражданская правосубъектность органов местного самоуправления
    • 1.1 Дуализм правового статуса органов местного самоуправления
    • 1.2 Функции органов местного самоуправления в гражданских правоотношениях
    • Глава 2. Юридическая личность органов местного самоуправления
    • 2.1 Признаки юридического лица в статусе органов местного самоуправления
    • 2.2 Проблемы определения правового режима имущества, находящегося в муниципальной собственности
    • 2.3 Проблемы правового регулирования муниципальной собственности
    • Заключение
    • Библиографический список

Введение

Актуальность темы исследования. Осуществляемая в Российской Федерации реформа правовой системы, обусловленная, в свою очередь, реформами социально-экономическими и политическими, привела к возникновению факторов экономического, государственно-политического, правоприменительного и доктринального порядков, побуждающих к исследованию статуса органов местного самоуправления при участии в гражданских правоотношениях,

Проблема определения юридической личности органов местного самоуправления как участников гражданско-правовых отношений в настоящее время достаточно актуальна и практически ценна, однако пока в доктрине гражданского права не разрешена. Классический подход цивилистической доктрины к органу как части целого долгое время строился на признании того, что орган не имеет собственной юридической личности, ибо составляет единое целое с тем образованием, органом которого он является, а потому не имеет самостоятельных целей и интересов. Качественная специфика органов местного самоуправления в отличие от органов юридических лиц требует дифференциации органов как бестелесной структурной части, ответственной за управление всем образованием, и конкретных лиц и их коллективов, выполняющих функции этих органов, и наделения таких коллективов собственной правосубъектностью.

Данные вопросы были предметом рассмотрения в дореволюционной правовой науке и продолжают исследоваться в современной доктрине. Проблемы гражданско-правового статуса органов публичной власти были предметом исследования, в частности, М. И. Брагинского, С. Н. Братуся, Л. А. Лунца. Но, как показывают результаты исследований, юридическое познание в этой области не исчерпало себя и интерес к ней продолжает сохраняться, подпитываемый практической актуальностью проблемы. Нормативные правовые акты последнего времени дают дополнительный импульс для научных исследований.

Органы местного самоуправления законодательно признаны субъектами гражданского права. Из его норм следует, что органы местного самоуправления могут выступать как субъекты гражданского права при владении и пользовании закрепленным за ними имуществом, а также при использовании средств, выделенных им по смете или полученных по иным основаниям, с учетом ограничений, установленных законом и обусловленных правовой природой этих органов. В этих отношениях органы местного самоуправления юридически равны с иными субъектами. Вместе с тем, основа концепции участия муниципальных образований в гражданских правоотношениях, закрепленная в ст. 125 ГК РФ, сводится к тому, что органы местного самоуправления выступают в имущественном обороте от имени муниципальных образований. Отсутствие в ст. 125 ГК РФ запрета на выступление органов местного самоуправления в гражданских правоотношениях от своего имени, а также законодательное наделением их статусом юридических лиц привело к тому, что органы местного самоуправления выступали и продолжают выступать в гражданских правоотношениях от своего имени. Это происходит в отсутствие достаточной законодательной регламентации оснований, порядка и пределов такого участия. Следствием существующей теоретической не разработанности вопроса является отсутствие необходимых детализированных норм в законодательстве и разнобой в правоприменительной практике.

Актуальность предпринятого исследования обусловлена следующими факторами:

во-первых, легализацией в результате реформы законодательства участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях: публично-правовые образования признаны участниками имущественного оборота наравне с иными субъектами (ст. 8 Конституции Р Ф, ст. ст. 1,2, 124 ГК РФ);

во-вторых, реставрацией и развитием законодательства о местном самоуправлении, закрепившего специфический статус муниципальных образований и органов местного самоуправления, влияющий на особенности их положения как участников гражданских правоотношений;

в-третьих, развитием законодательства и доктрины о юридических лицах. Хотя, как отмечается в цивилистической литературе, в современной теории юридического лица не наблюдается заметного продвижения Толстой Ю. К. К разработке теории юридического лица на современном этап [Текст] // Проблемы современного гражданского права: Сборник статей. — М., Городец. 2000. — С. 103., эта теория вынуждена трансформироваться в связи с изменениями законодательства, обосновывая либо критикуя его новеллы, что неизбежно придает ей новые, до сих пор неизвестные черты. Так, существовавшие в советской цивилистике концепции юридического лица, разработанные с целью обоснования социально-экономической модели участия государства в имущественном обороте как единого и единственного хозяйствующего субъекта, в настоящее время применяются и при объяснении правовой природы хозяйственных товариществ и обществ Толстой Ю. К. Указ. соч. — С. 107.

Степень научной разработанности определяют научные труды цивилистов Т. Е. Абовой, М. И. Брагинского, С. Н. Братуся, А. В. Бенедиктова, З. М. Заменгоф, О. С. Иоффе, А. Ю. Кабалкина, А. Г. Калпина, А. И. Масляева, В. П. Мозолина, В. К, Райхера, О. Н. Садикова, А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого, А. А. Шохина, B. C. Якушева и других, видных российских ученых-конституционалистов дореволюционного периода А. Д. Градовского, Б. Н. Чичерина, современных теоретиков муниципального и конституционного права В. А. Козбаненко, О. Е. Кутафина, А. Осавелюка, В. И. Фадеева и других.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе формирования гражданской правоспособности органов местного самоуправления как юридических лиц.

Предметом исследования выступает юридическая личность органов местного самоуправления с точки зрения доктрины и законодателя.

Целью предпринятого исследования является определение основных аспектов юридической личности органов местного самоуправления и обоснование с точки зрения сущности регулируемых общественных отношений возможности и условий присвоения органам местного самоуправления статуса юридического лица.

Для достижения поставленной цели сформулированы следующие задачи:

Дифференцировать виды отношений, в которых самостоятельными участниками являются органы местного самоуправления как субъекты гражданского права, не подлежащие смешению с муниципальными образованиями, в составе которых они существуют.

Сформулировать пределы применения теоретических положений об участии органов советского государства в гражданских правоотношениях по аналогии к современным органам местного самоуправления в Российской Федерации.

Дать теоретический анализ существующих доктринальных взглядов по проблеме гражданской правосубъектности органов местного самоуправления.

Обосновать необходимость рассмотрения органов местного самоуправления в двух модусах: как бестелесные структурные единицы муниципального образования, предназначенные для управления его жизнедеятельностью, и как лица либо их группы, фактически выполняющие соответствующие функции.

Обосновать с точки зрения существа регулируемых общественных отношений условия вменения статуса юридического лица органам местного самоуправления.

Рассмотреть и проанализировать вопросы организационно-правовой формы, необходимости государственной регистрации и учредительных документов органов местного самоуправления, а также характер их правовой связи с муниципальным образованием.

Методология и методика исследования заключается в применении теоретико-познавательного и функционального подходов к изучению исследуемого вопроса, диалектического рассмотрения явлений в их взаимосвязи и развитии. В процессе исследования автором применялись как общенаучные, так и частно-научные методы исследования: технико-юридический, формально-логический, сравнительно-правовой анализ, системный анализ, лингвистический анализ.

Структура работы. Дипломная работа состоит из введения, двух глав, заключения и библиографического списка.

Глава 1. Гражданская правосубъектность органов местного самоуправления

1.1 Дуализм правового статуса органов местного самоуправления

Говоря о субъектах гражданских правоотношений, действующее гражданское законодательство регламентирует участие в них как публично-, правовых, в частности, муниципальных образований (гл. 5 ГК РФ), так и юридических лиц (гл. 4 ГК РФ). Развивая конституционные положения о равенстве всех форм собственности, неприкосновенности собственности и свободе распоряжения ею, ГК РФ закрепляет также равенство всех видов субъектов гражданских правоотношений, ставя тем самым в одинаковое положение муниципальные образования и юридические лица. Подобно прочим субъектам гражданских правоотношений, муниципальные образования могут являться участниками отношений собственности, договорных и деликтных правоотношений, правоотношений, связанных с исключительными правами, и пр. Законодательно установленная специфика участия муниципальных образований в тех или иных конкретных видах правоотношений, например, в отношениях, связанных с приватизацией муниципального имущества, обусловленная, как правило, сочетанием публичного и частного аспектов статуса муниципальных образований, тем не менее, не нарушает базисной концепции об изначальном равенстве всех субъектов гражданских правоотношений.

Начиная с 1991 года муниципальное законодательство последовательно наделяет органы местного самоуправления статусом юридических лиц. Соответствующее регулирование содержится в ст. 20 ранее действовавшего Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Собрание законодательства РФ. — 1995. — № 35. — Ст. 3506. (далее — Закон 1995 г), а также в ст. 41 вступившего в силу с 01 января 2006 г. Федерального Закона от 06 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Собрание законодательства РФ. — 2003. — № 40. — Ст. 3822. (далее — Закон 2003 г). Систематическое толкование названных норм законодательства о местном самоуправлении и ГК РФ позволяет судить о том, что в гражданских правоотношениях могут участвовать на равных началах как сами муниципальные образования, так и органы местного самоуправления в статусе юридического лица.

Специфика такого законодательного регулирования заключается в том, что муниципальное образование в силу своей природной «бестелесности» неспособно непосредственно участвовать в гражданских правоотношениях. Согласно п. 2 ст. 125 ГК РФ, от имени муниципальных образований в гражданских правоотношениях выступают органы местного самоуправления в пределах компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. С учетом этого, сделанный выше вывод о равноправном участии в гражданских правоотношениях, как муниципальных образований, так и органов местного самоуправления — юридических лиц трансформируется в следующий: органы местного самоуправления, являющиеся юридическими лицами, с одинаково полным основанием могут выступать в гражданских правоотношениях, как от имени муниципального образования, так и в личном качестве, от собственного имени.

Дифференциация муниципальных образований и органов местного самоуправления как участников гражданских правоотношений не всегда четко прослеживается в доктрине. Напротив, в работах учетных — правоведов наблюдается смешение этих двух понятий. Такое смешение, в ряде случаев явно выраженное, а еще чаще подразумеваемое, когда из контекста мысли автора следует, что данные два понятия употребляются как синонимы, является достаточно распространенным.

Так, Д. Сурков, исследуя проблемы регистрации уставов муниципальных образований, в частности, отмечает, что остается непонятным, на чем основывается деятельность представительных органов местного самоуправления, так как всякое юридическое лицо функционирует на основе устава, и что делать, если в регистрации устава им отказывают; отсутствие у муниципальных образований зарегистрированных уставов снижает динамику развития местного самоуправления Сурков Д. Регистрация уставов муниципальных образований [Текст] // Законность. — 2007. — № 1. — С. 24. В данном высказывании наличие и регистрация устава органа местного самоуправления приравнивается к наличию и регистрации устава муниципального образования. В этом общая точка зрения автора, сводящаяся к отождествлению муниципальных образований и органов местного самоуправления.

Подобное отождествление муниципальных образований и органов местного самоуправления распространено в литературе. Так, О. В. Берг ссылается Берг О. В. Об участии органов местного самоуправления в гражданских правоотношениях [Текст] // Государственная власть и местное самоуправление. — 2001. — № 2. — С. 35. как на пример мнения, принадлежащего некоторым авторам, на то же высказывание Кожевникова А. и Саначева И. Кожевников А., Саначев И. Быть или не быть местному самоуправлению в Приморском крае? [Текст] // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. — 1998. — № 1. — С. 111., которое приводится в пример и в вышеописанной работе Д. Суркова.

Такое отождествление нельзя признать полностью беспочвенным. Как указывает Н. Модин, гражданская правосубъектность муниципального образования как публично-правового в различных правовых системах оформляется по-разному. Автор отмечает, что часто встречается признание муниципального образования в целом или ряда его органов (учреждений) юридическими лицами публичного права. Они отличаются от обычных юридических лиц частной сферы тем, что создаются на основе устава муниципального образования и преследуют в своей деятельности публичные (общественные) цели, а также имеют определенные властные полномочия. Их правовой статус регламентируется нормами публичного, а не частного права, однако в качестве субъектов имущественного оборота они уравниваются с юридическими лицами частной сферы Модин Н. Муниципальная собственность как экономическая основа местного самоуправления [Текст] // Российская юстиция. — 2002. — № 3. — С. 23. Как видно из приведенного примера, в законодательстве и доктрине других стран органы местного самоуправления и муниципальные образования, рассматриваемые в качестве юридических лиц публичного права, уподобляются друг другу. Такая конструкция, проникнув в доктрину российского права, в условиях не устоявшегося понятийного аппарата в данной области, а также с учетом отсутствия в законодательстве и слабой разработанности в доктрине института публичного юридического лица, могла переместиться на стык регулирования муниципального и гражданского права и быть распространена на вопросы гражданской правосубъектности как муниципальных образований, так и органов местного самоуправления, и таким образом попасть в область нашего рассмотрения.

Признается такое наделение муниципальных образований статусом юридического лица и учеными-конституционалистами. Так, С. В. Вобленко, Н. А. Вобленко, Т. М. Говоренкова, Г. Г. Огнев указывают, что местное сообщество, которое понимается авторами как субстрат муниципального образования и носитель субъективного права на местное самоуправление, является юридическим лицом и в качестве такого передает свои права юридического лица органам местного самоуправления. Авторы при этом, однако, уточняют, что муниципальное образование как юридическое лицо понимается в самом общем смысле — как лицо (фикция) в глазах закона, а не как юридическое лицо — организация в традиционном цивилистическом смысле этого слова Вобленко С. В. Вобленко Н.А., Говоренкова Т. М., Огнев Г. Г. Основы муниципальной деятельности [Текст] - Обнинск., ЗАО «Институт муниципального управления». 1991. — С. 11,18. 37, 187. Мнение о том, что муниципальные образования являются юридическими лицами, высказывается и другими авторами. Так, К. Амирбеков применительно к вопросам деятельности прокуратуры рассуждает о муниципальных образованиях, обладающих статусом юридического лица Амирбеков К. Юридическая ответственность муниципальных образований и прокурорский надзор [Текст] // Право и Жизнь. — 2000. — № 31. — С. 24.Д. Сурков считает, что невозможность приобретения муниципальным образованием статуса юридического лица в том или ином конкретном случае является причиной затруднений в их деятельности, обусловленных отсутствием «официального статуса» Сурков Д. Указ. соч. — С. 24.И. Фаминцев и Е. Макарова рассматривают положение муниципальных образований в системе юридических лиц Фаминцев И., Макарова Е. Муниципалы хотят зарабатывать, а не проедать [Текст] // Бизнес-адвокат. — 2008. — № 24. — С. 13.

Следуя позиции законодателя ответить на этот вопрос можно отрицательно. П. 2 ст. 124 ГК РФ, дающий некоторым авторам почву для ошибочного толкования, в результате которого делается вывод о том, что муниципальные образования наделяются статусом юридического лица, на самом деле гласит не о наделении муниципальных образований статусом или даже просто правами юридического лица, а только о применении к ним правил (норм гражданского законодательства), применяемых в аналогичных ситуациях к юридическим лицам, если иное не установлено законом или не следует из природы муниципальных образований. Данная формулировка отражает вышеописанную позицию, высказываемую, в частности, С. В. Вобленко и другими Вобленко С. В., Вобленко Н. А., Говоренкова Т. М., Огнев Г. Г. Указ. соч. — С. 187., согласно которой муниципальное образование признается лицом — фикцией в глазах закона, что позволяет применять к нему нормы о юридических лицах, но при этом однозначно отмежевывается от действительных юридических лиц. Поддерживается мнение об ошибочности причисления органов местного самоуправления к юридическим лицам и другими авторами. Так, О. В. Берг указывает на некорректность причисления муниципальных образований к юридическим лицам, поскольку в основе регулирования их создания и деятельности лежат нормы публичного права, закрепляющие иные механизмы, нежели присущие юридическим лицам Берг О. В. Указ. соч. — С. 35. Аналогичную мысль проводит А. И. Масляев Гражданское право. Часть первая. Учебник [Текст] / Под ред. Калпина А. Г., Масляева А. И. — М., Юрист. 2007. — С. 106.

С точки зрения предмета нашего исследования необходимо провести четкое размежевание муниципальных образований и органов местного самоуправления. Муниципальное образование в самом первом приближении понимается и в ст. 1 Закона 1995 г., и в ст. 2 Закона 2003 г. как поселение. В доктрине это понятие раскрывается по-разному, однако, у большинства существующих определений есть общие черты, позволяющие однозначно размежевать муниципальное образование и органы местного самоуправления. Так, помимо вышеупомянутого традиционного понимания муниципального образования как местного сообщества (общины), существует современное определение муниципального образования как конгломерата «необходимых элементов: населения, территории и органов местного самоуправления. Отсутствие любого элемента приводит к потере всего понятия в целом» Шишкин А. А, Правовые проблемы управления муниципальной собственностью в Российской Федерации. Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. [Текст] - Тюмень., 1999. — С. 7. Как видно из данного определения, органы местного самоуправления являются лишь одной из составляющих муниципального образования и не могут отождествляться с самим муниципальным образованием. Но и первое из вышеприведенных определений (муниципальное образование как местное сообщество) не позволяет отождествлять муниципальное образование и органы местного самоуправления.

Показанная дифференциация муниципальных образований и органов местного самоуправления как участников гражданских правоотношений сохраняет свое значение и при рассмотрении вопроса с обозначенной точки зрения «орган местного самоуправления выступает от имени муниципального образования — орган местного самоуправления выступает в личном качестве». Таким образом, уместно говорить о дуализме правового статуса органов местного самоуправления как участников гражданских правоотношений.

Указывается на дуализм правовой природы органов местного самоуправления и в судебной практике. Так, Федеральный Арбитражный Суд Поволжского округа в постановлении от 31 января 2008 г. по делу № А55−41 426/07 указал: «…органы государственной власти, и органы местного самоуправления представляют интересы собственно РФ, субъектов РФ или муниципальных образований. Помимо этого органы государственной власти и органы местного самоуправления, являющиеся юридическими лицами, вправе выступать в гражданских правоотношениях от своего имени и в своем интересе, преследуя узкие цели хозяйственного обеспечения своей основной деятельности» Постановление ФАС Поволжского округа от 31 января 2008 г. по делу № А55−41 426/07 // Вестник ВАС РФ. — 2008. — № 6. — С. 67.

Дуализм правовой природы органов местного самоуправления проистекает из того факта, что по своему предназначению органы местного самоуправления являются инструментами публичной власти. Идеальная цель их деятельности, всего их существования — претворение в жизнь воли населения, которое они представляют. В этом смысле роль органов местного самоуправления является инструментарной, они нужны лишь постольку, поскольку они делают что-то от имени другого, средствами другого и для другого. Однако, в процессе своего существования органы местного самоуправления необходимо приобретают собственную самоценность, без которой невозможно осуществление их основной, инструментарной функции. Это выражается в следующих проявлениях.

Во-первых, органам местного самоуправления для выполнения инструментарных функций необходимо полноценно существовать, для чего они должны обладать правосубъектностью, позволяющей им осуществлять минимум функций, связанных с делопроизводством, накоплением и обработкой информации (покупка канцелярских принадлежностей, оргтехники, заключение трудовых договоров и т. п.).

Во-вторых, действующее законодательство относит к доходам местных бюджетов доходы от некоторых видов хозяйственной деятельности органов местного самоуправления. В юридической литературе отмечается, что органы местного самоуправления сочетают выполнение публично-властных функций с функциями, свойственными коммерческим организациям, при чем если первые осуществляются органами местного самоуправления непосредственно, то вторые — путем создания муниципальных унитарных предприятий. К этому необходимо добавить, что органы местного самоуправления в случаях, специально предусмотренных в законе, непосредственно осуществляют систематическую деятельность, направленную на получение прибыли. Например, органы местного самоуправления осуществляют приватизацию (т.е. за исключением заселенного жилья — продажу) собственности соответствующих муниципальных образований, продажу такой собственности иным публичным образованиям, а так же сдают такую собственность в аренду. Такая деятельность не может быть признана предпринимательской в строгом понимании этого слова, так как отсутствуют некоторые вид о образующие признаки данного понятия Уваров А. О правовых основах создания и управления муниципальной собственностью [Текст] // Муниципальное право. — 2008. — № 10. — С. 22.). Однако, все эти действия требуют широкого круга правомочий и определенной самостоятельности при их осуществлении. Органы местного самоуправления могут также участвовать в иных гражданских правоотношениях от своего имени в интересах муниципального образования, например, при организации и проведении конкурсов на заключение муниципальных контрактов, в отношениях интеллектуальной собственности, и т. д. При осуществлении таких действий функции органа местного самоуправления перестают быть в чистом виде инструментарными, приобретают собственное значение. Однако, и осуществление этой самозначимости имеет конечной целью пополнение местного бюджета, который должен направляться на развитие социальной сферы, либо осуществление и защита иных прав муниципального образования. Таким, образом, органы местного самоуправления в определенной мере самоценны, но при этом они не являются самоцелью.

В науке существуют взгляды, согласно которым органы местного самоуправления действуют в интересах муниципального образования только от его имени. Наиболее радикальные из этих взглядов сводятся к отрицанию гражданской правосубъектности органов местного самоуправления. Такие взгляды основаны, прежде всего, на норме ст. 125 ГК РФ, а теперь еще и подобной ей норме п. 1 ст. 41 Закона 2003 г. Однако, действующим законодательством предусмотрен широкий перечень конструкций, позволяющих одному лицу действовать в интересах другого, как от его имени, так и от собственного. И этот перечень является открытым. С учетом этого нормы ст. 125 ГК РФ и ст. 41 Закона нельзя толковать, как исключающие возможность органов местного самоуправления действовать в интересах муниципального образования от собственного имени как в рамках конструкций, предусмотренных, так и прямо не предусмотренных законом, в тех случаях, когда действие от имени органа местного самоуправления будет в наибольшей степени соответствовать целям деятельности органа местного самоуправления и интересам муниципального образования. Такая ситуация может иметь место, например, когда для муниципального образования предпочтительно, чтобы имущественная ответственность по обязательствам осуществлялась за счет определенного имущества, а не любого имущества казны и денежных средств бюджета. Возможны и иные подобные случаи. Несомненно, для того, чтобы действовать в интересах муниципального образования от собственного имени, органу местного самоуправления необходима правосубъектность, а, следовательно — инкорпорированиость Усков О. Ю. Проблемы гражданской правосубъектности государственных органов и органов местного самоуправления [Текст] // Журнал российского права. — 2003. — № 5. — С. 17−19.

Практика участия органов местного самоуправления в гражданских правоотношениях повсеместно складывается по модели, допускающей выступление органов местного самоуправления в таких правоотношениях от своего имени, но в интересах муниципального образования. Так, договоры до распоряжении муниципальной собственностью заключаются соответствующими органами по управлению имуществом, а не муниципальными образованиями в лице таких органов, что находит свое отражение и в судебной практике Постановление Президиума ВАС РФ от 24 июня 2008 г. № 1816/07 // Вестник ВАС РФ. — 2008. — № 11. — С. 32; Постановление Президиума ВАС РФ от 22 апреля 2008 г. № 12 169/07 // Вестник ВАС РФ. — 2008. — № 10. — С. 45.

Дуализм правовой природы органов местного самоуправления применительно к вопросу об их участии в гражданских правоотношениях имеет также и еще одно, третье проявление. Данное проявление, возможно наиболее значительное из всех, проистекает из мнимого противоречия двух обозначенных выше посылок. С одной стороны, мы исходим из недопустимости смешения органов местного самоуправления и муниципальных образований, необходимости их дифференциации. С другой стороны, органы местного самоуправления согласно данному выше определению являются частью муниципального образования и, как таковые, не могут от него дистанцироваться, тем более — ему противопоставляться.

Описанная ситуация подобна ситуации с органами юридического лица, Нельзя обойти вниманием широко признанное в науке мнение о том, что между органом юридического лица и самим юридическим лицом не может быть правоотношений, поскольку орган юридического лица не выступает по отношению к юридическому лицу самостоятельным субъектом права Толстой Ю. К. Указ. соч. — С. 108. Данное мнение в отношении органов юридического лица представляется обоснованным. Орган юридического лица представляет собой структурную единицу юридического лица, обладающую устойчивым набором прав и обязанностей. Формой существования органа юридического лица является наличие соответствующих положений в учредительных и внутренних документах организации. Как таковой, орган юридического лица бестелесен и существует даже в отсутствия конкретных лиц, выполняющих функции этого органа. Правоотношения юридического лица с собственным органом в таком понимании невозможны. Правоотношения возникают между юридическим лицом и конкретными лицами (физическими или юридическими), выполняющими функции органа юридического лица (замещающими единоличный орган либо входящими в состав коллегиального органа). Орган местного самоуправления, выступающий от имени муниципального образования, в этом качестве является его составной частью, подобно органу юридического лица, и с точки зрения гражданской правосубъектности не подлежит рассмотрению в отдельности от муниципального образования и тем более — противопоставлению ему. Формой существования органа местного самоуправления в этом первом (публично-правовом) модусе является существование и действие в данное время в данном муниципальном образовании правового акта компетентного органа местного самоуправления, постановляющего учреждение рассматриваемого органа как звена системы органов местного самоуправления и определяющего его функции и, полномочия. Следовательно, орган местного самоуправления в данном модусе существует и безотносительно людского субстрата — подобно тому, как вакантность органа юридического лица не уничтожает самого этого органа. Относительно органов местного самоуправления в первом модусе вопрос об их гражданской правосубъектности не может подниматься в принципе. Правосубъектностью может обладать физическое лицо, либо организация, которая в таком случае признается юридическим лицом, либо публично-правовой субъект. Но эта характеристика неприменима к бестелесной сущности, которая существует, в том числе, и без конкретного персонального наполнения.

Трудности, связанные с дуализмом правовой природы органов местного самоуправления, встречаются и в судебной практике. Так, по иску территориального управления администрации города (подразделения городской администрации с правами юридического лица) о признании права собственности данного территориального управления на квартиры, построенные за счет средств городского бюджета, выделенных территориальному управлению, арбитражным судом было вынесено решение об удовлетворении требований Архив Арбитражного суда Самарской области, дело № А55−4088/07. В судебном заседании представители территориального управления пояснили, что в случае удовлетворения иска данные квартиры будут включены в реестр муниципальной собственности и распределены комитетом по жилью администрации города в установленном порядке. По существу, речь шла о признании права муниципальной собственности города. Однако, суд счел возможным признать право собственности за территориальным управлением как юридическим лицом, аргументируя свое решение тем, что это прямо не запрещено законом. Выступая в гражданских правоотношениях от имени муниципального образования, органы местного самоуправления в первом модусе совершают юридические и фактические действия, которые при этом считаются действиями самого муниципального образования. Для третьих лиц в таких случаях орган местного самоуправления предстает внешним выражением, формой существования самого муниципального образования, ассоциируется с ним самим, С другой стороны, органы местного самоуправления во втором модусе и муниципальное образование должны рассматриваться как различные субъекты, следовательно, между муниципальным образованием и органом местного самоуправления возникает некая правовая связь, в силу которой орган местного самоуправления становится способен и правомочен быть формой выступления муниципального образования в гражданских правоотношениях.

Законодателем предусмотрены различные виды юридической связи между лицами, одно из которых осуществляет юридические и фактические действия в интересах другого: представительство, действие в чужих интересах без поручения, а так же некоторые виды договоров, такие как поручение, комиссия, доверительное управление.

Помимо перечисленных конструкций, в рамках которых одно лицо действует в интересах другого, диспозитивный метод гражданско-правового регулирования обуславливает возможность существования иных, прямо законом не предусмотренных конструкций, права и обязанности, в рамках которых могут возникать на основании волеизъявления участвующих в правоотношении сторон.

Указанные правовые институты основаны на различных базисных концепциях, в связи, с чем содержат различное регулирование сходных подинститутов (характер функций и объем полномочий управомоченного субъекта, порядок наделения такими полномочиями, способы и порядок осуществления управомоченным субъектом его функций, возможности оперативного вмешательства управомачивающего субъекта в деятельность управомоченного, вопросы ответственности управомоченного субъекта и много другое). Этим обусловлена необходимость тщательного, взвешенного подхода к вопросу о правовой природе взаимосвязи органов местного самоуправления как субъектов, действующих от имени муниципального образования, и самого муниципального образования.

Несколько особняком от других стоит институт действия органов юридического лица от его имени. Однако, именно этот институт представляет наибольший интерес в свете рассматриваемой проблематики. Осуществление органами местного самоуправления действий от имени муниципальных образований представляется институтом, в наибольшей степени сходным с институтом осуществления действий органом юридического лица от его имени. В первую очередь такое сходство обусловлено тем, что иные законодательно предусмотренные конструкции не предполагают дуализма управомоченного субъекта.

Между органами местного самоуправления во втором модусе и муниципальным образованием могут возникать и возникают правоотношения по поводу осуществления им функций органа местного самоуправления в первом модусе. Сходство правовых конструкций «орган юридического лица — юридическое лицо» и «орган местного самоуправления — муниципальное образование» обуславливает также сходство правоотношений юридического лица с лицом, выполняющим функции его органа, и правоотношений муниципального образования с органами местного самоуправления во втором модусе, то есть с организациями, выполняющими функции органов местного самоуправления в первом модусе. Вместе с тем, указанные правоотношения обладают собственной спецификой, проистекающей из характера муниципального образования как субъекта гражданских правоотношений. О такой специфике обобщенно можно говорить следующим образом: содержание правовой связи органа местного самоуправления в частноправовом модусе и муниципального образования определяется тем, что орган местного самоуправления в частноправовом модусе выполняет функции органа местного самоуправления в публично — правовом модусе Васильев В. И. Организационно-правовые проблемы местного самоуправления [Текст] // Журнал российского права. — 2008. — № 11. — С. 19.

Правоотношения по осуществлению действий в интересах другого лица возникают, по общему правилу, по воле того, в чьих интересах осуществляются действия. При этом лицо, в чьих интересах осуществляются действия, вправе в любой момент отказаться от них и начать их осуществление самостоятельно (ст. ст. 188, 977, 1002, 1024 ГК РФ), а в процессе их осуществления другим лицом — давать тому указания о том, каким образом их осуществлять для наилучшего соблюдения своих интересов (ст. ст. 973, 992, косвенно — ст. 1021 ГК РФ). Эти отношения возникают из волевого координационного акта (доверенность, договор), и в их регулирование вовлечены лишь нормы частного права. Представительство может так же осуществляться в силу закона или на основании решения суда. То же относится и к осуществлению функций органов юридического лица, например, назначение судом арбитражного управляющего. Такое действие в чужих интересах помимо его воли предусматривается законодателем, когда предполагается, что лицо не в состоянии должным образом защитить свои интересы либо не соблюдает интересы иных лиц (кредиторов несостоятельного лица) в силу своих собственных качеств (малолетний возраст, недееспособность, неспособность вести бизнес). Более того, законодатель в таких случаях исходит из того, что представляемый не осознает должным образом своих прав, не имеет четкого представления о своих интересах. Поэтому, представитель в этом случае не только осуществляет интересы представляемого, но и определяет, каковы его интересы. Для возникновения таких правоотношений в одних случаях необходим публично-правовой акт (решение суда о признании гражданина недееспособным, об усыновлении), в других достаточно события (рождение ребенка). Само возникновение такого представительства регулируется императивными нормами, содержащимися в различных отраслях права.

В случае же выступления органа местного самоуправления в гражданских правоотношениях от своего имени и в своих интересах в целях обеспечения выполнения своих основных функций непосредственных правоотношений между органом и муниципальным образованием не возникает. Существующие в такой ситуации правоотношения сводятся к отношениям юридического лица и его учредителя, включая интерес учредителя в надлежащем осуществлении юридическим лицом своих функций и установленные законом способы достижения этого интереса.

1.2 Функции органов местного самоуправления в гражданских правоотношениях

Содержание и характер функций органов местного самоуправления в гражданских правоотношениях проявляется в их целевой правоспособности, имеющей специфический объем и границы. Очевидно, что цели деятельности органов местного самоуправления должны быть связаны с участием в управлении жизнедеятельностью муниципального образования. Такие связи могут быть как прямыми, так и косвенными. Во-первых, инкорпорированный орган местного самоуправления выполняет функции органа местного самоуправления в первом модусе. Во-вторых, действующее законодательство, в том числе ст. 125 ГК РФ, не содержит запрета на осуществление органами местного самоуправления действий от своего имени, но в интересах муниципального образования. Отсутствуют достаточно обоснованные препятствия к применению такой конструкции и в доктрине. В таких случаях участником правоотношений является не муниципальное образование в лице органа местного самоуправления в первом модусе, а сам орган местного самоуправления во втором модусе, и его действия непосредственно связаны с управлением жизнедеятельностью муниципального образования. В-третьих, орган местного самоуправлении может выступать самостоятельно при обеспечении, подержании и развитии собственного существования. В таких случаях, поскольку должна сохраняться косвенная связь с основной функцией органа местного самоуправления, развитие органа местного самоуправления, в том числе его материальной базы, необходимо и возможно лишь в тех формах и в такой степени, в которых это способствует осуществлению его основных функций Уваров А. А. Местное самоуправление и гражданское общество [Текст] // Конституционное и муниципальное право. — 2008. — № 15. — С. 27.

Характер правоспособности юридического лица и выполняемые им функции являются одними из атрибутов, формирующих его организационно-правовую форму. Организационно-правовая форма является той категорией, которая отражает устойчивый комплекс характеристик, позволяющих, с одной стороны, объединить подобные (со сходными характеристиками) юридические лица, а с другой стороны — разделить различающиеся юридические лица на группы. Не случайно, характеризуя то или иное юридическое лицо, указывают, что оно обладает свойствами, присущими той или иной организационно-правовой форме. В связи с этим, вопрос о функциях органов местного самоуправления в гражданских правоотношениях рассматривается в доктрине через призму их организационно-правовой формы.

Главой 4 ГК РФ определяются как общие признаки юридических лиц, так и рассматривается в некоторых деталях большинство из допустимых действующим законодательством их организационно-правовых форм. При этом ведущий критерий, избранный законодателем в вопросе о разнообразии форм юридических лиц связывается с целями их деятельности. В отношении коммерческих организаций законодатель исчерпывающе формулирует их модели в самом ГК РФ (п. 2 ст. 50 ГК РФ, п. 1 ст.6 Федерального Закона «О введении в действие части первой ГК РФ»). Некоммерческие же организации могут создаваться как в формах, прямо установленных в ГК РФ, так и в других формах, установленных в законе (п. 2 ст. 50 ГК РФ). В настоящее время организационно-правовые формы некоммерческих организаций, не предусмотренных в ГК РФ, закреплены и урегулированы в Федеральном законе от 12 января 1996 г. «О некоммерческих организациях» Собрание законодательства РФ. — 1996. — № 3. — Ст. 145. Однако, ни из смысла данного Закона, ни из ст. 50 ГК РФ не следует, что круг форм некоммерческих юридических лиц ограничивается только самим ГК РФ и данным законом. Очевидно, что в иных законах могут быть предусмотрены иные легитимные формы некоммерческих юридических лиц.

Логично предположить, что подробности статуса органов местного самоуправления как; юридических лиц должны быть освещены в законодательстве о местном самоуправлении. Между тем, федеральный законодатель вплоть до Закона 2003 г. обходил вопрос об организационно-правовой форме органов местного самоуправления стороной, ограничиваясь констатацией в той или иной форме факта инкорпорации органов местного самоуправления, В ст. 41 Закона 2003 г. установлено, что органы местного самоуправления, наделяемые статусом юридического лица, являются учреждениями, создаваемыми для осуществления управленческих функций.

Аналогичный подход к определению организационно-правовой формы органов местного самоуправления содержится и в нормативных правовых актах органов местного самоуправления, принятых в период, когда федеральным законодательством данный вопрос никак не был урегулирован.

Несмотря на то, что организационно-правовая форма органов местного самоуправления (администраций) в большинстве нормативных правовых актов органов местного самоуправления явно не указана, системный анализ указанных норм и нормы п. 1 ст. 296 ГК РФ показывает, что такое юридическое лицо может иметь только организационно-правовую форму учреждения Постановление ФАС Поволжского округа от 19 мая 2008 г. по делу № А55−8322/07 // Вестник ВАС РФ. — 2008. — № 10. — С. 59.

Учреждением признаются органы местного самоуправления и судебной практикой Постановление ФАС Поволжского округа от 28. 04. 2007 г. по делу № А55−12 497/06 // Вестник ВАС РФ. — 2007. — № 9. — С. 61. При этом суды выносят такое суждение, в том числе, в принципиальных случаях, когда от определения организационно-правовой формы органа местного самоуправления зависит разрешение дела по существу. Так, в одном случае арбитражный суд признал неправомерным обращение взыскания на имущество органа местного самоуправления, признанного судом учреждением, поскольку в соответствии со ст. 120 ГК РФ учреждение отвечает по своим обязательством только своими денежными средствами. В другом случае суд при тех же обстоятельствах и на основании той же статьи закона признал правомерным привлечение к субсидиарной ответственности по долгам органа местного самоуправления — учреждения собственника его имущества, то есть соответствующего муниципального образования Князев С. Д. Местное самоуправление в Российской Федерации: конституционная природа и значение для муниципального права [Текст] // Журнал российского права. — 2008. — № 6. — С. 32.

Поддерживается точка зрения о том, что органы местного самоуправления при участии в гражданских правоотношениях являются учреждениями, и в доктрине, М. И. Брагинский отмечает, что: «Органы государственной власти и органы местного самоуправления, через которые действуют указанные в гл. 5 субъекты Постановление ФАС Поволжского округа от 02. 07. 2006 г. по делу № А55−5847/06 // Вестник ВАС РФ. — 2006. — № 12. — С 49., обычно представляют собой учреждения и, как таковые, называются юридическими лицами» Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации частя первой (постатейный). [Текст] / Под ред. Садикова О. Н. — М., Инфра-М. 2008. — С. 303. В качестве примера автор цитирует п. 12 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Р Ф от 30 июня 2004 г., № 329 Собрание законодательства РФ. — 2004. — № 31. — Ст. 3258., и ссылается на ст. 35 Федерального Закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации Законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Собрание законодательства РФ. — 2003. — № 40. — Ст. 3822. Между тем, ни в одном из указанных нормативных правовых актов вопрос об организационно-правовой форме соответствующих органов власти не рассматривается и не разрешается. Обоснование вывода о том, что организационно-правовой формой органов власти является учреждение, дается профессором М. И. Брагинским в других публикациях, где он указывает: «Наделенные правами юридического лица органы представляют собой, с точки зрения ГК РФ, обычное учреждение — один из видов некоммерческих организаций. Это вытекает из ст. 120 части первой ГК РФ, которая предусматривает, что учреждение — это „организация, созданная собственником для осуществления управленческих… функций“» Брагинский М. И. Участие органов исполнительной власти в отношениях, регулируемых гражданским законодательством [Текст] // Адвокат. — 2001. — № 7. — С. 17. Подобные взгляды на вопрос об организационно-правовой форме органов местного самоуправления выражаются и иными правоведами. Так, О. Санжалов указывает, что «…закрепленное за органами самоуправления имущество, используемое для материального обеспечения функционирования этих органов, находится у них на праве оперативного управления и не входит в состав местной казны. В этом смысле органы местного самоуправления по своему имущественному положению ничем не отличаются от других муниципальных организаций» Санжалов О. К вопросу о местной казне [Текст] // Хозяйство и право. — 1999. — № 4. — С. 91. Продолжая мысль автора только на один логический шаг, можно прийти к выводу о том, что органы местного самоуправления это обычные учреждения (точно такие же (ничем не отличаются), как и другие муниципальные организации, обладающие правом оперативного управления на имущество — т. е. как учреждения (п. 1 ст. 296 ГК РФ)).

Органы местного самоуправления являются учреждениями и по мнению других авторов. Так, Л. Ю. Михеева утверждает, что орган местного самоуправления «…может иметь только статус учреждения, финансируемого собственником (ст. 120 ГК РФ, ст. 9 Закона „О некоммерческих организациях“). Данная форма более, чем другие, соответствует целям и задачам создания органов местного самоуправления, а также имущественной основе их деятельности» Михеева Л. Ю. Практика доверительного управления недвижимостью, относящейся к государственной или муниципальной собственности [Текст] // Имущественные отношения в РФ. — 2006. — № 12. — С. 36. О. В. Берг считает, что «…организационно — правовой формой юридического лица — органа местного самоуправления (как и органа государственной власти) — является учреждение, поскольку цели деятельности органов местного самоуправления и органов государственной власти соответствуют определению одного из видов учреждений как организационно — правовой формы юридического лица: согласно статье 120 Г К Российской Федерации учреждением является юридическое лицо, созданное собственником для осуществления, в частности, управленческих функций некоммерческого характера» Берг О. В. Указ. соч. — С. 37.

Схожий с вышеизложенными взгляд на особенности организационно-правовой формы органов местного самоуправления высказывается В. Артемовым. Автор, однако, менее категоричен в своих суждениях: «…ни федеральное законодательство, ни уставы муниципальных образований не определяют, в какой организационно-правовой форме юридических лиц они могут существовать… Этот правовой пробел можно заполнить аналогией с нормами гражданского законодательства, регулирующими правовой статус учреждений». Из приведенной цитаты не ясно, по какой именно причине невозможно применение к органам местного самоуправления норм ГК РФ об учреждениях, однако из самой посылки о необходимости применения соответствующих норм по аналогии следует, что автор не считает органы местного самоуправления учреждениями, а считает их чем-то сходным с учреждениями, в силу чего допускает применение соответствующих норм по аналогии. Автор не раскрывает, в чем он видит сходство и различие данных двух видов субъектов. Однако, также как и М. И. Брагинский, ссылается на ст. 120 ГК РФ, отмечая, что «…орган муниципальной власти муниципальным образованием для реализации управленческих и иных функций некоммерческого характера» Баженова О. И. Органы местного самоуправления как юридические лица: проблемы реализации законодательной концепции [Текст] // Муниципальная служба: правовые вопросы. — 2008. — № 2. — С. 22.

Существуют также и точки зрения, согласно которым органы местного самоуправления не являются учреждениями. Так, О. Ю. Усков указывает: «…статус этих органов даже формально не соответствует организационно-правовой форме учреждения: они не имеют (и не могут иметь) учредительных документов (ст. 52 ГК РФ), неясно также, кто является их учредителем (абз. третий п. 2 ст. 48, ст. 120 ГК РФ)» Усков О. Ю. Указ. соч. — С. 18. Следует отметить, что отрицание автором существования целостного и непротиворечивого регулирования организационно-правовой формы органов местного самоуправления является проявлением его общей концепции, направленной на отрицание гражданской правосубъектности органов местного самоуправления в целом и их инкорпорированности в частности. С другой стороны, авторы, так или иначе признающие возможность инкорпорации органов местного самоуправления, касаясь вопроса об их организационно-правовой форме, практически всегда указывают на то, что такие органы являются учреждениями.

ПоказатьСвернуть
Заполнить форму текущей работой