Запровадження інноваційної моделі казначейського обслуговування місцевих бюджетів за видатками (на прикладі Краснодонського ВДК у Луганській області)

Тип работы:
Магистерская работа
Предмет:
Финансы


Узнать стоимость

Детальная информация о работе

Выдержка из работы

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ

СХІДНОУКРАЇНСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

ІМЕНІ ВОЛОДИМИРА ДАЛЯ

«Допущено до захисту»

Завідуючий магістратурою

державного управління

доцент Андрющук А. О.

Запровадження інноваційної моделі казначейського обслуговування місцевих бюджетів за видатками (на прикладі Краснодонського ВДК у Луганській області)

Магістерська робота на здобуття кваліфікації

магістра за спеціальністю «Державна служба»

Науковий керівник ст. викладач

Волчанська Валентина Іванівна

Рецензенти к.е.н., професор Попов Михайло Іванович

академік МАНЕБ, професор

Аптекар Михайло Давидович

Слухач Льовіна Марина Олександрівна

Луганськ 2006

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ

СХІДНОУКРАЇНСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

ІМЕНІ ВОЛОДИМИРА ДАЛЯ

«Затверджено»

Завідуючий магістратурою

державного управління

доцент Андрющук А. О.

ЗАВДАННЯ З ПІДГОТОВКИ МАГІСТЕРСЬКОЇ РОБОТИ

Слухачеві Льовіній Марині Олександрівні

1. Тема магістерської роботи «Запровадження інноваційної моделі казначейського обслуговування місцевих бюджетів за видатками (на прикладі Краснодонського ВДК у Луганській області)

затверджена наказом по університету від 13 квітня 2006 р. , № 232−04

2. Термін подачі слухачем завершеної роботи — 08 червня 2006 р.

3. Науковий керівник — ст. викладач Вовчанська Валентина Іванівна

4. Дата видачі завдання — 10 листопада 2005 р.

Завдання до виконання отримав 10 листопада 2005 р.

ІНДИВІДУАЛЬНИЙ ПЛАН

написання магістерської роботи на тему: Запровадження інноваційної моделі казначейського обслуговування місцевих бюджетів за видатками (на прикладі Краснодонського ВДК у Луганській області) слухача Льовіної Марини Олександрівни

Зміст роботи та назва розділів

Термін

Примітки

Збір інформації та огляд літератури за темою

24. 11. 2005

Актуалізація теми, постановка завдань дослідження

22. 12. 2005

Робота над розділом 1 «Організація та управління виконання місцевого бюджету «

11. 01. 2006

Робота над розділом 2 «Міжнародний досвід управління місцевим бюджетом «

13. 02. 2006

Робота над розділом 3 «Інноваційні напрямки удосконалення казначейського обслуговування місцевих бюджетів «

15. 03. 2006

Подання остаточної версії теми магістерської роботи на затвердження наказом

22. 04. 2006

Оформлення магістерської роботи

03. 05. 2006

Подання роботи завідуючому магістратурою державного управління

з 06. 06. 2006

по 16. 06. 2006

Надання роботи на рецензування

15. 06. 2006

Підготовка докладу до захисту та презентації за допомогою програмного забезпечення Microsoft Power Point

17. 06. 2006

Захист магістерської роботи

з 19. 06. 2006 по 25. 06. 2006

(дата захисту згідно графіку)

Науковий керівник ст. викладач Волчанська В. І.

Отримав Льовіна М.О.

ЗМІСТ

ВСТУП

РОЗДІЛ 1 Організація та управління виконання місцевого бюджету

1.1 Сутність та роль місцевого бюджету в соціально-економічних процесах

1.2 Структура та складання місцевого бюджету

1.3 Особливості казначейського обслуговування місцевого бюджету

РОЗДІЛ 2 Міжнародний досвід управління місцевим бюджетом

2.1 Адаптація європейського досвіду управління місцевим бюджетів в України

2.2 Проблеми казначейського обслуговування місцевого бюджету в порівнянні з європейським досвідом

РОЗДІЛ 3 Інноваційні напрямки удосконалення казначейського обслуговування місцевих бюджетів

3. 1 Покриття тимчасових касових розривів місцевих бюджетів за рахунок коштів єдиного казначейського рахунку

3.2 Шляхи рішення проблемних питань щодо виникнення та росту дебіторської та кредиторської заборгованості

3.3 Запровадження інноваційної моделі казначейського обслуговування місцевих бюджетів за видатками в Краснодонському ВДК у Луганській області

ВИСНОВКИ ТА ПРОПОЗИЦІЇ

ВИКОРИСТАНА ЛІТЕРАТУРА

ДОДАТКИ

ВСТУП

Розвиток казначейської системи виконання бюджетів в Україні відбувався високими темпами і нині склалася ситуація, яка не дає змоги повною мірою й ефективно використовувати сучасну казначейську систему виконання бюджетів. Це пов’язано з тим, що повноваження органів казначейства, встановлені у період їхнього створення, змінилися у зв’язку з новими соціально-економічними реаліями. Нормативно-правове регулювання організації і функціонування органів казначейства відстає від темпів, якими розвивається ця структура. Подальший розвиток казначейства зумовлює необхідність внесення відповідних змін до законодавства.

Казначейство у перспективі повинно стати важливим елементом інтегрованої системи управління державними місцевими фінансами. Складність і багатоплановість цієї проблеми зумовлена широким спектром питань, пов’язаних з формуванням адекватного сучасним вимогам бюджетного законодавства, потребою удосконалення бюджетного процесу й міжбюджетних відносин, нестабільним станом державної фінансової системи, недостатнім теоретичним проробленням казначейських технологій тощо.

Актуальність проблеми полягає в тому, що підвищення ефективності виконання та казначейського обслуговування місцевого бюджету як дійового інструменту регулювання соціально-економічних процесів у державі потребує нових підходів до створення такої функціонально-організаційної системи виконання бюджетів, яка б забезпечувала ефективне виконання державного та місцевих бюджетів.

Метою магістерської роботи є визначення ролі й місця Державного казначейства в обслуговуванні місцевими бюджетами у державі.

Завдання магістерської роботи є розроблення пропозицій щодо вдосконалення системи казначейського виконання місцевого бюджету.

Об'єктом дослідження являється орган Державного казначейства України на прикладі Краснодонського відділення Державного казначейства у Луганській області.

Предметом дослідження являється діяльність органів Державного казначейства стосовно виконання місцевих бюджетів, особливо виконання місцевих бюджетів за видатками.

У другому розділі роботи розглянута адаптація європейського досвіду управління місцевими фінансами в Україні. Умови впровадження європейських стандартів самоврядування в Україні, що сприятимуть підвищенню прозорості формування та витрачання бюджетних коштів.

Інноваційна новизна полягає в обґрунтуванні нових форм і методів в процесі казначейського обслуговування місцевих бюджетів за видатками. Дана інновація спрямована на задоволення потреб бюджетних установ та органів Державного казначейства.

Практична значимість роботи полягає в тому, що завдяки запроваджень представлених у даній магістерської роботі можливо буде зменшити документообіг, час та зменшити видатки, які бюджетна установа витрачає на обслуговування за видатками в органах Державного казначейства.

Дані проблеми розглядалися в періодичних виданнях видатних українських вчених у наукових роботах Сушко Н.І. та Чечуліної О.О.

На захист виноситься: Пропозиції щодо удосконалення та ефективності виконання місцевого бюджету України:

- механізм удосконалення надання місцевих запозичень;

— шляхи рішення проблемних питань щодо виникнення та росту дебіторської та кредиторської заборгованості;

— інноваційна модель казначейського обслуговування місцевих бюджетів за видатками в Краснодонському ВДК у Луганській області (виносне робоче місце).

РОЗДІЛ 1. ОРГАНІЗАЦІЯ ТА УПРАВЛІННЯ ВИКОНАННЯ МІСЦЕВОГО БЮДЖЕТУ

1.1 Сутність та роль місцевого бюджету в соціально — економічних процесах

Місцеві бюджети -- це фонди фінансових ресурсів, призначені для реалізації завдань і функцій, що покладаються на органи місцевого самоврядування. Об'єктивність існування бюджету потребує досконалого обгрунтування напрямків його застосування, використання передусім для створення сприятливих умов функціонування економіки і досягнення високого рівня добробуту. Термін, система місцевих бюджетів, відображає сукупність самостійних місцевих бюджетів, які не включаються до складу державного бюджету і один до одного. Система місцевих бюджетів включає два види бюджетів. Це бюджети територіальних громад та інших органів місцевого самоврядування, а також бюджети державних утворень, які є суб'єктами федерацій.

У 1990 р. вперше виникло таке поняття як бюджети місцевого самоврядування. У тому ж році, після утворення Автономної Республіки Крим, постало поняття республіканський бюджет Автономної Республіки Крим. Система місцевих бюджетів в Україні тепер включає республіканський бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, міські бюджети міст Києва і Севастополя, міські бюджети міст обласного значення, районні (районів у містах), міські бюджети міст районного значення, сільські та селищні бюджети. Система місцевих бюджетів України схематично показана у схемі 1.1.1.

Крім цих бюджетів, в Україні є ще й система так званих зведених бюджетів. Вони використовуються в процесі бюджетного планування та бюджетного регулювання. До місцевих зведених бюджетів в Україні відносять бюджет Автономної Республіки Крим, бюджет області, бюджет міста з районним поділом, бюджет району.

Рисунок 1.1.1 Система місцевих бюджетів в Україні

Кожний бюджет складається з доходів та видатків. Визначальними для місцевих бюджетів є власні доходи. Залежно від способу отримання вони поділяються на:

- податкові доходи (місцеві податки і збори);

— доходи від надання послуг органами місцевого самоврядування (прибирання території, вивезення сміття тощо);

— доходи від комунального майна (орендна плата, частина прибутку комунальних підприємств, кошти від приватизації комунального майна) [30].

В Україні до прийняття Бюджетного кодексу бюджети територіальних громад не мали стабільних джерел доходів. Використання в регіонах України індивідуальних нормативів відрахувань від загальнодержавних податків призводило до того, що в кожному з них залишалась різна частина зібраних податків. Відсутність чіткого взаємозв'язку між обсягами податків, які збираються, й доходами місцевих бюджетів позбавляла місцеві органи влади стимулів до збільшення державних доходів, що загострювало проблему нестачі коштів на загальнодержавному рівні [25].

Із прийняттям Бюджетного кодексу у складі тих доходів, що не враховуються при визначенні трансфертів, найвагомішими стали місцеві податки і збори, власні надходження бюджетних установ, плата за землю. Ці доходи не пов’язані з результатами господарської діяльності підприємств і не вирізняються високою еластичністю. Наприклад, у структурі доходів бюджетів міст переважають податкові доходи, питома вага яких становить від 73,9% у 2004році до 62,8% у 2005 році. З них частка прибуткового податку з громадян зросла з 35,2% у 2004 році до 44,6% у 2005-му. Частка податку на прибуток підприємств зменшилась з 0,9% у 2004 році до 0,8% у 2005 році. Частка місцевих податків і зборів у доходах бюджетів міст зменшилася з 3,9% у 2004 році до 3,2% у 2005-му. Із прийняттям Бюджетного кодексу значно збільшилась питома вага трансфертів, зокрема субвенцій -- з майже 2% у 2000 році до 20--21% у 2004--2005 роках. Загалом надходження до місцевих бюджетів, без урахування трансфертів з бюджетів інших рівнів, у 2005 році становили 22 577,4 млн. грн. при плані 21 967,9 млн. грн. (тобто виконання доходів місцевих бюджетів у 2005 році становило 102,8%). Дані щодо виконання місцевих бюджетів за 5 місяців 2006 року свідчать про подальше зниження частки податкових надходжень у доходах місцевих бюджетів (до 47,4%) і збільшення трансфертів (до 40,9%), схематично структура доходів зображена на діаграмі 1.1. 1:

Рисунок 1.1.1 Структура доходів 2004, 2005 років

Використання бюджетних коштів місцевих бюджетів безпосередньо пов’язане з виконанням державою та органами місцевого самоврядування покладених на них завдань, найважливішими з яких є регулювання суспільного відтворення, задоволення потреб населення, управління державою, забезпечення охорони правопорядку, функціонування національної оборони, охорона навколишнього середовища, здійснення міжнародного співробітництва тощо [30]. Бюджетним кодексом передбачено критерії розмежування видів видатків між місцевими бюджетами. Розмежування видів видатків місцевими бюджетами здійснюється за принципом субсидіарності з урахуванням критеріїв повноти надання послуги та наближення її до безпосереднього споживача [1]. Більшість державних видатків, насамперед соціального спрямування, фінан суються з місцевих бюджетів. Це передовсім виплати із соціального захисту та соціального забезпечення населення, утримання закладів соціально-культурної сфери, видатки на розвиток місцевого господарства. Місцеві бюджети в сучасних умовах є одним із джерел задоволення життєвих потреб населення. У таблиці 1.1.1 наведені суми видатків з місцевих бюджетів України на основні громадські послуги в 2004 --2005 роках.

Таблиця 1.1.1 Видатки з місцевих бюджетів України на громадські послуги у 2004 -2005 роках.

Показники

Роки

Відхилення млн. грн.

Темпи зростання %

2004

2005

Видатки місцевих бюджетів усього, млн. грн.

15 120,9

15 970,7

894,8

105,62

— на транспорт, дорожнє господарство, зв'язок, телекомунікації, інформатику

1189

696,1

-492,9

58,54

— на ЖКГ

1553,6

1356,2

-197,4

87,29

— на соціально — культурні заходи

16 263,5

19 598,8

3335,3

120,51

— на державне управління

770,8

1716,5

945,7

222,69

— на громадський порядок

242,9

363,8

120,9

149,77

Загальнодержавні видатки, млн. грн.

55 528

60 318,9

4790,9

108,63

За даними таблиці, витрати на транспорт, дорожнє господарство, зв’язок, телекомунікації, інформатику з місцевих бюджетів України зменшилися з 1189 млн. грн. у 2004 році до 6961,1 млн. грн. у 2005-му. Витрати на житлово-комунальне господарство (ЖКГ) також зменшились на 197,4 млн. грн., або на 12,71%. У 2005 році витрати на соціально-культурні заходи з місцевих бюджетів збільшилися порівняно з 2004 роком на 3335,3 млн. грн., темпи зростання цих видатків становили 120,51%. Витрати на державне управління зросли на 222,69% у 2005 році порівняно з 2004 роком. Зросли витрати на громадський порядок у 2005 році порівняно з 2004 роком -- з 242,9 млн. грн. до 363,8 млн. грн., тобто на 120,9 млн. гри. Таке зростання видатків місцевих бюджетів на громадські послуги відбувалося на тлі загального зростання видатків місцевих бюджетів на 879,8 млн. грн., або на 105,62%. Загальнодержавні видатки також зросли на 4790,9 млн. гри. у 2005 році порівняно з 2004 роком, темп зростання загальнодержавних видатків за цей період становив 108,63%. Ознакою сучасної побудови бюджетної системи України є самостійність усіх бюджетів. Місцеві бюджети одного рівня не можуть бути включені до місцевих бюджетів іншого рівня.

Повноваження органів місцевого самоврядування щодо встановлення джерел доходів передбачають бюджетну самостійність, самостійність щодо встановлення комунальних тарифів і податків. Під бюджетною самостійністю розуміють право органів місцевого самоврядування мати власний бюджет, самостійно його розглядати й затверджувати. Податкова самостійність передбачає право встановлення місцевих податків та зборів, їхніх ставок, пільг і визначення податкової бази. Обов’язки щодо видатків передбачають зобов’язання органів місцевого самоврядування у межах своїх функцій самостійно визначати склад цих видатків і здійснювати їх з місцевих бюджетів. Встановлення дійсної самостійності кожного бюджету відповідає засадам бюджетного федералізму, які набувають дедалі більшого поширення в побудові бюджетних систем, у тому числі в унітарних державах [22].

1. 2 Структура та складання місцевого бюджету

Структура місцевого бюджету розглянута на прикладі Краснодонського району, який складається з:

- міський бюджет міст обласного значення — бюджет м. Краснодона;

— районні (районів у містах) — бюджет Краснодонського району;

— міські бюджети міст районного значення — бюджет м. Суходільська та Молодогвардійська;

— сільські - бюджети 10 сільських Рад;

- селищні бюджети — бюджети 10 селищних Рад

Структура місцевого бюджету Краснодонського району показана на рисунку 1.2.1:

Рисунок 1.2.1 Структура місцевого бюджету Краснодонського району.

До складу бюджету міста Краснодона входять 35 міських організацій, які фінансуються за рахунок місцевих коштів даного бюджету.

До складу бюджету Молодогвардійська входять:

— Молодогвардійський виконком міської ради,

— Молодогвардійський КП ВКГ,

— організація ветеранів бойових дій ,

— Молодогвардійська організація ветеранів.

До складу бюджету Суходільська входять:

— Суходільський виконком міської ради,

— Суходільський МЦССМ.

До складу селищних рад входять:

— Ізваринська селищна рада,

— Краснодонська селищна рада,

— Северна селищна рада,

— Енгельсовська селищна рада,

— Урало-Кавказська селищна рада.

Структура бюджетної системи визначається Конституцією України. В ній та в Бюджетному кодексі закріплюються права держави та місцевих органів влади і управління на затвердження своїх бюджетів, на диференціювання доходів і видатків між різними ланками бюджетної системи, порядок їх складання, розгляду та затвердження.

Джерелами доходів міст обласного підпорядкування мають бути ті самі джерела, що й у районів, міст районного підпорядкування, сіл та селищ. Тож міста обласного підпорядкування мають бути вправі одержувати доходи від прибуткового податку з громадян, плати за землю, місцевих податків та зборів, податків з власників автотранспорту, державного мита з фізичних осіб та фіксованого податку на підприємницьку діяльність, які збираються на підпорядкованій ним території [31].

Податок на прибуток підприємств повинен стати загальнодержавним податком, який повністю зараховується до Держбюджету, і виконувати цільову функцію фінансування розрахованих за допомогою формули трансфертів, які має отримувати кожна область. Фонд таких трансфертів має бути створений на рівні обласного відділення Казначейства. Розраховані за формулою субвенції обласним, районним та міським (районного значення) бюджетам передаватимуться з цього фонду. Цей фонд посилюватиметься негативними трансфертами з невеликої кількості міст обласного значення та районів, у яких надходження від прибуткового податку з громадян перевищить видатки, розраховані на основі норм. Крім цього, до фонду можна зараховувати також надходження від акцизних зборів.

Як зазначалося вище, передбачається наскрізна система трансфертів, за якої трансферти передаватимуться спершу з Держбюджету до обласних бюджетів, а потім з обласних бюджетів до районних бюджетів і бюджетів міст обласного значення, й насамкінець, з районних бюджетів до бюджетів міст районного підпорядкування, сіл та селищ. У цій піраміді трансфертів як обласні бюджети, так і районні бюджети відіграють перерозподільну роль, і на кожному етапі має застосовуватися певна формула для визначення суми трансферту, яка належить чи то обласним, чи районним бюджетам, і суми трансферту, яка має передаватися далі - бюджетам нижчого рівня у формі трансферту [31].

Треба відзначити, що реформа міжбюджетних відносин в Україні тільки тоді буде доцільною, коли її безпосередньою метою буде одночасне досягнення таких фундаментальних цілей:

- підвищення стабільності та передбачуваності потоку доходів місцевих бюджетів з метою поліпшення бюджетного планування та уникнення бюджетної заборгованості;

— чітке розмежування видаткових повноважень, з одного боку, між Державним та місцевими бюджетами, а з другого — між різними типами місцевих бюджетів;

— місцеві органи влади повинні мати істотну свободу у визначенні того, як їм використовувати загальні наявні в них кошти для виконання своїх видаткових зобов’язань;

— заохочення місцевих органів влади до розвитку своїх економічних можливостей та розширення власних баз оподаткування, причому вони повинні мати гарантії, що центр у них не відбере одержані від цього додаткові доходи;

— справедливий розподіл соціальних послуг у різних регіонах країни; місцеві органи влади всіх рівнів повинні мати приблизно однаковий рівень доходів для надання соціальних послуг, за які вони відповідають;

— досягнення консенсусу щодо ролі в бюджетному процесі району і особливо області, якого дуже важко досягти з політичних причин;

— простота політики трансфертів з тим, щоб міжбюджетні фіскальні потоки були прозорими, відносно захищеними від маніпулювання та достатньо простими для адміністрування; при цьому необхідно створити новий інститут цінний механізм, який забезпечував би повне й вчасне виконання всіх зобов’язань, щодо трансфертів.

Переслідуючи ці цілі, пропозиції щодо реформи міжбюджетних відносин мають відповідати важливім конституційним та законодавчим положенням, які, зокрема, передбачають, що: обласним бюджетам має бути відведена роль у забезпеченні спільних проектів територіальних громад і функція передачі трансфертів від Державного бюджету до бюджетів нижчих рівнів.

Крім того, як передбачено Законом про місцеве самоврядування: мінімальні бюджети міст, сіл та селищ мають бути складовою бюджетного процесу.

Фактично кожна країна, яка справді намагається досягти цих цілей, дотримується таких трьох основних принципів:

1. Чіткий і раціональний розподіл видаткових повноважень поміж рівнями органів влади.

2. Розподіл доходних повноважень, за якого податки, закріплені за місцевими бюджетами, породжуються місцевими мешканцями і можуть ефективно адмініструватися на місцевому рівні.

3. Розробка прозорої формульної трансфертної системи, здатної заповнити фіскальні «щілини» між доходними повноваженнями місцевих бюджетів та видатками, які вони мають здійснювати [46].

Формування місцевих бюджетів є процесом, який включає складання, розгляд, затвердження та виконання місцевих бюджетів.

Порядок складання, розгляд, затвердження та виконання місцевих бюджетів визначається згідно Бюджетного Кодексу України статтями 75- 80. Кожен з цих етапів має певну послідовність дій, завдань та процедур:

1. Прогноз доходів та видатків.

2. Визначення граничних обсягів видатків.

3. Розробка та доведення до головних розпорядників бюджетних коштів інструкції з підготовки бюджетних запитів.

4. Розроблення бюджетних запитів для подання місцевими фінансовими органам.

5. Аналіз показників бюджетного запиту.

6. Включення бюджетного запиту до пропозиції проекту місцевого бюджету.

7. Подання на розгляд відповідно Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевим державним адміністраціям та виконавчим органам відповідних рад.

8. Схвалення проекту рішення про місцевий бюджет Радою міністрів автономної Республіки Крим, місцевою державною адміністрацією та виконавчим органом відповідної ради.

9. Розгляд та затвердження місцевих бюджетів представницьким органом.

10. Виконання місцевого бюджету.

Пильна увага до економічних тенденцій і вчасне реагування на них є важливою основою складання бюджету. Побудова процесу складання бюджету та управління ним не знаходяться у статичному стані. Кожного року цей процес повинен враховувати вплив економічних чинників на надходження до бюджету та політичні цілі уряду. Складання бюджету непросто реагує на зміну економічних умов. Воно може допомогти уряду сформувати його політичні цілі відповідно до економічного середовища і перетворити їх на практичні дії [46].

Необхідно мати уявлення про вірогідний рівень доходів держави, що допоможе корегувати попередні рішення стосовно видатків і податкової політики.

Демографічні тенденції безпосередньо впливають на видатки та політику уряду.

Важко розробити змістовні бюджетні пропозиції без належного розуміння політики уряду та вимог чинного законодавства.

Макроекономічний прогноз є основою для визначення суттєвих аспектів, необхідних для початку бюджетного процесу. Кожен з цих аспектів, у свою чергу, потребує подальшого аналізу та спеціальних знань:

- Аналіз основних показників економіки.

- Демографічні тенденції, пов’язані з зайнятістю, та інші чинники.

- Грошова маса та інші монетарні аспекти.

- Інфляція взагалі та в окремих галузях.

- Тенденції заощаджень та інвестицій.

- Державний борг.

- Основні події, що впливають на економіку.

- Прогноз надходжень.

- Потенційний дефіцит бюджету при різних варіантах бюджету.

- Структура планування державного боргу та управління ним.

- Розуміння основних фінансових ризиків.

Чітке розуміння основних етапів у процесі складання бюджету, а також того, хто відповідає за конкретні дії на кожному етапі, є абсолютно необхідним для правильності складання бюджету.

Щоб процес складання бюджету проходив належним чином, слід запланувати адекватний час для здійснення кожного етапу. Більшість національних процесів складання бюджету складається з окремих етапів. Особливо це стосується систем, у яких спочатку визначається національний напрямок, а потім уряд реагує на пропозиції міністерств і управлінь стосовно витрат [46].

Для унітарних систем з чітким розмежуванням між виконавчою і законодавчою владами спільними є такі основні етапи:

1. Встановлення граничних обсягів загальних видатків. На основі структури та пріоритетів, у більшості країн фінансові органи встановлюють граничні обсяги, яких повинні додержуватись розпорядники при розробці своїх бюджетних запитів. Ці ліміти можуть встановлюватись для окремих розпорядників за програмами чи функціями або для їх комбінації. В деяких випадках не вся сума прогнозних надходжень асигнується в межах лімітів: частину коштів залишають для фінансування нових пропозицій. Це пояснюється необхідністю забезпечити отримання органом влади одного комплекту пропозицій щодо виділення асигнувань, які можуть фінансуватись у межах прогнозних надходжень незалежно від того, які зміни можуть бути внесені перед поданням проекту бюджету на розгляд представницького органу. Як правило, цей етап завершується перед видання інструкцій до бюджету.

2. Видання інструкцій до бюджету. Розробка інструкцій до бюджету часто вимагає прийняття складних рішень. Але у більшості країн вважають, що процес складання бюджету формально починається з виданням інструкцій до бюджету, хоча насправді він починається раніше.

3. Підготовка бюджетних запитів. Головні розпорядники, як правило, мають свої власні детальні процедури розробки бюджетних запитів з урахуванням потреб окремих управлінь і програм. Скільки часу витрачається на цей етап великою мірою залежить від виду та обсягів інформації, включення якої до бюджетних запитів вимагає фінансовий орган. Аналіз бюджету, прийняття рішень і документування є частинами цього процесу. Приклад бюджетного запиту додається в додатку А.

4. Консолідація даних і аналіз бюджету. Консолідацію цифрових даних здійснює бюджетне управління (відділ). Пояснення суті програм і примітки кожного розпорядника використовуються при аналізі бюджету разом з фінансовими даними. Бюджетні управління (відділи) аналізують точність і повноту поданих даних з метою формування основних бюджетних проблем, що потребують вирішення. Аналіз цього виду може здійснюватись під проводом окремих відділів фінансових органів, що відають основними функціональними сферами бюджету. Але фінансове управління (відділ) у будь-якому разі здійснює консолідацію результатів аналізу з метою прийняття бюджетних рішень. На цьому етапі складання бюджету часто проводяться засідання за участю різних розпорядників з метою прояснення пропозицій.

Пропозиції стосовно капіталовкладень оцінюються і розподіляються за пріоритетами, як правило, протягом одного і того ж періоду. Головною причиною цього є необхідність збалансувати видатки і доходи.

5. Визначення і вирішення проблем. Цей етап передбачає документування основних бюджетних проблем, що випливли на поверхню завдяки аналізу бюджетних пропозицій і пропозицій стосовно капіталовкладень. Начальник бюджетного управління може зробити резюме проблем для представлення начальнику фінансового управління, який часто приймає попередні рішення і обговорює їх з ключовими управліннями перед прийняттям рішень.

6. Бюджетні рішення. Начальник фінансового управління приймає рішення про включення бюджетного запиту до пропозицій проекту бюджету.

7. Підготовка бюджету та відповідних документів. Цей етап передбачає складання бюджетного документу, підготовку підтверджуючих документів, зазвичай проекту рішення про бюджет на відповідний рік і пакету пропозицій. Розпорядники бюджетних коштів представляють окремі обґрунтування своїх пропозицій бюджетним комісіям.

8. Подання бюджету на розгляд часто супроводжується пояснювальною запискою стосовно змісту бюджету, аргументацією основних показників.

Процес розгляду бюджету офіційно починається після отримання бюджети запитів головних розпорядників бюджетних коштів. Цей процес завершується, коли місцевий фінансовий орган закінчує розробку остаточних рекомендацій місцевій державній адміністрації, виконавчому органу відповідної ради стосовно бюджету, дійсності експерти з бюджетних питань готуються до виконання своєї ролі задовго, видання вказівок до бюджету. Зазвичай вони відповідають за документував бюджетних пропозицій і відповіді на запитання стосовно бюджету до того, як прийнято рішення про місцевий бюджет на відповідний рік.

Першим підготовчим кроком фінансового управління є консолідація даних бюджетних запитів, поданих головними розпорядниками бюджетних коштів, перевірка їх точності та повноти. Структура фінансового органу визначає, хто і за які види діяльності відповідає під час процесу розгляду бюджету [46].

Розгляд бюджету - це підхід до питання чи проблеми, в якому бюджетні витрати становлять лише один аспект аналізу. Кінцевим результатом розгляду бюджету є серія рекомендацій начальнику головного фінансового управління.

Відповідно до частин восьмої та дев’ятої статті 75 Бюджетного кодексу Верховна Рада Автономної Республіки Крим та відповідні ради при затвердженні місцевих бюджетів повинні врахувати обсяги міжбюджетних трансфертів та інші положення, необхідні для формування місцевих бюджетів, що були затверджені Верховною Радою України при прийнятті проекту закону про Державний бюджет України у другому читанні.

Бюджет Автономної Республіки Крим, обласні та районні бюджети, міські (міст Києва та Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим та міст обласного значення) бюджети на наступний бюджетний період затверджуються рішенням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, відповідної обласної, районної чи міської ради не пізніше ніж у двотижневий термін після офіційного опублікування закону про Державний бюджет України.

Міські (міст районного значення) бюджети, районні у містах (якщо такі створено), селищні та сільські бюджети на наступний бюджетний період затверджуються відповідно рішеннями міської, районної в місті, селищної або сільської ради не пізніше, ніж у двотижневий термін після затвердження районного чи міського (міст Києва і Севастополя, міста республіканського Автономної Республіки Крим чи міста обласного значення) бюджету [20].

Якщо до початку нового бюджетного періоду не прийнято відповідне рішення про місцевий бюджет, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації та виконавчі органи відповідних рад мають право здійснювати витрати з відповідного бюджету лише на цілі, які визначені у рішенні про місцевий бюджет на попередній бюджетний період. При цьому щомісячні видатки не можуть перевищувати 1/12 обсягу видатків, визначених рішенням відповідної ради про бюджет на попередній бюджетний період, крім випадків, передбачених частиною четвертою статті 15 та частиною четвертою статті 23 цього Бюджетного кодексу. До прийняття рішення про місцевий бюджет на поточний бюджетний період провадити капітальні видатки забороняється [1].

Відповідно до положень Бюджетного кодексу фінансові органи здійснюють загальну організацію та управління виконанням відповідного місцевого бюджету, координують діяльність учасників бюджетного процесу з питань виконання бюджету. Оптимальний розподіл функцій, встановлення основних вимог, запровадження нових технологічних підходів, ефективна співпраця та відповідальність кожного учасника бюджетного процесу є передумовами успішного використання бюджетних коштів. Тому краще розуміння основних аспектів процесу виконання бюджетів дозволить учасникам використовувати спеціальні дані, документи та процедури в процесі виконання бюджету, а також застосовувати ці знання в практичній роботі як індивідуально, так і в своїх підрозділах. Ефективне управління видатками набуває особливої актуальності в умовах обмеженості бюджетних ресурсів. Поставлені завдання та цілі будуть досягнуті тільки за умови фінансового їх забезпечення, але в той же час вони не повинні виходити за межі наявних фінансових ресурсів. Взяті зобов’язання повинні відповідати визначеним призначенням. Від цього також залежить ефективність політичних рішень, які іноді можуть бути просто нереалістичними. Оскільки бюджети повинні мати збалансовані поточні доходи та поточні видатки, то рівень витрат і особливо їх структура в будь-якому році визначається відповідно до обсягу надходжень. Щодо того, на які суспільні послуги чекають громадяни, то вони зазвичай змінюються у напрямку, протилежному до наявних доходів. Тому найважливішим завданням стадії виконання бюджету має стати реалізація визначених бюджетних завдань та функцій, виходячи з необхідності досягнення конкретних результатів коштом найменших витрат [20].

Місцеві бюджети мають формуватися на основі очікуваних надходжень. Впровадження нового механізму міжбюджетних трансфертів не передбачає фундаментальних змін щодо цього підходу — навпаки, надходження стануть стабільнішими. Маючи стабільні надходження, місцеві керівники більше уваги приділятимуть управлінню виконанням бюджету. Створення дієвої системи виконання місцевих бюджетів вимагає розробки ряду нормативно-правових актів, внесення змін до законів, які регулюють громадські закупівлі, формування тарифів на послуги підприємств житлово-комунального господарства, надання пільг, компенсацій та державних гарантій. Розбалансованість між обсягом пільг, що надаються, та обсягом джерел їх покриття вимагає запровадження грошової адресної компенсації на основі державних гарантій.

Інструкції Міністерства фінансів та Державного казначейства, що регламентують процес виконання місцевих бюджетів, Ряд питань, зокрема, казначейське обслуговування місцевих бюджетів, потребує розробки уніфікованих підходів. Казначейське обслуговування місцевих бюджетів здійснюється територіальними органами Державного казначейства України, детальніше казначейське обслуговування місцевих бюджетів буде розглянуто у другому розділі магістерської роботи. Місцевий бюджет виконується за розписом, який затверджується керівником місцевого фінансового органу. Керівник місцевого фінансового органу протягом бюджетного періоду забезпечує відповідність розпису місцевого бюджету встановленим бюджетним призначенням.

Місцевий фінансовий орган у процесі виконання місцевого бюджету за доходами здійснює прогнозування та аналіз доходів відповідного бюджету.

Податки, збори (обов'язкові платежі) та інші доходи місцевого бюджету зараховуються безпосередньо на рахунок відповідного бюджету, відкритий в територіальному органі Державного казначейства України, і не можуть акумулюватися на рахунках органів стягнення. Податки, збори (обов'язкові платежі) та інші доходи визнаються зарахованими в доход місцевого бюджету з моменту зарахування на рахунок відповідного бюджету, відкритий в територіальному органі Державного казначейства України.

Виконання місцевих бюджетів за видатками здійснюється за процедурою, визначеною статтею 51 Бюджетного Кодексу України.

Стадії виконання місцевого бюджету за видатками:

1. Встановлення бюджетних асигнувань розпорядникам бюджетних коштів на основі затвердженого бюджетного розпису;

2. Затвердження кошторисів розпорядникам бюджетних коштів;

3. Взяття бюджетних зобов’язань;

4. Отримання товарів, робіт та послуг;

5. Здійснення платежів;

6. Використання товарів, робіт та послуг на виконання бюджетних програм.

1. 3 Особливості казначейського обслуговування місцевого бюджету

В 1995 році відповідно до Указу Президента України було створено Державне казначейство України — державний інститут, який раніше існував у системі органів виконавчої влади до радянських часів (музей історії казначейства існує у фінансовому управлінні Дніпропетровській області). Створення Державного казначейства обумовлено необхідністю мати систему належного контролю за рухом та використанням бюджетних ресурсів на заміну системи касового виконання бюджету органами Національного банку та уповноважених комерційних банків.

Відповідно до статті 78 Бюджетного кодексу виконання місцевих бюджетів забезпечуеться фінансовими органами на які покладено загальну організацію і управління виконанням відповідного місцевого бюджету та координацію діяльності учасників бюджетного процесу з питань виконання бюджету [1].

Для забезпечення органів місцевого самоврядування моніторингом і контролем за виконанням усіх трансакцій з коштами місцевих бюджетів згідно з пунктом 2 цієї статті в Україні впроваджується казначейська система обслуговування місцевих бюджетів органами Державного казначейства.

Казначейське обслуговування місцевих бюджетів здійснюється територіальними органами казначейства в межах функцій, визначених статтею 48 Бюджетного кодексу, зокрема:

- здійснення касових операції з коштами місцевих бюджетів;

- розрахунково-касове обслуговування розпорядників бюджетних коштів;

- контроль бюджетних повноважень при зарахуванні надходжень, прийнятті зобов’язаньта проведені платежів;

- бухгалтерський облік та складання звітності про виконання місцевих бюджетів. Запровадження казначейської системи обслуговування місцевих бюджетів, відповідно до положень Бюджетного кодексу, має стати важливим кроком у напрямку:

створення єдиного механізму для впровадження засад реформування між бюджетних відносин;

формалізації єдиних процедур управління видатками на всіх стадіях виконання бюджету;

посилення поточного контролю за дотриманням фінансової дисципліни та попередження нецільового використання коштів на стадії прийняття зобов’язань та здійсненні платежу;

запровадження єдиного механізму управління коштами державного та місцевих бюджетів.

В Луганській області на казначейське обслуговування в органи Державного казначейства були переведені всі 353 місцевих бюджету.

Модель казначейського обслуговування місцевих бюджетів, мала певні технологічні відмінності від банківського варіанту обслуговування коштів місцевих бюджетів. Основні відмінності моделі казначейського обслуговування місцевих бюджетів полягали в наступному:

доходи всіх місцевих бюджетів зараховувались на єдиний кореспондентський рахунок обласного управління державного казначейства у розрізі видів місцевих бюджетів з послідуючим їх перерахуванням на рахунки, відкриті на ім'я місцевого бюджету у територіальному відділенні казначейства;

виконання місцевих бюджетів за видатками мало поєднати традиційну модель фінансування розпорядника коштів місцевого бюджету з впровадженням системи оплати рахунків розпорядників коштів на користь третіх осіб, що привело до централізації в системі казначейства всіх бюджетних коштів місцевих бюджетів;

органи Державного казначейства здійснювали бухгалтерський облік всіх фінансових операцій щодо коштів місцевих бюджетів і складають фінансову звітність про виконання місцевих бюджетів;

між органами Державного казначейства і фінансовими органами місцевих бюджетів були розроблені та впроваджені новий розподіл функціональних обов’язків і процедури документообігу між сторонами бюджетного процесу, але вони були не достатньо чітко регламентовані і формалізовані.

За інформацією Державного казначейства досвід роботи виявив позитивні наслідки впровадження казначейського обслуговування місцевих бюджетів у Луганській області:

прозорість руху бюджетних коштів з виконанням контрольних функцій за їх цільовим направленням, згідно з бюджетними призначеннями;

єдиний підхід до бухгалтерського обліку та складання звітності про виконання місцевих бюджетів;

акумуляція коштів розпорядників коштів місцевих бюджетів на єдиних казначейських рахунках управлінь Державного казначейства;

можливість мати щоденні дані про залишки коштів на рахунках усіх рівнів бюджетів та на рахунках бюджетних установ (до впровадження експерименту з казначейського обслуговування місцевих бюджетів зазначені дані можна було дістати лише один раз на місяць — при отриманні звіту про виконання бюджету та виписок банку);

оперативність в управлінні коштами;

оперативність у вирішенні питань під час проведення міжбюджетних розрахунків. Нині триває робота над удосконаленням механізму казначейського обслуговування місцевих бюджетів органами Державного казначейства в межах розробки єдиного порядку для всіх місцевих бюджетів.

До основних завдань переходу на казначейське обслуговування місцевих бюджетів належить підвищення ефективності управління бюджетними коштами, зокрема:

- забезпечення своєчасності розрахунків відповідно до взятих зобов’язань;

- скорочення термінів проходження платежів від розпорядника до отримувача зобов’язання;

- зменшення залишків бюджетних коштів на рахунках місцевих бюджетів;

- забезпечення збалансованості в часі між обсягами надходжень та видатками.

Казначейська система не позбавляє місцеві органи влади прав, гарантованих їм Конституцією та Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», а навпаки, за її допомогою створюються умови для ефективного виконання покладених на них повноважень. Це відбувається завдяки посиленню контролю за витрачанням коштів місцевих бюджетів, отриманню від органів Держказначейства повної та оперативної інформації про фінансові операції з коштами місцевого бюджету і поліпшення управління бюджетними зобов’язаннями.

Тільки службовці органів місцевого самоврядування мають право приймати рішення у процесі виконання місцевого бюджету, в повноваження державних службовців органів казначейства входить забезпечення та контроль за реалізацією цих рішень з боку розпорядників бюджетних коштів місцевого бюджету. Таким чином, діє принцип розподілу влади на тих, хто приймає рішення при проведенні бюджетної політики, і тих, хто забезпечує їх виконання, при цьому кожен відповідає за поставлені перед ним завдання.

Крім того, ключовою умовою функціонування положень Бюджетного кодексу щодо формування прямих фінансових відносин між Державним бюджетом України і бюджетами міст обласного значення і районів було відкриття поточних рахунків місцевих бюджетів у казначейській системі для оперативного здійснення міжбюджетних розрахунків та надання необхідної інформації Міністерству фінансів України.

Створення системи «єдиного казначейства» ставить місцеві органи влади в рівні умови, оскільки перерахування міжбюджетних трансфертів здійснюється органами Держказначейства відповідно до встановлених нормативів щоденних перерахувань від обсягу надходжень доходів державного бюджету на регіональні рахунки казначейства. Казначейське обслуговування місцевих бюджетів має здійснюватися органами Державного казначейства на безоплатній та договірній основі.

За час, що минув, завершено процес становлення казначейської системи України:

створена мережа територіальних органів і повністю сформована організаційна структура Державного казначейства;

розпорядники бюджетних коштів державного бюджету переведені на операційно-касове обслуговування у Держказначействі, при цьому здійснення платежів з бюджету відбувається через оплату рахунків розпорядників бюджетних коштів на користь постачальників товарів, робіт та послуг;

--з 1999 року розпочато залучення до казначейської системи позабюджетних рахунків бюджетних установ;

з 2000 року в системі управління грошовими потоками Держказначейством впроваджена система Єдиного казначейського рахунку, створена внутрішня платіжна система, яка забезпечила надання Держказначейству України статусу учасника системи електронних платежів НБУ;

з 2001 року Державним казначейством запроваджено систему обліку та контролю бюджетними зобов’язаннями розпорядників коштів.

На сьогоднішній день залишилось багато неврегульованих питань в казначейському обслуговуванні місцевих бюджетів, які спричиняють непорозуміння з органами місцевого самоврядування. Неузгодженості виникають на етапі формування мережі, складання якої, окрім як Бюджетним кодексом в загальних поняттях, нічим не врегульоване. Щоправда, в свій час був Наказ Міністерства фінансів України від 13. 12. 2004 р. № 773 «Про затвердження методичних рекомендацій зі складання мережі розпорядників коштів всіх рівнів». Та невдовзі з’явився лист Міністерства фінансів від 29. 06. 2005 р., який по суті нівелював всю проведену роботу в цій галузі, зазначивши:

«Органи виконавчої влади в своїй роботі можуть не застосовувати ті пункти, які призводять до виникнення проблемних питань». Подальше врегулювання питання передбачалось шляхом видання нового наказу Мінфіну про затвердження відповідного Порядку складання мережі розпорядників коштів місцевих бюджетів з обов’язковою реєстрацією в Міністерстві юстиції України. В світлі сказаного, зазначу: органи казначейства є тільки користувачами мережі, а відповідальність за достовірність та правильність складання несуть розпорядники та фінансові органи. Та якщо розпорядник включений до мережі кількох бюджетів і отримує з них кошти на своє утримання, чи не буде це нецільовим використанням, контроль за яким покладений на органи казначейства?

Що конкретно робити органам казначейства в разі прийняття місцевою радою рішення з порушенням норм бюджетного законодавства України? Так ст. 71 Бюджетного кодексу передбачає видатки бюджету розвитку на капітальні вкладення. Відповідно п. 5 Порядку державного фінансування капітального будівництва, затвердженного Постановою Кабінету Міністрів України від 27. 12. 2001 р. № 1764, що не дозволяється спрямування державних капітальних вкладень на всі види ремонтних робіт. При зазначених зауваженнях розпорядники зразу згадують Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», в якому зазначено, що планування та виконання бюджету, здійснення фінансування видатків належить до повноважень місцевих рад.

Ще абсурдніша ситуація з спрямуванням коштів на виконання програм місцевих бюджетів. У деяких навіть не зазначено виконавця програми, фінансове забезпечення програм не розбито ні за роками, ні за напрямками. А що говорити про програми соціально-економічного розвитку, які повністю направлені на утримання установ, що фінансуються з державного бюджету? З одного боку, в разі відмови у проведенні видатків згідно рішень відповідних місцевих рад, які прийняті з порушенням норм бюджетного законодавства України починаються звинувачення у перевищенні органами казначейства повноважень стосовно планування та виконання бюджетів. З іншого боку, казначейське обслуговування місцевих бюджетів за видатками передбачає здійснення органами Державного казначейства контролю бюджетних повноважень при зарахуванні надходжень, прийнятті зобов’язань та проведенні платежів ст. 48 Бюджетного кодексу.

Конфліктні ситуації виникають при плануванні видатків на капітальне будівництво, реконструкцію, ремонти, які розпочаті до казначейського обслуговування. Великі обсяги робіт, виконані в попередні роки, не можливо оплатити. Основна причина полягає в заключенні угод без будь-яких призначень на відповідну ціль, відповідно, не має зареєстрованої бюджетної заборгованості. Вишукавши кошти в бюджеті в поточному році, а здебільшого це останні дні року, починається гонитва в поданні документів, а можливість законної оплати таких угод нікого крім казначейства не цікавить. Якщо розглядати самі угоди, зазначу, що частину доводиться переробляти, вносити зміни та доповнення. Але ще більше занепокоєння викликають тендерні процедури, які або взагалі не проводились, або проводились з значними порушеннями. Як допомогти розпорядникам в зазначеній ситуації, не знайдеш в жодних роз’ясненнях, а що допомагати потрібно, скаже кожен, хто працював на місцях. Нові функції з виконання місцевих бюджетів за видатками були розподілені між наявною чисельністю працівників казначейства, які до цього здійснювали обслуговування тільки коштів державного бюджету. Як довів досвід, виконання додаткових обсягів роботи стало можливим лише завдяки дисциплінованості та розумінню становища працівниками територіальних відділень казначейства [32].

ПоказатьСвернуть
Заполнить форму текущей работой