Зміст, принципи та походження місцевого самоврядування

Тип работы:
Курсовая
Предмет:
История


Узнать стоимость

Детальная информация о работе

Выдержка из работы

Міністерство освіти та науки

Миколаївський міжрегіональний інститут розвитку людини «Україна»

Відкритого міжнародного університету розвитку людини «Україна»

Кафедра «Правознавство»

Курсова робота

з дисципліни «Державне будівництво та місцеве самоврядування»

Зміст, принципи та походження місцевого самоврядування

Миколаїв, 2013

Зміст

  • Вступ

Розділ I. Історія становлення місцевого самоврядування в Україні

  • 1.1 Магдебурзьке право на Україні, як передумова становлення місцевого самоврядування
    • 1.2 Поняття місцевого самоврядування
    • Розділ II. Становлення місцевого самоврядування в Україні в новітній період
    • 2.1 Основні етапи становлення інституту місцевого самоврядування в сучасній Україні
    • 2.2 Структура влади за різними проектами Конституції України
    • Розділ III. Основоположні засади місцевого самоврядування в Україні
    • 3.1 Гарантії місцевого самоврядування в Україні
    • 3.2 Принципи місцевого самоврядування
    • Висновки
    • Список використаної літератури

Вступ

Запровадження місцевого самоврядування — характерна риса кожної держави, яка хоче стати демократичною і правовою, побудувати досконале громадянське суспільство, міцне підтримкою своїх громадян. Приєднання України до Європейської Хартії місцевого самоврядування є доказом намірів дотримуватись європейських принципів управління.

Сучасний правовий фундамент такої суспільної трансформації закладений Конституцією України, Законом «Про місцеве самоврядування в Україні», що заклали основу для проведення муніципальної реформи як складової частини широкомасштабної адміністративної реформи в Україні. Виникла можливість ефективного вирішення складних питань місцевого життя, надання територіальній громаді державних та громадських послуг необхідного рівня.

На сьогодні є всі підстави стверджувати, що створені правові умови для впровадження базових принципів місцевого самоврядування, таких як: народовладдя; законність; гласність; колегіальність; поєднання місцевих і державних інтересів; виборність; правова, організаційна та матеріально-фінансова самостійність; підзвітність та відповідальність перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб; державна підтримка, гарантії та судовий захист прав місцевого самоврядування.

Із здобуттям незалежності в Україні розпочинаються бурхливі дебати на тему місцевого самоврядування, що супроводжується сплеском наукових досліджень на цю тему. Починаючи з 1991 рок з’являються творчі доробки Б. Андресюка, І. Бутка, А. Коваленко, В. Кампо, А. Карлова, В. Кравченка, А. Мурашина, І. Пухтинського та ін.

Серед російських дослідників слід відзначити насамперед Г. Барабашева В. Нерсесянца, А. Черкасова, А. Мішина, В. Маклакова, а серед західних науковців — Дж, Блера, Т. Маунца, Д. Бергмана, Д. Гарнера, Ж. Веделя тощо.

Мета і завдання дослідження. Мета дослідження — дати комплексний аналіз змісту, принципів та походження місцевого самоврядування.

Для досягнення поставленої мети в роботі вирішуються такі завдання:

визначення поняття місцевого самоврядування;

визначення змісту та принципів місцевого самоврядування;

здійснити аналіз конституційних засад гарантій місцевого самоврядування;

проаналізувати історичні передумови інституту місцевого самоврядування.

Об'єктом дослідження є інститут місцевого самоврядування в Україні.

Предметом дослідження виступають зміст, принципи та передумови становлення інституту місцевого самоврядування в Україні.

Методологічною основою роботи є наукові методи, що ґрунтуються на вимогах об'єктивного та всебічного аналізу суспільних явищ політико-правового характеру, яким є місцеве самоврядування. В основу методології дослідження покладено загальнотеоретичні принципи та підходи щодо визначення функцій територіальних громад як основних напрямів і видів їх муніципальної діяльності. З цією метою використовується ряд загальнонаукових методів діалектичного пізнання: методи аналізу і синтезу, індукції і дедукції, моделювання, абстрагування, прогнозування тощо. У процесі розроблення проблеми використовувалися порівняльно-ретроспективний, формально-логічний, системного підходу, системно-функціональний, структурно-функціональний, аналогії, порівняльно-правовий та інші методи дослідження.

Структура курсового дослідження складається із вступу, трьох розділів та висновків.

Загальний обсяг дослідження становить 33 сторінок, з них основного тексту 31 містить 20 використаних джерел.

Розділ I. Історія становлення місцевого самоврядування в Україні

1.1 Магдебурзьке право на Україні, як передумова становлення місцевого самоврядування

Відповідно до Магдебурзького права всі міста України поділялися на 3 категорії. До першої належали міста, що отримали М. п. від литовських князів, польських та угорських королів. Переважно це були міста Правобережної України. Раніше М. п. було надано містам Закарпатської України, яка на той час входила до складу Угорщини. З 1329 М. п. користувалися Хуст, Вишкове, Тячів. Згодом М. п. отримали Сянок (1339), Львів (1356), Кам’янець-Подільський (1374), Луцьк (1432). Кременець (1438), Житомир (1444), Мукачеве (1445), Київ (1494−97).

До другої категорії входили міста, які отримали М. п. від їх власників. Так, князі Вишневецькі у 16 ст. дарували М. п. містам Лохвиці, Лубнам, Пирятину, Прилукам.

До третьої категорії належали міста, яким М. п. було надано грамотами гетьманів після приєднання України до Московської держави. 1752 М. п. було дароване гетьманом К. Розумовським Полтаві, 1758 — Новгороду-Сіверському. До кінця 18 ст. М. п. одержали майже всі міста Лівобережної України. Грамоти гетьманів переважно підтверджували права міст України на самоврядування, які вони отримали, перебуваючи ще під литовським та польським пануванням.

Основними джерелами Магдебурзьке право, якими користувались у містах України, були збірник міського права польських юристів Б. Гроїцького (починаючи з 1566) та П. Щербича (1581), збірника хелмінського права П. Кушевича (1623), а також так звані підручні правні книги, складені юристами Гетьманщини на основі згаданих вище праць («Короткий покажчик магдебурзького права по книзі „Порядку“», «Коротенькі витяги з книги „Порядку“» та ін.). Для потреб кодифікації українського права, зокрема при підготовці відомого зводу «Права, за якими судиться малоросійський народ», було перекладено з латинської та польської мов праці М. Яскера, Б. Гроїцького, П. Кушевича, П. Щербича, проте ці переклади не тиражувалися і поза межами кодифікаційної комісії не застосовувалися.

На етнічних західноукраїнських землях першим містом, що отримало привілей на самоврядування за німецьким правом, було м. Новий Сонч (1294 р.), а у 1339 р. таке право набуло й м. Санок.

У XIV ст. постійні татарські навали і міжусобні війни спричинили занепад могутності Галицько-волинського князівства. Після смерті останнього князя Болеслава-Юрія (1340 р.) почалася боротьба між державами-сусідами за Галичину і Волинь. Литовський князь Дмитро-Любарт зайняв Волинь, а польський король Казимир Галичину (1340 р.) і захопив Львів. З цього часу Магдебурзьке право проникає на Русь через посередництво і під владою Польщі, з огляду на те, що німецьке право за князювання короля Казимира офіційно визнано в Польській державі.

У період воєн між Польщею і Литвою Львів майже повністю знищений, тому польський король вирішив заново його відбудувати, розширити територію (межі міста). Таке місто, вважав король, потребувало нової організації міських органів влади, правові основи діяльності яких регламентувало б нове міське право. Саме тому 17 червня 1356 р. Казимир видав диплом, в якому, зокрема, зазначалося: «Зважаючи начисленні набіги і руйнування, яких зазнало наше місто від усякого роду недругів, і прагнучи, щоб воно якомога більше придбало собі користі, вигод і достатків, з метою піднесення і розвитку міста, надаємо йому на вічні часи німецьке право, зване по-простому Магдебурзьким…».

Це перша документальна письмова згадка про надання Львову права на міське самоврядування. Однак, окремі дослідники вважають (і це видається не безпідставним), що надання Магдебурзького права Львову королем Казимиром було повторним, тобто підтвердженням попередніх привілеїв. Малоймовірно, що дане право надане раніше Львова такому невеликому місту як Санок. Ця думка, зазначає Р. Рьопель, має документальне підтвердження, оскільки внук Данила Галицького обіцяв німецьким купцям право вільної торгівлі у своїх володіннях.

Детальну інформацію про поширення Магдебурзького права в західній (польській) і східній (українській) частинах Галичини подає нам Р-Ф. Кайдль. Він налічує до 400 міст, містечок і сіл, яким протягом XIV-XVI ст. надане таке право. Зокрема, Коломия отримала привілей на Магдебурзьке право у 1370 р., Судова Вишня — у 1375 р., Перемишль і Теребовля — у 1389 р., Самбір — у 1390 р., Дрогобич — у 1422 р., Стрий — у 1431 р. Галич — у 1437 р.

Першою історичною датою, що вказує на рецепцію німецького права на східноукраїнських землях, є привілей на магдебургію для Кам’янця на Поділлі, наданий ще за часів Великого Князівства Литовського (1374 р.). Значно інтенсивніше німецьке право поширюється в центральній і східній частинах України у XV ст. У 1431 р. Магдебурзьке право отримує Кременець, у 1432 р. — Луцьк, 1444 р. — Житомир. Приблизно в той же період, на думку В. Антоновича, дане право було надане і Києву, хоча М. Грушевський вважає, що це відбулося ще за часів Великого князя Олександра.

У 1518 р., німецьке право запроваджується у Ковелі, у 1585 — Переяславі. Чигирин отримав Магдебурзьке право у 1592 р., а Канів — 1600 р. Іншим містам таким, зокрема, як Стародуб, Ніжин, Чернігів воно надане у першій половині XVII ст.

Щодо географії поширення німецького права, то слід зазначити: на російській території останнє не вкоренилося. В Москві для нього, як пише Л. Окіншевич, місця не знаходилося, хоча було воно більш розвиненим і досконалим у порівнянні з національним правом Росії. Чи не дає це підстави твердити, логічно зауважує Я. Падох, що духовна Європа закінчується на Українській землі, а західна культура не сприймалася через «органічні причини» на схід і північ від неї. Характеризуючи правовий статус міст у відповідності з Магдебурзьким правом, вчені-дослідники вказують на дві їх категорії (групи). До першої відносять лише Львів, Кам’янець і Київ — міста з повним Магдебурзьким правом, де формувалися міські представницькі органи влади — Рада з бургомістром (орган законодавчої і адміністративної влади) і лава з війтом (орган судочинства). Дані органи зі своїми службами складали міський магістрат, тому такі міста називалися ще магістрацькими.

Всі інші належали до категорії міст з неповним німецьким правом -так звані ратушні міста.

М. Владимирський-Буданов вказує ще й на третю категорію — приватно-панські міста з найменшими правами, що одержували привілей на устрій за Магдебурзьким правом здебільшого від свого пана-власника, з його волі та ласки, яку він міг довільно змінити або взагалі скасувати.

Звичайно ж, на наших землях, особливо на Правобережній та Лівобережній Україні, це право діяло на український лад, тобто значно відрізнялося за своїм змістом і формою від Магдебурзького права, яке застосовувалося в Західній Європі. Скажімо, в менших містах, що називалися ратушними, козацька старшина відала справами козаків, а виборна міська влада — справами міщан. Норми Магдебурзького права використовували при всіх офіційних приватних кодифікаціях права в Україні 18−19 століть.

Отже, на наших землях Магдебурзьке право почало поширюватись після того, як у XVI столітті Східна Україна опинилася під владою Великого князівства Литовського, а Західна Україна відійшла до складу Польського королівства.

1.2 Поняття місцевого самоврядування

Термін «самоврядування» не має однозначного тлумачення в сучасній науці. В загальному вигляді під самоврядуванням розуміють самостійне вирішення власних справ. Тобто — це вид управлінської діяльності, який передбачає співпадіння суб'єктів і об'єктів управління: здійснюють управління та виступають в якості тих, ким управляють, одній ті ж самі особи.

Відповідно місцеве самоврядування характеризує самостійне управління місцевою громадою своїми внутрішніми справами.

Сам термін «самоврядування» (selfgovernment) з’являється в Англії в кінці ХVІІ сторіччя, після Англійської революції. Ним позначали насамперед стан англійського народу, який самоврядується з допомогою парламенту та місцевих представницьких органів, за діяльністю яких немає будь-якої адміністративної опіки.

Німецькі та російські вчені-державознавці ХІХ сторіччя (зокрема, Р. Гнейст) запозичили цей термін для позначення міського управління і він прижився в законодавстві та юридичній літературі цих країн (німецькою мовою — «Selbstverwaltung», російською — «местное самоуправление»). З Росії цей термін прийшов і на Україну. В деяких державах цей термін взагалі не застосовується, наприклад у Франції він замінений поняттями «децентралізація» або «муніципальна влада» (pouvoir municipal).

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст. Громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад.

Органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону. Органам місцевого самоврядування законом можуть надаватися окремі повноваження органів виконавчої влади, у здійсненні яких вони є підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

Делеговані повноваження — повноваження органів виконавчої влади, надані органам місцевого самоврядування законом, а також повноваження органів місцевого самоврядування, які передаються відповідним місцевим державним адміністраціям за рішенням районних, обласних рад.

Матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у комунальній власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об?єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.

Органи місцевого самоврядування з урахуванням місцевих умов і особливостей можуть перерозподіляти між собою на підставі договорів окремі повноваження та власні бюджетні кошти.

Сільська, селищна, міська, районна в місті (у разі її створення) рада може наділяти частиною своїх повноважень органи самоорганізації населення, передавати їм відповідні кошти, а також матеріально-технічні та інші ресурси, необхідні для здійснення цих повноважень, здійснює контроль за їх виконанням.

Державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень.

Обмеження прав територіальних громад на місцеве самоврядування згідно з Конституцією та законами України може бути застосоване лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану.

У систему місцевого самоврядування входять:

територіальна громада;

сільська, селищна, міська рада;

сільський, селищний, міський голова;

виконавчі органи сільської, селищної, міської ради — органи, які створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених законодавством;

районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст;

органи самоорганізації населення — представницькі органи, що створюються частиною жителів, які тимчасово або постійно проживають на відповідній території в межах села, селища, міста.

У містах із районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради відповідно до цього Закону можуть утворюватися районні в місті ради. Районні в містах ради утворюють свої виконавчі органи та обирають голову ради, який одночасно є і головою її виконавчого комітету.

Первинним суб?єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста. Територіальні громади сусідніх сіл можуть об?єднуватися в одну територіальну громаду, створювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати єдиного сільського голову.

Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування. Обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади — також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади. У сільських радах, що представляють територіальні громади, які налічують до 500 жителів, за рішенням відповідної територіальної громади або сільської ради виконавчий орган ради може не створюватися. У цьому випадку функції виконавчого органу ради (крім розпорядження земельними та природними ресурсами) здійснює сільський голова одноособово.

Сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об?єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста.

Сільські, селищні, міські, районні в місті (у разі їх створення) ради можуть дозволяти за ініціативою жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення і наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна.

Отже, місцеве самоврядування є одним з головних елементів розвитку демократичного конституційного ладу. За своєю природою воно виступає як специфічна форма реалізації публічної влади, відмінної як від державної. Воно втілює місцеві інтереси територіальних громад, тоді як держава — загальнонаціональні інтереси, а політичні партії чи громадські організації - політичні, соціальні, культурні та інші інтереси своїх членів.

Місцеве самоврядування відрізняється від інших форм здійснення публічної влади своїми інститутами, формами діяльності, повноваженнями, правовим захистом і відповідальністю.

Історична оцінка поширення Магдебурзького права, його ролі і значення в Україні не могла, очевидно, і не може бути однозначною. Вносячи певні риси західноєвропейського міського устрою в організації самоврядності українських міст, дане право стало одним із важливих чинників культурного і правового зближення України із Західною Європою, створило правову основу становлення і розвитку місцевого самоврядування в Україні.

Розділ II. Становлення місцевого самоврядування в Україні в новітній період

2.1 Основні етапи становлення інституту місцевого самоврядування в сучасній Україні

Місцеве самоврядування в Україні має досить довгу і драматичну історію. Воно виникло у середні віки у вигляді перших спроб міського самоврядування у містах, що були наділені Магдебурзьким правом, частково зберігалось і в часи козацької республіки, але практично повністю занепало після об`єднання України з Московією і знищення гетьманщини.

Пошук нової моделі влади, яка відповідала б демократичним вимогам, почався ще до встановлення незалежності України, коли в 1989 р. був прийнятий загальносоюзний Закон «Про загальні засади місцевого самоврядування та місцевого господарства». Демократизація суспільного життя передбачала реалізацію принципів самоуправління, самофінансування, самозабезпечення на місцях. Положення цього закону, відомі світові, та європейські демократичні вимоги сприяли створенню та адаптації законодавства про місцеве самоврядування на теренах України. Так, у грудні 1990 р. Верховною Радою України був прийнятий Закон «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве самоврядування», який є правовою декларацією про відновлення місцевого самоврядування в Україні за концепцією «муніципального дуалізму». На таких позиціях була досягнута злагода суспільно-політичних сил і закладено підвалини того універсального демократичного конституційного інституту, яким є місцеве самоврядування.

Згідно з першим законом 90-х років, присвяченим розвитку місцевої демократії, почалась ліквідація радянської моделі організації влади та перехід до місцевого самоврядуванням. Місцевим радам надано статус юридичної особи та представницьких органів державної влади. Законодавчо визначено виключні повноваження місцевих рад з можливістю їх демократичного перерозподілу в галузі господарського і соціально-культурного будівництва з урахуванням демографічних, територіальних, економічних умов і національних особливостей на місцях.

Значним досягненням можна вважати скасування підпорядкування рад та їхніх виконавчих комітетів по вертикалі, забезпечення фундаментальних засад самоврядування, таких як виборність, участь громадян, самостійність у вирішенні питань місцевого значення. Деякі фахівці вважають цей закон більш демократичним, оскільки голів обласних рад обирали прямим голосуванням, а ради всіх рівнів мали власні виконавчі комітети.

Ради стали суб'єктами комунальної власності з правом розпоряджання нею від імені населення відповідних територіальних одиниць, що сприяло становленню правової, організаційної та матеріально-фінансової автономії місцевих рад як органів місцевого самоврядування. Місцеві бюджети були вилучені з державного бюджету, чітко визначено перелік тих доходів, за рахунок яких мала формуватися доходна частина місцевих бюджетів, значно розширені права відповідних рад щодо їх затвердження та виконання на відміну від наступних законів про місцеве самоврядування. Місцеві ради були уповноважені встановлювати місцеві податки, збори, штрафи та їх розміри, оголошувати місцеві позики тощо.

До переваг закону слід віднести можливість визначати самостійно шляхом референдуму базовий рівень місцевого самоврядування у сільських районах. Тобто за взаємною згодою відповідних рад та з урахуванням інтересів населення адміністративно-територіальні одиниці, які мають спільний адміністративний центр, могли об'єднуватися в одну. Це один з найбільш простих шляхів вирішення проблеми оптимізації територіальних громад у сільській місцевості, принципи якого можна було б використати при оптимізації сучасного адміністративно-територіального поділу.

Було забезпечено верховенство ради як органу місцевого самоврядування, що представляє відповідну територіальну громаду та здійснює від її імені та за її дорученням усі функції місцевого самоврядування. Рада мала право вирішувати будь-яке питання, віднесене законами України до відання місцевого самоврядування відповідного рівня, а її виконавчі органи — вирішувати ці ж питання, крім тих з них, які повинні вирішуватися виключно на пленарних засіданнях відповідної ради.

Однак не було реалізовано чітких принципів розмежування повноважень, що відіграло негативну роль у запровадженні місцевого самоврядування. Деякі ради вважали за доцільне здійснення оперативного управління вирішенням місцевих питань. Далеко не повністю були з’ясовані фінансові засади самоврядування, що послабило реальність влади.

Наступний етап розвитку місцевого самоврядування здійснювався в умовах впровадження принципу розподілу влади й трансформації форми державного правління країни у президентсько-парламентську республіку. Запроваджене організаційне відокремлення місцевих рад від системи органів державної влади (роздержавлення) та конституювання їх тільки як органів місцевого самоврядування. Тобто на зміну принципам «муніципального дуалізму», які критикувала демократична опозиція, ідейно-теоретичною основою законодавства стала «громадівська» теорія місцевого самоврядування. Її положення втілено у Законі України «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування» від 26 березня 1992 р., яким була введена система місцевого і регіонального самоврядування.

Сфера місцевого самоврядування зосереджувалась лише в селах, селищах та містах, де, на думку законодавців, членів територіальної громади об'єднували спільні інтереси, що й визначило коло функцій і повноважень відповідних органів місцевого самоврядування. В районах і областях управління здійснювали місцеві державні адміністрації на чолі з представниками Президента України. Тобто в процесі роздержавлення рад виник інститут представника Президента. На цьому етапі тільки ради базового рівня (сільські, селищні, міські) набули всіх ознак органів місцевого самоврядування. Районні, обласні, а також Київська і Севастопольська міські ради діяли поряд із державними адміністраціями, яким були надані повноваження виконавчих органів рад. Ці ради поступово втратили автономність своєї діяльності і перетворилися на представницькі органи регіонального самоврядування.

У скрутному становищі опинилися сільські й селищні ради базового рівня місцевого самоврядування. Через недостатність фінансових, людських та матеріальних ресурсів, рівня розвитку своїх територій вони здебільшого виявилися неспроможними самостійно виконувати повноваження органів місцевого самоврядування без відповідної допомоги районної ради. А останні знаходились у фактичній залежності від відповідних районних державних адміністрацій. Саме вони й надавали фінансову допомогу у вирішенні питань місцевого значення.

Зміни виявились позитивними для міст зі значним економічним потенціалом, які мали необхідні ресурси для організаційної та матеріально-фінансової автономії. Але тут почали виникати гострі конфлікти між радами обласних центрів та обласними державними адміністраціями за реальне верховенство.

Звичайно, після цих виборів, більшість місцевих рад по всій Україні все-таки залишалися за своїм складом комуністичними (більшість депутатського корпусу були членами КПУ), проте в багатьох містах та й у деяких регіонах місцеві ради уже були або некомуністичними, або мали у своєму складі чисельні демократичні депутатські групи. Новообрані місцеві ради хотіли позбутись як партійного, так і державного патронажу над своєю діяльністю у сфері забезпечення потреб місцевого населення. І що цікаво, навіть ради з комуністичним головою і комуністичною більшістю також хотіли набути певної автономії. Відсутність на той час в Україні нормального правового регулювання проблем функціонування місцевого самоврядування, а також досвіду у нового місцевого керівництва, яке хотіло змін і було у полоні романтичних амбіцій, не рідко призводило до прийняття органами місцевої влади рішень, які часто виходили за межі їх природної компетенції і входили у суперечність з інтересами місцевої влади інших рівнів (районної та обласної, яка на той час була більш консервативна, ніж влада міська), так і з державними інтересами.

2.2 Структура влади за різними проектами Конституції України

Офіційний проект Конституції від 15 листопада 1995 року було розроблено робочою групою Конституційної комісії з урахуванням досвіду і норм Конституційного договору, тобто передбачалося суттєве посилення влади Президента порівняно з чинною на той час Конституцією, за рахунок обмеження повноважень парламенту. Крім цього, проект передбачав істотну зміну структури влади в територіях.

Передбачалася сильна, централізована державна виконавча влада, яка повністю мала підпорядковуватись і контролюватись Президентом, хоча формально за проектом Конституції він не визначався главою державної виконавчої влади. Президент одноосібно мав формувати Кабінет Міністрів, призначати міністрів та голів місцевих держадміністрацій, які мали здійснювати державну виконавчу владу в областях. На голів держадміністрацій також покладався контроль над рішеннями органів самоврядування. Цей проект пропонував більш ефективний інструмент здійснення влади поза Києвом, ніж той, що був за часів Конституційного договору, коли голова ради і голова адміністраціїї були поєднані в одній особі і до того ж коли Президент мав право призначити голову адміністрації лише після обрання цієї особи головою ради. Але цей позитивний момент у проекті зводився нанівець суттєвою вадою, а саме тим, що поряд з Главою місцевої державної адміністрації, який за проектом мав реальну владу і ресурси і який мав призначатися Президентом, з`явився Голова ради з обмеженими повноваженнями і з незрозумілим «виконавчим апаратом», який мав обиратися населенням цілої області. Впровадження такої системи влади неминуче породило б конфлікт між цими політичними фігурами. Що ж до формування рад районного та обласного рівня виключно з голів рад нижчих рівнів, як це передбачалося проектом, то тут могла виникнути проблема в дієздатності рад асоційованого рівня (та ж проблема кворуму). Хоча в умовах коли функції обласних і районних рад обмежуються лише координацією загальнорайонних чи обласних програм, то ідея асоційованого рівня самоврядування заслуговує на увагу і могла б бути перспективною для України.

Після доопрацювання проекту протягом кількох місяців, 11 березня 1996 року з`явилась нова редакція проекту Конституції, яка на перший погляд не дуже відрізнялася від редакції листопада 1995 року, проте зміни, внесені при доопрацюванні, виявилися дуже суттєвими.

За проектом Конституції від 11 березня 1996 року. Суттєвою та позитивною зміною тут була спроба усунути можливі суперечності між всенародно обраними головами обласних і районних рад, які практично не мали реальних владних повноважень і призначеними Президентом головами місцевих державних адміністрацій. За цією редакцією проекту голови обласних і районних рад мали б обиратись депутатами відповідних рад, а самі ці ради мали б формуватися не з голів рад населених пунктів за посадою, а радами населених пунктів у порядку, визначеному спеціальним законом. Така модель організації влади на обласному і районному рівнях в принципі виглядала досить дієздатною. Проте надзвичайно великі повноваження Президента нова редакція проекту ніяк не обмежувала. Питання двопалатності парламенту, тобто переплетення повноважень Сенату та Палати депутатів, що могло стати причиною повного блокування через це роботи парламенту та й сама невизначеність призначення другої палати так і залишилися не розв`язаними.

Погоджувальна тимчасова комісія з представників депутатських груп і фракцій, що працювала над проектом Конституції, після його внесення на розгляд Верховної Ради України, внесла ще ряд змін і доповнень до проекту, якими двопалатні Національні Збори перетворювалися на однопалатну Народну Раду, дещо обмежувались повноваження Президента щодо формування деяких органів державної влади, наприклад судової, та різко посилювалася роль Прем`єр-міністра.

За проектом узгоджувальної комісії від 20 травня 1996 року. Як видно з малюнка, реальна структура практично не змінилася, хоча, коли враховувати такі положення, як фактичне скасування права Президента розпускати парламент, чи обмеження його повноважень при вирішенні кадрових питань, то нова структура влади була уже менш «президентською». Розділ проекту, яким визначалась структура влади на місцевому рівні, не змінився.

За новою Конституцією України, прийнятою українським парламентом 28 червня 1996 року. Порівняно з проектом узгоджувальної комісії, в частині, що стосується організації влади в регіонах і містах, з`явились деякі цікаві зміни. Поперше: уже невідомо, яким чином мають формуватись районні і обласні ради, адже норма про асоційований рівень цих рад (непрямий спосіб їх формування) була вилучена з проекту при голосуванні. Подруге: на рівні населених пунктів місцева рада одержала виконавчий орган, а не апарат, як це було в проекті, що тепер є гарантією для збереження реальної влади в органах міського самоврядування. Потретє: питання контролю і зупинення неправомірних рішень місцевих рад знову ж таки віднесено до майбутнього законодавства.

Аналізуючи зараз текст нової Конституції в частині відповідності її правових норм потребам місцевого самоврядування на сьогодні і на перспективу, можна зробити висновок, що розробники проекту не дуже переймалися проблемами самоврядування, а пролобіювати інтереси суб`єктів самоврядування у Верховній Раді було нікому. Конституція практично повністю заблокувала можливість реформування адміністративно-територіального устрою, а деякі норми, наприклад, про бюджетну систему (стаття 95) чи про обласні і районні ради (частина 4 статті 140) настільки двозначні, що навряд чи хто може впевнено сказати, чи можуть мати власні бюджети органи самоврядування і що, за Конституцією, мають являти собою районні та обласні ради.

Як уже наголошувалося, розділ про місцеве самоврядування в кожному із проектів Конституції був чи не найслабшим у тому числі і в проекті узгоджувальної комісії. Тому до цього розділу було подано багато пропозицій з боку науковців, асоціацій органів самоврядування щодо його удосконалення. Особливо активними тут були: Асоціація міст України та Асоціація народних депутатів України попередніх скликань Верховної Ради. Проте практично жодна із цих пропозицій не була сприйнята ні Конституційною, ні узгоджувальною комісією. Що ж до позиції народних депутатів, то їх активність щодо удосконалення норм проекту з питань самоврядування була досить специфічною. Коли зараз почитати товстенний (754 сторінки!) том під назвою «Порівняльна таблиця до проекту Основного закону України — Конституція України» то можна побачити, що до розділу ХІ Місцеве самоврядування, з боку народних депутатів, було не так багато принципових зауважень. Причому більшість зауважень до цього розділу було саме від депутатів лівих фракцій і стосувалися вони, як правило, збереження радянської системи влади в її класичному вигляді. Пропозиції депутатів правих фракцій, яких було небагато, також не були принциповими, і навіть від їх прийняття ніякого поліпшення норм цього розділу відбутися не могло.

І це не дивно, адже жодна з політичних партій чи депутатських фракцій так і не змогла зрозуміти важливості проблеми розвитку місцевого самоврядування для становлення України як демократичної держави. Варто відзначити, що практично на кожному етапі конституційного процесу лідери фракцій, члени конституційної і погоджувальної комісії одержували конкретні, фахові пропозиції до цього розділу проекту Конституції, у тому числі й підготовлені у рамках Програми сприяння парламентові України. Як приклад, можна навести витяг з пропозицій, що були передані членам погоджувальної групи 15 травня 1996 року до статті 92 (95 в остаточній редакції) проекту. Ця стаття потребувала суттєвого уточнення, оскільки нечітко визначала, що таке Державний бюджет та, не фіксувала самостійності місцевих бюджетів. Тому пропонувалося замість частини 1 статті проекту, виділити окрему статтю, яка б регулювала питання бюджетної системи:

«Стаття __. Бюджетну систему України складають: державний бюджет та місцеві бюджети.

Органи місцевого самоврядування при формуванні та здійсненні місцевих бюджетів є самостійними.

Загальні принципи формування і здійснення місцевих бюджетів визначаються законом".

На жаль, ця пропозиція залишилася поза увагою, і дебати, про те, як формувати місцеві бюджети, аби це і відповідало Конституції, і забезпечувало потреби самоврядування, продовжуються і сьогодні.

Звичайно, на нинішньому етапі навряд чи можливо впровадити настільки широке самоврядування, яке існує, приміром, у США, проте закласти основи для розвитку самоврядування було необхідно саме у Конституції. Причому конституційні норми мали б вирішувати два питання: перше — забезпечити конституційне право на існування самоврядування взагалі і його динамічний розвиток у майбутньому, друге — не скувати можливості державного управління на кризовому етапі та забезпечити проведеня однакової для всієї України соціально-економічної політики. Саме такі підходи закладались у більшості конституцій країн Східної та Центральної Європи.

Своєрідним зразком для формування законодавчих положень щодо місцевого самоврядування є Європейська Хартія місцевого самоврядування. Враховуючи лаконічність цього документа і його універсальний характер було б цілком можливо для розділу ХІ проекту Конституції взяти більшість норм саме з цієї Хартії. Тоді сам розділ міг би виглядати приблизно так (до речі, ця пропозиція також була подана до комісії і також не була врахована):

«Стаття__. Місцеве самоврядування — право і спроможність територіальних громад (колективів) самостійно і під свою відповідальність вирішувати питання місцевого значення, які належать до їх компетенції, в межах Конституції і законів України.

Органи місцевого самоврядування можуть мати підзвітні їм виконавчі органи.

Стаття __. Територіальні громади безпосередньо або через органи місцевого самоврядування у межах, визначених законом, вирішують питання: комунального та житлового господарства, громадського транспорту, соціальної допомоги, освіти, культури, охорони здоров`я, довкілля, громадського порядку, торгівлі та послуг, підтримки підприємництва, комунальної власності; складають і виконують відповідні місцеві бюджети та встановлюють місцеві податки і збори, інші обв`язкові платежі; визначають структуру і склад своїх виконавчих органів; вирішують інші питаня місцевого значення.

Органи місцевого самоврядування можуть делегувати частину своїх повноважень органам самоврядування, що створюються за місцем проживання громадян (будинках, вулицях, кварталах, мікрорайонах тощо), передавати їм матеріально-технічні фінансові та інші ресурси, необхідні для здійснення цих повноважень.

Виконавчим органам місцевого самоврядування окремим законом, або договором можуть делегуватись окремі повноваження державної виконавчої влади. Виконання делегованих повноважень фінансується державою.

Цей текст наведено нами не з метою критики чинної Конституції, а з метою показати універсальність норм Хартії та придатність їх використання у конституційному процесі.

Але оскільки в Конституції закладені дещо інші, досить суперечливі підходи до конституювання самоврядування в Україні, то доля місцевого самоврядування сьогодні дуже сильно залежатиме від того, наскільки нове законодавство розв`яже нерозв`язані Конституцією проблеми.

На основі такого короткого історичного огляду та юридичного аналізу українського законодавства, що стосується організації місцевої влади за новітній період (до квітня 1997 року), можна зробити деякі висновки концептуального характеру:

1. За період 1990 — 1996 років відбувся перехід реальної влади від структур компартії та одержавлених рад, до влади місцевих державних адміністрацій та місцевого самоврядування.

2. Основи місцевого самоврядування в Україні були закладені в законодавстві 1990−1992 років, проте не одержали в цей час свого конституційного закріплення, що й призвело до спроб певного відновлення радянської моделі влади в 1994 — 1995 роках.

3. Конституція України від 28 червня 1996 року конституційно закріпила існування місцевого самоврядування в Україні і визначила в загальних рисах деякі повноваження його органів, що є гарантією незворотності процесу зміцнення позицій місцевого самоврядування.

4. Подальший, динамічний розвиток місцевого самоврядування можливо забезпечити лише через ухвалення нового законодавства, яке має на базі загальних конституційних норм врегулювати питання організації та діяльності органів місцевого самоврядування, місцевої державної адміністрації, їх взаємодії та фінансового забезпечення.

Розділ III. Основоположні засади місцевого самоврядування в Україні

3.1 Гарантії місцевого самоврядування в Україні

У Законі про місцеве самоврядування зазначається, наприклад, що: обмеження прав територіальних громад на місцеве самоврядування, згідно з Конституцією та законами України, може бути застосоване лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану (ст. 21); органи виконавчої влади, їхні посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією України цим та іншим законами до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їх радами повноважень, та в інших випадках, передбачених законом; органи та посадові особи місцевого самоврядування мають право звертатися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування (ст. 71).

Важливою гарантією місцевого самоврядування є встановлена вказаним Законом обов’язковість актів і законних вимог органів та посадових осіб місцевого самоврядування, прийнятих у межах наданих їм повноважень, для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території. Закон також встановлює, що перелічені вище юридичні та фізичні особи несуть визначену законом відповідальність перед органами місцевого самоврядування за заподіяну місцевому самоврядування шкоду їх діями або бездіяльністю, а також у разі невиконання рішень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, прийнятих у межах наданих їм повноважень (ст. 73).

Значущим для місцевого самоврядування є те, що його первинні суб'єкти — громади не можуть бути примусово об'єднані або скасовані у зв’язку з вдосконаленням державою первинної ланки адміністративно-територіального устрою.

Що ж стосується органів та посадових осіб місцевого самоврядування, то їх повноваження теж не можуть бути достроково припинені державними органами. У разі ж, якщо рада прийняла рішення з порушенням Конституції і законів України, прав та свобод громадян, ігноруючи вимоги компетентних органів про приведення цих рішень у відповідність до законів, або ж сесія цієї ради не проводиться без поважних причин у встановлені законом строки чи рада не вирішує питань, віднесених до її відання, Верховна Рада України може призначити позачергові вибори до цієї ради.

Законом встановлено, що питання про призначення таких позачергових виборів порушується відповідно сільським, селищним, міським головою, головою обласної, Київської, Севастопольської міської державної адміністрації. Проте і в цьому випадку відповідна рада продовжує діяти до обрання нового складу цієї ради.

Так само вирішується питання про дострокові вибори сільського, селищного, міського голови в разі, якщо він порушує Конституцію або закони України, права й свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень.

Слід зазначити, що при вирішенні питання Верховною Радою про призначення дострокових виборів ради чи сільського, селищного, міського голови обов’язковою умовою є рішення суду про визнання їх актів незаконними, а також висновок відповідного комітету Верховної Ради України. [6]

Необхідно зазначити, що досконалість правового механізму реалізації повноважень органів місцевого самоврядування, ефективність його практичного функціонування в першу чергу залежить від якості правових норм, зокрема ступеня закладеної в них юридичної сили. У зазначеному законі досить повно закріплені повноваження органів місцевого самоврядування, але норми, що зумовлюють відповідну поведінку (діяльність) суб'єктів реалізації повноважень органів місцевого самоврядування інколи взагалі відсутні, або мають загальний характер.

До того ж вибрана Конституцією України модель місцевого самоврядування не знімає з порядку денного необхідності подальшого пошуку шляхів вдосконалення роботи місцевого самоврядування, та особливо на регіональному рівні - в районах та областях, цього також потребує Європейська хартія. Результатом цього пошуку повинна стати ефективна муніципальна політика. Така політика повинна полягати, по-перше, в законодавчому забезпечені самостійного розвитку регіонів при суворому контролі держави за дотриманням законів в діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування та у відповідному фінансовому контролі. По-друге, — у фінансовій та організаційно-методичній підтримці системи місцевого самоврядування.

Місцеве самоврядування як філософсько-правова категорія є органічним поєднанням форм безпосередньої і представницької демократії, а відтак систему самоврядування складають як форми прямого волевиявлення населення територіальної громади, так і певні утворювані населенням його представницькі органи (місцеві ради та органи самоорганізації населення). Система місцевого самоврядування на територіальному рівні повинна являти собою певну цілісність із спільними основними завданнями та метою — максимально задовольняти інтереси людини.

Сучасна законодавча функціональна характеристика місцевих рад, формулювання повноважень їх голів, виконавчих органів підтверджують, що на них покладається основний обсяг самоврядних робіт. Ради та їх виконавчі органи розробляють, схвалюють програми соціально-економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, цільових програм з інших питань місцевого самоврядування, а відтак насамперед відповідають за поєднання місцевих і держаних інтересів, задоволення інтересів особи і всього населення певної територіальної громади.

3.2 Принципи місцевого самоврядування

Принципи місцевого самоврядування — це вихідні начала, що покладені в основу організації і функціонування місцевого самоврядування та які визначають його властивості, риси та ознаки.

Принципи місцевого самоврядування встановлені Конституцією України та Європейською хартією місцевого самоврядування, а їх деталізацію та конкретизацію здійснено в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» (зокрема, стаття 4).

За ступенем узагальнення їх можна поділити на дві групи:

а) загальні принципи організації та здійснення публічної влади (всіх її форм) в Україні;

б) принципи місцевого самоврядування як специфічної форми публічної влади.

Перша група принципів визначає загальні засади організації одночасно двох форм публічної влади в Україні - державної влади і місцевого самоврядування. Вони отримали закріплення в І розділі Конституції України як засади конституційного ладу і деякі з них відтворені в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні». До цієї групи відносяться принципи:

гуманізму (визнання людини, її життя і здоров’я, честі і гідності, недоторканості і безпеки найвищою соціальною цінністю);

народовладдя (визнання народу єдиним джерелом влади в Україні. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування);

демократизму;

верховенства права;

законності (органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України).

В системі загальних принципів організації та здійснення публічної влади особливо слід підкреслити роль принципу законності та звернути увагу на специфіку його застосування в системі місцевого самоврядування. Так, місцеве самоврядування — це влада підзаконна і всі елементи системи місцевого самоврядування зобов’язані точно та неухильно дотримуватися вимог закону, інших нормативно-правових актів державної влади. Відповідно до цього всі акти, що приймаються в системі місцевого самоврядування мають відповідати вимогам закону.

В той же час Конституція України передбачає, що місцеве самоврядування має власні повноваження і реалізує їх самостійно та незалежно від державної влади. Органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов’язковими до виконання на відповідній території (ст. 144). Таким чином ці акти можуть носити нормативно-правовий характер і в практичному плані важливого значення набуває питання щодо співвідношення їх юридичної сили з юридичною силою актів органів державної влади, зокрема, органів виконавчої влади. Аналіз конституційних положень щодо самостійності та незалежності місцевого самоврядування дозволяє зробити висновок про пріоритет актів місцевого самоврядування, що видаються в межах компетенції відповідного органу місцевого самоврядування, над актами будь-якого органу виконавчої влади. Згідно з Конституцією України рішення органів місцевого самоврядування зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду лише з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України (ст. 144).

Другу групу становлять принципи, що характеризують організацію та функціонування місцевого самоврядування як самостійної форми публічної влади. Ці принципи закріплені в Конституції України та в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» відповідно до положень Європейської хартії місцевого самоврядування. Їх, в свою чергу, також можна поділити на дві групи — основні та спеціальні принципи.

Основні принципи здійснюють визначальний вплив у всіх сферах місцевого самоврядування, в той час як спеціальні притаманні лише окремо взятим сферам місцевого самоврядування.

Конституція України та Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» до основнихвідносять такі принципи місцевого самоврядування:

гласність;

колегіальність;

поєднання місцевих і загальнодержавних інтересів;

виборність;

правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність територіальних громад та їх органів в межах повноважень, визначених законом;

ПоказатьСвернуть
Заполнить форму текущей работой