Исполнительные и представительные органы местного самоуправления (на примере муниципального образования городского округа г. Сургут)

Тип работы:
Дипломная
Предмет:
Менеджмент


Узнать стоимость

Детальная информация о работе

Выдержка из работы

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

«Исполнительные и представительные органы местного самоуправления (на примере муниципального образования городского округа г. Сургут)»

Введение

Общественно-политическая ситуация в России поставила на повестку дня множество вопросов, решение которых будет способствовать коренному изменению российской действительности. Среди них важная роль отводится местному самоуправлению. В настоящее время проблемы развития и функционирования системы местного самоуправления находятся в центре внимания всех общественных наук.

Институт местного самоуправления относится к основам конституционного строя Российской Федерации, является одним из элементов федеративного демократического государства и служит важной гарантией обеспечения прав граждан на участие в управлении государством.

Развитие муниципального права, его институтов неразрывно связано с возникновением и эволюцией местного самоуправления, разработкой теоретических концепций местного самоуправления, формированием законодательства, регулирующего муниципальную деятельность.

Основы правовых муниципальных систем большинства европейских стран, а также США, Японии и других государств, были заложены в ходе муниципальных реформ в XIX веке, хотя традиции общинного, городского самоуправления, как уже говорилось выше, уходят своими корнями в глубину веков к первичным ячейкам общества: полисной демократии античного мира, городским и сельским общинам средневекового сословного государства.

Следовательно, муниципальные реформы XIX века основывались на фундаменте, который закладывался для них уже в средние века. Средневековые города с их административным, финансовым и судебным правлением, купленным или отвоеванным у феодалов, в условиях сословного самоуправления несли зародыш современной системы муниципалитетов. Конституционное движение, толчок которому в европейских странах дала Великая французская революция, привело не только к появлению новых форм организации власти в сфере высшего государственного управления, но и с неизбежностью поставило задачу преобразования местного самоуправления по новому типу, свободного от сильной бюрократической опеки центральных органов власти.

Взаимоотношения личности и государства, местных сообществ и центральных органов власти в условиях демократического, правового государства принципиально иные, нежели в абсолютистском государстве, которое Кант называл государством произвола. Поэтому вполне естественно, что идеи местного самоуправления, становились лозунгами политических движений и правовых реформ XIX века.

В последние годы по проблеме местного самоуправления написано множество статей, брошюр, монографий, докторских кандидатских работ.

В течение последнего десятилетия в Российской Федерации постепенно формируется современная система местного самоуправления. Тема управления местными сообществами (их самоуправления) является одной из главных для большинства научных дисциплин: юриспруденции, истории, политологии, права, социологии и других. Возникают множество вопросов: о месте и роли местного самоуправления в иерархической структуре его полномочий, степени самостоятельности; об исторических традициях местного самоуправления в России и возможности использования западного опыта; о соотношении уровней политического управления (федерального, субъектного и местного), о характере их взаимоотношений и т. д.

На сегодняшний наиболее выраженным органом (звеном) в структуре местного самоуправления является исполнительно-распорядительный орган (администрация). Именно этот орган играет основную роль в решении вопросов местного значения. Представительный орган является своего рода формальным органом местного самоуправления (как выполнение законодательно закрепленного положения об обязательности наличия представительного органа в системе местного самоуправления). Наблюдается процесс усиления (причем явное) роли исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления. В условиях реформирования системы местного самоуправления взаимоотношение органов власти на местах приобретает новые формы.

Сегодня перспективы развития и функционирования системы власти на уровне местного самоуправления интересуют многих.

Вопрос эффективности осуществления власти на уровне местного самоуправления один из основополагающих в сфере изучения института местного самоуправления. Попытки разъяснить сущность, принципы местного самоуправления предпринимались многими историками, политологами, правоведами, социологами и представителями других общественных наук.

Проблема эффективного взаимодействия (и выяснения, в чем оно заключается) органов власти в системе местного самоуправления (исполнительных и представительных) представляется теоретически и практически (особенно практически) значимой.

Изучение данной проблемы позволит оценить роль органов местного самоуправления в системе управления местным сообществом, оптимизировать функционирование местных органов власти и определить степень их эффективности и влияния на жизнедеятельность местного сообщества.

Теоретические и практические аспекты изучения проблемы функционирования системы местного самоуправления уже давно привлекли внимание как зарубежных, так и отечественных исследователей

Наиболее полно теория и методология изучения системы местного самоуправления разработаны в трудах отечественных правоведов: Г. В. Атаманчука, А. Н. Бурова, В. И. Васильева, А. Г. Гладышева, Н. А. Емельянова, Л. Е. Лаптевой, И. И. Овчинникова и других; политологов: М. Афанасьева, В. В. Бакушева, В. Гельмана, Г. Марченко, С. Рыженкова и других.

Подробно рассматриваются вопросы разграничения полномочий между уровнями публичной власти, компетенции органов местного самоуправления, вопросы реформирования системы местного самоуправления в трудах таких авторов как Костомаров В. Г., Швецова А., Сергеева А. А, Постового Н. В., Уварова А. А., Бялкиной Т. М., Незнамовой Е. А., Анимицы Е. Г., Леонтьева Г., Бабичева И. В. и другие.

Вопросы правового регулирования управления муниципальными образованиями, актуальные проблемы законодательства о местном самоуправлении рассматривают Сорокол-Номоконов Э.Н., Бурылова Л., Костюков А. Н., Мокрый В. С., Васильев В. И., Широков А., Безруков А. В., Салов О. А., Соловьев С. Г. и многие другие авторы.

Большое внимание уделяется изучению исторического опыта государственного управления в России такими авторами как Еремян В. В., мартынов М.Ю., Павлов К., Плесовских В., Куликов В. В. и зарубежных стран — Модин Н., Шлихтер А., Лапин В. и другие.

Цель исследования: выявить факторы, влияющие на эффективность взаимодействия исполнительных и представительных органов власти в системе местного самоуправления, определить и сформулировать практические рекомендации по их взаимодействию в (современных) условиях формирования новой системы местного самоуправления.

Задачи исследования:

— дать теоретический анализ понятия местного самоуправления, определение его места и роли в системе публичного управления;

— рассмотреть понятие «взаимодействие»;

— рассмотреть и проанализировать основные модели взаимодействия органов власти местного самоуправления;

— рассмотреть и провести анализ нормативно-правовой базы взаимодействия представительных и исполнительных органов местного самоуправления;

— выявить основные проблемы, возникающие в сфере взаимодействия органов местного самоуправления;

— охарактеризовать особенности взаимодействия органов власти местного самоуправления в муниципальном образовании город окружного значения Сургут;

— выявить динамику взаимоотношений органов власти местного самоуправления;

— предложить практические рекомендации, направленные на осуществление и развитие взаимодействия представительных и исполнительных органов власти местного самоуправления.

Объектом исследования дипломной работы является структура местного самоуправления муниципального образования городской округ город Сургут.

Предметом исследования является взаимодействие органов власти внутри структуры местного самоуправления на примере муниципального образования городской округ город Сургут, особенности поведения, проявление интересов депутатов представительного органа и работников исполнительного органа муниципального образования в решении вопросов местного значения, влияние их взаимодействия на жизнь местного сообщества.

Эмпирическую основу дипломной работы составляют результаты проведенного сравнительного исследования (экспертного опроса депутатов представительного органа и работников Администрации города). Исследование проводилось с ноября 2010 по март 2011 года, в результате исследования были опрошены 25 депутатов Думы города Сургута (100%-й охват), 90 муниципальных служащих Администрации города Сургута (это в основном те специалисты, которые непосредственно находятся во взаимодействии с депутатами городской Думы). В работе также использованы:

— данные мониторингов мнения населения о работе органов местного самоуправления проведенных в 2006, 2007, 2008, 2009 и 2010 годах информационно-аналитическим управлением Администрации города Сургута совместно с отделом организационного обеспечения аппарата Думы города;

— отчеты о работе Думы города Сургута;

— информацию и отчеты о приеме и письменных обращениях граждан в Администрацию города Сургута;

— протоколы заседаний Думы города Сургута и депутатских слушаний;

— прогнозы социально-экономического развития города Сургута на 2010, 2011 годы;

— анализ предложений, поручений и обращений граждан, высказанных на встречах с депутатами городской Думы.

самоуправление местный муниципальный образование

1. Теоретические и нормативно-правовые аспекты взаимодействия органов местного самоуправления

1.1 Понятие «местное самоуправление»: структура, основные функции

Рассмотрение вопроса об институте местного самоуправления можно начинать с различных позиций — с выяснения места в системе государственной власти, определения места местного управления в системе демократии и т. д.

Рассмотрим этимологию слова «самоуправление». В социальных науках этот термин определяется неоднозначно. В толковом словаре В. Даля самоуправление определяется как «управление самим собою, знание и строгое исполнение долга своего». С. И. Ожегов рассматривает самоуправление двояко: «1. Право на внутреннее управление своими, местными силами. 2. Право решать дела внутреннего управления по собственным законам в пределах национально-территориальной единицы, автономия». В словаре русского языка встречается и такое определение: «Самоуправление: 1) право какой-либо организации, общества, хозяйственной, административной единицы и т. п. решать своими, местными силами вопросы своего внутреннего управления; 2) право государственной единицы иметь свои правительственные органы, решать вопросы внутреннего законодательства и управления».

Как можно проследить из вышеприведенных определений, понятие «самоуправление» включает в себя управление каким-либо кругом дел самими заинтересованными гражданами без вмешательства посторонних органов власти.

Самоуправление существует там, где есть только местные дела, противопоставленные (или не включающие в себя) общегосударственные. Гораздо привычнее и наиболее часто употребимо данное понятие в словосочетании «местное самоуправление». В настоящей главе предпринята попытка формулирования наиболее полного и адекватного определения понятия «местное самоуправление» как социально значимого явления для конкретного муниципального сообщества.

Понятие «местное самоуправление» это комплексное и многообразное явление, которое порождает многообразие в подходах его изучения, исследования.

В традиционных классических подходах в изучении местного самоуправления можно выделить три основных направления, которые, тем не менее, не исчерпывают всего многообразия существующих в юридической литературе определений этого понятия. Первое, распространенное в основном в дореволюционной юридической науке, касается местного самоуправления как разновидности управления. В. П. Безобразов, Н. М. Коркунов характеризуют местное самоуправление как составную часть государственного управления, которое может осуществляться местными жителями.

Некоторые отечественные ученые, опираясь на положения Конституции Российской Федерации, рассматривают местное самоуправление в качестве основополагающего принципа осуществления власти в обществе и государстве, который, наряду с принципом разделения властей определяет систему управления демократического государства. Это можно обозначить как второе направление, которое понимает местное самоуправление как систему организации и деятельности граждан, обеспечивающую самостоятельное (под свою ответственность) решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории. Существует и другое, не менее распространенное, мнение о том, что местное самоуправление — это право граждан, населения данной территории на самостоятельное решение проблем местного значения. Государство тем самым признает самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий и берет на себя обязательства по созданию необходимых условий для осуществления данного права.

С.А. Авакьян считает, что решающее значение для понимания природы местного самоуправления должны иметь такие факторы, как наличие или отсутствие государственно-властных начал в местном самоуправлении, его положение в системе управления данного государства, набор функций местного самоуправления, его материально-финансовая база.

Также местное самоуправление представляют в качестве формы организации власти на местах, которая обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни с учетом исторических особенностей и иных местных традиций. Другими словами это означает, что местное население и органы местного самоуправления, формируемые населением, берут на себя ответственность за управление муниципальными делами, максимально ограничивая участие государства в решении вопросов местной жизни.

Таким образом, многообразие позиций в определении содержания местного самоуправления обуславливает появление множества различных определений.

Различия в определениях понятия местного самоуправления обуславливаются существованием различных теоретических подходов и концепций в изучении сущности института местного самоуправления.

Развитие муниципального права, его институтов неразрывно связано с возникновением и эволюцией местного самоуправления как децентрализованной формы управления, разработкой теоретических концепций местного самоуправления, формированием законодательства, регулирующего муниципальную деятельность.

Основы правовых муниципальных систем большинства европейских стран, а также США, Японии и других государств были заложены в ходе муниципальных реформ в XIX веке. Следовательно, муниципальные реформы XIX века основывались на фундаменте, который закладывался для них уже в средние века. Идеи местного самоуправления, становились лозунгами политических движений и правовых реформ XIX века.

Так уже в первой половине этого века разрабатываются теоретические основы учения о местном самоуправлении. Одним из первых, кто привлек внимание к этим проблемам, был А. Токвиль, французский государственный деятель, историк и литератор. В своей работе «Демократия в Америке» (1835 г.) он писал: «Общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждаться её мирным характером. Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретет». Значительный вклад в разработку теории местного самоуправления внесла германская юридическая школа. Первоначально немецкие ученые, обосновывая природу и сущность местного, общинного самоуправления, выдвинули теорию свободной общины (теорию естественных прав общины), основы которой они заимствовали из французского и бельгийского права.

Теория «свободной общины» возникла в XIX веке как реакция на чиновничье бюрократическое управление со всеми его отрицательными сторонами доказывала, что право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как и права и свободы человека, ибо община исторически возникает раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управления. Сторонники этой теории к трем признанным ветвям власти (законодательной, исполнительной и судебной) предлагали присоединить еще и четвертую — общинную (коммунальную) власть. Но эта теория оказалась очень абстрактной и утопической.

К концу XIX века на смену теории «свободной общины» приходит общественная теория самоуправления (или общественно-хозяйственная теория управления), которая, так же как и прежняя теория, исходила из противопоставления государства и общины, из принципа признания свободы осуществления своих задач местными сообществами. Однако, обосновывая основной признак местного самоуправления, данная теория на первый план выдвигала не естественный и неотчуждаемый характер прав общины, а негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления. Самоуправление, согласно этой теории есть заведование делами не государственного управления, а собственными делами общины, безразличными для государства.

Таким образом, обосновывалась «полная самостоятельность» коммуны и отрицался принцип государственного надзора над местным самоуправлением.

Хотя «хозяйственная» теория и получила более широкое распространение, но практика также показала, что органы местного самоуправления осуществляли функции, носящие не только частноправовой, но и публично-правовой характер, свойственные органам публичной власти (принятие общеобязательных решений, сбор налогов, дорожное благоустройство, заведование образованием, культурой, здравоохранением и др.). Данные вопросы представляют интерес не только с точки зрения местного населения, но и государства. Получается, что провести четкую грань между делами государственными и общинными очень трудно.

На основе этих взглядов, критически оценивающих общественную теорию, получает свое развитие государственная теория самоуправления, основные положения которой были разработаны немецкими учёными XIX века Л. Штейном и Р. Гнейстом.

Согласно этой теории самоуправление — это одна из форм организации местного государственного управления. Все полномочия в области местного самоуправления даны государством, имеют источником государственную власть. Однако в отличие от государственного управления, местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных жителей, заинтересованных в результате местного самоуправления. Передача некоторых задач государственного управления в ведение местных сообществ с точки зрения государственной теории обусловлена тем, чтобы обеспечить более эффективное решение данных вопросов на местном уровне.

Общественная и государственная теории местного самоуправления имели своих сторонников и в дореволюционной России, осуществившей в XIX веке земскую и городскую реформы. Основные начала общественной теории самоуправления получили свое обоснование в работах В. Н. Лешкова, А. И. Васильчикова. В. Н. Лешков, основываясь на идеях о самобытности русской общины и ее неотъемлемых правах, выступал за независимость местного самоуправления от государства, за необходимость равного участия в выборах всех членов земств, потому что они связаны одинаковыми общественными, земскими интересами. В своих работах он выделял такие формы русской общины как сельская, городская, уездная, областная (губернская), совокупность этих форм и составляет, по мнению автора, земскую общину.

Васильчиков А.И., противопоставляя местное самоуправление бюрократическому государственному порядку управления, приходил к выводу, что местное самоуправление чуждо политике: оно имеет свою особую цель и особую деятельность. Изучая системы самоуправления Англии, Франции и Пруссии, пришел к выводу, что ни одна из них не может быть перенесена на русскую почву. «Местные дела и должности, — по его мнению, — заведуются и замещаются местными жителями — земскими обывателями».

Государственная теория самоуправления получила свое развитие в работах таких видных дореволюционных юристов как А. Д. Градовский, В. П. Безобразов, Н. И. Лазаревский. Сторонники «государственной» теории считали, что органы местного самоуправления необходимо включить в систему органов государственных учреждений.

А.Д. Градовский писал: «Если системой самоуправления может быть названа такая система внутреннего управления, при которой государство передает некоторые из своих задач в руки местного населения, то из этого следует, что они должны действовать на правах государственных властей».

Академик В. П. Безобразов сущность самоуправления определял как управление «по законам и через законы», противопоставляя его приказному порядку управления. Органы местного самоуправления он считал органами организма. Главным упущением Положения о земствах 1865 года считал то, что земства не были включены в общую систему государственного управления, а «поставлены подле нее как отдельные государственно-общественные тела, не имеющие никаких органических связей с этой системой».

Основные теоретические положения о природе и сущности местного самоуправления, выдвинутые и обоснованные в трудах Токвиля, Штейна, Гнейста и других ученых XIX столетия, лежат в основе современных воззрений на муниципальные органы, их место в демократической системе управления обществом.

Среди русских дореволюционных авторов получила распространение «политическая» теория самоуправления. Сущность этой теории в том, что система земства (муниципального начала) противопоставлялась опричнине (правительственно-бюрократическому началу). Местное население и общественность воспринимались как нечто целое, как «народ», противостоящий правительству.

Широкое распространение также получила теория «самоуправляющихся единиц как юридических лиц» («юридическая теория»). Согласно этой теории органы самоуправления выполняют функции государственного управления, но при этом являются органами городской и не городской общины.

Наряду с названными теориями существуют и социал-реформистские муниципальные концепции, которые исходят из возможности социалистической эволюции буржуазного местного самоуправления, как об одном из путей безреволюционной трансформации современного общества в социалистическое. Социал-реформистские взгляды на природу местного самоуправления были распространены в свое время и в России.

На протяжении длительного времени понятие «самоуправление» в нашей стране использовалось для определения социалистической демократии и социалистического государства.

С середины 80-х годов в отечественной литературе предпринимаются попытки выяснить соотношение между управлением и самоуправлением. Начавшиеся перестроечные процессы в стране с 1985 года оказали существенное влияние на развитие теоретических концепций местного самоуправления. Появляются не только научные (которые были рассмотрены выше), но и законодательные определения местного самоуправления.

На уровне нормативно-правового регулирования системы местного самоуправления можно проследить следующие определения местного самоуправления и их развитие:

1. В статье 1 Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» было записано, что: «Местное (территориальное) самоуправление в СССР — это самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя их единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы».

2. В статье 1 Закона «О местном самоуправлении в Российской Федерации» от 06. 07. 1991 можно было встретить иную трактовку понятия «местное самоуправление»: «…это система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя их интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции Российской Федерации и законов республик в составе Российской Федерации».

3. Несомненно, что на становление и развитие теории самоуправления в России существенное влияние оказала Европейская хартия местного самоуправления. В Европейской хартии (ст. 3. п. 1) записано: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под сою ответственность и в интересах местного населения».

4. Конституция Российской Федерации закрепляет ряд существенных положений, касающихся организации местного самоуправления. В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление — это политический институт в системе народовластия. Статья 12 Конституции Российской Федерации признает и гарантирует местное самоуправление, самостоятельность в пределах своих полномочий, органы которого не должны входить в систему органов государственной власти. Согласно статье 130 Конституции местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Основополагающей для определения роли местного самоуправления в системе властных отношений служит статья 3 Конституции Российской Федерации, из которой следует, что в России сложилась единая система власти народа (публичной власти), ее элементами являются органы государственной власти и органы местного самоуправления (муниципальные, местные органы власти).

4. Более развернутое определение местного самоуправления было дано в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 года (ст. 2): «Местное самоуправление в Российской Федерации — признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций». Понятие, данное этим законом, по своему содержанию приближалось к понятию, зафиксированному в Европейской хартии местного самоуправления. После ратификации Европейской хартии в 1998 году в России формально (в соответствии со статьей 15 Конституции Российской Федерации) признано местное самоуправление в понимании хартии. Такое же понимание местного самоуправления закрепляется и в законодательных актах субъектов Российской Федерации и Уставах муниципальных образований на территории Российской Федерации.

5. В действующем на сегодняшний день федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 года дано следующее определение (ст. 1): «Местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций»

Таким образом, «местное самоуправление — это организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения».

Это означает, что местное самоуправление признается государством как самостоятельный и независимый уровень осуществления народом принадлежащей ему власти. Однако система местного самоуправления представляет собой специфическую ветвь власти, которая на местном уровне участвует в осуществлении воли государства и наиболее полно учитывает интересы населения. Местное самоуправление как правовой институт является одной из форм проявления народовластия; органы местного управления максимально оказываются приближенными к населению той территории, на которой осуществляется это управление; системой властных структур, позволяющей учитывать специфику местной территории.

Да, безусловно, органы местного самоуправления максимально приближены к населению и, несомненно, осуществляют свои полномочия с учетом специфики местной территории. Но при этом нельзя рассматривать местное самоуправление только как часть государственного управления или как орган управления населения на определенной территории. Местное самоуправление в политической системе России представляет собой особый институт, включающий в себя государственные и общественные начала. В отношениях с государством институт местного самоуправления должен выражать интересы территориальных сообществ, в отношениях с сообществами — являться проводником интересов государства.

С одной стороны, местное самоуправление обладает признаками властного государственного института, с другой стороны — является одной из форм самоорганизации граждан имеет признаки общественного института.

Институт местного самоуправления относится к основам конституционного строя Российской Федерации, является одним из элементов федеративного демократического государства и служит гарантией обеспечения прав граждан на участие в управлении государством. Особую роль местное самоуправление играет в процессе формирования гражданского общества.

В течение последних лет в Российской Федерации постепенно формируется современная система местного самоуправления. В Конституции Российской Федерации (п. 2 ст. 3, ст. 12, гл. 8) и федеральных законах закреплены основные принципы и черты российской модели организации местного самоуправления.

Местное самоуправление по своей природе явление более сложное, чем его формальный правовой статус. Проникновение в сущность понятия местного самоуправления — это непростая задача. В науке до сих пор не выработан единый подход к толкованию понятия «местное самоуправление».

По мере становления современного государства, развития государственного управления происходит пересмотр роли местного самоуправления. Постепенно местное самоуправление превращается в разновидность исполнительной деятельности, осуществляемой в рамках общей государственной политики. «Эволюция местного управления многократно усилила государственную природу муниципальных институтов, срастив местные дела с общегосударственными интересами и поставив выборные муниципальные учреждения в сильнейшую административную и финансовую зависимость от правительства и министерств». Центр начинает искать новые пути влияния на органы местного самоуправления для того, чтобы подчинить их деятельность решению общегосударственных задач. «На протяжении XX столетия местные органы власти переходят от противопоставления местных органов, местных интересов, местного управления к их постепенной интеграции в общеуправленческий механизм, деятельность которого направлена на комплексное решение задач, стоящих перед обществом в целом».

Итак, исходя из определений и признаков местного самоуправления, закрепленных на уровне нормативно-правового регулирования функционирования данного института (в Конституции, законах Российской Федерации, субъектов Российской Федерации), местное самоуправление имеет следующие основные признаки:

1) местное самоуправление имеет особый субъект: население муниципального образования;

2) местное самоуправление — особая форма демократического механизма управления обществом и государством;

3) местное самоуправление имеет особый объект управления: вопросы местного значения;

4) местное самоуправление имеет особую форму организации и осуществления власти: самостоятельность;

5) местное самоуправление осуществляет свою деятельность под собственную ответственность.

Рассмотрев наиболее распространенные формы организации местного самоуправления, можно сделать некоторые выводы относительно принципов местного самоуправления и его функций.

Что касается принципов местного самоуправления, то можно выделить следующие: самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения; организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом; многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления; соразмерность полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам.

Под функциями понимаются основные направления деятельности местного самоуправления. Это и обеспечение участия населения в решении местных дел, и управление муниципальной собственностью, собственными финансовыми средствами; обеспечение развития соответствующей территории; обеспечение потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах; охрана общественного порядка, обеспечение режима законности на данной территории; защита интересов и прав местного самоуправления.

Помимо определения понятия «местное самоуправление», исходя из различных теорий и концепций в изучении местного самоуправления, рассмотрены также определения понятия на уровне нормативно-правовых актов.

Однако ответ на вопрос «Что такое местное управление?» все еще остается, пожалуй, самым сложным и самым важным для понимания всего комплекса проблем и аспектов функционирования этого института, будь то финансы, взаимоотношения между органами власти местного самоуправления или с другими звеньями государственной структуры. Ответить на этот вопрос сразу и однозначно нельзя, так как остаются еще вопросы, до сих пор не получившие адекватного и общепринятого разрешения, уместившиеся в двух словах «местное» и «управление».

1.2 Взаимодействие исполнительных и представительных органов власти местного самоуправления в России: основные модели

Взаимодействие — что оно собой представляет?

Обратимся к этимологии слова (точнее двух составных слов). В словаре Ожегова С. И. понятие «взаимодействие» складывается из нескольких словарных статей: само понятие характеризуется как «1. Взаимная связь двух явлений. 2. Взаимная поддержка»; первая часть этого слова обозначает «…взаимный», понятие «взаимный» обозначает «Обоюдный, касающийся обеих сторон».

Взаимодействовать, значит находиться во взаимодействии, то есть совершать какие-либо действия, касающиеся обеих сторон.

Однако в свете изучения вопроса взаимодействия органов местного самоуправления необходимо рассматривать взаимодействие как социальный процесс (социальное взаимодействие), так как результат этого взаимодействия сказывается на состоянии и развитии сообщества соответствующей территории.

Социальное взаимодействие можно определить как некие повторяющиеся действия субъектов, направленные друг на друга и имеющие своей целью вызвать ответное ожидаемое поведение, которое предполагает возобновление действия. Взаимодействие субъектов является и результатом развития общества, и условием его дальнейшего развития.

В системе местного самоуправления субъектом — выступает носитель целенаправленной активности, тот, кто действует, обладая сознанием, волей и определенной властью (органы местного самоуправления), объектом — выступает население, на которое направлены эти совместные действия.

Вопросы социологического взаимодействия рассматривают и изучают многие авторы такие как Вебер М., Дюркгейм Э., Парсонс Т., Агеев В. С., Капитонов Э. А., Радугин А. А., Радугин К. А. и многие другие.

В современном мире более 150 государств, и в каждом существует своя модель местного управления. «Модель местного самоуправления — это форма организации местной власти, воплощающая в себе все наиболее существенные характеристики различных муниципальных систем и выступающая в качестве их типичного представителя». Анализируя муниципальные системы различных стран можно сделать вывод о том, что в мире существует несколько различных моделей местного самоуправления. Они существенно отличаются друг от друга по принципам формирования органов местного самоуправления, характеру взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти, формам взаимодействия представительных и исполнительных органов в системе местного самоуправления.

Разнообразие критериев оценки порождает, таким образом, разнообразие классификации моделей местного самоуправления. Мировая практика показывает большое разнообразие в организационно-правовых формах, используемых на местном уровне. С учетом особенностей и специфики стран авторы по-разному подходят к классификации, выделяя до десятка организационно-правовых форм.

В работах отечественных ученых в качестве основного признака классификации чаще всего выступает тип правовой системы, к которому принадлежит государство. На основании данного подхода, например, В. Е. Чиркин выделяет три базовые модели местного самоуправления: англосаксонскую (США, Великобритания, Канада, Австралия и другие), Романо-германскую или континентальную (Франция, Италия, Бельгия и др.) и иберийскую (Испания, Португалия, Бразилия и др.). Н. А. Емельянов, используя тот же подход, приводит несколько иную классификацию. Он выделяет англосаксонскую, континентальную или французскую, смешанную или гибридную (Германия, Австрия, Япония) и «советскую» (Китай, КНДР, Куба) модели местного самоуправления.

Из вышеназванных классификаций выделяются две классические макросистемы (семьи) местного управления: англосаксонская и континентальная (романо-германская).

Англосаксонская система является результатом развития английской правовой системы. К странам с англосаксонской системой управления можно отнести Великобританию, Ирландию, США, бывшие британские колонии от Канады до Индии. В рамках этой системы представительные органы местного самоуправления формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий и прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует.

Романо — германская семья сформировалась на базе римского права. В нее входят правовые системы стран континентальной Европы и большинство бывших колоний этих стран. Эта модель получила широкое распространение в большинстве странах мира. Основные принципы этой правовой системы оказали большое влияние на российское право на разных этапах его развития. Континентальная модель местного управления основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Впервые данная система возникла во Франции, когда главной опорой королевской власти служили полномочные представители монарха, а не органы местного самоуправления.

Различия между двумя большими системами местного самоуправления носят принципиальный характер, так как основаны на разных концепциях местной власти и ее роли в системе публичного управления. Однако в некоторых случаях можно наблюдать сближение этих систем. В некоторых странах, особенно после проведения ряда муниципальных реформ, встречается определенное сближение континентальной и англосаксонской моделей: Франция, Великобритания (после реформ в 80-х годах XX века), некоторые провинции Канады (после реформ государственного и местного управления), ряд немецких земель после эволюции системы местного управления.

Помимо этого выделяется масса разновидностей основных моделей местного самоуправления. Существуют страны с так называемыми «смешанными» системами местного управления. Местное самоуправление в таких странах имеет сходство, как с англосаксонской, так и с континентальной моделью, но при этом обладая некоторыми своеобразными чертами. Это такие страны как Австрия, Германия, Япония и другие.

Таким образом, в рамках классических моделей систем местного управления появляется большое количество разных вариантов, происходят заимствования из другой системы. Но также наблюдается и тенденция сближения существующих систем местного и регионального самоуправления и их взаимоотношение.

Авторы учебного пособия «Местное самоуправление в современной России» Игнатов В. Г. и Рудой В. В. предлагают с учетом двойственной природы местного самоуправления, его общественно-государственного характера основным признаком классификации муниципальных систем считать степень влияния государственных структур на деятельность органов местного самоуправления. Принимая во внимание данный классификационный признак, авторы предлагают рассмотреть две основные модели: «модель автономного местного самоуправления» и «модель наблюдаемого местного самоуправления». Они также отмечают, что предложенные модели имеют универсальный характер. Различные их типы применяются во всех странах мира. Некоторые из них используются и при создании российской системы местного самоуправления. В зависимости от способа выбора главы исполнительной власти и формы взаимодействия представительных и исполнительных органов они выделяют несколько различных типов модели автономного местного самоуправления.

Существует классификация, в основе которой лежат различия организационных форм местного управления. Речь идет о способах формирования, функциях, структуре и взаимодействии органов представительной и исполнительной власти на местном уровне. В результате возникают различные модели: «совет — мэр», «система магистрата», «комиссионная система» и другие:

— глава исполнительной власти непосредственно избирается населением и одновременно совмещает функции председателя (руководителя) представительного органа местного самоуправления. Подобная модель условно обозначается как «совет — сильный мэр». Она представлена во многих городах США, в южных землях Германии. Мэр самостоятельно решает многие текущие вопросы и обладает правом отлагательного вето на решения совета, которое может быть преодолено только квалифицированным большинством голосов последнего;

— глава исполнительной власти избирается на должность из числа депутатов представительного органа и одновременно совмещает функции его руководителя. Эта модель соответствует системе «сильный совет — мэр». Также она применяется в США, Канаде, Великобритании, Германии как бургомистерская форма организации местного самоуправления.

Схематически эту модель смотреть в приложении

— глава исполнительной власти избирается на должность непосредственно населением или представительным органом местного самоуправления, однако при этом он не становится главой данного представительного органа. Такая организация местной власти получила распространение в некоторых провинциях Канады, на территории земель Гессен и Бремен в Германии;

— глава исполнительной власти назначается на должность соответствующим представительным органом по результатам конкурса по контракту. Но при этом населением избираются депутаты представительного органа и высшее должностное лицо местного самоуправления (мэр). Однако сфера их деятельности ограничивается решением вопросов исключительно политического характера. Повседневной работой руководит назначаемый и контролируемый представительным органом местного самоуправления управляющий (менеджер). Такая модель получила распространение в США, Канаде, Швеции, Финляндии и ряде других стран. Эта форма имеет название «совет-управляющий».

— глава исполнительной власти не избирается, все полномочия представительного и исполнительного характера реализуются комиссией — органом, состоящим из выборных должностных лиц, возглавляющих основные подразделения аппарата муниципального управления. Также данная форма организации местной власти применяется во многих малых городах США. Эта форма получила название «комиссионная система».

— местным сообществом избирается единственное должностное лицо — глава муниципального образования (мэр, староста), в компетенцию которого входит реализация всех полномочий органов местного самоуправлении, за исключением утверждения местного бюджета, отчета о его исполнении и контрольных полномочий, осуществляемых непосредственно населением данного муниципального образования. Эта модель применяется в странах Западной Европы при организации системы местного самоуправления на территории небольших, преимущественно сельских, поселений;

— существует своего рода комбинированная форма. Управляющий или главный администратор подчиняется мэру, а не представительному органу. Наличие специалиста — управляющего обеспечивает профессионализм, а избиратели имеют возможность прямого влияния на городскую политику, поскольку, голосуя «за» или «против» мэра, который назначает или снимает управляющего, они тем самым голосуют за сохранение или замену администрации муниципального образования.

Существует еще одна классификация моделей местного самоуправления. Евдокимов В. Б. и Старцев Я. Ю. авторы монографии «Органы местного самоуправления: США и Западная Европа» классифицируют системы местного самоуправления по признаку функциональных элементов. Они считают, что структура местных органов во всех странах содержит определенное количество одних и тех же функциональных элементов. Функциональные элементы являются своего рода ключевыми звеньями процесса управления на местном уровне и центрами сосредоточения властных полномочий. Авторы указывают на то, что распределение этих полномочий различно также как и внутренняя организация элементов. Они выделяют функции местного управления с одной стороны, присутствующие в рамках любой национальной системы и функции, которые выполняются специально созданными органами управления.

Евдокимов В.Б. и Старцев Я. Ю. также рассматривают классификацию моделей местного самоуправления с точки зрения «концентрации функций»: представление отраслевых и территориальных интересов, техническая и политическая экспертиза решений и другие. Рассмотрение системы местного управления как целого требует учета взаимодействия разных органов управления и соотношения друг с другом выполняемых ими функций.

Зарубежный опыт муниципального устройства свидетельствует о наличии большого разнообразия моделей местного самоуправления. Каждая страна определяется для себя тот тип, который наиболее точно соответствует ее конкретным условиям, приоритетам общегосударственной и муниципальной политики. Можно отметить, что во многих странах формально прописан принцип разделения властей. Это закреплено либо конституционно, либо в основных нормативных актах, относящихся к местному самоуправлению. Однако не всегда можно наблюдать результаты этого прописного положения, как на уровне местного самоуправления, так и на уровне государственной системы управления. Наблюдается тенденция концентрации властных полномочий в органах исполнительной власти, при этом представительные органы отходят на второй план, либо можно увидеть наличие большого количества самостоятельных отраслевых органов управления.

О характере действующей системы местного самоуправления в стране дает представление Конституция этой страны.

Что касается муниципальных образований, то можно отметить, что каждое из них выбирает для себя именно ту модель, которая бы наилучшим образом способствовала достижению целей местного сообщества. Но так ли это на самом деле: достигаются ли посредством взаимодействия органов местного самоуправления в той или иной организационной модели цели и задачи, стоящие перед муниципальным образованием в целом и совпадают ли эти цели с целями местного сообщества. Во второй главе более подробно будут рассмотрены эти вопросы.

Соотношение и взаимодействие представительных и исполнительных органов в системе местного самоуправления — один из принципиальных вопросов организации и деятельности местного самоуправления. Его оптимальное решение во многом предопределяет эффективность реализации функций местного самоуправления. Конституция Российской Федерации не содержит прямого ответа на этот вопрос: она не устанавливает ни названия органов местного самоуправления, ни основ их взаимодействия. Ст. 130 Конституции Российской Федерации говорит о «выборных и других органах местного самоуправления», а статья 32 закрепляет право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Однако какие органы местного самоуправления являются выборными, а какие относятся к «другим органам местного самоуправления», основной закон не устанавливает.

Вместе с тем и отечественная практика организации власти на местах, и зарубежный муниципальный опыт свидетельствуют о том, что осуществление местного самоуправления предполагает, как правило, наличие представительных и исполнительных органов, решающих вопросы местной жизни, управления муниципальной собственностью. Попытка закрепить организационные основы местного самоуправления, включая и вопрос об органах местного самоуправления, принципах их формирования и взаимодействия, предпринята в Федеральном законе от 06. 10. 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также законодательных актах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении. Естественно, что федеральный закон о местном самоуправлении закрепляет самые общие положения об организационных формах реализации местного самоуправления. Более конкретно эти вопросы будут регулироваться органами государственной власти субъектов Федерации и, скорее всего, не одинаково. Поиск и создание наиболее оптимальной организационной структуры местного самоуправления, которые осуществляются сегодня в нашей стране, предполагают учет соответствующего отечественного и зарубежного опыта.

Рассмотренные выше основные формы организации местного самоуправления, основанные на зарубежном муниципальном опыте. Для Российской Федерации наибольший интерес представляет в этом отношении опыт федеративных государств, в частности США, ФРГ. Важнейшим условием эффективности местного самоуправления является его организационная структура, которая должна соответствовать задачам и функциям местного самоуправления.

Для России дореволюционного периода было характерно сочетание губернского и уездного государственного управления с губернским и уездным земством и городским самоуправлением.

В советский период органами власти в районах, городах, поселках, сельсоветах являлись соответствующие советы народных депутатов (представительный орган). Органами управления названных территориальных единиц выступала местная администрация (исполнительно-распорядительный орган). Эта структура регулировалась Законом РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 06. 07. 1991. До принятия Закона органом управления являлся исполнительный комитет, формируемый соответствующим Советом, подотчетным и подконтрольным ему.

ПоказатьСвернуть
Заполнить форму текущей работой