Конституционные поправки и пересмотр Конституции

Тип работы:
Дипломная
Предмет:
Государство и право


Узнать стоимость

Детальная информация о работе

Выдержка из работы

Федеральное государственное

образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«СИБИРСКИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ

КАФЕДРА КОНСТИТУЦИОННОГО, АДМИНИСТРАТИВНОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА

УТВЕРЖДАЮ

Заведующий кафедрой

______ К.Н., Княгинин

«____» ______200__г.

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

в форме дипломного проекта (работы)

КОНСТИТУЦИОННЫЕ ПОПРАВКИ И ПЕРЕСМОТР КОНСТИТУЦИИ

Пояснительная записка

Руководитель _________ К.Н., Княгинин

Студент _________ М.А., Даутова

Красноярск 2010 г.

План

Введение

Глава 1. Изменение Конституции Р Ф: проблемы и подходы

§ 1. О значении и возможности изменения Конституции РФ

§ 2. Проблемы совершенствования законодательства о порядке изменения действующей и принятия новой Конституции РФ

Глава 2. Будущее Конституции Российской Федерации: «реализация без изменений», «преобразование» или «неизбежность пересмотра»

§ 1. Российская правовая доктрина о неизменности действующей Конституции РФ

§ 2. Обоснование необходимости реформирования Конституции Р Ф в современной науке конституционного права

Заключение

Список использованной литературы

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы дипломной работы.

Конституция является основным законом государства, регулирующим наиболее существенные общественные отношения, стержнем правовой системы государства, неотъемлемым символом правового государства, важнейшим институтом демократии. В связи с этим, одним из основных ее свойств является ее стабильность, устойчивость к изменениям, которая обеспечивается особенностью механизмов изменения основного закона. Конституция Российской Федерации была принята 12 декабря 1993 года и действует уже более 16 лет.

Актуальность темы дипломной работы обусловливается тем, что в настоящее время, как в политических, так и в научно — правовых кругах ведется непрекращающаяся дискуссия между сторонниками и противниками изменения Конституции Р Ф. В последнее время все чаще звучит мнение о том, что Конституция Р Ф содержит большое количество положений, которые нуждаются в изменении. При этом данная необходимость вызвана как проблемами и коллизиями, допущенными при подготовке текста Конституции Р Ф, так и меняющейся социально-политической действительностью, динамично развивающимися общественными отношениями, на регулирование которых и направлена Конституция Р Ф.

Существует и иная позиция, согласно которой все проблемы и несоответствия, существующие в Конституции Российской Федерации, можно исправить посредством преобразования содержания конституционных положений, не изменяя сам текст Конституции Российской Федерации.

В свете вышеизложенного, приоритетными задачами, стоящими в настоящее время перед современной наукой конституционного права, является проведение научно-правового анализа способов и процедур изменения Конституции Российской Федерации, выявление и анализ проблем, с которыми связано изменение Конституции Российской Федерации, поиск подходов и способов решения таких проблем. Важным в данном отношении представляется также анализ проблемы, касающейся будущего Конституции Российской Федерации: реализация без изменений; преобразование или неизбежность пересмотра.

Степень научной разработанности темы. Проблеме изменения Конституции Российской Федерации были посвящены работы таких ученых правоведов как С. А. Авакьян, М. В. Баглай, Е. А. Лукьянова, В. О. Лучин, В. Д. Зорькин, Ж. И. Овсепян, Б. А. Страшун, Т. Я. Хабриева, Г. Еллинек, А. Н. Медушевский и др.

Целью работы является комплексный анализ способов и процедур, применяемых для изменения Конституции Российской Федерации, как средство для достижения стабильности Конституции и, одновременно, ее адаптации к меняющейся социальной действительности, динамично развивающимся общественным отношениям, регулируемым конституцией. Изучение порядка принятия, изменения и пересмотра (отмены) Конституции в Российской Федерации, а также рассмотрения фактически двух главных подходов к вопросу о современном состоянии и будущем российской Конституции: 1. менять Конституцию и вносить в нее поправки не нужно, так как она еще далеко не исчерпала свой потенциал; 2. пересмотр Конституции неизбежен.

Задачи исследования определяются поставленной целью и указывают, что предстоит сделать для ее достижения:

— исследовать понятие и сущность Конституции Р Ф;

— рассмотреть особенности Конституции Р Ф;

— рассмотреть материальные и процессуальные аспекты принятия, изменения и пересмотра (отмены) Конституции Р Ф;

— проанализировать порядок изменения Конституции Р Ф путем применения процедур, заложенных в главе IX Конституции Р Ф;

— выделить как позитивные, так и негативные моменты процесса изменения и пересмотра Конституции Р Ф;

— показать проблемы в сфере конституционных поправок и пересмотра Конституции Р Ф;

— рассмотреть подходы к вопросу о современном состоянии и будущем российской Конституции.

Структура работы определяется целью и задачами исследования. Она состоит из введения, двух глав, включающих четыре параграфа, заключения и списка использованной литературы.

Глава 1. Изменение Конституции Российской Федерации: проблемы и подходы

§ 1. О значении и возможности изменения Конституции РФ

Конституция — явление демократического порядка, она принимается народом (или при его участии), ограничивает институты власти, гарантирует права личности. Ее сущность большинство авторов определяют как баланс основных социальных интересов, представленных в обществе. Близко к этому объяснение сущности Конституции как социального плюрализма, политического компромисса.

Этот важнейший политико — правовой акт служит опорой политической и социально — экономической системы, утвердившейся в обществе и государстве. Он призван, с одной стороны, обеспечить стабильность существующих государственных и политических институтов, а с другой — делает возможным их динамичное развитие, а в целом ряде случаев позволяет осуществлять радикальные реформы без существенного изменения базовых (основных) норм. Последние также отличаются стабильностью, так как рассчитаны на действие в течении длительного времени.

Конституция имеет свой предмет регулирования, во многом схожий с предметом конституционного права как отрасли права. Она — ведущий источник национального права, оказывающий доминирующее и целенаправленное воздействие на всю систему нормативных и правоприменительных актов. Колесников Е. В., Комкова Г. Н., Кулушева М. А. Конституционное право Российской Федерации: учебник. — М.: Высшее образование, Юрайт — Издат, 2009. С. 35−36.

Конституция в идеале есть средство выражения ценностей приемлемых для власти и народа, большинства и меньшинств, отдельных классов и слоев общества. Сила Конституции в обеспечении хотя бы минимального баланса всех групп общественных запросов, такого баланса, который, даже не будучи во всем справедливым, удерживает людей от агрессивных способов отстаивания собственных интересов. В этом и заключается глубинная сущность Конституции.

Конституция имеет ярко выраженное духовно — мировоззренческое назначение. Мировоззрение — система взглядов, идей о том, как устроен (должен быть устроен) мир, какое место занимает (должен занимать) в нем человек. Формой мировоззрения является идеология — система индивидуальных, групповых, классовых воззрений на отношения людей друг к другу, власти, установок (программ) по сохранению, изменению существующего общественного порядка, исходя из соответствующих интересов. Закрепляя общественно — государственное устройство, место в нем человека, Конституция зримо отражает определенное мировоззрение, делает тот или иной идеологический выбор. Скажем, российские конституции советского периода в качестве целей общественного развития называли построение вначале социалистического общества («От каждого по способностям, каждому — по труду»), затем коммунистического общества («От каждого по способностям, каждому — по потребностям»).

Конституция выражает моральные установки, господствующие в обществе. С помощью конституции происходит перевод на язык права распространенных в нем культурных ценностей: национальных, религиозных, этических и др. Она отвечает за юридическое освящение названных ценностей, придание им статуса непреложных начал, требующих к себе выспренного отношения. Например, Конституция Болгарии говорит об особой роли в болгарском обществе восточного православия. Конституция — это своеобразная «правовая Библия». Только ведет она людей к вере в земной порядок, а не к вере в Бога, как религиозные тексты.

Конституция призвана обеспечивать устойчивость общества, сопрягать воедино разные поколения, десятилетия, даже столетия. В идеале она — средство обеспечения многолетней, многопоколенной преемственности в обществе, а значит, сила, которая наряду с государством, религией, языком формирует народ, превращает его из объекта манипуляций в субъект истории, знающий свои исторические корни, держащийся за них, способный на сознательный выбор собственного пути, Конституция, пережившая несколько поколений, начинает восприниматься людьми как часть среды, которая ценна сама по себе, а не как прикладное средство решения очередных политических задач. Кокотов А. Н. Конституционное право России: учебник/ отв. ред. А. Н. Кокотов и М. И. Кукушкин. — 3-е изд., пересмотр. и доп. — М.: Норма, 2008. С. 75−76.

Конституция представляет собой, во — первых, общественные отношения развивающиеся историческим путем, которые государство закрепляет в Конституции как реально существующие, либо устанавливает эталон общественных отношений в Конституции. Данному эталону должны соответствовать отношения, существующие в государстве в настоящий период, раскрывающиеся, в свою очередь, через структуру государственных органов и основу системы взаимоотношений между ними.

Во — вторых, Конституция — это основной закон государства, являющийся, по сути, фундаментом для законодательной базы государства, обладающий характерными только для него свойствами (высшая юридическая сила, верховенство, прямое действие) и чертами (стабильность, реальность, народность), выполняющий определенные функции (учредительную, организаторскую, идеологическую). Авдеев Д. А. Сущность Конституции Российской Федерации: сб. научн. тр. / Института государства и права. Вып.2. Тюмень: Изд — во Тюменского государственного университета, 2001. С. 44−45.

К числу содержательных особенностей Конституции Российской Федерации относятся: сжатое, но комплексное закрепление устройства государства и негосударственных институтов; приоритетное регулирование прав и свобод людей по сравнению с их обязанностями; учреждение федерализма, республиканской формы правления, демократического правового режима.

Структура Конституции Российской Федерации включает в себя преамбулу и два раздела. В первом из них 137 статей, разбитых на девять глав. Раздел второй «Заключительные и переходные положения» состоит из девяти частей.

Таким образом, Конституция — основной закон общества, нацеленный на учреждение государственных, общественных институтов, регулирование их деятельности, соединение права и моральных, мировоззренческих, иных ценностей, общественной устойчивости и модернизации, стратегическое целеполагание, систематизацию законодательства, права и предназначенный для обеспечения баланса индивидуальных, групповых (классовых), общественных интересов. Кокотов А. Н. Конституционное право России: учебник/ отв. ред. А. Н. Кокотов и М. И. Кукушкин. — 3-е изд., пересмотр. и доп. — М.: Норма, 2008. С. 78.

Теперь, когда рассмотрены понятие, содержание и сущность Конституции Р Ф, мы можем понять логику закрепленного в Конституции Р Ф порядка пересмотра Конституции Р Ф и внесения в нее поправок. Такой порядок всегда предусматривается в конституциях для придания им стабильности и предупреждения произвольных изменений.

Стабильность Конституции — важнейшее условие режима законности, устойчивости всей правовой системы и организации государственной власти, определенности отношений между личностью и государством. Как известно, важным юридическим свойством действующей Конституции Р Ф является высокая степень стабильности ее положений. Гарантией же стабильности Конституции служит жесткий порядок ее пересмотра и внесения конституционных поправок. Нормы главы IX, регулирующие отношения по поводу изменения Основного закона, выделяют такие формы, как пересмотр Конституции Р Ф, конституционные поправки, а также изменения ст. 65, определяющей состав и наименование субъектов Российской Федерации. Тем самым в Конституции Р Ф 1993 года есть целые главы (I, II, XI), текст которых не может быть подвергнут вообще каким — либо изменениям без применения процедуры пересмотра Конституции Р Ф. Чердаков С. В. К вопросу о возможности пересмотра Конституции Федеральным Собранием Российской Федерации // Конституционное и Муниципальное право. — 2009. — № 4. — С.2.

«Присутствие в Конституции особенно устойчивых, не подлежащих изменению норм, — отмечает Н. А. Богданова, дает повод говорить об их особом качестве — надконституционности. Помимо формально особой жесткости такие нормы по своему содержанию закрепляют наиболее значимые принципиальные положения — стоят выше других норм конституции, что прибавляет им юридической силы». Богданова Н. А. Надконституционность и наднормативность в системе характеристик конституции // Конституция как символ эпохи: В 2 т. / под ред. проф. С. А. Авакьяна. Т. 1.М.: Изд-во МГУ, 2004. С. 44.

В перечне неизменных глав Конституции Р Ф 1993 года стоит особо выделить первые две главы, закрепляющие основы конституционного строя и права и свободы человека и гражданина, поскольку девятая глава носит процедурный характер, соответственно ее повышенная стабильность — гарантия незыблемости всей Конституции Р Ф. Один из разработчиков проекта Конституции А. А. Собчак считал главы I и II важнейшими в ее тексте: «И это как раз составляет ее суть, ее идеи, ее принципы, ее ядро. А все остальные положения … уже детали». Интервью с Анатолием Собчаком. Одно из последних. «Опасно идти на пересмотр основополагающих конституционных норм» // Журнал российского права. 2000. № 9. С. 4.

В мировой конституционной практике встречаются как «гибкие», так и «жесткие» конституции, что отражает сравнительно легкий порядок их изменения и, напротив, усложненный. Гибкая конституция — основной закон, применяемый и изменяемый в том же порядке, что и обычные законы государства. Жесткая конституция — основной закон, принимаемый и изменяемый в более усложненном порядке, чем обычные законы соответствующей страны. Ужесточение изменения конституции диктуется в условиях конкретных государств разными причинами: стремлением политически и экономически преобладающих в обществе групп, заинтересованных в неизменности конституции, обеспечить ее устойчивость; необходимостью обеспечить устойчивое развитие общества, государства, законодательства без постоянных «встрясок» и др. Большинство писаных конституций являются по порядку принятия жесткими. Кокотов А. Н. Конституционное право России: учебник/ отв. ред. А. Н. Кокотов и М. И. Кукушкин. — 3-е изд., пересмотр. и доп. — М.: Норма, 2008. С. 79.

Как принятие новой конституции, так и изменение действующей сопряжены с какими — то поворотами в политической жизни, отражающими изменение баланса сил, борющихся за власть. Конституции всегда меняются, когда происходит переход от тоталитарного режима к демократическому, и наоборот. В демократическом государстве, кроме нормального и неизбежного процесса совершенствования текста Основного Закона, в изменении конституции обычно бывают заинтересованы силы, консолидирующиеся вокруг законодательной или исполнительной власти. Смысл изменения конституции в этом случае состоит в стремлении ослабить полномочия противостоящей ветви государственной власти. Для того чтобы эта борьба чем — то легитимно сдерживалась и не привела к общему ослаблению государственности, сама конституция устанавливает «жесткие» правила игры. Тем самым она обязывает любого инициатора перемен к учету общественного мнения и к соблюдению демократической процедуры.

Изменение конституции (пересмотр или внесение поправок) всегда явление экстраординарное, вызывающее всплеск политических страстей или даже сдвиг в общественном сознании. Бывает и так, что поправки к конституции в корне меняют ее смысл, отражая стремление ведущих политических сил к крутым переменам в политической системе, но до поры до времени не готовых к полной смене основного закона. Примером такого явления служит Конституция РСФСР 1978 г., в которую в период начавшихся реформ было внесено более 300 поправок, которые, однако, так и не сумели отразить новое соотношение сил на политической арене.

Ныне действующая Конституция Р Ф существует уже 17 лет, а оппозиционные силы в политических целях постоянно выдвигают предложения о ее коренном изменении, включая отмену института президентства, введение парламентаризма и т. д. Конституция Р Ф защищает себя от произвольных экстремистских намерений, но она не исключает возможности изменений с соблюдением всех норм конституционного института пересмотра и поправок. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов / М. В. Баглай — 4-е изд., изм. и доп. — М.: Норма, 2005. С. 790−791.

§ 2. Проблемы совершенствования законодательства о порядке изменения действующей и принятия новой Конституции РФ

В Конституции Российской Федерации конституционно-правовые нормы о пересмотре и изменении Конституции в основной своей массе сгруппированы в отдельном блоке. Заключительная Глава 9 Первого раздела Конституции Российской Федерации полностью посвящена данным вопросам и именуется «Конституционные поправки и пересмотр Конституции».

Указанная глава состоит из четырех статей с 134 по 137. Статья 134 Конституции определяет круг субъектов, обладающих правом выхода с инициативой о внесении изменений в Конституцию Российской Федерации, статьи 135−137 определяют порядок изменения разных положений Конституции. Указанные статьи содержат три различных правовых режима изменения Конституции, выбор каждого из этих режимов зависит от положений, которые подлежат изменению.

Однако прежде чем преступить к рассмотрению самих процедур, применяемых при изменении Конституции Российской Федерации, рассмотрим вопрос о субъектах права выхода с инициативой внесения изменений и пересмотра Конституции. Как уже было указано, данный вопрос регулируется статьей 134 Конституции Р Ф.

Круг субъектов законодательной инициативы определяется статьей 104, в которой говорится, что «право законодательной инициативы принадлежит Президенту Р Ф, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Р Ф, законодательным (представительным) органам субъектов РФ. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Р Ф, Верховному Суду Р Ф и Высшему Арбитражному Суду Р Ф по вопросам их ведения».

В соответствии со статьей 134 Конституции Р Ф «предложения о поправках и пересмотре Конституции Р Ф могут вносить Президент Р Ф, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство Р Ф, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы».

Таким образом, из вышеперечисленных субъектов законодательной инициативы правом выходить с инициативой о поправках и пересмотре Конституции Р Ф не обладают вышеуказанные судебные органы, а также отдельные депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации. Вместо них правом инициирования поправок и пересмотра Конституции наделяются группы членов обеих палат Федерального Собрания численностью не менее одной пятой от общего состава соответствующей палаты. Кроме того, правом инициировать пересмотр Конституции и внесение в нее поправок в качестве самостоятельного субъекта наделена Государственная Дума Федерального Собрания Р Ф.

Необходимо отметить, что вопрос о субъектах инициативы внесения изменений в Конституцию регламентирует не только ст. 134 Конституции. Часть 3 ст. 92 Конституции Р Ф устанавливает, что «во всех случаях, когда Президент Р Ф не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства РФ», однако данная статья прямо запрещает в этом случае Председателю Правительства вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Р Ф.

Из вышеизложенного видно, что Конституция Р Ф не наделяет население правом выхода с инициативой об изменении Конституции. «Это не значит, что граждане совершенно отстранены от возможности постановки этого вопроса. Они могут ее осуществить через своих представителей — членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, через Президента или Правительство, осуществляя свое конституционное право обращаться индивидуально или коллективно в государственные органы в соответствии со ст. 33 Конституции РФ» Комментарий к Конституции Российской Федерации / под общ. ред. В. Д. Карповича. — М.: Юрайт-М, Новая Правовая культура, 2002. — С. 938. Объяснить это можно тем, что более высокая компетентность и высокая профессиональная подготовка работников вышеуказанных органов государственной власти, являющихся субъектами инициативы изменения Конституции позволяет более квалифицированно и грамотно определить необходимость в изменении текста Конституции, а также отразить изменения, происходящие в социальной жизни общества в тексте Конституции Р Ф.

Конституционная инициатива органов государственной власти оформляется в виде соответствующих актов (например, постановлений Государственной Думы, постановлений Правительства и т. д.). Эти акты должны приниматься с соблюдением установленных процедур и правил. В частности, акты о конституционной инициативе законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации должны отвечать тем формальным требованиям, которые установлены в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации и регламентах их законодательных (представительных) органов. Комментарий к Конституции Российской Федерации / ред. кол. Л. А. Окуньков, М. Я. Булошников и др. — М.: Юристъ, 2002. — С. 960.

Перейдем к рассмотрению самих процедур, применяемых для изменения текста Конституции Р Ф.

Как уже было указано выше, статьи 135−137 содержат три различных правовых режима изменения Конституции, выбор каждого из этих режимов зависит от конкретных конституционных положений, которые подлежат изменению. Соответственно Конституцией закрепляются следующие способы изменения Конституции: пересмотр Конституции, принятие поправок к Конституции и изменение ст. 65 Конституции.

Статья 135 Конституции содержит описание процедуры пересмотра наиболее значимых положений Конституции, к которым относятся Глава 1 «Основы конституционного строя», Глава 2 «Права и свободы человека и гражданина», а также Глава 9 «Конституционные поправки и пересмотр Конституции».

В соответствии со ст. 135 «положения глав 1, 2 и 9 Конституции Р Ф не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Если предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Р Ф будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание. Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции Р Ф, либо разрабатывает проект новой Конституции Р Ф, который принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование. При проведении всенародного голосования Конституция Р Ф считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей».

Процедура рассмотрения предложений о пересмотре Конституции в Государственной Думе урегулирована статьей 128 Регламента Государственной Думы. В соответствии с указанной статьей предложения о пересмотре вышеуказанных глав должны поступить в Государственную Думу в сопровождении новой редакции соответствующей главы, или ее отдельных статей, частей, пунктов, а также в сопровождении обоснования данного предложения. Предложения направляются Советом Государственной Думы в комитет Государственной Думы, в ведении которого находится рассмотрение вопросов конституционного законодательства, для подготовки соответствующего заключения, после чего такое предложение включается в календарь рассмотрения вопросов. Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Регламент: Принят постановлением Гос. Думы Федер. Собр. Рос. Федерации от 22 янв. 1998 г. № 2134 — II / Гос. Дума Федер. Собр. Рос. Федерации. — М.: Известия, 1998. — С. 102.

Предложения о пересмотре глав 1, 2 и 9 Конституции считаются одобренными Государственной Думой, если за него проголосовало не менее трех пятых депутатов Государственной Думы, после чего предложение в течение пяти дней направляется на обсуждение в Совет Федерации. В соответствии с Регламентом Совета Федерации Председатель этой палаты Парламента выносит решение о включении предложения в повестку дня, после чего такое предложение также должно быть одобрено не менее чем тремя пятыми от общего числа его членов. В случае одобрения предложения Советом Федерации созывается Конституционное Собрание.

Как уже было указано, Конституционное Собрание либо принимает решение о неизменности Конституции либо разрабатывает новую Конституцию, которую принимает двумя третями голосов его членов, либо передает на всенародное голосование.

В соответствии с рассматриваемой статьей 135 Конституции Р Ф Конституционное Собрание созывается в соответствии с федеральным конституционным законом. Однако за более чем шестнадцатилетнюю историю действия Конституции Р Ф такого конституционного закона принято не было. Отсутствие федерального конституционного закона «О Конституционном Собрании Российской Федерации» является основной проблемой, связанной с изменением Конституции Р Ф, так как его отсутствие фактически блокирует возможность изменения положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации.

Дискуссия о том, каким быть этому закону началась практически сразу после принятия Конституции. Первый законопроект был внесен в Государственную Думу еще в 1994 году. С тех пор в Государственную Думу было внесено около десяти законопроектов о Конституционном Собрании Российской Федерации, однако ни один из них не стал конституционным законом. Першин Е. В. История и современное состояние дискуссии о принятии Федерального конституционного закона «О Конституционном Собрании» // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. — 2002. — № 12 (168). — С. 43−59.

Острая проблема в отношении данного конституционного закона, которая вызывает бурную дискуссию в научных и политических кругах, — это вопрос формирования Конституционного Собрания Российской Федерации.

На мой взгляд, Конституционное Собрание Р Ф должно формироваться исходя из следующих основных принципов:

1. принцип профессионализма (подавляющее большинство членов Конституционного Собрания Р Ф должны быть профессиональными юристами и политологами);

2. принцип представительности (члены Конституционного Собрания Р Ф должны представлять сложившиеся в обществе политические интересы);

3. члены Конституционного Собрания Р Ф не должны быть связаны личными или корпоративными интересами.

Указанная проблема, связанная с отсутствием федерального конституционного закона «О Конституционном Собрании Российской Федерации», на мой взгляд, должна быть решена в кратчайшие сроки, так как, в случае возникновения необходимости изменения положений глав 1, 2 и 9 Конституции Р Ф, соответствующие изменения не могут быть внесены, что может негативно сказаться на конституционном регулировании наиболее существенных общественных отношений.

Следующая рассматриваемая процедура, применяемая при изменении Конституции Р Ф, — принятие поправок к Конституции регламентируется статьей 136. В соответствие с указанной статьей «поправки к главам 3−8 Конституции Р Ф принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации».

Таким образом, помимо Главы 9 Конституции, процесс изменения Конституции регулируется также и частью 2 ст. 108, которая устанавливает, что «федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее чем трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию».

Вместе с тем процедура принятия поправок к Конституции Р Ф существенно отличается от процедуры принятия федерального конституционного закона из-за необходимости получения одобрения двух третей законодательных органов субъектов федерации, а также из-за более ограниченного круга субъектов, обладающих правом внести предложение об изменении Конституции по сравнению с кругом субъектов законодательной инициативы. На это прямо указывает и Конституционный Суд Р Ф в Постановлении от 31 октября 1995 года № 12-п «По делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации» Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. № 12-П «По делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 06. 11. 1995, № 45, Ст. 4408.

Из вышеуказанного видно, что процедура внесения поправок в Конституцию Российской Федерации, как и вышеописанная процедура пересмотра Конституции Р Ф, носит многоступенчатый характер. В ней сочетаются процедура одобрения поправки к Конституции законодательным органом государственной власти, процедура одобрения поправки к Конституции законодательными органами государственной власти субъектов федерации, в процессе изменения Конституции также принимает участие глава государства — Президент Российской Федерации. Который подписывает и обнародует соответствующий нормативный акт о внесении изменений в Конституцию.

Однако сам текст Конституции недостаточно подробно регулирует процедуру внесения поправок в Главы 3−8, тем самым, оставляя ряд вопросов нераскрытыми. В частности не понятно, на каком этапе процесса внесения поправок, текст поправки подписывается и обнародуется Президентом Р Ф, сколько времени отводится на одобрение поправки к Конституции законодательными органами государственной власти субъектов федерации, а также каким нормативно-правовым актом вносится поправка непосредственно в текст Конституции.

Ответы на некоторые из этих вопросов содержатся в вышеупомянутом толковании Конституционного Суда Р Ф, на основании которого 4 марта 1998 года был принят Федеральный закон № 33 — ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» Федеральный закон «О порядке принятия и вступления в силу поправок к конституции» № 33 ФЗ от 4 марта 1998 г.

.

Указанный закон устанавливает следующий порядок применения вышеуказанных процедур:

1) одобрение поправки двумя третями голосов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации;

2) одобрение поправки тремя четвертями голосов членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;

3) одобрение поправки двумя третями законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которое завершается установлением Советом Федерации результатов рассмотрения законодательными органами субъектов федерации указанной поправки к Конституции;

4) подписание поправки Президентом Российской Федерации и ее опубликование.

Указанный Закон отводит один год с момента принятия поправки законодательным органом государственной власти Российской Федерации для целей рассмотрения и одобрения указанной поправки законодательными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Кроме того, указанный Закон устанавливает форму нормативно-правового акта, которым вносятся поправки в Конституцию Р Ф. Данный нормативно — правовой акт носит наименование Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации.

Последней процедурой изменения текста Конституции Р Ф, которую необходимо рассмотреть в рамках настоящей главы является процедура изменения статьи 65 Конституции Р Ф. Эта процедура регламентируется статьей 137, завершающей Первый раздел Конституции Р Ф.

В ст. 137 закреплен особый порядок изменения статьи 65 Конституции в следующих случаях:

1). в случае принятия в состав Российской Федерации нового субъекта;

2). в случае образования в составе Российской Федерации нового субъекта;

3). в случае изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации;

4). в случае изменения наименования субъекта Российской Федерации.

Итак, в первых трех случаях, речь идет об изменении состава субъектов Российской Федерации (количественного или «качественного»). Общим основанием для внесения изменений в ст. 65 Конституции Р Ф для первых трех вышеописанных случаев является принятие федерального конституционного закона. В последнем случае речь идет только об изменении наименования субъекта федерации, и порядок внесения изменений в ст. 65 в этом случае непосредственно не определен.

Рассмотрим более детально каждый из вышеуказанных случаев, когда может потребоваться изменения текста ст. 65 Конституции Р Ф.

Часть 2 ст. 65 устанавливает, что принятие в Российскую Федерацию нового субъекта осуществляется в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Такой федеральный конституционный закон был принят 17 декабря 2001 года — Федеральный конституционный закон № 6 — ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» № 6- ФКЗ от 17 декабря 2001 г.

. Он детальным образом регламентирует вопрос о порядке принятия в Российскую Федерацию иностранного государства или его части. Принятие в Российскую Федерацию нового субъекта осуществляется на добровольной основе по взаимному согласию Российской Федерации и соответствующего иностранного государства, в соответствии с международным (межгосударственным) договором о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части, заключенным Российской Федерацией с данным иностранным государством. После ратификации соответствующего международного договора принимается федеральный конституционный закон о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта, на основании которого и вносятся соответствующие изменения в Конституцию Р Ф.

Вопрос о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта извне границ ее состава на практике не возникал. В реальности же возник другой вопрос — вопрос о выходе субъекта Российской Федерации из ее состава. В частности, речь идет о попытках политических сил Чечни поставить такой вопрос. Но Конституция, упоминая о возможности вступления в состав Российской Федерации нового субъекта, не предусматривает возможности отделения от нее, а, следовательно, ни один субъект не может выйти из состава Российской Федерации, пока в Конституцию не будут внесены соответствующие изменения Комментарий к Конституции Российской Федерации / под общ. ред. В. Д. Карповича. — М.: Юрайт-М, Новая Правовая культура, 2002. — С. 946. Такие изменения будут затрагивать положения главы 2 Конституции Р Ф, а, следовательно, должны будут вноситься в порядке, предусмотренном ст. 135 Конституции Р Ф.

Образование в составе Российской Федерации нового субъекта также производится на основании федерального конституционного закона. Процедуру образования в составе Российской Федерации нового субъекта регламентирует тот же федеральный конституционный закон, что и порядок присоединения к Российской Федерации нового субъекта. В соответствии с указанным законом инициатива образования в составе Российской Федерации нового субъекта принадлежит субъектам, на территории которых образуется новый субъект. Вопрос об образовании в составе Российской Федерации выносится на референдум заинтересованных субъектов. После проведения референдумов в субъектах Российской Федерации в Государственную Думу вносится проект соответствующего федерального конституционного закона, который должен быть принят в порядке, предусмотренном ст. 108 Конституции Р Ф. Принятый федеральный конституционный закон является основанием для внесения изменений в ст. 65 Конституции Р Ф.

В практике современных федеративных отношений уже имеются примеры образования новых субъектов (Пермский край, Красноярский край, Камчатский край).

Первый опыт по слиянию регионов был инициирован в декабре 2003 года, когда в результате референдума население Пермской области и Коми-Пермяцкого Автономного Округа высказалось за объединение. В итоге было принято решение о создании нового объединенного субъекта федерации. 25 марта 2004 года был принят Федеральный конституционный закон № 1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми Пермяцкого автономного округа» Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 г. «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» // СЗ РФ. 2004. № 13. Ст. 1110.

Указанный федеральный конституционный закон определяет цель, основания и срок образования, а также наименование, статус и границы нового субъекта Российской Федерации, порядок прекращения существования субъектов, принявших решение об образовании нового субъекта Российской Федерации, порядок и условия осуществления государственной власти в переходный период образования нового субъекта Российской Федерации.

Таким образом, с 1 декабря 2005 года в ст. 65 Конституции Р Ф внесены изменения, в соответствии с которыми, из указанной статьи исключены Пермская область и Коми — Пермяцкий Автономный Округ, и внесено наименование нового субъекта Российской Федерации — Пермский край.

Следующим объектом объединения стала Сибирь. В результате успешных результатов референдума Президент Р Ф подписал Федеральный конституционный закон № 6 от 14 октября 2005 г. «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» Федеральный конституционный закон от 14 октября 2005 г. «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» // СЗ РФ. 2005. № 42. Ст. 4212., в соответствии с которым новый субъект — Красноярский край, который действует с 1 января 2007 г.

Третьим объектом укрупнения субъектов Российской Федерации стали Камчатская область и Корякский автономный округ. Референдум по объединению указанных субъектов РФ прошел 23 октября 2005 г. В результате положительных результатов референдума Президент подписал Федеральный конституционный закон № 2 от 12 июля 2006 г. «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа» Федеральный конституционный закон от 12 июля 2006 г. «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа» // СЗ РФ. 2006. № 29. Ст. 3119., в соответствии с которым новый субъект РФ — Камчатский край действует с 1 июля 2007 г.

Интересно заметить, что в ст. 5 Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» не предусмотрено иной процедуры образования в составе Российской Федерации нового субъекта, кроме как объединения двух и более граничащих между собой субъектов Российской Федерации. Тем самым законодатель из всех способов изменения состава субъектов Российской Федерации стимулирует лишь укрупнение субъектов Российской Федерации путем их объединения. Данный закон не предусматривает, например, разделение субъекта Российской Федерации на два и более новых субъекта РФ, выделение одного субъекта РФ из состава другого субъекта РФ. Однако, если внимательно посмотреть на реальный процесс изменения состава субъектов РФ, то в нем можно обнаружить, что порой как объединение юридически оформляется в фактическое присоединение одних субъектов РФ к другим. Например, объединительный процесс в таких сложноустроенных субъектах Российской Федерации, как Красноярский край и Иркутская область сводятся к фактическому присоединению автономных округов к краю, области соответственно. Также, при объединении происходит и упразднение субъектов РФ. Поэтому, объединение как форма образования нового субъекта становится в определенной мере «синтетической», включающей в себя иные формы изменения субъектного состава РФ.

Состав субъектов Российской Федерации может также измениться в случае изменения статуса одного из субъектов. В соответствии с ч.5 ст. 66 Конституции Р Ф статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации также в соответствии с федеральным конституционным законом.

Внешне проблем с внесением таких изменений в Конституцию Р Ф нет, однако, если разобраться более детально, можно увидеть, что изменить статус отдельных субъектов не представляется возможным. Вся проблема заключается в ст. 5 Конституции Р Ф, часть 1 которой гласит, что «Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъектов Российской Федерации». Наиболее ярким примером такой проблемы может служить Еврейская автономная область, которая не может поменять свой статус, так как в случае если она поменяет свой статус, изменения необходимо будет вносить не только в ст. 65 Конституции Р Ф, но и в ст. 5, в части исключения словосочетания «автономная область» из списка субъектов, составляющих Российскую Федерацию. Статья 5 является составной частью Главы I и изменяется в особо сложном порядке, предусмотренном ст. 135 и неосуществимым в связи с отсутствием на настоящий момент федерального конституционного закона «О Конституционном Собрании». Также невозможным представляется изменение статуса любого другого субъекта Российской Федерации на статус «автономная область» так как словосочетание «автономная область» в ст. 5 написано в единственном числе, что исключает возможность создания в пределах Российской Федерации второй автономной области. Аналогичным образом невозможным представляется объединение, допустим, городов федерального значения Москвы и Санкт — Петербурга с соответственно с Московской и Ленинградской областями, так как в этом случае также потребуется внесение соответствующих изменений в ст. 5 Конституции Р Ф. Авакьян С. А. Политические отношения и конституционное регулирование в современной России: проблемы и перспективы. // Журнал российского права. — 2003. — № 11 (83). — С. 51.

Указанная проблема требует дальнейшего изучения и урегулирования, возможно даже путем внесения изменений в текст Конституции Р Ф, так как без решения этой проблемы часть 5 ст. 66 Конституции Р Ф не может быть применима к отдельным субъектам федерации, что в свою очередь ставит под сомнение действительность положений частей 1 и 4 ст. 5, в соответствии с которыми, все субъекты Российской Федерации являются равноправными.

Часть 2 ст. 137 Конституции Р Ф устанавливает, что в случае изменения наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа новое наименование субъекта Российской Федерации подлежит включению в ст. 65 Конституции Р Ф.

Согласно ст. 71−73 Конституции Р Ф, изменение наименования субъекта Российской Федерации относится исключительно к компетенции законодательной власти данного субъекта. Включение нового наименования субъекта рассматривалось как чисто техническая операция, в связи с чем, ее порядок не был урегулирован ни самой Конституцией, ни соответствующим законом.

Государственная Дума Р Ф обратилась в Конституционный Суд с запросом о толковании рассматриваемой конституционно — правовой нормы, в результате чего Конституционный Суд Р Ф в своем Постановлении от 28 ноября 1995 года № 15- П установил, что соответствующие изменения в ст. 65 Конституции Р Ф может вноситься актом Президента Российской Федерации. При этом такой порядок внесения изменений в ст. 65 возможен только при условии, что переименование не связано с возможными отступлениями от смысла иных конституционных норм и потому не требует применения процедур, установленных статьями 135, 136 и 137 (часть 1) Конституции Р Ф. Постановление Конституционного Суда Р Ф от 28 ноября 1995 г. № 15-П «По делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 04. 12. 1995, № 49, ст. 4868.

Указанное Постановление гласит, что «новое наименование субъекта Российской Федерации, по смыслу ч. 2 ст. 137 Конституции Р Ф подлежащее включению в ст. 65 Конституции Р Ф в упрощенном порядке, не может затрагивать основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов Российской Федерации, Российской Федерации в целом и интересы других государств, а также предполагать изменение состава Российской Федерации или конституционно — правового статуса ее субъекта». Там же.

Таким образом, в Российской Федерации создана беспрецедентная форма внесения изменений в отдельные положения Конституции путем издания акта главы государства, т. е. в данном случае процедура является одноступенчатой и изменения вносятся не просто в порядке принятия парламентского закона, а в порядке издания подзаконного нормативного акта, которым является указ Президента Р Ф.

Из вышеуказанного видно, что правовые нормы, регулирующие изменение текста Конституции Р Ф содержатся не только непосредственно в статьях, входящих в Главу IX Конституции Р Ф. Помимо положений статей 134−137 Конституции Р Ф изменение текста Конституции регулируется также ч.3 ст. 92, запрещающей Председателю Правительства выходить с инициативой об изменении Конституции во время исполнения обязанностей Президента Российской Федерации, ст. 108, регламентирующей порядок принятия федеральных конституционных законов, на который ссылается ст. 136 Конституции Р Ф.

Правовые нормы, регулирующие процесс изменения текста Конституции Р Ф содержатся также в иных нормативно-правовых актах разного уровня. В частности, к таким нормативно-правовым актам можно отнести Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 года № 6- ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации», Федеральный закон от 4 марта 1998 года № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации», Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Кроме того, как уже было показано выше, при применении процедур изменения Конституции Р Ф должны соблюдаться положения Постановлений Конституционного Суда Р Ф о толковании отдельных статей Конституции. Такими Постановлениями являются Постановление от 31 октября 1995 года № 12-П по делу о толковании статьи 136 Конституции Р Ф, а также Постановление № 15-П от 28 ноября 1995 года по делу о толковании части 2 ст. 137 Конституции Р Ф.

На мой взгляд, такой широкий круг нормативно- правовых актов, а также решений Конституционного Суда Р Ф, является необоснованным. Более целесообразным было бы предусмотреть все соответствующие нормы, регулирующие вопросы изменения Конституции Р Ф, непосредственно в главе 9 Конституции, однако, принимая во внимание, что объем соответствующих положений может быть достаточно велик, возможно, более верным решением было бы предусмотреть в статьях главы 9 ссылку на федеральный конституционный закон, который в свою очередь содержал бы все правовые нормы, регулирующие процедурные вопросы изменения Конституции Р Ф.

Рассмотрение вопроса о внесении изменений в текст Конституции Р Ф было бы не полным без изучения вопроса о форме внесения изменений в Конституцию. В мировой практике существуют, как правило, два способа внесения изменений: инкорпорация изменений в текст конституции и изложение изменений в качестве поправок, которые существуют в форме самостоятельных нормативно — правовых актов.

Ответить на данный вопрос можно было бы однозначно: в Российской Федерации все изменения инкорпорируются непосредственно в текст Конституции. Однако, изменения в разные части Конституции Р Ф вносятся на разных основаниях.

Изменения в главы 1,2 и 9 инкорпорируются в текст Конституции на том основании, что Конституция принимается в новой редакции. Новый, единый текст Конституции принимается Конституционным Собранием либо на всенародном голосовании.

Поправки в Главы 3−8 Конституции Р Ф вносятся непосредственно в ее текст в соответствии с Федеральным законом от 4 марта 1998 года № 33- ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации», пункт 2 ст. 14 которого гласит, что «Президент Р Ф в месячный срок со дня вступления в силу закона Российской Федерации о поправке к Конституции Р Ф осуществляет официальное опубликование Конституции Р Ф с внесенными в нее поправками, а также с указанием даты вступления соответствующих поправок в силу».

Изменения в ст. 65 Конституции Р Ф вносятся на основании федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации либо об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации или на основании указа Президента Р Ф об изменении наименования субъекта Российской Федерации.

ПоказатьСвернуть
Заполнить форму текущей работой