Правотворческая деятельность органов местного самоуправления

Тип работы:
Курсовая
Предмет:
Государство и право


Узнать стоимость

Детальная информация о работе

Выдержка из работы

ВВЕДЕНИЕ

Местное самоуправление, как форма непосредственного осуществления народовластия давно и прочно получило признание и осуществляется практически во всем мире. Народ может и должен самостоятельно решать насущные проблемы своего поселка, села, города. Это его естественное право. Реализация народом права на самоуправление формирует народовластие, из которого вырастает демократия. Не случайно Европейская хартия о местном самоуправлении в своей преамбуле определила, что право граждан участвовать в управлении государственными делами может быть осуществлено именно на местном уровне, а органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя Европейская хартия о местном самоуправлении. Русская версия. Страсбург. Совет Европы. Отдел изданий и документов. ISB № 92−871−0804−8. Май. 1990 // Местное самоуправление в зарубежных странах. М., 1994. С. 71−78. Это же положение нашло отражение и в Конституции Российской Федерации, которая относит местное самоуправление к основам конституционного строя и рассматривает его как один из основополагающих принципов организации власти, который наряду с принципом разделения властей определяет систему власти и управления в стране в целом.

Ученые считают, что содержание ст. 12 Конституции позволяет признать местное самоуправление особой властью, не относящейся ни к одной из трех ветвей власти государственной, о которых говорится в ст. 10 Конституции. Вместе с тем это ни в коей мере не означает, что местное самоуправление находится вне системы государственно-властных отношений и абсолютно независимо от государства. Органы местного самоуправления действуют в русле общегосударственной политики — экономической, социальной, экологической, в области культуры и т. п. Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1994. С. 40.

Органы местного самоуправления представляли собой единую, целостную систему, которая работала бы в интересах каждого жителя области, обеспечивая весь комплекс его гражданских прав. Чиркин В. Е. Государственное и муниципальное управление. М., 2004. с. 154 Если Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. обеспечивал возможности для формирования в рамках общероссийского муниципального права муниципального права субъектов РФ, одновременно позволяя развиваться различным моделям территориальной организации местного самоуправления в субъектах РФ, то Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. устанавливает скорее не основы местного самоуправления, а «непосредственно регулирует данную сферу общественных отношений» Федеральный закон от 06. 10. 2003 № 131-ФЗ «об общих принципах организации местного самоуправления в российской федерации"(принят гд фс рф 16. 09. 2003).

Соответственно, пределы нормативно-правового обеспечения вопросов местного самоуправления со стороны субъектов РФ существенно сужаются, что не может не отразиться на всех составляющих механизма муниципально-правового регулирования. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вольно или невольно перемещают акцент внимания на коллегиальные органы местного самоуправления, а следовательно, и депутатов этих органов, возлагая на них все большую ответственность за развитие муниципальных образований различных типов (поселение, округ, район).

Будучи наделенными властными полномочиями, органы местного самоуправления получили возможность самостоятельно, без государственного вмешательства, решать определенный круг вопросов, именуемых вопросами местного значения. Осуществление этой деятельности многоэтапно, и в первую очередь начинается с правового регулирования. Исходя из положений Конституции Российской Федерации, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации и Государственной Думы, законов и иных нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации, составляющих конституционно-правовую основу местного самоуправления в Российской Федерации, органы местного самоуправления и их должностные лица получили право по своему усмотрению принимать (издавать) обязательные к исполнению правовые акты по вопросам отнесенным к их ведению, т. е. стали субъектами правотворчества. Следует констатировать тот факт, что как с содержательной точки зрения, так и с позиции юридической техники правотворческая деятельность муниципальных органов еще далека от совершенства. Цели конкретных актов часто не согласуются с целями других — параллельно действующих. Возникает путаница с наименованиями, содержанием и юридической силой разных актов, отсутствует комплексность правового регулирования конкретных общественных отношений. Все это в конечном итоге затрудняет решение задач, стоящих перед тем или иным муниципальным органом, приводит к многочисленным нарушениям законности. В связи с этим имеется настоятельная необходимость изучения правотворческой практики органов местного самоуправления в Российской Федерации, выявления особенностей в организации правотворческого процесса, анализа соответствующих нормативных актов, отражающих модель правотворческой процедуры в том или ином муниципальном образовании России.

Это характеризует актуальность выбранной темы.

Степень научной разработанности проблемы. Изучением проблем управления и самоуправления занимались, например, В. Г. Афанасьев, А.К. М. Баглай, О. Е. Кутафина, Ю. И. Скуратов, Ю. А. Тихомиров, В. И. Фадеева и др.

Объектом нашего исследования является правотворческая деятельность органов местного самоуправления, предметом — представительная власть ГМС.

Целью исследования будет правовой анализ правотворческих полномочий органов местного самоуправления, их формирование и развитие.

В соответствии с поставленными целями задачами работы являются:

· определение понятия системы ГМС;

· определение круга полномочий ГМС;

· исследование организации и осуществления правотворческого процесса в муниципальных образованиях Российской Федерации;

Курсовая работа состоит из введения, двух глав и заключения. В первой главе рассматриваются теоретические вопросы системы местного самоуправления и принципа разделения властей в ней. Во второй главе исследуются практические вопросы законотворческой деятельности местного самоуправления.

ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1. 1 ОПРЕДЕЛЕНИЕ ПОНЯТИЯ

Как известно, любая система — это не случайный набор каких-либо элементов, имеющих общие черты и свойства. Система — это нечто целое, представляющее собой единство закономерно расположенных и находящихся во взаимной связи частей. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не содержит в себе норму, определяющую систему местного самоуправления, однако по совокупности названий статей 14 — 27 Закона следует полагать, что в систему местного самоуправления входят:

а) органы местного самоуправления;

б) формы прямого волеизъявления граждан;

в) территориальное общественное самоуправление и другие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления. Бялкина Т. М. Принципы установления и реализации компетенции местного самоуправления // Правовая наука и реформа юридического образования: Сб. науч. трудов. Вып. 16. Административная реформа в России: политико-правовое и управленческое измерение. Воронеж, 2004. С. 54 — 66.

Таким образом, под системой местного самоуправления в рамках соответствующих муниципальных образований, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни, понимается совокупность организационных форм, в которых граждане осуществляют местное самоуправление Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М., 2006. С. 123.

Одним из главных элементов системы местного самоуправления является наделенное властными полномочиями местное население. В системе местного самоуправления под населением следует понимать не просто группу людей, проживающих на определенной территории, а местное сообщество, объединенное в соответствии с целями своего жизнеобеспечения в пределах территории, где осуществляется местное самоуправление.

Как социальная общность людей население имеет следующие интегрирующие признаки:

1) территориальная обособленность населения в пределах определенной административно-территориальной единицы;

2) наличие местных правовых установлений, регламентирующих вопросы жизнедеятельности населения в пределах территории его проживания;

3) обеспечивающая повседневные социальные и экономические потребности жителей общая инфраструктура;

4) существование единой природной среды обитания, рациональное и бережное использование ресурсов которой необходимо в интересах населения;

5) периодически население выступает в качестве политической общности — электората, выражающего свою волю как при решении вопросов местного самоуправления, так и при участии в осуществлении государственной власти.

В научной литературе применительно к понятию «население» выделяется также такой интегрирующий признак, как чувство сообщества, то есть обусловленная историческими, культурными и иными традициями психологическая идентификация индивидов с сообществом, общность ценностей, чувства принадлежности, сопричастности, ответственности перед сообществом Саломаткин А. А. Местное самоуправление в сельских поселениях России (вопросы теории и практики). Челябинск, 1999. С. 39.

Вторым элементом системы местного самоуправления является представительство публичной власти местного самоуправления, непосредственно не совпадающее с населением, созданное по воле населения и представляющее его на постоянной основе во взаимоотношениях, связанных с осуществлением местного самоуправления.

Третьим элементом системы местного самоуправления служит представительство общественно-территориальной власти населения, проявляющееся в пределах части территорий муниципальных образований по отдельным вопросам жизнедеятельности населения.

В системе местного самоуправления присутствуют, как правило, три компонента:

а) формы непосредственного волеизъявления населения (референдум, выборы, опросы, и т. п.);

б) формы представительства публичной власти местного населения (органы местного самоуправления);

в) формы представительства территориального общественного самоуправления (органы территориального общественного самоуправления).

На отдельных населенных территориях система местного самоуправления может функционировать в усеченном виде (без органов местного самоуправления или без территориальных органов общественного самоуправления), но поскольку это лишь отдельные части проявления системы местного самоуправления, для целей научного исследования целесообразно использовать систему местного самоуправления во всем многообразии ее проявления. Кузнецов С. П. Природа власти на местном уровне // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. N 1. С. 4 — 5

В области публично-правовых отношений, где одним из активных субъектов выступает местное самоуправление, законодатель от имени государства должен установить структурные элементы и наиболее общие параметры системы местного самоуправления, обязательные при функционировании последнего во всех муниципальных образованиях России. Только так можно достичь социально-полезных целей местного самоуправления, предотвратить его возможные негативные проявления, а в конечном счете управлять развитием и совершенствовать институт местного самоуправления в России. Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М., 2006. С. 127

1.2. ПРИНЦИП РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Одной из форм оптимизации функций, осуществляемых органами власти, как государственными, так и местного самоуправления, является их разграничение. Такое разграничение осуществляется в форме разделения властей.

Сущность принципа разделения властей состоит в первую очередь в определении функций каждой из ветвей власти, проведении их разграничения, определении полномочий и компетенции образующих их органов власти, а также в недопущении сосредоточения всей власти в одной из ее ветвей. Реализация указанного принципа обеспечивается установлением определенных гарантий и механизмов — системой сдержек и противовесов.

Реализация принципа разделения властей осуществляется как «по горизонтали» — между ветвями власти, так и «по вертикали» — между различными уровнями власти.

Принцип разделения властей «по горизонтали» в соответствии со ст. 10 Конституции Р Ф означает, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, при этом органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

На уровне местного самоуправления отсутствует классическое разделение публичной власти на законодательную (представительную), исполнительную и судебную.

Так, принятие законов является исключительным правом Федерации и субъектов Федерации. На уровне местного самоуправления правотворчество в форме принятия законов не осуществляется. Следовательно, на уровне местного самоуправления надлежит говорить о представительной власти, а не законодательной. Берг О. В. О применимости принципа разделения властей в местном самоуправлении // Право и политика. 2001. N 1. С. 145.

В соответствии с п. 1 ст. 118 Конституции Р Ф правосудие осуществляется только судом. При этом в соответствии с Федеральным конституционным законом «О судебной системе РФ» судебную систему РФ составляют федеральные суды и суды субъектов РФ. Таким образом, учитывая п. 3 ст. 118 Конституции Р Ф, создание местных (муниципальных) судов не допускается. Собрание законодательства РФ. 1997. N 1. Ст. 1.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2003 г. уже по-иному подошел к вопросу разграничения компетенции между исполнительными и представительными органами местного самоуправления.

Так, обязательный порядок формирования предусмотрен Законом не только в отношении представительного органа местного самоуправления, но и местной администрации, являющейся исполнительным органом местного самоуправления общей компетенции, наделенным исполнительно-распорядительными полномочиями (ст. 34). Произошло разграничение представительных и исполнительно-распорядительных функций. Так, пп. 4 п. 2 ст. 36 Федерального закона 2003 г. установлен запрет на совмещение должности председателя представительного органа муниципального образования и главы местной администрации. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»

Анализ норм Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2003 г. свидетельствует о наличии в нем отдельных элементов системы сдержек и противовесов в отношениях между представительной властью в лице представительного органа местного самоуправления и исполнительной в лице исполнительных органов местного самоуправления и главы муниципального образования.

В соответствии с п. 13 ст. 35 нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования. Однако глава муниципального образования, являющийся главой местной администрации — исполнительного органа местного самоуправления общей компетенции, имеет право его отклонить, то есть использовать право «вето». Однако, если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию и обнародованию главой муниципального образования. Таким образом, имеющееся право «вето» у субъекта исполнительной власти может быть преодолено субъектом представительной власти. Предметы ведения местного самоуправления: теоретические аспекты // Правовая политика и правовая жизнь. 2005. N 2(19). С. 68 — 75;

В соответствии со ст. 37 структура исполнительного органа местного самоуправления общей компетенции — местной администрации, порядок проведения конкурса на замещение должности главы исполнительного органа местного самоуправления, члены конкурсной комиссии утверждаются представительным органом местного самоуправления. То есть в формировании исполнительных органов местного самоуправления существенная роль отводится представительным органам.

Таким образом, в Федеральном законе 2003 г. в целях разграничения функций и обеспечения баланса полномочий с использованием элементов системы сдержек и противовесов был последовательно закреплен принцип разграничения полномочий между исполнительными и представительными органами власти местного самоуправления.

правотворческий муниципальный акт

ГЛАВА 2. ПРАВОВОЙ АКТ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

2. 1 ПОНЯТИЕ ПРАВОВОГО АКТА

В систему муниципальных правовых актов входят:

1). устав муниципального образования;

2). правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

3). правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования. Выдрин И. В. Муниципальное право России. М., 2004.С. 228

Правовой акт — это документ, содержащий подзаконное официальное решение, принятое органом власти или должностным лицом в одностороннем властном порядке и с соблюдением установленной процедуры по тому или иному вопросу, отнесенному к его компетенции, облеченное в предусмотренную законом форму и порождающее юридические последствия.

Под муниципальным правовым актом понимается решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер (ст. 2).

Т.о. муниципальный правовой акт — официальный письменный документ, принятый непосредственно населением муниципального образования, органом местного самоуправления или его должностным лицом в пределах своей компетенции и устанавливающий общеобязательные правила по предметам ведения местного самоуправления в соответствии с законодательством. Клендар А. Проблемы нового Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» // Местное право. 2004. N 5−6. С. 5 — 6.

В Законе правовые акты классифицированы по юридической силе. Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), — акты высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов. Они имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (п. 2 ст. 43). Проблемы правового регулирования компетенции местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 3. С. 37 — 40

Эта формулировка частично заимствована из ст. 15 Конституции Р Ф, и это не случайно, поскольку устав — своего рода конституция муниципального образования. Устав, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Законом предусмотрена система муниципальных правовых актов: устав муниципального образования; правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования (п. 1 ст. 43).

Кроме того, по только представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта РФ, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования (п. 3 ст. 43).

Полномочия главы местной администрации устанавливаются не только федеральными законами, законами субъектов РФ, уставом муниципального образования, но и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

В Законе предусмотрены виды правовых актов, принимаемых органами и должностными лицами муниципального образования: представительный орган муниципального образования принимает решения; председатель представительного органа муниципального образования, глава муниципального образования, глава местной администрации издают постановления и распоряжения, а иные должностные лица местного самоуправления — распоряжения и приказы.

Вместе с тем Закон допускает определение видов правовых актов в уставе муниципального образования (подп. 6 п. 1 ст. 44). Представляется, что вполне допустимо применение двойного наименования правового акта. Первая часть наименования состоит из наименования в соответствии с новым Законом, а вторая часть определяется уставом муниципального образования в соответствии с национальными и иными традициями. Предметы ведения местного самоуправления: теоретические аспекты // Правовая политика и правовая жизнь. 2005. N 2(19). С. 68 — 75;

Муниципальный правовой акт обладает следующими признаками:

· в большинстве случаев он принимается по вопросам местного значения. Как исключение, он может быть принят по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, которые переданы органам местного самоуправления федеральными органами или органами субъектов Российской Федерации. Такое делегирование полномочий осуществляется на основе федерального закона или закона субъекта Российской Федерации;

· муниципальный правовой акт принимается непосредственно населением муниципального образования на местном референдуме или сходе, или органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления;

· документальное оформление, т. е. такой акт должен быть принят в письменным виде с соблюдением всех необходимых реквизитов. В нем должно содержаться название муниципального образования, наименование правового акта и подпись главы муниципального образования;

· муниципальный правовой акт обязателен для исполнения на территории муниципального образования для всех его граждан или тех лиц, которым он адресован;

· муниципальный правовой акт устанавливает либо изменяет общеобязательные правила или имеет индивидуальный характер. В первом случае это нормативный акт, во втором — акт применения права.

Представительный орган принимает муниципальные правовые акты по вопросам:

· отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, т. е. вопросы местного значения, касающиеся непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования;

· отнесенным к его компетенции уставом муниципального образования;

· организации деятельности представительного органа муниципального образования, т. е. принимают регламент представительного органа и иные акты, касающиеся его работы.

Принимаемые представительным органом местного самоуправления решения устанавливают правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования. Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2006. С. 126 — 127

Вопросы, регулируемые в актах главы муниципального образования, зависят от его правового статуса. Глава муниципального образования может быть председателем представительного органа муниципального образования или главой местной администрации. В первом случае он принимает правовые акты по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.

Во втором случае он принимает акты по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации.

Таким образом, при сравнении полномочий главы муниципального образования, который является председателем представительного органа муниципального образования, и полномочий главы муниципального образования, который является главой местной администрации, можно сделать вывод о более широкой компетенции главы местной администрации.

Правовой статус правовых актов, принимаемых главой муниципального образования, зависит от количества ситуаций, подвергающихся правовому воздействию. В случае если правовой акт рассчитан на применение неограниченное количество раз, то он является нормативным правовым актом, — это постановление. Если правовой акт рассчитан на применение в одном единственном случае, то это индивидуальный правовой акт — распоряжение.

Основными формами осуществления местного самоуправления путем прямого волеизъявления граждан являются местные референдумы, муниципальные выборы, собрания (сходы) граждан, народная правотворческая инициатива, обращения граждан в органы местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление и др. Комментируемая статья посвящена прямому волеизъявлению населения муниципального образования, выраженного на местном референдуме (сходе граждан).

Местный референдум проводится по решению представительного органа местного самоуправления по его инициативе или по требованию населения, проживающего на территории данного муниципального образования, и в соответствии с уставом этого образования. Решение, принятое таким образом, не нуждается в чьем-либо подтверждении или утверждении и обладает более высокой юридической силой, нежели акты органов местного самоуправления. Формально референдум может проводиться по любому вопросу местного значения, но практически используется лишь для решения наиболее важных. В двух случаях он проводится обязательно: при изменении границ территории муниципального образования и при определении структуры органов местного самоуправления. Местный референдум используется и при решении вопросов муниципальной собственности и т. д. 19. Чиркин В. Е. Государственное и муниципальное управление. М., 2004. С. 239

В соответствии со статьей 46 «Подготовка муниципальных правовых актов» проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования.

В соответствии с Уставом муниципального образования для решения местных вопросов население имеет право вносить проекты правовых актов, которые органы местного самоуправления обязаны рассмотреть на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения обнародовать. Такой процесс называется народной инициативой. 9. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Постатейный / Под ред. С. Е. Чаннова М.: Ось-89, 2004. С. 128

За гражданами обеспечивается право на индивидуальное и коллективное обращение в органы местного самоуправления и к соответствующим должностным лицам, которые обязаны в месячный срок дать ответ по существу таких обращений. На федеральном уровне у населения отсутствует право законодательной инициативы. Это вполне логично, т.к. в силу исключительной сложности современных общественных проблем населению чрезвычайно трудно составить законопроект, который мог бы способствовать решению какой-либо существенной социальной проблемы. Слишком много факторов и данных нужно при этом принять во внимание, что часто бывает возможным лишь для должным образом оснащенных правительственных структур. Однако на местном уровне, где нет необходимости в детальном соблюдении норм правотворческой техники, внесение муниципальных правовых актов в местные органы даже приветствуется. К тому же, кому как не населению знать проблемы той территории, на которой они проживают.

Проекты муниципальных правовых актов могут вноситься в представительный орган муниципального образования, главе муниципального образования, главе местной администрации, в местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования.

Подготовка муниципальных правовых актов включает в себя также и разработку данных актов в соответствии с требованиями правотворческой техники.

Порядок вступления в силу и опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования. Он должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Порядок вступления в силу муниципальных правовых актов должен быть закреплен в уставе муниципального образования. Могут быть предусмотрены следующие случаи:

— муниципальные правовые акты вступают в силу по истечении определенного срока после официального опубликования;

— порядок вступления в силу документа может быть определен в самом документе. Называется конкретная дата или, что встречается наиболее часто, дается следующая формулировка: «Вступает в силу после официального опубликования»;

— порядок вступления в силу муниципального правового акта может определяться отдельным документом — законом о введении его в действие.

Вступление в силу нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, устанавливающих новые налоги или вносящих изменения в действующее налоговое законодательство, имеет свои особенности. В соответствии с п. 1 ст. 5 Налогового кодекса РФ нормативные акты, вносящие изменения в Налоговый кодекс РФ в части установления новых налогов, вступают в силу не ранее 1 января года, следующего за годом их принятия.

Акты законодательства о сборах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования.

Опубликование муниципального правового акта — это напечатание его текста в установленном официальном периодическом или продолжаемом издании, в котором воспроизводится полный аутентичный текст акта. Дата опубликования имеет важное значение для действия акта: от нее ведется отсчет срока, установленного для вступления закона в силу (введения в действие). В демократических странах правовой акт не может вступить в силу раньше, чем он опубликован и граждане и другие лица получили возможность ознакомиться с его содержанием. Пешин Н. Л. Муниципальная хозяйственная деятельность. // /"Государственная власть и местное самоуправление", 2005, N 8С. 12

Это значит, что нельзя вводить правовой акт в действие с момента его подписания. С момента опубликования вступают в силу лишь такие правовые акты, которые обращены к государственным органам и не затрагивают прав, свобод, обязанностей, ответственности, интересов человека и гражданина. В тексте самого акта может быть установлен и более длительный срок. Это необходимо для того, чтобы и правоприменители, и правопользователи могли изучить новый закон и приспособить свою деятельность и свое поведение к его требованиям.

2.2. ПРАКТИКА ПРИНЯТИЯ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ НА ПРИМЕРЕ Г. ПУШКИНА

Муниципальные комплексы недвижимости, прежде всего муниципальное жилье и коммунальное хозяйство, почти полностью находятся в ведении органов местного самоуправления. Общеизвестно, что они характеризуются низким качеством жилья, инфраструктуры жизнеобеспечения и их обслуживания, дефицитом и непрозрачностью финансирования, ускоренными процессами разрушения.

Как результат — жилищная недвижимость в России, несмотря на высокие цены на нее в крупнейших городах, в особенности в Москве, по мировым стандартам является одной из самых неприспособленных для жилья, т.к. она не обеспечивает необходимого качества жизни.

ЖКХ — это область, в которой особенно ясно можно проследить механизмы взаимоотношений государства и местного самоуправления. Собянин С. С. Экономические и финансовые основы функционирования местного самоуправления // Чиновникъ. 2003. N 2.

Приведем в качестве примера положительного решения проблемы результаты работы в этой области Муниципальных образований г. Пушкина. http: //spb. municip. ru/win0/info05. shtml

Проект был направлен на повышение эффективности управления государственным и муниципальным жилищно-коммунальным хозяйством (далее ЖКХ) Санкт-Петербурга и Ленинградской области путем вовлечения граждан в обсуждение и решение данной проблемы. Такое вовлечение граждан происходит напрямую в ходе общественных слушаний по проблеме, а также через общественные советы и общественную экспертизу.

Основные мероприятия проекта осуществлялись на уровне местного самоуправления в г. Пушкин (г. Санкт-Петербург)

Проводились следующие работы по исследованию текущего состояния ЖКХ:

— Анализ законодательных и нормативных актов, регулирующих функционирование государственного и муниципального ЖКХ г. Пушкина (СПб).

— Анализ бюджетных расходов на ЖКХ в г. Пушкин. В отдельное направление были выделены работы по исследованию возможностей общественного участия в решении проблем ЖКХ:

— Анализ законодательства на предмет возможностей участия граждан в обсуждении принимаемых решений или иных форм участия в реформе ЖКХ.

В ходе анализа подтвердилось следующее:

1. Федеральный центр определил общие подходы реформирования ЖКХ, а обязанности по их реализации возложил на регионы. Однако в большинстве субъектах Федерации реформа свелась к повышению тарифов. На базе жилищных контор и управлений были созданы государственные и муниципальные унитарные предприятия. В ряде городов функции заказчика и подрядчика разделялись, что привело к увеличению бюджетных расходов на величину НДС. При таком развитии событий ситуация в ЖКХ ухудшалась с каждым годом: росли неплатежи, ухудшалось качество предоставляемых услуг.

2. Законодательство предоставляет очень ограниченные возможности гражданам участвовать в управлении ЖКХ.

3. Существуют следующие главные проблемы в системе финансового обеспечения ЖКХ: проблема субсидирования ЖКХ, потребность в модернизации основных фондов инженерных сетей существенно выше, чем предусматривался адресной программой капитальных вложений, проблема оплаты труда работников ЖКХ, низкое качество услуг водоснабжения, канализации, теплоснабжения, проблема предоставления льгот и субсидий малообеспеченным, проблема проблема кредиторской и дебиторской задолженности предприятий ЖКХ и др.

Результаты данных исследований были вынесены на обсуждение на общественных слушаниях, которые состоялись в г. Пушкине. На слушаниях обсуждались вопросы текущего состояния ЖКХ, качества ЖКУ и уровень тарифов, первоочередных проблем и возможных способов их решения. Информация о мероприятиях размещена в муниципальных газетах, в объявлениях местных библиотек, в зданиях администрации. Участниками слушаний стали активисты жилищных некоммерческих организаций, работники жилищно-коммунальной отрасли, депутаты муниципальных советов, простые жители.

По итогам этих обсуждений, а также итогам исследований нормативных и законодательных актов, бюджетных расходов, опроса мнения жителей и экспертов муниципальных образований «г. Пушкин» выделены возможные правотворческие инициативы по совершенствованию правового регулирования функционирования государственного и муниципального ЖКХ: «О передаче объектов государственной собственности в собственность муниципального образования „г. Пушкин“», «Об административной ответственности за нарушение правил благоустройства», «О целевом бюджетном фонде по содержанию жилых домов, находящихся в муниципальной собственности», «О целевом бюджетном фонде уборки территории муниципального образования», «О целевом бюджетном фонде капитального ремонта жилых домов, находящихся в муниципальной собственности», «Об административных комиссиях муниципальных образований Санкт-Петербурга», «О публичной отчетности жилищно-коммунальных служб», «О сроках установления тарифов на жилищно-коммунальные услуги для населения», «О порядке расчета квартирной платы для граждан, проживающих по договору социального найма в жилых В январе 2003 г. эксперты проекта структурировали и дополнили изменения и дополнения в нормативные и законодательные акты. Свое оформление их работа получила в «Концепциях проектов нормативных актов, регулирующие функционирование государственного и муниципального жилищно-коммунального хозяйства» (далее — Концепции):

1. «О передаче объектов государственной собственности в собственность муниципального образования „г. Пушкин“» (по результатам анализа бюджетных расходов на ЖКХ в г. Пушкин; общественных слушаний в г. Пушкин.)

2. «Об административной ответственности за нарушение правил благоустройства в Санкт-Петербурге»; «Об административной ответственности за нарушение правил благоустройства в Ленинградской области» (по результатам анализа правовых актов, регулирующих функционирование системы ЖКХ)

3. «О целевом бюджетном фонде по содержанию жилых домов, находящихся в муниципальной собственности», «О целевом бюджетном фонде уборки территории муниципального образования», «О целевом бюджетном фонде капитального ремонта жилых домов, находящихся в муниципальной собственности» (по результатам бюджетных расходов на ЖКХ в г. Пушкин; общественных слушаний во Всеволожском районе)

4. «Об административных комиссиях муниципальных образований в Санкт-Петербурге», «Об административных комиссиях муниципальных образований в Ленинградской области»

5. «О публичной отчетности жилищно-коммунальных служб»

6. «О сроках установления тарифов на жилищно-коммунальные услуги».

7. «О механизме снижения населению размеров платежей за ЖКУ при нарушении сроков и качества их предоставления».

13 февраля 2004 г. состоялось заседание Координационного Совета органов местного самоуправления и органов территориального общественного самоуправления МО «г. Пушкин». На данном заседании были вынесены на обсуждение «Концепции…» и проект закона «Об учете мнения жителей при принятии градостроительных решений». Первый из двух документов был единогласно одобрен, поскольку в нем отражена действительная необходимость урегулирования отношений между субъектами собственности. Гребенев Н. Я. — председатель Пушкинского городского совета — предложил внести «Концепции…» на рассмотрение Законодательному собранию СПб от своего муниципального совета, а также от советов других МО для придания весомости этим предложениям (муниципальные советы обладают правом законодательной инициативы). К маю 2003 г. Законодательным собранием были рассмотрены и приняты в третьем чтении проекты законов о передаче объектов государственной собственности СПб в собственность муниципального образования, инициированные 25 муниципальными советами муниципалитетов Санкт-Петербурга.

На данном заседании была создана рабочая группа по организации общественного участия, в т. ч. и в сфере ЖКХ.

Итоговый документ был направлен в Государственную Думы Р Ф, Законодательное собрание СПб и Ленинградской области, органы МСУ г. Пушкин.

Результаты проекта

1. Реализация проекта является масштабной инновацией, поскольку до начала его реализации на территории МО «г. Пушкин» организованное общественное участие в решении проблем ЖКХ не имело место. Проект создал основу межсекторному взаимодействию для решения проблем ЖКХ и, как следствие, предосылки ухода от агрессивно-протестных форм общественного участия.

2. Создана сеть обмена информацией между организациями, чья деятельность касается функционирования ЖКХ, защиты прав потребителей жилищно-коммунальных услуг.

3. Разработаны практические рекомендации и предложения по функционированию ЖКХ с учетом мнения граждан в виде «Концепций проектов нормативных актов, регулирующих функционирование государственного и муниципального ЖКХ». В мае 2003 г. в Законодательном собрании СПб были рассмотрены проекты законов, в которых частично воспроизведены идеи данного документа.

5. Апробирован алгоритм организации общественного участия в решении проблем ЖКХ в муниципальных образованиях-участниках проекта на основе организации общественных слушаний и круглых столов. http: //spb. municip. ru/win0/info05. shtml

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

На основании проведенного исследования можно сделать следующие выводы.

1. Согласно действующему российскому законодательству о местном самоуправлении население непосредственно реализует права при решении наиболее важных вопросов местного значения: а) формирование органов местного самоуправления; б) реализация контрольных функций и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением; в) принятие решений по вопросам текущей деятельности местного самоуправления

Все это позволяет утверждать, что непосредственные формы реализации воли населения как компонент системы местного самоуправления оказывают генерирующие воздействия на другие его компоненты и во многом определяют содержание и направление их деятельности.

2. В систему местного самоуправления входят: а) органы местного самоуправления; б) формы прямого волеизъявления граждан; в) территориальное общественное самоуправление и другие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.

3. На уровне местного самоуправления принцип разделения властей «по горизонтали» действует в усеченной форме — в форме разграничения полномочий исполнительных и представительных органов власти местного самоуправления. На функциональном различии строится и система сдержек и противовесов представительных и исполнительных органов. Данный фактор является одним из основных элементов характеристики правовой природы и статуса исполнительных органов местного самоуправления в системе разделения властей.

4. Наиболее значителен в системе местного самоуправления элемент представительства публичной власти местного населения, выступающий в виде органов местного самоуправления. К органам местного самоуправления согласно статьям 14, 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относятся выборные (представительные) органы и другие органы местного самоуправления, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований. Федеральный закон от 06. 10. 2003 № 131-ФЗ «об общих принципах организации местного самоуправления в российской федерации"(принят ГД ФС РФ 16. 09. 2003)

5. Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.

6. В целом следует отметить, что встраивание местного самоуправления в государственную власть сопровождается определенным расширением полномочий органов местного самоуправления. Как указал Президент Российской Федерации, «очень важно, чтобы у местного самоуправления была возможность создавать собственные источники формирования бюджета за счет развития малого бизнеса, эффективного использования земель, иной недвижимости» Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. А это требует эффективной правотворческой деятельности.

ЛИТЕРАТУРА

1. Конституция Р Ф. М. Закон. 2005- 35с.

2. Гражданский кодекс РФ ч.1 М. Норма. 2004 — 190с.

3. Федеральный Закон от 06. 10. 2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 29. 12. 2006)

4. Берг О. В. О применимости принципа разделения властей в местном самоуправлении // Право и политика. 2001. N 1. С. 145.

5. Бялкина Т. М. Принципы установления и реализации компетенции местного самоуправления // Правовая наука и реформа юридического образования: Сб. науч. трудов. Вып. 16. Административная реформа в России: политико-правовое и управленческое измерение. Воронеж, 2004. — 251С.

6. Выдрин И. В. Муниципальное право России. М., 2004. 615С.

7. Европейская хартия о местном самоуправлении. Русская версия. Страсбург. Совет Европы. Отдел изданий и документов. ISB № 92−871−0804−8. Май. 1990 // Местное самоуправление в зарубежных странах. М., 1994.- 185С.

8. Клендар А. Проблемы нового Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» // Местное право. 2004. N 5−6. С. 5 — 6.

9. Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1994. — 196С.

10. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Постатейный / Под ред. С. Е. Чаннова М.: Ось-89, 2004. — 232С.

11. Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации: Сб. научных трудов / Под ред. А. В. Иванченко. М., 2004.- 314С.

12. Кузнецов С. П. Природа власти на местном уровне // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. N 1. С. 4 — 5

13. Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2006. -556С.

14. Максимов В. П. Организация территориального общественного самоуправления в муниципальном образовании: Учебное пособие. Челябинск, 2003.- 462С.

15. Нудненко Л. А. Новеллы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года о непосредственной демократии // Право и политика. 2004. N 3. С. 32−40

16. Пешин Н. Л. Муниципальная хозяйственная деятельность. // Государственная власть и местное самоуправление", 2005, N 8 С. 23−38

17. Предметы ведения местного самоуправления: теоретические аспекты // Правовая политика и правовая жизнь. 2005. N 2(19). С. 68 — 75;

18. Проблемы правового регулирования компетенции местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 3. С. 37 — 40

19. Саломаткин А. А. Местное самоуправление в сельских поселениях России (вопросы теории и практики). Челябинск, 1999.- 167С.

20. Собянин С. С. Экономические и финансовые основы функционирования местного самоуправления // Чиновникъ. 2003. N 2.С. 11−19

21. Чиркин В. Е. Государственное и муниципальное управление. М., 2004.- 479С.

22. Щепачев В. А. Становление и развитие местного самоуправления в субъекте Российской Федерации. Федеральный и региональный аспекты. // Сб. Муниципальное право. СПб.: Питер, 2004. -253С.

ПоказатьСвернуть
Заполнить форму текущей работой