Надзорная деятельность в Республике Беларусь

Тип работы:
Курсовая
Предмет:
Государство и право


Узнать стоимость

Детальная информация о работе

Выдержка из работы

Учреждение образования

Частный институт управления и предпринимательства

Кафедра государственно-правовых дисциплин

Специальность: Правоведение

КУРСОВАЯ РАБОТА

На тему:

Надзорная деятельность в Республике Беларусь

По дисциплине

Административное право

Студентки 2 курса 1 группы

Гончар Марии Николаевны

Проверила: Старший преподаватель

Герловская Е.Е.

Минск 2009

Содержание

Введение

1. Сущность и виды надзора

2. Прокурорский надзор за соблюдение законодательства

3. Административный надзор

Заключение

Список литературы

ВВЕДЕНИЕ

Сущность контроля и надзора в деятельности государственного управления заключается в том, что уполномоченные на то органы и общественные организации, используя организационно-правовые способы и средства, выясняют — не допущены ли в деятельности подконтрольных органов и их должностных лиц какие-либо нарушения законности. И если таковые имеются, то своевременно их устраняют, привлекают виновных к ответственности и т. п. Таким образом, контроль — это форма обеспечения законности, которые позволяет контролирующему органу (должностному лицу) активно вмешиваться в сферу управления путем дачи обязательных к исполнению указаний о способах и сроках устранения нарушения законности.

Прокуратура Республики Беларусь — единая и централизованная система органов, осуществляющих от имени государства надзор за точным и единообразным исполнением нормативных правовых актов на территории Республики Беларусь, а также выполняющих иные функции, установленные законодательными актами.

Задачи прокурорского надзора — эта категория по сравнению с целями более частная, более конкретная, ограниченная. Задачи надзора более многочисленны по сравнению с целями. Они существенно различаются между собой по содержанию, по средствам их решения, по кругу субъектов — органов прокуратуры, ставящих и решающих эти задачи. Задачи прокурорского надзора могут быть условно разделены на три вида, или уровня, а именно: общие, специальные и частные.

Названные уровни задач находятся в иерархической зависимости и подчинённости. Решение частных задач подчинено и обусловливает решение специальных задач надзора. Успешное разрешение специальных задач в свою очередь подчинено решению общих задач прокурорского надзора.

Общие задачи прокурорского надзора определяются Конституцией Р Б, Законом о прокуратуре, а также рядом других нормативных актов, например, УПК, ГПК, ХПК. Они заключаются в укреплении законности и охране от всяких посягательств:

а) закреплённого в Конституции Р Б, уставах субъектов РБ общественного и государственного строя;

б) политических, трудовых, жилищных и других личных и имущественных прав и охраняемых законом интересов граждан РБ, гарантированных Конституцией Р Б, уставами субъектов РБ;

в) прав и охраняемых законом интересов предприятий и организаций, независимо от форм собственности.

Каждое направление (отрасль) единого прокурорского надзора вносит свой «вклад» в решение общих задач. Объём и содержание этого вклада определяется специальными задачами, стоящим только перед данным направлением (отраслью) прокурорского надзора. Их суть вытекает из общих задач и определяется компетенцией прокурора в каждом из направлений прокурорского надзора.

В соответствии с Законом «О Прокуратуре» в качестве примера специальных задач можно назвать такие как:

· Обеспечение верховенства права, законности и правопорядка, защита прав и законных интересов граждан;

· Точным и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных правовых актов республиканскими органами государственного управления и иными государственными организациями, подчинённым Совету Министров Республики Беларусь, местными представительными, исполнительными и распорядительными органами, общественными объединениями, религиозными организациями и другими организациями;

· Исполнением законодательства при осуществлении оперативно-розыскной деятельности;

· Исполнением закона в ходе досудебного производства, при производстве предварительного следствия и дознания;

· Соответствием закону судебных постановлений, а также за соблюдением законодательства при их исполнении;

· Соблюдением законодательства при исполнении наказания и иных мер уголовной ответственности, а также мер принудительного характера.

Административный надзор имеет свои особенности. Во-первых, он имеет надведомственный характер; во-вторых, осуществляется специально уполномоченными органами государственного управления; в-третьих, многочисленными и разрозненными органами, каждый из которых действует в своем одном, узком направлении; в-четвертых, с целью проверки соблюдения поднадзорными специальных правил и требований, обязательных для них, установленных в законах и подзаконных актах.

Прокуратура осуществляет надзор за соблюдением прав и свобод гражданина, надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, за соответствием закону судебных решений по гражданским и уголовным делам, делам об административных правонарушениях, за исполнением законов в местах содержания задержанных предварительного заключения, при исполнении наказаний и иных мер принудительного характера, назначаемых судом.

1. Сущность и виды надзора

Надзор является одним из способов обеспечения законности в сфере государственного управления, он заключается в постником, систематическом наблюдении специальными государственными органами за деятельностью не подчиненных им органов или лиц с целью предупреждения и выявления нарушений законности.

В зависимости от субъектов, правомочных осуществлять надзорные функции, выделяют два вида надзора: прокурорский и административный.

В административном праве изучается надзор прокуратуры за исполнением законодательства, предметом которого является точное и единообразное исполнение законов, декретов, указов Президента и иных нормативных актов республиканскими органами государственного управления и иными государственными органами, подчиненными Совету Министров Республики Беларусь, местными исполнительными и распорядительными органами, общественными объединениями, религиозными организациями и другими организациями, должностными лицами и иными гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями.

Прокуратура не вмешивается в оперативно-производственную деятельность предприятий, учреждений и организаций. Проверки исполнения законодательных актов проводятся на основании сообщений и других имеющихся данных о нарушениях законности, требующих непосредственного прокурорского реагирования.

При осуществлении общего надзора прокурор вправе:

1) по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территорию и в помещения предприятий, учреждений и организаций (независимо от форм собственности, подведомственности и вида пропускного режима), иметь доступ к их документам, проверять исполнение законов;

2) требовать от руководителей и иных должностных лиц предоставления издаваемых ими актов, необходимых документов и материалов, статистических и иных сведений; проведения проверок и ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных предприятий, учреждений и организаций и подчиненных им должностных лиц; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов, проведения экспертиз, проверок по поступившим в прокуратуру материалам, сообщениям и заявлениям и обязывать сообщать об их результатах. Должностные лица обязаны приступить к выполнению требований прокурора о проведении проверок, ревизий и экспертиз не позднее десяти дней после их поступления, если иное не оговорено прокурором;

3) вызывать должностных лиц, граждан и требовать от них объяснений по поводу нарушений закона; в случаях, предусмотренных законом, истребовать от должностных лиц, граждан декларации об источниках доходов;

4) проверять законность административного задержания граждан и применения к ним мер воздействия за административные правонарушения; освобождать своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию несудебными органами. Правовыми формами реагирования прокурора на нарушения законности в области государственного управления являются: протест, представление, постановление, предписание, официальное предупреждение.

Административный надзор — это систематическое наблюдение, контроль за точным и неуклонным соблюдением должностными лицами и гражданами правил, регулирующих общественный порядок и безопасность, в целях предупреждения и пресечения нарушения этих правил, выявления нарушителей и привлечения их к ответственности или принятия к ним мер общественного воздействия.

Административный надзор является одним из способов обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении, специальным видом правоохранительной деятельности. Он осуществляется в отношении органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, организаций и граждан. Данный вид надзора предназначен для наблюдения за исполнением действующих в государственно-управленческой сфере правовых актов. Особенности административного надзора заключаются в следующем:

1) он распространяется на поднадзорные объекты независимо от их ведомственной подчиненности и форм собственности, т. е. административный надзор носит надведомственный характер;

2) при определенных обстоятельствах субъекты надзорной деятельности вправе применять к объектам надзора меры административного принуждения.

К субъектам административного надзора следует отнести государственные инспекции и приравненные к ним органы. Таких субъектов достаточно много и они разнообразны по своему статусу, порядку образования, масштабу деятельности. Субъекты надзора, осуществляющие свою деятельность на всей территории Республики Беларусь в отношении поднадзорных объектов, функционируют во многих республиканских органах государственного управления как на правах юридических лиц (Департамент по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и атомной энергетике Министерства по чрезвычайным ситуациям, Департамент государственной инспекции труда Министерства труда и социальной защиты), так и в качестве внутренних структурных подразделении (Контрольно-ревизионное управление Министерства финансов, иные контрольно-ревизионные службы республиканских органов государственного управления). Некоторые государственные инспекции имеют свою систему органов -- от республиканского до районного уровня (Государственная автомобильная инспекция).

Субъекты, осуществляющие административный надзор, вправе беспрепятственно входить на территорию, в помещения поднадзорных объектов; требовать предоставления необходимых документов; осуществлять технические проверки; получать объяснения, требовать устранения выявленных нарушений; приостанавливать деятельность предприятий, эксплуатацию механизмов, транспортных средств и др.

Правоохранительные органы являются специальными субъектами административного надзора, обладающими широкими полномочиями по применению мер административного принуждения.

2. Прокурорский надзор за соблюдение законодательства

Прокурорский надзор как вид государственного контроля проявляется в точном и единообразном исполнении законов всеми юридическими и физическими лицами. Прокуратура не вмешивается в оперативно-производственную деятельность предприятий, учреждений и организаций. В статье 2 Закона «О Прокуратуре Республики Беларусь» от 8 мая 2007 г. № 220-З Принят Палатой представителей 11 апреля 2007 года Одобрен Советом Республики 20 апреля 2007 года. Изменения и дополнения: от 6 января 2009 г. № 7-З. дан точный перечень субъектов. Ими являются республиканские, местные органы государственного и хозяйственного управления и контроля, местное Советы депутатов и иные органы местного самоуправления, воинские формирования и учреждения, органы государственной безопасности, внутренних дел и милиции, субъекты хозяйствования независимо от принадлежности и форм собственности, учреждения, и организации, политические партии, иные общественные и религиозные объединения, должностные лица и граждане.

Предметом надзора за исполнением законодательства является точное и единообразное исполнение законов, декретов, указов и иных нормативных правовых актов республиканскими органами государственного управления и иными государственными организациями, подчиненными Совету Министров Республики Беларусь, местными представительными, исполнительными и распорядительными органами, общественными объединениями, религиозными организациями и другими организациями, должностными лицами и иными гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями.

Прокуратура не вмешивается в оперативно-производственную деятельность предприятий, учреждений и организаций; Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона, требующей непосредственного прокурорского реагирования. Органы прокуратуры призваны решать сложнейшие задачи по обеспечению правового режима переориентации экономического механизма на основы рыночной экономики, по охране государственной собственности и трудовой дисциплины. Основное внимание органы прокуратуры сосредоточивают на осуществлении действительного надзора за тем, Как руководители министерств и других органов управления, должностные лада выполняют свои обязанности по соблюдению, законов, оказывают руководителям необходимую помощь в. этом деле, своевременно выявляют и пресекают нарушения законов.

При осуществлении надзора за исполнением законодательства прокурор в пределах своей компетенции имеет право:

1. беспрепятственно по предъявлении служебного удостоверения входить в помещения и на другие объекты государственных органов, иных организаций и индивидуальных предпринимателей. Вход прокурора на территорию и в помещения, доступ в которые ограничен в соответствии с законодательными актами и международными договорами Республики Беларусь, и допуск его к сведениям, составляющим государственные секреты, осуществляются в соответствии с законодательством;

2. требовать от руководителей и иных должностных лиц государственных органов, иных организаций, индивидуальных предпринимателей предоставления принятых этими лицами (органами) постановлений, приказов, решений, распоряжений, статистических и иных сведений и других необходимых материалов, выделения специалистов для дачи в установленном порядке заключений, проведения проверок, ревизий и экспертиз. Должностные лица и индивидуальные предприниматели обязаны исполнить требование прокурора в порядке и сроки, установленные законодательными актами, и о результатах сообщить прокурору;

3. вызывать должностных лиц и иных граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, и требовать объяснений об обстоятельствах, связанных с нарушением законодательства, а в случаях, предусмотренных законодательными актами, истребовать от них декларации о доходах и имуществе;

4. использовать на безвозмездной основе средства связи, информационные системы, банки данных и архивные документы государственных органов, иных организаций и граждан, за исключением средств связи, информационных систем, банков данных и архивных документов организаций и граждан, пользующихся в соответствии с международными договорами Республики Беларусь дипломатическим иммунитетом;

5. проверять законность административного задержания граждан и применения к ним административных взысканий;

6. осуществлять иные полномочия в соответствии с законодательными актами.

При осуществлении надзора за исполнением законодательства прокурор не вправе вмешиваться в предпринимательскую и иную хозяйственную (экономическую) и организационно-распорядительную деятельность государственных органов и иных организаций, индивидуальных предпринимателей, в личную жизнь граждан, за исключением случаев, определенных законодательными актами, когда это необходимо для защиты прав и законных интересов граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, и организаций, общественных и государственных интересов.

Проверки исполнения законодательства проводятся на основании сообщений и других данных о нарушениях законности, требующих непосредственного прокурорского реагирования.

При установлении нарушений законодательства в зависимости от их характера прокурор в пределах своей компетенции принимает следующие меры прокурорского реагирования:

1. опротестовывает правовые акты и решения (действия) республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Совету Министров Республики Беларусь, местных представительных, исполнительных и распорядительных органов, других организаций, должностных лиц и индивидуальных предпринимателей, а в случаях, предусмотренных законодательными актами, отменяет их;

2. освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию;

3. дает письменные указания по делам об административных правонарушениях в случаях, предусмотренных законодательными актами, и направляет их органам, ведущим административный процесс;

4. в установленном порядке вносит представления, выносит предписания и официальные предупреждения, обязательные для исполнения соответствующими государственными органами и иными организациями, должностными лицами и иными гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями;

5. вносит в порядке, установленном законодательными актами, предложение о роспуске местного представительного органа в случае систематического или грубого нарушения им требований законодательства;

6. обращается в случаях, предусмотренных законодательными актами, в суд с заявлениями (исками) в защиту прав и законных интересов граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, и организаций, общественных и государственных интересов;

7. составляет протоколы об административных правонарушениях;

8. выносит постановления о возбуждении дисциплинарного производства или о привлечении к материальной ответственности;

9. выносит в случаях, предусмотренных законодательными актами, постановления о выселении в административном порядке;

10. выносит постановления о возбуждении уголовного дела.

Формы реагирования прокурора на нарушения законности

1. Протест на противоречащий закону акт приносится прокурором в орган, издавший этот акт, или' в вышестоящий орган, правомочный принять по акту решение. И таком же порядке приносится протест на противоречащие закону акты или действия должностного лица.

В протесте прокурор требует отмены акта либо приведения его соответствие законом, а равно прекращения незаконного действия должностного лица и восстановления нарушенного права.

Протест прокурора подлежит обязательному рассмотрению органом или должностным лицом, которым он направлен, не позднее чем в десятидневный срок после его поступления, а местными советами депутатов — на очередных сессиях. Коллегиальный орган о дне заседания заранее сообщается прокурору, который вправе принять участие в рассмотрении протеста. О результатах письменно сообщается прокурору. Принятие протеста приостанавливает действие противоречащего закону акта до рассмотрения протеста.

В случае нерассмотрения протеста в установленный срок либо его отклонения прокурор вправе обратиться в суд с заявлением об отмене противоречащего закону акта или прекращении незаконных действий Подача прокурором заявления в суд приостанавливает действие опротестованного акта. Протест на постановление по делу об административном правонарушении приносится судье, вынесшему постановление, либо председателю вышестоящего суда и подлежит рассмотрению в. трехдневный срок.

2. Представление прокурора об устранении нарушении закона, причин нарушений и условий, им способствующих, в орган, или должностному лицу правомочным их устранить, подлежит безотлагательному рассмотрению. О принятых мерах должно быть в месячный срок сообщено прокурору. Заранее сообщается о дне заседания, в котором он вправе принять участие.

3. Прокурор в зависимости от характера нарушения закона должностным лицом или гражданином выносит мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела, об административном правонарушении, о возбуждении дисциплинарного производства. Мотивированное постановление может выноситься прокурором и в иных случаях как форма выражения ого требований.

Постановление об административном правонарушении подлежит рассмотрению органом или должностным лицом, правомочным налагать административное взыскание, в порядке и в сроки, установленные для рассмотрения протокола об административном правонарушении.

Постановление прокурора о возбуждении дисциплинарного производства подлежит рассмотрению соответствующим органом или должностным лицом в десятидневный срок со дня. его поступления. О результатах рассмотрения письменно сообщается прокурору.

Иные постановления прокурора подлежат рассмотрению и исполнению в установленный им срок.

4. Письменное предписание об устранении нарушения закона направляется органу или должностному лицу, допустившим нарушение, либо в порядке подчиненности органу или должностному лицу, правомочным устранить допущенное нарушение. Предписания выносятся в случаях, когда нарушение закона имеет явный характер и может причинить существенный вред правам и законным интересам государства, предприятия, учреждения, организации или гражданина.

В предписании должны содержаться указания на норму закона, которая оказалась нарушенной, и предложение о мерах по восстановлению законности.

Предписание подлежит немедленному исполнению, о чем безотлагательно сообщается прокурору.

При несогласий с требованиями, содержащимися в предписании, оно может быть обжаловано вышестоящёму прокурору, который обязан рассмотреть такую жалобу в десятидневный срок. Обжалование не приостанавливает исполнения предписания.

5. В целях предупреждения правонарушения при наличии сведений о готовящихся противоправных действиях прокурор письменно объявляет должностному лицу или гражданину официальное предупреждение о недопустимости нарушения закона.

В случае неисполнения требований, изложенных в официальном предупреждении, лицо, которому оно объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.

При несогласии с официальным предупреждением лицо, которому оно объявлено, вправе обжаловать его вышестоящему прокурору.

Административный надзор является одним: из способов обеспечения законности в государственном управлении. Это специальный вид правоохранительной деятельности, представляющий собой наблюдение со стороны специальных органов и их должностных лиц, а также применения ими предусмотренных законом мер, направленных на соблюдение гражданами, учреждениями, предприятиями и организациями, установленных государством норм и правил, обеспечивающих общественный порядок и безопасность граждан.

Административный надзор осуществляется как в отношении юридических, так и физических лиц.

Административный надзор тесно связан с контролем, ибо при его осуществлении обеспечивается соблюдение этими лицами требований установленных специальными правовыми режимами. Однако сущность надзора в отличие от контроля состоит в том, что наблюдение осуществляется лишь в отношении правомерности деятельности поднадзорного объекта, но не ее эффективности и целесообразности.

Субъектами административного надзора являются:

1 Департамент по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и атомной энергетике при Министерстве по чрезвычайным ситуациям;

2 Департамент по надзору за ведением работ в строительстве при Министерстве архитектуры и строительства;

3. Департамент рыбоохраны при Министерстве природных ресурсов и охраны окружающей среды;

4. Государственный таможенный комитет;

5. Министерство по налогам и сборам;

Особенности административного надзора: между субъектами и объектами административного надзора отсутствует организационная соподчиненность, то есть деятельность органов надзора распространяется, как правило, на поднадзорные объекты независимо от их ведомственной подчиненности и форм собственности. Следовательно, административный надзор по своему характеру является надведомственным; субъекты надзора вправе при соответствующих обстоятельствах применять к объектам надзора меры административного принуждения. Таким образом, основной задачей органов административного надзора, вытекающей из характера деятельности, является обеспечение четкого, единообразного исполнения специальных норм и общеобязательных правил, то есть законности в сфере государственного управления. Решение этой задачи осуществляется путем осуществления непосредственно надзорной деятельности, участия в правотворческой деятельности (установление специальных правовых режимов), административно-юрисдикционных полномочий. Таким образом, прокуратура в лице прокурора обладает достаточными полномочиями и возможностями в области обеспечения верховенства закона, укрепления законности в целях защиты прав и свобод граждан, законных интересов государства, субъектов хозяйствования, учреждений, организаций, общественных объединений.

прокуратура государственный контроль надзор

3. Административный надзор: понятие, сущность, содержание

Административный надзор в современных его формах исторически не так «стар», как прокурорский надзор, однако как способ обеспечения законности известен достаточно давно. Однако и сегодня его роль и место в системе иных органов, осуществляющих аналогичную работу по поддержанию законности, являются предметом дискуссий. Особое место в этом занимает вопрос о соотношении административного надзора с контролем, прежде всего «надведомственным».

Анализ мнений о сущности административного надзора позволяет выделить две основные группы, одна из которых указывает на то, что административный надзор является самостоятельным правовым явлением (способом обеспечения законности), другая полагает, что административный надзор -- разновидность контроля.

К первой группе относятся Ф. С. Разаренов, А. А. Кармолицкий, Р. И. Денисов. Ко второй группе можно отнести таких авторов, как М. С. Студеникин, Е. В. Шорин.

О различиях в их подходах можно судить по определениям понятия «административный надзор», предложенным представителями этих групп. Так, Ф. С. Разаренов в качестве методологической основы определение содержания этого понятия использует признак отсутствия организационной соподчиненности у субъектов надзора и поднадзорных объектов. Он указывает на сходство надзора и внешнего контроля, которое проявляется в том, что надзор и внешний контроль осуществляются не за всеми сторонами деятельности поднадзорного и подконтрольного объекта, а только за определенными и по отдельным вопросам (например, за соблюдением определенных правил). Объединяет их, по его мнению, и то, что при обнаружении нарушений и органы надзора, и органы внешнего контроля принимают меры по их устранению и привлечению виновных к ответственности.

Различие между ними он видит, прежде всего, в объеме их компетенции. Органы внешнего контроля обладают более широкой компетенцией: она включает в себя проверку не только правильности, но и целесообразности контролируемой деятельности в то время, как органы административного надзора проверяют только законность действий конкретного объекта надзора. Ф. С. Разаренов также отмечает, что полномочия органов административного надзора ограничиваются лишь наблюдением за тем, как поднадзорные органы или лица выполняют свои обязанности в соответствующей отрасли управления, при этом органы надзора не вмешиваются в другие стороны деятельности указанных объектов.

Различие органов административного надзора и внешнего контроля проводится и по субъектам, на которых она распространяется. Субъектами административного надзора являются предприятия, учреждения и организации, их должностные лица и отдельные граждане. Внешний специальный контроль не распространяется на отдельных граждан. Дифференциацию надзора и контроля, по мнению Ф. С. Разаренова, можно осуществлять также и на основе объема их деятельности: органы административного надзора ограничиваются проверкой соблюдения определенных правил; органы внешнего контроля, кроме этого, занимаются и вопросами хозяйственной деятельности, выполнения плановых заданий по количественным и качественным показателям.

Административному надзору присущи особые методы: наблюдение, проверка по собственной инициативе, проверка по заявлениям, жалобам и другим сигналам. Методы же внешнего специального контроля значительно шире: проверка, обследование, ревизия, проверка по отчетам и документам, проведение экспертизы и другие.

Контроль и административный надзор различаются и по характеру полномочий субъектов. Исходя из этого Ф. С. Разаренов делает вывод, что «административный надзор является самостоятельным организационно-правовым способом обеспечения законности в государственном управлении и представляет собой систематическое наблюдение за точным и неуклонным соблюдением законов и актов, основанных на законе, осуществляемое органами управления по подведомственным им вопросам и направленное на предупреждение, выявление и пресечение нарушений, а также привлечение нарушителей к ответственности».

По мнению представителя другой группы, Н. Г. Салюпевой, административный надзор заключается в проверке исполнения установленных государством правил и норм, обеспечивающих нормальное функционирование данной отрасли управления. Характерной же чертой административно-надзорной деятельности, на ее взгляд, является и то, что орган, ее осуществляющий (та или иная государственная инспекция)" не проверяет всю работу подконтрольного объекта, а сосредоточивает свое внимание лишь на выполнении сравнительно небольшого количества норм и правил. При этом административно-надзорные органы имеют право давать обязательные для исполнения предписания, производить проверки и обследования, выдавать разрешения, разрабатывать специальные нормы и правила. Надзор за неподчиненными органами управления предполагает и специальные полномочия в области применения мер административного воздействия. Автор данной позиции отмечает также, что административный надзор, как и внешний контроль, часто исключает возможность непосредственного оперативного вмешательства в сам управленческий процесс". Таким образом, утверждает Н. Г. Салищева, административный надзор представляет собой специфическую форму надведомственного контроля и метод деятельности органов внешнего государственного контроля. Известны и иные, аналогичные приведенным, мнения [10; с. 348].

Выявить сущность и содержание административного надзора можно при сравнении его с другими видами контрольной и надзорной деятельности. В частности, наиболее близок по своей сути и содержанию к административному надзору прокурорский надзор. Сходство административного с прокурорским надзором проявляется в следующем:

а) действия поднадзорных объектов оцениваются в обоихслучаях строго с позиций законности;

б) как при осуществлении прокурорского, так и административного надзора недопустимо вмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных; полномочия субъектов надзора в обоих случаях ограничены рамками правовой надзорной деятельности; свои полномочия субъекты надзора могут осуществлять по собственной инициативе; надзор распространять как на юридических так и на физических лиц; ответственные за принятие решений по результатам надзора должны быть специалистами в области права.

Различие данных видов надзорной деятельности проявляется в следующем:

во-первых, органы административного надзора входят в систему исполнительной власти, а прокурорского надзора независимы по отношению к любой ветви власти, являются органами высшего надзора за соблюдением законности;

во-вторых, в процессе реализации своих полномочий прокуратура охватывает деятельность поднадзорного субъекта с различных сторон, в то время как органы, осуществляющие административный надзор, имеют более узкий свой «специальный» объект надзора -- конкретные нормы, правила, стандарты и т. д. ;

в-третьих, при выявлении правонарушений органы прокуратуры могут реализовывать свои полномочия только через «промежуточное звено» -- соответствующую администрацию, вышестоящий орган или суд, тогда как органы административного надзора наделены правами непосредственного пресечения обнаруженного правонарушения и самостоятельного применения мер административных взысканий.

Общими чертами административного надзора и судебного контроля являются следующие:

а) отсутствие организационной подчиненности субъектам контрольной и надзорной деятельности подконтрольных и поднадзорных объектов;

б) оценка деятельности объекта контроля, надзора только с точки зрения законности;

в) отсутствие возможности вмешательства в их оперативно-хозяйственную деятельность объекта контроля;

г) данные органы могут осуществлять свои контрольные и надзорные полномочия по собственной инициативе;

д) перечень методов их деятельности ограничен рамками нормативных актов.

Различия судебного контроля и административного надзора состоят и в том, что судебный контроль осуществляется органами, принадлежащими к судебной власти, причем, в отличие от административного надзора, для которого надзорная деятельность является основной, судебные органы осуществляют свои контрольные полномочия параллельно своей основной деятельности -- отправлению правосудия. Только в процессе отправления правосудия у судебных органов появляется возможность делать оценку состояния законности на отдельных предприятиях, в организациях и учреждениях, причем также, в отличие от административного надзора, круг рассматриваемых здесь вопросов достаточно широк. Так же, как и органы прокуратуры, судебные органы для реализации контрольных полномочий используют «промежуточное звено» -- соответствующую администрацию предприятий, учреждений и организаций. Кроме того, контрольные полномочия судебных органов не распространяются на граждан, а также единственной формой реагирования суда на вскрытые нарушения законности является частное определение, в то время как арсенал средств административного надзора значительно шире.

Много общего имеет административный надзор и с государственным контролем, прежде всего с надведомственным. Именно этот факт в ряде случаев служит поводом для дискуссии. Сходство административного надзора и надведомственного государственного контроля можно обнаружить в следующих позициях:

оба вида контрольной и надзорной деятельности принадлежат к реализации одной ветви государственной власти -- исполнительной;

для административного надзора, как и для надведомственного государственного контроля, характерно отсутствие организационной подчиненности объектов контрольной и надзорной деятельности;

и в том и в другом случае контролю или надзору подлежит достаточно узкий круг вопросов;

в обоих случаях для реализации контрольных и надзорных полномочий не требуется дополнительных «промежуточных звеньев»: данные органы наделены правами по непосредственному пресечению и устранению вредных последствий посягательства на охраняемые объекты;

органы административного надзора, как и органы надведомственного государственного контроля, могут самостоятельно принимать решения о необходимости реализации своих контрольных или надзорных полномочий;

оба вида контрольных и надзорных органов наделены правами применения мер государственного принуждения.

Однако административный надзор имеет свои специфические черты, которые позволяют обособить его от над ведомственного государственного контроля. Прежде всего, -- это невозможность вмешательства органов административного надзора (кроме особых случаев) в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных объектов и оценка их деятельности только с точки зрения законности. Далее, если для органов административного надзора данный вид контроля является основным, то для органов надведомственного государственного контроля эти полномочия являются лишь частью их общей компетенции. Кроме того, для надведомственного государственного контроля характерно наличие широкого набора средств и методов контрольной деятельности (проверки, экспертизы, лицензирование, анализ отчетных данных и др.) в отношении хотя и определенного круга общественных отношений, но зачастую не входящих в сферу правового регулирования, а также в отношении материальных объектов и духовных ценностей (природные ресурсы, памятники культуры и другие объекты). И наконец, надведомственные контрольные полномочия, в отличие от полномочий административного надзора, не могут применяться в отношении граждан. Органы надведомственного государственного контроля непосредственно могут применять только меры дисциплинарного принуждения, а применение административной и уголовной ответственности -- компетенция суда.

В отличие от надведомственного государственного контроля внутриведомственный государственный контроль имеет значительно меньше сходных черт с административным надзором. Это определяется его принадлежностью к реализации исполнительной ветви власти, возможностью непосредственного реагирования на обнаруженные отклонения от заданного режима деятельности, самостоятельного принятия решения о реализации контрольных или надзорных полномочий и применения мер государственного принуждения.

Различия же между этими видами контрольно-надзорной деятельности более рельефны. Так, название «внутриведомственный государственный контроль» говорит о наличии признака организационной соподчиненности субъекта контроля и подконтрольного объекта, тогда как субъект административного надзора выведен за рамки ведомства; контрольные полномочия внутриведомственного характера являются непременным атрибутом любого государственного органа, в том числе органа исполнительной власти и соответственно органов административного надзора. Полномочия же по административному надзору являются узкоспециальными, именно для их реализации и создаются органы административного надзора. В процессе реализации органами внутриведомственного контроля своих полномочий деятельность подконтрольного объекта оценивается по широкому кругу вопросов, чаще в плане зрения целесообразности, чем законности, при этом допускается вмешательство в его оперативно-хозяйственную деятельность. Набор средств и методов внутриведомственного государственного контроля намного шире, чем у административного надзора, он не ограничен и правовыми рамками. И наконец, субъекты внутриведомственного государственного контроля широко применяют дисциплинарное принуждение, но только в отношении должностных лиц, но не граждан.

Если сравнивать далее общественный контроль с административным надзором, то в числе сходных черт можно отметить отсутствие организационной подчиненности по отношению к объектам контрольно-надзорной деятельности; невозможность вмешательства в их оперативно-хозяйственную деятельность; отсутствие широкой профессиональной ориентации и возможность распространения своих полномочий на граждан.

Важным фактором в деятельности любого субъекта контроля, будь то надведомственный или внутриведомственный, является его профессиональная принадлежность, обусловленная целями (обеспечение не только и не столько законности, сколько целесообразности и эффективности деятельности подконтрольного). Контролирующий орган (служащий) должен не только оценивать состояние (деятельность) подконтрольного объекта, но профессионально ориентироваться в деятельности контролируемого, знать, например, технологию, особенности производства, требования, предъявляемые к выпускаемой продукции, т. е. обладать профессиональной подготовкой соответствующей профилю контролируемого объекта. В отличие же от субъекта контроля, субъект административного надзора в такой профессиональной ориентации нуждается не всегда. Профессионализм субъекта административного надзора оценивается лишь по качеству его правовой оценки состояния (деятельности) объекта. Например, сотрудник ГАИ, осуществляющий надзор за соблюдением водителями автотранспорта правил дорожного движения, не обязательно должен быть водителем (иметь соответствующее водительское удостоверение); не обязательно и инспектору, осуществляющему надзор за соблюдением предприятием, производящим химические препараты, экологических норм и правил, быть специалистом в области химии.

Таким образом, одним из признаков контрольного органа можно считать профессиональную однородность контролируемого и контролирующего; у представителя же надзорного органа профессиональная однородность может отсутствовать. Применение специальных правовых мер обеспечения законности в государственном механизме всегда обусловлено возникновением новых основных задач государства, что неизбежно влечет изменение и правовых мер обеспечения законности.

Критерием разграничения контрольной и надзорной деятельности специальных органов обеспечения законности можно считать основную задачу, для решения которой создается специальный орган на определенном этапе государственного строительства.

Основной задачей органов контроля является проверка фактического исполнения контролируемым поставленных перед ним задач; контроль принятых решений осуществляется органом контроля не только за законностью, но и за всем объемом задач управления, характерных для каждого ведомства. Контроль исполнителя заключается в оценке количества и качества мероприятий органов управления с позиций их соответствия решаемым задачам, целесообразности выбора средств и способов управления, применяемых для достижения поставленных целей. Соответственно своему назначению органы контроля наделены административной властью: они могут принимать акты, обязательные для исполнения подконтрольными органами, должностными лицами; привлекать к дисциплинарной и административной ответственности. Органы контроля подобно органам государственного управления могут сами назначать и проводить ревизии хозяйственно-финансовой деятельности, производственно-техническую экспертизу; приостанавливать незаконные распоряжения и действия должностных лиц, указывать на недостатки, допущенные должностными лицами, делать им предупреждения, передавать материалы на обсуждение коллективов трудящихся, общественных объединений, непосредственно налагать на виновных взыскания, вплоть до отстранения от должности и производства денежных начетов; передавать материалы дела в прокуратуру.

Органы контроля и надзора располагают различными методами и формами для определения законности в деятельности подконтрольной и поднадзорной организации, для устранения выявленного нарушения и наказания лиц, допустивших правонарушение.

Специфика правоохранительной деятельности надзорных органов отражается и на содержании их правовых актов. В отличие от актов органов контроля акты надзорных органов не содержат новых норм права, а содержат предписания индивидуального характера, направленные на возникновение, изменение и прекращение конкретных правоотношений. Акты надзорных органов являются правоприменительными по содержанию и правоохранительными по целям.

Дифференцирующим моментом в разделении контроля и надзора является и то, что контроль может быть как ведомственного, так и надведомственного характера, надзор же, как правило, надведомственен.

Цель надзора, а точнее надзорной деятельности, охрана правового предписания, нормы права. Можно ли считать эту цель основной для контроля? Анализ деятельности подавляющего большинства контрольных органов показывает, что чаще всего осуществляется во внутрисистемной сфере органов исполнительной власти, и его основной целью является обеспечение эффективности действий контролируемого объекта.

Именно поэтому контроль должен осуществляться компетентными органами. Именно это позволит контролирующим профессионально определить необходимые меры по повышению эффективности деятельности контролируемого, что является его основной целью.

Сущность контроля в широком смысле состоит в наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, которые он (объект) получил от управляющего звена, являющегося, как правило, его вышестоящим органом.

Контроль применим в большей мере к государственному сектору производственно-хозяйственной деятельности, и в меньшей -- к негосударственному. Суть же содержания надзорной деятельности ограничивается его целью, определенной нами как деятельность по охране законности. Надзирающий орган в отличие от контролирующего определяет не меру целесообразности, эффективности деятельности наблюдаемого объекта, а лишь следит за правомерностью ее осуществления. К тому же надзор в отличие от контроля не является функцией государственного управления, хотя ему и присущ ряд общих с государственным контролем признаков (объект, субъект, прямые и обратные связи).

Итак, можно утверждать, что административный надзор представляет собой наблюдение компетентных органов и их должностных лиц за соблюдением гражданами, учреждениями, предприятиями и организациями установленных государством норм и правил, обеспечивающих общественный порядок и безопасность, а также применение к нарушителям правопорядка предусмотренных законом мер.

Заключение

Как показывает анализ деятельности органов административного надзора, к основным видам их полномочий относятся: надзорные полномочия, юрисдикционные полномочия, полномочия в сфере формирования специальных правовых режимов. Для административно-надзорных органов основными являются полномочия, связанные с наблюдениями за тем, как те или иные юридические либо физические лица выполняют требования специальных норм и правил, или иначе -- надзорные полномочия. Объектом надзора в отличие от контроля могут быть не только юридические, но и физические лица. Надзорный орган не вмешивается в производственную и иную деятельность поднадзорного, он определяет лишь ее правовые рамки и не более, предоставляя объекту право самому принимать решение, которое должно вернуть его в правовое поле. В случае нарушения установленных норм он принимает меры по восстановлению правомерности и предупреждению (недопущению) новых нарушений нормы. Выполнение этих функций обеспечивается, как правило, законом. Именно эти положения, по нашему мнению, и могут лечь в основу дифференциации функций контрольных и надзорных органов.

Надзор за субъектами административного права представляет собой разновидность государственного контроля. Он является особым видом контрольной деятельности' специально уполномоченных государственных органов, к которым относятся государственные инспекции и иные надзорные органы государственного управления, прокуратура.

Надведомственность административного надзора означает, что он осуществляется к неподчиненным объектам контроля. Эти объекты могут находиться в системе исполнительной власти, а также быть за ее пределами (коммерческие и некоммерческие организации и граждане).

Органами, специально уполномоченными для осуществления административного надзора, в первую очередь являются государственные инспекции и приравненные к ним органы. Таких специальных органов довольно много, и они разнообразны по своему статусу. Они. существуют практически в каждом республиканском органе государственного управления: одни на правах юридических лиц, другие -- на правах внутренних структурных подразделений. К первому виду органов относится, например, Департамент государственного строительного надзора, Министерства архитектуры и строительства, Департамент государственной инспекции труда Министерства труда и социальной защиты, ко второму -- Главная государственная инспекция по надзору за техническим состоянием машин и оборудования (Главгостехнадзор), контрольно-ревизионные службы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций1.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Конституция Республики Беларусь 1994 г., с изменениями и дополн., принята на республиканском референдуме 24 ноября 1996 г.

2. Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях: (с изм. и дополн. по состоянию на 20 января 2006.- Мн.: Светоч, — 304 с.

3. Закон Республики Беларусь от 8 мая 2007 г. № 220−3 О прокуратуре Республики Беларусь, принят Палатой представителей 11 апреля 2007 года Одобрен Советом Республики 20 апреля 2007 года. Изменения и дополнения от 6 января 2009 г № 7−3(Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 2009 г., № 16, 2/1559).

4. Об утверждении Инструкции об осуществлении государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства о труде государственными инспекторами труда Постановление Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь от 29 сентября 2006 г. № 113 Антонова Н. Б., Захарова Л. М., Вечер Л. С. Теория и методология государственного управления: Курс лекций.- Мн.: Академия управления при Президенте Республики Беларусь, 2004. — 191 с.

5. Алексеев С. С. Проблемы теории государства и права. — М.: Юридическая литература, 1987.

6. Аракчеева А. П. Административное право: Учебник. — М: Норма. 2005

7. Борисов П. В. Административное право: Учебник для вузов, Мн., 2002

8. Бялко Д. Н. Административная ответственность: Учебное пособие. — Мн: Юриспруденция, 2001.

9. Герловская Е. Е. Административное право. Учебно-методическое пособие. Минск. ЧИУП, 2007.

10. Лузгин К. В. Административная ответственность: комментарий законодательства. Юстыцыя. Мн., 2004

11. Мах И. И. Административное право Республики Беларусь. Курс лекций / Государственный институт управления и социальных технологий, Мн: ГИУСТ БГУ, 2006. — 541 с.

12. Мошков Т. А. Административное право. Светоч. Мн., 1996

13. Пасько И. Г., Мытник Б. А. Административное право. Курс лекций. Мн., БНТУ., 2005

14. Родимов Е. А. Административное принуждение, административная ответственность: анализ и комментарий. Мн., 2001

15. Уваров М. Л. Административное право Республики Беларусь: Учебное пособие Академии МВД. — Мн., 1998

16. Чиркин В. Е. Государственное и муниципальное управление: Учебник. -- М. :Юристъ, 2003. -320с.

17. Шамжалов Ф. И. Энциклопедии управленческих знаний. ЗАО «Издательство «Экономика», Смоленск, 2001

ПоказатьСвернуть
Заполнить форму текущей работой