Программно-целевой подход в управлении социальными изменениями и нововведениями

Тип работы:
Курсовая
Предмет:
Государство и право


Узнать стоимость

Детальная информация о работе

Выдержка из работы

Содержание

  • Введение
  • Раздел I. Теоретические основы изучения программно-целевого подхода
  • Раздел II. Программно-целевой подход в управлении социальными изменениями и нововведениями
  • Раздел III. Программно-целевое управление развития в России
  • Заключение
  • Список источников и литературы

Введение

Актуальность темы курсовой работы заключается в том, что в российской практике финансовые, трудовые и материальные ресурсы, направляемые на развитие страны, используются бессистемно. Современное социально-экономическое развитие призвано сбалансировать разнонаправленные и зачастую противоположные интересы субъектов. Система подобного уровня сложности особенно нуждается в специальной целенаправленной управленческой деятельности, обеспечивающей эффективное развитие региона.

Одним из действенных инструментов управления социально-экономическим развитием территорий в зарубежной и отечественной практике является программно-целевой подход, опирающийся на методологию системного анализа и планирования. Он позволяет не только находить наиболее оптимальные варианты региональных преобразований, но и обеспечивать их необходимыми ресурсами, а также координацией процессов планирования, управления и принятия решений при постановке задач по управлению изменениями.

Программно-целевой подход, ориентированный на определение перспективных проблем социально-экономического развития и на корпоративный способ интегрирования действий хозяйствующих субъектов по достижению общих целей, является одним из эффективных элементов управления.

В управление России интенсивно входит этот подход управления проектами, основу которой составляет взгляд на проект как на изменение исходного состояния любой системы, связанное с затратой времени и средств. А процесс этих изменений, осуществляемых по заранее разработанным правилам в рамках бюджета и временных ограничений, — это управление проектами. К настоящему времени управление проектами стало признанной во всех промышленно развитых и новых индустриальных странах методологией инновационной деятельности. В отечественной практике эта концепция нашла отражение в применении программно-целевых программ.

Как форма целевого управления инновационной деятельностью инновационный проект представляет собой сложную систему взаимообусловленных и взаимоувязанных по ресурсам, срокам и исполнителям мероприятий, направленных на достижение конкретных целей (задач) на приоритетных направлениях развития науки и техники.

Исследования по вопросам программного планирования и управления ведутся во всем мире последние 30 лет. За это время были получены значительные результаты в области методологии и технологии программного планирования, организации программного управления.

Однако, несмотря на ряд успешных разработок, пока еще отсутствует единая концепция программно-целевого подхода в управлении в новых экономических условиях.

Степень научной разработанности темы. Программно-целевой подход получил комплексное научное осмысление, и необходимо указать на существование работ, в которых велась разработка этого направления с самых разных позиций и направлений.

Вопросы формирования программ социально-экономического развития регионов исследовали Е. П. Голубков, Е. Г. Данченко, Е. А. Елисеев, М. Я. Лемешев, Н. Л. Раман, Н. В. Федоров и др Голубков Е. П. Использование системного анализа в отраслевом планировании. М., 1977; Данченко Е. Г. Регулирование местных бюджетов. СПб., 2000; Елисеев Е. А. Информатизация управления инвестициями в социальную сферу. Новые информационные технологии в исследовании дискретных структур. Екатеринбург, 1996; Лемешев М. Я., Панченко А. И. Комплексные программы в планировании народного хозяйства. М., 1973; Раман Л. Н. Информационно-аналитическое моделирование целевых комплексных программ. М., 1999; Федоров Н. В. Стратегическое планирование и хозяйственная политика. М., 1995..

программный целевой подход управление

Поиском эффективных методов регулирования социально-экономического развития регионов занимаются такие учёные как П. И. Бурак, А. Г. Гранберг, М. Т. Лавров, Ю. Н. Перский, С. А. Хутин, А. Н. Швецов и др Бурак П. И. Единый хозяйственный план и единый хозяйственный аппарат. Харьков. 1992; Гранберг А. Г. Основы региональной экономики. М., 2000; Лавров М. Т. Управление социально-экономическим развитием района. М., 1997; Перский Ю. Н. Стратегическое управление. М., 1992; Хутин С. А. Программно-целевой метод управления. М., 1998; Швецов А. Н. Планирование экономического и социального развития регионов. М., 1996;.

Разработкой теоретико-методологических основ программно-целевого планирования и управления, поиском механизмов его эффективного применения в системе государственного развития занимались такие ученые, как Ю. П. Алексеев, А. Н. Алисов, Г. В. Атаманчук, A. M. Брячихин, В. Н. Бурков, A. JI. Гапоненко, Б. Данев, А. Б. Докторович, А. К. Еналеев, В. А. Ириков, Н. И. Комков, В. В. Кондратьев, М. Т. Лавров и др. Алексеев Ю. П. Социальная политика XXI века. СПб., 2001; Алисов А. Н. Методы анализа и оценки государственных программ. М., 1999; Атаманчук Г. В. Модели программно-целевого управления. М., 2003; Брячихин А. М. Экономическое развитие регионов: теоретические и практические аспекты государственного регулирования. М., 2000; Бурков В. Н. Региональное прогнозирование и региональное развитие России. М., 1997; Гапоненко А. Л. Управление, нацеленное на результаты. М., 1994; Данев В. Человек и общество. М., 1999; Докторович А. Б. Проблемы управления экономикой региона в рыночных условиях. М., 2004; Еналеев А. К. Актуальные проблемы управления. М., 2008; Ириков В. А. Взаимосвязь науки и практики. М., 1997; Комков Н. И. Искусство управления. М., 2004; Кондратьев В. В. Программно-целевая организация государственного управления: Сущность, правовая основа, практика. Программно-целевая организация государственного управления: Сущность, правовая основа, практика. М, 2001; Лавров М. Т. Управление социально-экономическим развитием района. М., 1997.

Проблема курсовой работы заключается в противоречии между необходимостью изучения социокультурного подхода в управлении и недостаточностью знаний о нем.

Объектом исследования является управление социальными изменениями и нововведениями.

Предметом курсовой работы выступает программно-целевой подход.

Цель работы — исследование программно-целевой подход к управлению социальными изменениями и нововведениями.

Задачи курсовой работы:

1) изучить теоретические основы программно-целевого подхода;

2) исследовать программно-целевой подход к управлению социальными изменениями и нововведениями;

3) изучить программно-целевое управление в России.

Теоретико-методологическая основа исследования: метод анализа и синтеза имеющихся разработок других исследователей (М.М. Поташника, А. М. Моисеева, В.Г. Шамовой) Поташник М. М. Оптимизация управления. М., 2009; Программно-целевой метод в управлении и планировании. М., 2003; Моисеев А. М. Методы управления. М., 2009; Шамова В. Г Программно-целевой метод в планировании. М., 2008., теоретический метод моделирования ситуаций, например, сравнение и обобщение собранных данных по какому-либо вопросу, систематизация материала, его синтез и анализ.

Для решения задач и достижения поставленной цели будут использованы такие методы как анализ документов, индукция, дедукция, обобщение.

Эмпирическая база исследования представлена нормативными актами федерального, регионального и местного уровней; публикациями в научных журналах; материалами СМИ.

Согласно сформулированным цели и задачам структура курсовой работы состоит из введения, трёх разделов, заключения и списка источников и литературы.

Раздел I. Теоретические основы изучения программно-целевого подхода

В настоящее время общепризнанным является мнение, что программно-целевой подход служит важнейшим инструментом осуществления государственной социальной и экономической политики развития страны и ее отдельных регионов наряду с методами прогнозирования и индикативного планирования.

Программно-целевой подход состоит в четком определении целей, разработке программ для оптимального достижения поставленных целей, выделении необходимых ресурсов для осуществления программ и формирования организаций, осуществляющих руководство их выполнением.

Программно-целевое управление начинается с выявления и четкой постановки конечных целей. Цели отражают обычно желаемую ситуацию, к которой должна перейти система управления из заданной ситуации через определенный период времени, после решения ряда проблем, отделяющих заданную ситуацию от желаемой.

Таким образом, уже на стадии постановки цели создается обобщенная модель будущего. Завершается этот этап рассмотрением альтернативных вариантов решения и выбором окончательного решения.

После того как оно принято, начинается этап разработки программ. На этом этапе достижение стратегической цели подразделяется на подцели. На каждом этапе выделяются задачи и приоритеты их решения, а также осуществляется их увязка с ресурсами (материальными, трудовыми, финансовыми). При этом выполнение каждого этапа четко определяется по основному результату, объему и сроку Травин В. В., Дятлов В. А. Менеджмент персонала предприятия. М., 2008. С. 272..

На стадии формирования программы крайне важно, сохраняя главную целевую установку, обеспечить преемственность и последовательность промежуточных этапов и решений путем выявления и анализа их влияния на конечные результаты реализации программы. Важной характерной чертой программно-целевой подход к решению сложных социально-экономических проблем является его приспособленность к поиску эффективных, экономичных вариантов проблемных решений. Это связано с тем, что в процессе взаимного согласования целей, программных мероприятий и ресурсных потребностей осуществляется не только их взаимная подгонка, но и вариантный анализ путей решения проблемы и видов используемых для этого ресурсов.

Большинство отечественных и зарубежных ученых-экономистов сходятся во мнении о том, что наиболее успешной формой реализации программно-целевой подходов управлении объектами и процессами социально-экономической природы, самым универсальным инструментом программно-целевого управления служат целевые программы.

Понятие «целевая программа», ранее использовавшееся в советской экономике под названием «целевая комплексная программа», представляет основную, исходную категорию программно-целевого планирования и управления, поэтому его трактовке уделяется много внимания в научной литературе. Кроме того, от смысла, который вкладывается в понятие «целевая программа», зависит успех ее разработки и практического применения. В работах, посвященных программно-целевому подходу, их авторы по-разному дают определение этого понятия, однако различия предлагаемых формулировок за редким исключением не носят принципиального характераБольшаков А. С. Менеджмент: Учебное пособие. СПб., 2006. С. 160. Многие исследователи программно-целевого планирования и управления включают в определение программы признак ее целенаправленности на решение определенной проблемы. Под целевыми программами часто понимается комплекс или система мероприятий, адресных заданий, увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам осуществленияАширов Д.А., Резниченко Л. А. Управление персоналом: Учебное пособие. М., 2004. С. 193. Принципиально важным является указание на то, что целевые программы являются эффективным средством комплексного, всестороннего решения поставленных проблем. Они также призваны обеспечивать возможность полного охвата всех мер, необходимых для их решения. При этом отметим, что одной из ключевых проблем, стоящих перед многими отечественными предприятиями в современных условиях, является низкий уровень эффективности их хозяйственной деятельности.

Следовательно, особая роль при решении данной проблемы должна отводиться программно-целевой подход, а именно целевым программам повышения эффективности, охватывающим все направления деятельности предприятия.

По нашему мнению, под целевой программой повышения эффективности понимается совокупность согласованных по содержанию, скоординированных в пространстве и во времени, обеспеченных материальными, трудовыми, финансовыми, информационными ресурсами, утвержденных руководством и намеченных к планомерному проведению разнохарактерных мероприятий, направленных на повышение эффективности хозяйственной деятельности предприятияГапоненко А.Л., Панкрухин А. П. Общий и специальный менеджмент: Учебник. М., 2006. С. 568..

Однако следует сказать, что существующие общие методические положения по программно-целевому планированию и управлению не охватывают всех особенностей конкретных целевых программ и не учитывают изменений экономической ситуации и конкретных условий хозяйствования.

Отметим, что довольно часто в государственных структурах отсутствует четкая последовательность при разработке и реализации программных мероприятий, что, в свою очередь, приводит к невозможности достижения поставленных целей. Помимо этого периодически случаются ситуации, в которых возникшие проблемы сразу, без глубокого анализа пытаются решить путем реализации какой-либо целевой программы. Или, наоборот, не используют программно-целевой метод там, где он необходим, и пытаются обойтись привычными, но не результативными управленческими решениями. В целом такие ошибки могут обойтись достаточно «дорого» для государства.

В связи с этим, далее рассмотрим предлагаемые особенности процесса разработки и реализации программно-целевого подхода, которые определяют их структуру и содержание.

Разработка данного подхода состоит из двух стадий. Рассмотрим первый из них.

На первом этапе первой стадии разработки программно-целевого подхода на основании результатов оценки и анализа эффективности деятельности учреждения происходит выявление и описание проблемной ситуации. После чего ведется ее анализ, который заканчивается предварительной формулировкой проблемы в области эффективности. Это связано с тем, что добиться желаемого результата при решении проблемы можно только лишь в том случае, если она хорошо исследована, правильно сформулирована. Эту работу предлагается возложить на специальные службы — комиссии по эффективности.

Следующий этап заключается в представлении проблемы на рассмотрение комитетом по эффективности, который, в свою очередь, проводит анализ связи проблемы в области эффективности с другими проблемами предприятия, выделение подпроблем и исследование их взаимосвязи. Результатом этого является окончательное уточнение и развернутая формулировка проблемыТравин В.В., Дятлов В. А. Менеджмент персонала предприятия: Учебное пособие. М., 2008. С. 293..

На следующем этапе специалистами комитета по эффективности производится анализ возможности решения проблемы без применения программно-целевого метода, т. е. с помощью обычных, традиционных способов и методов.

Далее формулируются укрупненные цели будущей целевой программой повышения эффективности. В общем виде целевая задача повышения экономической эффективности может ставиться либо как задача достижения максимально возможного целевого результата при заданном ограниченном уровне затрат и времени, либо как задача достижения заданного результата при наименьших затратах ресурсов и в возможно более короткое время. При этом можно выделить три группы основных целей: стабилизации, развития, обновления Методические положения по организации управления разработкой и реализацией целевых комплексных программ. М., 2004. С. 85..

Издержки были выявлены по каждой операции всех этапов. Для расчетов потерь была разработана методика, излагающая подходы к их выявлению. В основу расчетов положены следующие составляющие: затраты времени исполнителей процессов; их часовые тарифные ставки либо месячный оклад; численность персонала, занятого на этих операциях, фонд времени в год.

На следующем этапе происходит определение областей функциональной деятельности государственной структуры, охватываемых программой. В зависимости от предполагаемой направленности целевой программой повышения эффективности, она может охватывать производственную, маркетинговую, сбытовую, финансовую и другие виды деятельности. Затем проектная группа, состоящая из ведущих специалистов-экспертов, определяет возможные приблизительные направления решения сформулированной программной проблемы. После чего определяются примерные объемы необходимых ресурсов и сроки решения проблемы. Мескон М., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента: Учебное пособие. М., 2006. С. 447. Более подробно ресурсное обеспечение целевой программой повышения эффективности рассмотрим на второй стадии ее разработки. Далее производится тщательная оценка основных характеристик будущей целевой программой повышения эффективности формирование аргументированного заключения комитета по эффективности о целесообразности разработки программы для решения данной проблемы.

Необходимо выделить следующие основные условия, которые определяют необходимость применения программно-целевого метода в области повышения эффективности функционирования предприятия: невозможно комплексно решить проблему в приемлемые сроки; традиционные, обычные способы устранения проблемы либо не применимы, либо уже не действуют, а привычные управленческие решения не дают желаемого эффекта.

Далее рассмотрим вторую стадию, которая начинается с этапа формирования проекта задания на разработку и осуществление направленности целевой программой. Часто подобные задания не имеют глубокой проработки, что вызывает необходимость постоянного уточнения каких-либо вопросов. Поэтому проект задания должен содержать формулировку проблемы, целей повышения эффективности, конечные показатели, на которые должна выйти целевая программа, стратегии устранения проблемы, объем допустимых ресурсов, этапы и сроки подготовки проекта, а также состав разработчиков и исполнителей программных мероприятий. Затем проект задания подвергается тщательному рассмотрению и утверждается.

На следующем этапе происходит детализация, декомпозиция укрупненных целей целевой программы. Отметим, что важной особенностью программно-целевого метода является формирование «дерева целей», в соответствии с которым определяется комплекс разнохарактерных мероприятий по достижению поставленных целей.

Следующий этап заключается в определении способов достижения поставленных целей и формировании альтернативных мероприятий. При этом необходимо учитывать то, что одни и те же цели повышения эффективности могут быть достигнуты с помощью применения нескольких средств и методов. Поэтому следует установить достаточно полный перечень возможных путей достижения поставленных целей, на основании которых формируются различные варианты мероприятий по повышению эффективности функционирования программы Виханский О. С., Наумов А. И. Менеджмент: учебник. М., 2006. С. 123..

Затем для каждого варианта решения проблемы, включающего разнохарактерные мероприятия, формируются соответствующие объемы ресурсов (материальных, трудовых, финансовых и т. д.), необходимых для осуществления целевой программы на всех ее этапах, начиная от разработки и завершая выпуском и потреблением программного продукта. При этом важно четко определить, какой объем каждого вида ресурсов и в какой момент времени потребуется при заданных целях и выбранных стратегиях повышения эффективности. Потребности определяются в соответствии с содержанием мероприятий и видами ресурсного обеспечения, опираясь на нормативы расходования ресурсов. В случае невозможности обеспечения целевую программу всеми необходимыми ресурсами перед разработчиками должна ставиться задача пересмотра ее цели и стратегии. Отсюда следует, что ресурсное обеспечение играет важную роль при разработке и реализации целевой программы.

На следующем этапе происходит выделение укрупненных вариантов проекта, т. е. взаимоувязка проблемы, целей, мероприятий, ресурсов.

После чего формируются критерии, показатели выбора наилучшего из представленных проектов, на основании которых происходит оценка и выбор наиболее оптимального варианта программы. В общем виде критерием является ожидаемый уровень экономической эффективности или экономического эффекта от реализации мероприятий целевой программы Большаков А. С. Менеджмент: Учебное пособие. СПб., 2006. С. 115..

Следующий этап заключается в детальной, конкретной проработке выбранного варианта программы и уточнении всех оставшихся неясностей.

Затем происходит создание системы управления, а также формирование состава ответственных исполнителей программы и их заданий. Важно отметить, что на весь период разработки и реализации целевой программы необходимо создавать специальный орган управления, например, координационный комитет или совет, функции которого охватывали бы такие вопросы, как организация и планирование работ, координация деятельности всех исполнителей, учет и контроль выполнения программных мероприятий. Базой при его создании может служить то подразделение, для которого разрабатывается программа. Вторая стадия заканчивается на этапе утверждения руководством целевой программы с ее целями, мероприятиями, ресурсным обеспечением, исполнителями и системой управления, после чего наступает третья стадия, заключающаяся в непосредственной реализации утвержденной программы.

Таким образом, сделаем выводы:

1. Важнейшей особенностью программно-целевого подхода является определение, исходя из народнохозяйственной значимости, приоритетных направлений развития, а также очередность их реализации с учетом возможностей финансирования программных мероприятий на федеральном, региональном или местном уровнях. Практика показывает, что целевые программы могут быть эффективно использованы для управления социальными и экономическими процессами в регионах. Программно-целевой подход позволяет реализовать настоятельную потребность в осуществлении интеграционных процессов, обусловленную, с одной стороны, возрастанием сложности, комплексности проблем развития, требующих для своего решения эффективных межотраслевых, межведомственных, межрегиональных взаимодействий, и, с другой — высокой степенью отраслевой и территориальной дифференциации развития производительных сил.

2. Программно-целевое управление построено по логической схеме «цели — пути — способы — средства». Сначала определяются цели, которые должны быть достигнуты, потом намечаются пути их реализации, а затем — более детализированные способы и средства. В конечном итоге, поставив перед собой какие-то цели, организатор разрабатывает программу действий по их достижению. Отсюда следует, что особенностью данного метода управление является не просто прогнозирование будущих состояний системы, а составление конкретной программы достижения желаемых результатов, то есть программно-целевой метод управления «активен», он позволяет не только наблюдать ситуацию, но и влиять на ее последствия, что выгодно отличает его от большинства других методов.

Раздел II. Программно-целевой подход в управлении социальными изменениями и нововведениями

Программно-целевой подход является одним из наиболее распространенных и эффективных методов государственного регулирования экономики, применяемых в большинстве развитых стран.

Каждый метод имеет сильные и слабые стороны. Преимущества программно-целевого метода управления характеризуются следующими принципиальными особенностями:

· индикативным характером программ, сроки реализации которых находятся в прямой зависимости от обеспеченности программ необходимыми материальными и финансовыми ресурсами;

· системным характером основных целей и задач программы по решению сложных комплексных (межотраслевых и межрегиональных) проблем развития экономики и социальной сферы региона различного уровня;

· обеспечением единства методологических и методических подходов к решению задач развития регионов различного уровня;

· способностью концентрировать ограниченные материальные и финансовые ресурсы на решение вопросов социально-экономического развития регионов (ускоренное развитие отраслей обрабатывающей промышленности, первоочередная реализация приоритетных инвестиционных проектов развития экономики и социальной сферы, развитие наукоемких производств, содействие занятости населения и т. д.);

· возможностью использовать эффект мультипликатора при целевом использовании ограниченных бюджетных средств, собственных средств, банковского кредита и иных привлеченных средств инвесторов (инициирующий характер целевых программ, способных привлечь значительные финансовые ресурсы, если намечаемые перспективы развития региона резко повышают его инвестиционную привлекательность и гарантируют возврат кредитных ресурсов);

· возможностью сочетать программно-целевой метод управления региональным развитием с методами регионального прогнозирования и индикативного планирования (для военно-промышленного, агропромышленного, металлургического, топливно-энергетического и других комплексов. А также кризисных, отсталых регионов, с тяжелыми природно-климатическими условиями, подверженных воздействию природных и техногенных катастроф, аварий и др.);

· потенциальной возможностью обеспечения общественного контроля при формировании целей и задач программного развития и использовании финансовых ресурсов (экспертиза, формирование межведомственных комиссий и др.) Воронов А. Г. Муниципальное хозяйствование и управление: проблемы теории и практики. М., 2004. С. 33..

Раскроем недостатки программно-целевого метода.

· Методическая незавершенность. К настоящему времени не создано чётких, устоявшихся определений по широкому кругу концептуальных положений разработки и реализации комплексных программ, отсутствует единая точка зрения исследователей на основополагающие понятия программно-целевого планирования и управления, соотношение плана и целевой комплексной программы. Программно-целевое планирование используется, в основном, для совершенствования действующих систем управления, а не для решения новых проблем.

· «Забывчивость» систем управления. Имеется в виду ситуация, когда на каком-то этапе своего развития системы управления начинают утрачивать связь с проблемами, для решения которых создавались.

· Отсутствие адекватных методик расчёта экономической эффективности программ.

· Недостаточная оперативность. Иногда с момента появления проблемы до момента реализации программы по ее решению проходят многие годы, в течение которых обществу наносится невосполнимый ущерб от игнорирования проблемы.

Метод программно-целевого управления представляет собой систему централизованных и децентрализованных среднесрочных и долгосрочных программ развития, активно влияющих на формирование территориальной структуры хозяйства, и является одним из главных средств осуществления региональной политики развитых зарубежных стран.

Методами регионального программирования осуществляется воздействие на развитие двух третей территории ФРГ, 40% территории Великобритании, 90% территории Норвегии, юг Италии и север Швеции, отстающих в социально-экономическом развитии от других регионов этих стран.

Наиболее известны крупномасштабные и долгосрочные региональные программы в США. Среди них «Программа реки Теннесси» охватывает часть территорий 7 штатов (действует уже более 60 лет), «Федеральная программа развития района Аппалачских гор» включает территории 13 штатов площадью 420 тыс. кв. км с населением 19 млн. человек. Действует также программа «Сохранение главных улиц». Для приведенных выше примеров в 1933 г. специальным актом Конгресса США был создан орган управления «Программой р. Теннесси» — Управление долины р. Теннесси (Tenancy Board of Administration — ТВА). ТВА действует на правах государственной корпорации и несет полную ответственность за разработку и реализацию программы. ТВА владеет на правах госсобственности активами в размере 8 млрд. долларов США, осуществляет финансирование мероприятий программы. ТВА подотчетна только Конгрессу и Президенту США. Для управления другой известной программой Аппалачей был создан центральный орган — «Аппалачская региональная комиссия» (Appalachian Regional Commission — ARC), оформленная 1 как специальное ведомство. В состав ARC входят губернаторы 13 штатов, ежегодно переизбираемые как временные сопредседатели, и представитель федерального правительства. Для программы «Сохранение главным улиц» созданы специальные национальный фонд и центр (National main street centerjB National trust for historic preservation) Румянцева З. П., Зотов В. Б. Новые реалии территориального управления. Зарубежный опыт // Менеджмент в России и за рубежом. 2008. № 2. С. 37..

В России основные положения программного метода отражены в нормативных актах, принятых на федеральном уровне — «Порядок разработки и реализации федеральных целевых и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация» Постановление Правительства Российской Федерации № 594. «Порядок разработки и реализации федеральных целевых и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация». URL: http: //fcpkultura. ru/docs. php? id=21 (дата обращения: 17. 03. 2012) и нормативных актах, относящихся к отдельным сферам деятельности правительства (социальной, инфраструктурной и т. д.).

Целевые региональные программы по уровням территориального управления масштабам реализации делятся на:

1. Региональные программы общефедерального значения. Они разрабатываются и реализуются на уровне федеральных органов государственной власти с привлечением администраций регионов. Действуют на территории практически всех крупных экономических районов России, примером таких программ могут служить программы «Миграции», «Чернобыль», «Малочисленные народы Севера» и др. Они служат для обеспечения неотложных федеральных нужд и преодоления крупномасштабных чрезвычайных ситуаций. За выполнение программ отвечают федеральные органы власти;

2. Региональные программы крупного межрайонного значения. Эти программы составляются и осуществляются на уровне федеральных органов государственной власти с активным привлечением администраций субъектов, реализуются на территории одного крупного или двух-трех смежных экономических районов России. Например, программы «Каспий», «Освоение Нижнего Приангарья», «Возрождение Волги» и др. Такие программы служат для обеспечения неотложных государственных (на уровне субъектов Федерации) и федеральных нужд и преодоления крупномасштабных чрезвычайных ситуаций. За выполнение программ отвечают федеральные и региональные органы государственной власти;

3. Региональные программы развития субъектов Российской Федерации. Разрабатываются и реализуются программы в основном на уровне администраций субъектов Федерации, служат для обеспечения неотложных государственных (на уровне субъектов Федерации) и федеральных нужд, преодоления региональных чрезвычайных ситуаций; за выполнение программ в основном отвечают региональные органы государственной власти, при сохранении полной ответственности за федеральными органами (государственные заказчики).

4. Региональные межмуниципальные программы. Эти программы готовятся и применяются на уровне администраций субъектов Федерации и местных администраций, в отдельных случаях (программа «Курилы») с участием федеральных органов власти. Осуществляются они на территории одного или нескольких экономических подрайонов внутри субъекта РФ. как пример можно привести такие программы, как «Кавказские Минеральные Воды», «Краснодарское водохранилище» и др. такого рода программы служат для обеспечения приоритетных федеральных, государственных (на уровне субъектов Федерации) и муниципальных нужд, преодоления региональных чрезвычайных ситуаций, отвечают за выполнение федеральные, региональные и муниципальные органы власти;

5. Региональные (локальные) программы развития муниципальных образований. Разрабатываются и реализуются программы на уровне администраций субъектов Федерации и местных администраций, осуществляются на территории одного муниципального образования. Программы по развитию города-курорта Сочи, сохранению исторической части г. Санкт-Петербурга, оздоровлению экологической обстановки городов Череповец, Чапаевск, Нижний Тагил, Братск служат примером этого вида программ. Региональные программы необходимы для обеспечения неотложных муниципальных, государственных (на уровне субъектов Федерации) и федеральных нужд, преодоления локальных чрезвычайных ситуаций. Ответственность за выполнение программ лежит на муниципальных, региональных и федеральных органах властиГранберг А. Г. Стратегии макрорегионов России: методологические подходы, приоритеты и пути реализации. М., 2004. С. 93..

Рассмотрим содержательную характеристику (классификацию) федеральных целевых программ регионального профиля:

· федеральные программы социально-экономического развития регионов (решаются вопросы комплексного социально-экономического развития региона, формирования прогрессивной структуры экономики);

· федеральные программы социально-экономического развития городов;

· федеральные программы социально-экологической реабилитации регионов (комплексное решение проблем оздоровления окружающей среды, социально-экологической реабилитации территории);

· федеральные программы социально-экологической реабилитации городов;

· федеральные программы возрождения народов России (связаны с реабилитацией репрессированных народов или с поддержкой развития экономики и социальной сферы малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, направлены на развитие социальной сферы и сохранение национальных культурных и трудовых навыков);

· федеральные программы по решению неотложных вопросов развития социальной сферы (в их числе «Дети Севера», «Дети Чернобыля», миграционные программы, программы развития рекреационных и туристических районов общефедерального значения);

· федеральные программы по ликвидации последствий аварий, катастроф и других чрезвычайных ситуаций (зависят от ликвидации радиационного загрязнения территорий, восстановления объектов производственной и инженерной инфраструктур, проведения мер по реабилитации населения от поражения радиацией, от последствий землетрясений, наводнений, иных природных катастроф, последствий техногенных аварий и катастроф и др.);

· федеральные инновационные программы связаны с разработкой и внедрением новейших научно-технических разработок в промышленность и сельское хозяйство конкретных территорий района, города, с развитием наукоемких производств на основе использования уникальных сырьевых ресурсов района Циканов М. М. Стратегии и проблемы устойчивого развития России в XXI веке. СПб., 2002. С. 93..

Программы общефедерального и межрайонного значения предназначены для обеспечения рамочных условий для реализации таких целей, как:

· социально-экономическое развитие стратегически важных регионов стран (Крайний Север, Сибирь, Дальний Восток);

· развитие малых и средних городов России, в том числе исторических;

· содействие развитию экономики и социальной сферы малочисленных народов Севера и российских немцев;

· обеспечение активной миграционной политики в стране в связи с необходимостью расселения значительных контингентов беженцев и вынужденных переселенцев, демобилизованных военнослужащих, северян, выезжающих из районов Севера и приравненных к ним местностей;

· проведение крупных мероприятий по социально-экологической и радиационной реабилитации районов стихийных бедствий и техногенных катастроф, поддержке природных заповедников и национальных парков Адамеску А. А. Современная роль региональных программ. М., 2005. С. 109..

Таким образом, сделаем выводы:

1. Программно-целевой метод предполагает разработку целевых программ, рассчитанных на несколько лет вперед и имеющих четкие индикаторы, по которым будет оцениваться их выполнение. Целевые программы направлены на стимулирование инновационных процессов в и на обеспечение воспроизводства ресурсов развития, а также на решение существующих проблем. Программа как организационная основа региональной политики представляет собой комплекс взаимосвязанных по ресурсам и срокам мероприятий, охватывающих структурные изменения в образовании.

2. Программно-целевой метод соответствует действующим нормам федерального и областного законодательства; в соответствии с заявляемыми Программой целью и ожидаемыми результатами, способствует концентрации финансовых ресурсов на проведении конкретных работ, предотвращая их распыление. При этом средства на целевые программы для заявителей выделяются на конкурсной основе.

Раздел III. Программно-целевое управление развития в России

В 1993—1994 гг. в России началось оживление программно-целевого планирования, что привело к последующему бурному росту количества принятых, утвержденных правительством, одновременно осуществляемых целевых программ. Начался своеобразный программный бум, возникший в середине 1990-х и перекочевавший в первое десятилетие XXI века.

Отметим, что получение истинного представления о масштабах реализации федеральных целевых программ в России затруднено в связи с тем, что зачастую программа одного названия содержит в своем составе несколько подпрограмм. Так, например, самая многогранная федеральная программа «Дети России» включает целых 6 подпрограмм, программа «Жилище», рассчитанная на 2002−20 гг., — 9 подпрограмм, а программа «Ядерная и радиационная безопасность России», принятая на 2000−2006 гг., — 20 подпрограмм.

Для повышения обоснованности принятия решений о разработке новых программ, действующих разумным шагом было формирование состава федеральных целевых программ на 2002 год и последующие годы. Это позволило дополнительно увязать действующие и вновь разрабатываемые федеральные целевые программы с решением ключевых проблем, определенных в прогнозе в качестве приоритетов государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития на среднесрочную перспективу Сегин Р. М. Программно-целевое планирование развития городов и регионов. Киев, 2007.С. 112..

Начиная с 2002 г. все действующие 47 программ были распределены по шести приоритетным направлениям:

1. Развитие инфраструктуры. В приоритет включены 10 программ. Цель — совершенствование условий воспроизводства экономической деятельности, развитие социальной инфраструктуры, обеспечение эффективного функционирования производства и рынков, снижение транзакционных издержек. Обеспечение условий для качественного улучшения интеграции России в мировую систему коммуникаций и стандартов;

2. Новое поколение (образование, культура и охрана здоровья). В приоритет включены 5 программ. Цель — сохранение и развитие образовательного и культурного потенциала страны, соответствующего потребностям экономики и гражданского общества, обеспечение высокого уровня общих и специальных знаний, формирование личности на принципах гуманизма и ориентации на ценности, обеспечивающие успешную модернизацию российского общества, улучшение состояния здоровья населения;

3. Реформа правосудия. В приоритет включены 3 программы. Цель — формирование правового пространства, адекватного современным запросам личности, общества и экономики; создание условий для эффективной деятельности судебной системы и исполнения ее решений;

4. Безопасность жизнедеятельности и сохранение окружающей среды. В приоритет включены 10 программ. Цель — недопущение ухудшения и создание условий для улучшения качества жизни населения по параметрам окружающей среды; обеспечение воспроизводства воспроизводимых природных ресурсов и рациональное использование невоспроизводимых ресурсов. Недопущение и предотвращение чрезвычайных ситуаций, ликвидация последствий аварий и катастроф;

5. Новая экономика. В приоритет включены 12 программ. Цель — инновационное развитие экономики, выход на внутренние и мировые рынки высокотехнологичных товаров и услуг, закрепление на сегментах этих рынков, увеличение доли производства высокотехнологичных товаров и услуг в структуре экономики;

6. Региональный паритет. В приоритет включены 7 программ. Цель — создание условий для преодоления социально-экономического отставания отдельных территорий, имеющих геополитическую и геостратегическую значимость для страны; достижение выполнения этими территориями функций, необходимых для эффективного социально-экономического развития страны с учетом интеграционных возможностей.

Можно отметить, что в целом система федеральных целевых программ охватывает проблемы, поставленные в проекте «Программы социально — экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003 — 2005 годы)» Распоряжение Правительства Р Ф № N 1163-р. «Программы социально — экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003 — 2005 годы)». Вместе с тем не прослеживается тесной связи федеральных целевых программ со среднесрочной Программой Правительства. Отчасти причиной этому служит недостаточно конкретизация в Программе задач и функций федерального правительства. Постановка проблем, как правило, не сопровождается указанием на механизм их решения. В результате решение проблем не увязывается с конкретными федеральных целевых программ. Более того, определенные в Программе приоритетные направления федеральной политики не соответствуют приоритетам финансирования, установленным в Законе «О федеральном бюджете в 2003 г.» в отношении федеральных целевых программ Федеральный закон N 176-ФЗ. «О федеральном бюджете на 2003 год». Так, в Программе Правительства на 2003−2005 гг. приоритетными направлениями государственной поддержки определены отрасли «новой экономики» и связанные с их развитием сфера образования, информационно-коммуникационная инфраструктура и технологии. В 2003 году по этим направлениям предусматривается израсходовать менее 11% расходов федерального бюджета на федеральные целевые программы, что, вряд ли, свидетельствует о приоритетности данных направлений расходов. По финансированию приоритетными являются следующие программы: «Модернизация транспортной системы» — 29,3% совокупного объема расходов на федеральные целевые программы, «Жилище» — 7,7%, «Федеральная космическая программа России» — 5,9%, «Социально-экономическое развитие Республики Татарстан» — 7,9% Федеральный закон N 176-ФЗ. «О федеральном бюджете на 2003 год». В совокупности эти программы составляют 51% расходов на федеральные целевые программы.

Кроме того, в Программе Правительства даже вскользь не упомянуты проблемы, решаемые в рамках следующих федеральных целевых программ: «Мировой океан» (0,17% расходов), «Развитие социально — экономической и культурной базы возрождения российских немцев» (0,05%), «Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера» (0,08%), «Государственная граница Российской Федерации» (0,56%),. «Русский язык» (0,02%), «Формирование установок толерантного сознания и профилактика экстремизма в российском обществе» (0,02%), «Реформирование уголовно — исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации» (0,3%), «Предупреждение и борьба с заболеваниями социального характера» (2,01%), «Профилактика и лечение артериальной гипертонии в российской федерации» (0,04%), «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и незаконному обороту» (0,35%).

Президентская программа «Уничтожения запасов химического оружия в Российской федерации» (3,76%), «Ядерная радиационная безопасность России» (0,09%), «Повышение плодородия почв России» (3,35%), «Преодоление последствий радиационной аварии» (0,26%), «Сейсмобезопасность территории России» (0,03%), «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации» (0,02%), «Международный термоядерный реактор ИТЭР» (0,04%), «Федеральная космическая программа России» (5,91%) Там же. В совокупности на эти цели предусматривается израсходовать 1/5 всего объема расходов на целевые программы в 2003 г. Все это свидетельствует о недостаточной интегрированное среднесрочной Программы Правительства и ее основных инструментов — федеральных целевых программ и среднесрочного финансового плана в текущую политику федеральных органов власти и бюджетный процесс. Одна из главных причин этого заключается в том, что действующая нормативно-правовая база не предусматривает этой интеграции.

В 2002 году проводилась работа с федеральными целевыми программами, направленная на закрепление позитивных тенденций, наметившихся в этой сфере в результате комплекса мер, определенных в Бюджетных посланиях Президента Российской Федерации и соответствующих решениях Правительства Российской Федерации в 2001—2002 годах.

Основной результат проделанной в 2001—2002 годах работы заключается в повышении эффективности реализации программ, обусловленной, в том числе, сокращением количества федеральных программ, финансируемых из федерального бюджета (136 — в 2001 году и 47 — в 2002 году), обеспечившим концентрацию ресурсов на приоритетных направлениях, и значительном росте объемов финансирования программ из федерального бюджета (в 2001 году — 58,1 млрд. рублей, в 2002 году — 131,5 млрд. рублей), что позволило приблизить объемы бюджетных назначений к объемам финансирования, предусмотренным при утверждении программ. Этому способствовало и то, что в 2002 году решением Правительства Российской Федерации прекращена реализация 19 федеральных целевых программ.

В российских реалиях мы видим, что программы работают не эффективно, хотя, казалось бы, все условия для успеха есть. В связи с этим, мы обратились к труду Д. А. Сюсюры. Автор приводит ряд рекомендаций, соблюдение которых позволит более эффективно применять программно-целевой метод в управлении социальными изменениями и нововведениями.

· Необходимо регламентировать обязательное представление в вводной части федеральной целевой программы ключевых понятий с однозначной формулировкой их содержания. Огромные принципиальные отличия результатов реализации социальных и экономических (коммерческих) государственных задач, специфическое содержание соответствующих мероприятий являются достаточным обоснованием для разделения всех федеральных целевых программ на две основные группы:

· 1) социальные (результатом является улучшение качества и повышение уровня жизни);

· 2) коммерческие (результатом может являться повышение экономического выигрыша, чистой прибыли и т. д.). Четкое определение роли и интересов государства в конкретной программе, уход от двуединого подхода — решения в одной программе социальных (общественных) и коммерческих задач — облегчит оценку полученных результатов, существенно повысит эффективность реализации программ каждой из выделенных групп Сюсюра Д. А. Программно-целевое управление социальным развитием. М., 2007.С. 93..

· В Порядке разработки и реализации федеральных целевых программ отдельно регламентировать требования к содержанию, задачам, мероприятиям и результатам реализации социальных и коммерческих целей государства.

Значительной неопределенностью характеризуется процесс инициирования постановки проблем для разработки федеральной целевой программы. Между тем прозрачность и ясность данного процесса для общественности, науки и бизнеса имеют не меньшее значение, чем информированность о содержании и результатах реализации конкретной программы.

· Уточнить в Порядке разработки и реализации федеральных целевых программ содержание процесса инициирования постановки проблемы для разработки федеральной целевой программы. Определить регламенты всех этапов данного процесса, создав необходимые условия для обеспечения доступности участия в них общественности, науки, бизнеса. Особую роль в разработке и реализации федеральной целевой программы играет государственный заказчик (государственный заказчик-координатор). Приоритетное значение решаемых в программе задач требует, чтобы были четко регламентированы функции, обязанности и ответственность государственного заказчика.

· В Порядке разработки и реализации федеральных целевых программ регламентировать функции, обязанности, определить степень и меру ответственности государственного заказчика, что, несомненно, отразится на качестве работы государственных заказчиков. На этапе разработки федеральной целевой программы важно обосновывать механизм управления ее реализацией с раскрытием всех функций: планирования, учета, контроля, организации и мотивации, в том числе в отношении управленческой команды государственного заказчика. Сам государственный заказчик должен являться наиболее активным исполнителем мероприятий программы, что позволит перейти от номинального управления реализацией программы к реальному, повысить эффективность ее мероприятий.

· Обязать государственного заказчика разрабатывать и следовать положению об управлении реализацией целевой программы, с раскрытием функций организации и мотивации деятельности по реализации программных мероприятий. Определять государственного заказчика не по номинальному отнесению к компетенции конкретного органа исполнительной власти, а по степени участия последнего в реализации мероприятий федеральных целевых программ. Каждая федеральная целевая программа представляет собой самостоятельный (социальный или коммерческий) проект, следовательно, деятельность по реализации проекта должна быть четко распланирована, организована, мотивирована, обладать специфичной системой учета результатов для осуществления текущего контроля и координации. В соответствии с существующим регламентом ресурсное обеспечение работы дирекции государственного заказчика не имеет четкой привязки к ресурсному обеспечению мероприятий самой федеральной целевой программе. Между тем, обоснованным для любого проекта является учет затрат на управление его реализацией, без чего содержание проекта становится неполным, а сама реализация проекта ставится под сомнение.

ПоказатьСвернуть
Заполнить форму текущей работой