Понятие и правовой статус муниципальной службы

Тип работы:
Дипломная
Предмет:
Государство и право


Узнать стоимость

Детальная информация о работе

Выдержка из работы

Содержание

  • Введение
  • Глава 1. Историко-теоретические основы муниципальной службы в Российской Федерации
  • 1.1 Эволюция и становление института муниципальной службы в различные периоды развития России
  • 1.2 Органы местного самоуправления в системе управления государством
  • 1.3 Понятие муниципальной службы как вида публичной службы
  • Глава 2. Организационно-правовое регулирование муниципальной службы в российской Федерации
  • 2.1 Нормативно-правовое регулирование муниципальной службы
  • 2.2 Цели и функции муниципальной службы
  • 2.3 Принципы организации и функционирования муниципальной службы
  • 2.4 Правовой статус муниципального служащего
  • 2.5 Приоритетные направления формирования кадрового состава и кадрового резерва муниципальной службы
  • Глава 3. Соотношение муниципальной и государственной гражданской службы
  • Заключение
  • Список принятых сокращений
  • Глоссарий
  • Список источников и литературы

Введение

Конституция Российской Федерации Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12. 12. 1993 г.) (с учетом поправок от 30. 12. 2008 N 7-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 26. 01. 2009, N 4, ст. 445. Далее — Конституция Р Ф., принятая в 1993 году, провозгласила в качестве одной из основ конституционного строя местное самоуправление. «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» (ст. 12).

Местное самоуправление является одной из предусмотренных Конституцией Российской Федерации форм народовластия Козбаненко В. А. Правовое обеспечение статуса государственных и муниципальных служащих: общее и особенное//Государство и право. 2008. № 1..

Невключение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти поставило на повестку дня вопрос о необходимости формирования отличного от государственной службы корпуса профессиональных управленцев, реализующих полномочия в органах местного самоуправления от имени и по поручению муниципального образования. Так впервые в истории российского государства была организована самостоятельная муниципальная служба.

В Конституции также всячески подчеркивается, что это самостоятельный уровень власти, независимый от государства и реализующий свои задачи.

Вместе с тем не следует забывать, что публичная власть Российской Федерации представляет собой единый механизм. В силу этого даже самостоятельные уровни власти осуществляют свою деятельность во взаимодействии друг с другом. Цель оптимизации взаимодействия государственной и муниципальной власти является одной из наиболее важных, решаемых в рамках проводимой административной реформы.

Как справедливо подчеркивает М. В. Масловская, административная реформа и реформа местного самоуправления тесно взаимосвязаны между собой, поскольку их общей целью является решение проблем социально-экономического развития российского общества, совершенствование федеративных отношений, упрочение механизма, способствующего надлежащей реализации и защите прав и свобод человека и гражданина, становлению России как демократического правового и социального государства Масловская М. В. Административная реформа и местное самоуправление: точки соприкосновения // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 12.С. 4..

Разделяя государственную и муниципальную службу на две практически независимые друг от друга системы, законодатель не дал ответа об их соотношении, материальных основаниях для дифференциации и перспективах дальнейшего разделения или, наоборот, возможном слиянии правового регулирования данных видов служебной деятельности.

Поэтому первостепенной задачей науки конституционного и муниципального права, на данном историческом этапе является всесторонняя научная разработка проблем муниципальной службы в Российской Федерации, создание целостной системы научных положений, посвященных вопросам ее формирования и эффективной деятельности с учетом современного уровня правового регулирования, особенностей социально-экономического и политического положения России на основе обобщения и анализа зарубежного и отечественного опыта.

Вышеизложенное предопределяет актуальность выбранной темы.

Проводимая в Российской Федерации реформа затронула основные направления формирования института муниципальной службы, которое, так или иначе, испытывает трудности переходного периода, объективно сопровождающегося поиском оптимальных путей, учитывающих поступательное развитие нового этапа государственности, историческое наследие прошлого и некоторые аспекты зарубежного опыта Муниципальное право: учебное пособие/Под. Ред. С. Е. Чаннова. — 4-е изд. — М.: 2008.С. 15..

Характер проблемы, исследуемой в данной работе, предполагает необходимость обращения к различным нормативным правовым актам, к научным трудам в различных отраслях юридических знаний, особенно к работам по проблемам роли и места исполнительных органов в системе местного самоуправления.

Состояние теоретических исследований в области муниципальной службы и местного самоуправления свидетельствует о том, что вопросы его правового обеспечения в условиях советской власти не получили должного разрешения. Практически игнорировались многие творческие достижения дореволюционных ученых и государственных деятелей, в частности, А. Н. Васильчикава, М. М. Ковалевского, М. И. Лазаревского, М. И. Свечникова, Б. Н. Чичерина и других. Лишь в конце 50-х — начале 60-х годов наблюдается некоторая активизация этой работы. Проблемам муниципальной службы посвящены работы С. А. Авакьяна, Г. А. Наквасиной, Т. М. Пальгуновой, С. В. Соловьевой, К. Ф. Шеремета, В. И. Фадеева, О. Е. Кутафина и других аторов. Некоторые из этих работ были использованы при написании дипломной работы.

Сложность темы и ее недостаточная разработанность в научной литературе предопределяют необходимость осуществления комплексного исследования системы и процесса реализации муниципального права, прежде всего, через такой механизм, как институт муниципальной службы и его соответствующее кадровое обеспечение.

Объект исследования — муниципальная служба как один из видов службы в современной России.

Предмет исследования — нормативно-правовая база, регулирующая правоотношения в исследуемой сфере, отечественная учебная и монографическая литература, а также диссертационные исследования по анализируемым проблемам.

Целью исследования в данной работе является комплексное исследование состояния, особенностей муниципальной службы, выявление проблем и определение путей её совершенствования.

Цель настоящего исследования предопределила необходимость решения следующих основных задач:

1. Исследовать эволюционное развитие и становления института муниципальной службы в различные периоды России.

2. Изучить теоретические основы муниципальной службы.

3. Выявить особенности правового регулирования муниципальной службы.

4. Исследовать состояние муниципальной службы в настоящее время.

5. Выявить проблемы и определить пути совершенствования института муниципальной службы.

6. Провести сравнительный анализ муниципальной и государственной гражданской службы.

Методологической основой исследования являются научные методы познания: формально-юридический, сравнительно-правовой, юридико-исторический, та также методы сравнительного анализа и формальной логики.

Теоретической основой исследования стали труды выдающихся ученых-юристов: Алексанрова А. О., Бабичева И. В., Бурова А. Н. Герасименко Г. А. Еремян В. В., Ерошкина Н. П., Коркунова М. Н., Лазаревского Н. И., Постовой Н. В., Чаннова С. Е., Шугрина Е. С. и других специалистов.

Информационную базу исследования составляют отечественная учебная и монографическая литература, публикации в периодической печати авторов — специалистов в области конституционного, муниципального и административного права, а также диссертационные исследования по анализируемым проблемам.

Нормативно-правовую основу исследования составили общепризнанные принципы и нормы международного права, отраженные в Европейской Хартии местного самоуправления, Конституции Российской Федерации; Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» N 131-ФЗ, «О муниципальной службе в Российской Федерации» № 25-ФЗ, иные нормативно-правовые акты и документы, регулирующие вопросы муниципальной службы.

Выпускная квалификационная работа состоит из трех глав, введения, заключения, списка принятых сокращений, глоссария, списка источников и литературы.

Глава 1. Историко-теоретические основы муниципальной службы в Российской Федерации

1.1 Эволюция и становление института муниципальной службы в различные периоды развития России

Институты местного самоуправления в России имеют многовековую историю, обусловленную особенностями Российского государства, выраженными в специфике географических и демографических факторов.

В Киевской Руси повседневная власть осуществлялась вождем-князем, должность которого первоначально, вероятнее всего, была выборной. Дошедшие до нас сведения о числе приглашенных князей или выборных лиц посадской администрации свидетельствуют, что из 50 князей, занимавших киевский престол в IX — X вв., почти треть были приглашены вечем; в Великом Новгороде с 1126 по 1400 г. было выбрано 275 посадников См. подробнее: Ерошкин Н. П. История государственных учреждений дореволюционной России.М., 1968.С. 25, 26..

Волость имела свой выборный крестьянский суд. Одна или несколько деревень составляли сельский мир, сельское общество (сообщество) со своими децентрализованными публичными органами непосредственной и представительной (выборной) демократии — сходом, старостой, десятским. На сельских сходах, повсеместно действовавших на Руси с древнейших времен, демократическим путем обсуждались среди прочих вопросы «отлучки» и «удаления» из общины. Подобная система местного самоуправления, по пути, в своем архаичном виде просуществовала на Руси не одно столетие. Даже во второй половине XIX в., констатирует Н.П. Павлов-Сильванский, действительная власть в деревне принадлежала «не представителям царской администрации, а волостным и сельским сходам и их уполномоченным старшинам и сельским старостам» См. Герасименко Г. А. Земское управление в России. М., 1990.С. 23..

Государство, идя по пути усиления централизации, в XVII в. вновь провело реформу местного управления, введя должность воеводы, которая замещалась посредством назначения, осуществляемого центральной властью. По отношению к органам местного самоуправления воеводы являлись высшей контролирующей инстанцией. Нередко воевода даже возглавлял органы местного самоуправления, формально сохраняя при этом принцип сословной выборности.

Таким образом, в рамках приказно-воеводской системы управления произошло слияние функций органов государственной власти и органов местного самоуправления. Зато элемент сословной выборности был введен в порядок формирования нового властного органа — Земского собора. Как следует из соборных актов середины и конца XVII в., Земский собор, Земский совет, Вселенский собор Московского государства представлял собой совокупность двух начал: выборного и невыборного (должностного). Указы предписывали выбирать «лучших людей, добрых, умных и постоятельных», поэтому выборы на местах старались проводить из представителей лучших статей. Избиратели, как правило, считали себя вправе требовать отчета от своего выборного, почему на соборе «не о всех нуждах земских людей по их челобитью государев указ учинен» См. Буров А. Н. Местное самоуправление в России: исторические традиции и современная практика. Ростов-на-Дону, 2000.С. 45..

Сохранялись органы самоуправления посадской общины — сход и избираемый на нем посадский староста, который являлся исполнительным органом посадской общины. За свои действия староста нес ответственность перед сходом, который должен был его контролировать и наказывать за провинности (вплоть до битья батогами перед всем миром) Там же.С. 46..

Новый этап развития институтов местного управления и самоуправления начинается в XVIII в. Следует отметить, что в XVIII в. термин «самоуправление» еще не употреблялся ни в русском законодательстве, ни в научной литературе. Он был введен в России лишь спустя столетие. Законодательные акты XVIII в., так называемые жалованные грамоты (1785 г.), содержат термины «управление» и «внутреннее государственное управление», под которым законодатель подразумевал особое местное управление, осуществляемое определенными сословиями и в интересах этих сословий. Следует иметь в виду, что в условиях абсолютизма элементы самоуправления институционально лишь дополняли аппарат правительственного управления, выполняя вспомогательные функции, делегированные им центральной властью Еремян В. В. Очерки муниципальной историографии. Древняя Русь (от общины-рода к общине-государству): Монография. М.: Академия права и управления, 2003.С. 316..

Петром I были осуществлены реформы в области местного самоуправления, направленные прежде всего на усиление централизации местного государственного аппарата в интересах укрепления абсолютной власти монарха. Реформы подводили черту под многовековой историей самобытного, чисто русского самоуправления, способствуя не только ликвидации старого административно-территориального деления страны, но и приобщению к европейским институтам и традициям. При этом многовековой опыт древнерусского и российского самоуправления чаще всего не просто игнорировался, а выжигался каленым железом, подменяясь шведским или голландским образцомСм. Буров А. Н. Местное самоуправление в России: исторические традиции и современная практика. Ростов-на-Дону, 2000.С. 47..

В XV в. впервые упомянуты понятия «государственный и муниципальный служащий» под общим названием «служилые люди». Служилые люди (дворяне) владели земельными наделами (поместьями) под условием выполнения поручений сюзерена (великого князя, царя) — «несение службы». Эта категория людей по степени приближенности к монарху и выполняемым функциям подразделялась на иерархические группы.

муниципальная служба российская государственная

Высшую группу служилых людей составляли думные чины: думные бояре, думные дворяне и окольничие, думные дьяки. В привилегированном отношении находилась особая категория людей, обслуживающих монарха, — дворцовые чины («путные дворяне») Там же.С. 48..

В следующую категорию входили чины московские — стольники, конюшенные, стряпчие, постельники, жильцы и дворяне московские. Далее шли служилые люди местного управления («чины уездные»), которые состояли из городовых дворян и детей боярских, образующих основной командный состав феодального дворянского ополчения (войска). Органом управления их службой был специальный приказ (ведомство) — Разрядный (от слова «разряд» — разделение общего на части по значению).

Прохождение службы служилых людей регламентировалось Уложением о службе 1556 г. С XVI в. появляется новая категория служилых людей, которых набирали «по прибору» (по набору) и за службу давали не поместье, а хлебное жалованье, одежду и обувь, «доспехи и снаряжение». К этой категории относились: воротники, стрельцы, пушкари, городовые, казаки.

Термин «служилые люди» вышел из обращения в связи с реформами Петра I: организацией регулярной армии, профессионального чиновничества. Вместо него стал употребляться термин «чиновник», т. е. «служащий государю и жалованный чином» (степенью служебного значения, достоинства, класса по Табели о рангах). Нормативным актом был Устав о службе гражданской по определению от правительства. Регламентировалось все, даже одежда (фасон, цвет, арматура мундира), «расписанием, в какие дни, в какой быть форме» См. Муниципальное право: учебное пособие/Под. Ред. С. Е. Чаннова. — 4-е изд. — М.: 2008.С. 30..

В советское время термин «служащий» стал употребляться наравне с термином «рабочий», а в семантическом значении низведен до «работающий по найму в различных учреждениях, в сфере обслуживания, но не на производстве» Ожегов С. И. Словарь русского языка.М., 1981.С. 651. Это диктовалось существовавшей системой работы с кадрами партийного и государственного аппарата, входившими в номенклатуру должностей, назначение на которые осуществлялось высшей инстанцией в персональном порядке.

Номенклатура состояла из детально разработанного и действовавшего на протяжении длительного времени негласного перечня наиболее важных ключевых должностей, кандидатуры, на замещение которых предварительно рассматривались и утверждались партийными комитетами — от районных (городских) до центрального включительно. Кроме основной деятельности велась так называемая учетно-контрольная — при назначении на другие должности (второго уровня), остающиеся также в поле зрения партийных комитетов. Номенклатурные кадры постоянно пополнялись за счет выпускников Академии общественных наук, Высшей партийной и Заочной высшей партийной школ при ЦК КПСС, республиканских и межобластных высших партийных школ, советско-партийных школ. Комсомольские и профсоюзные работники из числа коммунистов для занятия номенклатурных должностей обучались в Высшей комсомольской школе при ЦК ВЛКСМ и Высшей школе профсоюзного движения.

Лица, окончившие указанные учебные заведения, распределялись на номенклатурные должности, включая выборные. Кроме того, руководящий управленческий персонал пополнялся за счет наиболее активной, политически подготовленной, обладающей организаторскими способностями части специалистов народного хозяйства и выпускников других государственных вузов и техникумов Игнатюк Н. А., Павлушкин А. В. Муниципальное право: учебное пособие.М., 2007.С. 78..

Нормативной базой гражданской службы тогда были Основы законодательства о труде Союза ССР и союзных республик, КЗоТы союзных республик и даже Постановление Комиссии советского контроля при СНК Союза ССР от 4 июня 1936 г. N 988 «О рассмотрении жалоб трудящихся», в котором устанавливались требования к советским служащим: возрастной, образовательный ценз, стаж работы по специальности, порядок прохождения испытательного срока См. Муниципальное право: учебное пособие/Под. Ред. С. Е. Чаннова. — 4-е изд. — М.: 2008.С. 36. В 1989 — 1992 гг. союзная система работы с номенклатурными кадрами была упразднена. Формирование новой российской государственности и новой кадровой парадигмы на всех уровнях управления — федеральном, местном, отраслевом — проходило в сложных условиях и сталкивалось с рядом проблем. Наиболее острыми проблемами являлись и сохраняются в настоящее время следующие: организационная нестабильность государственных и муниципальных структур; недостатки нормативно-правового регулирования статуса и служебной деятельности государственных и муниципальных служащих; отсутствие единой государственной кадровой политики; снижение престижа государственной службы; слабая профессиональная подготовленность и некомпетентность значительной части государственных и муниципальных служащих, особенно в правовых, финансово-экономических и кадровых вопросах; коррумпированность государственного и муниципального аппарата. Мировой опыт показывает, что часть указанных недостатков может устранить хорошо налаженная гражданская служба — основная гарантия устойчивости и эффективности аппарата. Обеспечение единства системы гражданской и муниципальной службы на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации невозможно и без соблюдения единства правовой терминологии, ключевым звеном которой являются понятия «гражданский служащий» и «муниципальный служащий» Российской Федерации как правопреемники и продолжатели дела российских служилых людей и чиновников Российской империи, служащих аппарата власти и управления советского периода.

1.2 Органы местного самоуправления в системе управления государством

Процесс децентрализации государственной власти и управления, создание института местного самоуправления происходят в нашем государстве весьма непросто и противоречиво. С одной стороны, имеются попытки абсолютизировать самостоятельность местной власти, обособить местное самоуправление от государственного управления, что неизбежно приводит на практике к вседозволенности и нарушению нормального функционирования управленческой системы. С другой стороны, обоснованные действия федерального центра по укреплению законности и наведению порядка в системе управления порождают у некоторой части общества и государственного аппарата стремление существенно ограничить права и возможности органов местного самоуправления, фактически свести на нет их самостоятельность в решении определенной части публичных дел.

Для свободного демократического государства также необходимым является существование «полнокровного гражданского общества, уравновешивающего и контролирующего власть» Игнатюк Н. А., Павлушкин А. В. Муниципальное право: учебное пособие.М., 2007.С. 58..

Вышеназванные крайности в подходах к местному самоуправлению были бы просто невозможны в условиях подлинного гражданского общества, в котором демократические ценности и институты, эффективно действующее местное самоуправление представляют самостоятельную ценность. Без них существование современного демократического государства и общества просто немыслимо. Все происходившие в истории государства российского перестройки неизменно заканчивались неудачей именно потому, что не могли опереться на силу самодеятельного гражданского общества. Следовательно, насущной задачей государственного строительства в настоящее время является параллельное, одновременное развитие институтов гражданского общества и местного самоуправления, которую возможно решить лишь при условии разработки теоретической концепции их соотношения, а также законодательного закрепления и практического воплощения основных ее постулатов.

Местное самоуправление в Российской Федерации — это один из важнейших демократических принципов организации и осуществления власти. Это также и право населения различных муниципальных образований управлять в рамках закона самостоятельно, а также в собственных интересах значительной частью общественных дел Муниципальное право: учебное пособие/Под. Ред. С. Е. Чаннова. — 4-е изд. — М.: 2008.С. 45..

Наконец, местное самоуправление в Российской Федерации — это такой способ организации и осуществления власти на местах, который обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни. «Местное самоуправление в Российской Федерации, — указывается в ст. 130 Конституции Российской Федерации, — обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, использования и распоряжения муниципальной собственностью».

Местное самоуправление обеспечивает не только самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения, но и организационное обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством.

К свойствам первого порядка относятся такие черты местного самоуправления, как: не вхождение его органов в систему органов государственной власти; управление местными делами не представителями властных структур государства, а местными сообществами, обособленными от государственного воздействия; самостоятельный уровень осуществления местным населением принадлежащей ему власти через территориальные формы непосредственной демократии и органы территориального общественного самоуправления; определение населением самостоятельно структуры органов самоуправления.

Свойства второго порядка сводятся к следующему. Прежде всего, органы местного самоуправления призваны принять на себя значительную часть общественных дел, имеющих государственную значимость. К ней относятся:

управление муниципальной собственностью,

формирование, управление и исполнение местного бюджета,

установление местных налогов и их сбор,

осуществление охраны общественного порядка и т. д.

Далее органы местного самоуправления при решении указанных вопросов должны обладать властными полномочиями, реализация которых должна обеспечиваться в необходимых случаях государственным принуждением. В противном случае вся выше обозначенная сфера деятельности местного самоуправления останется на бумаге. Стало быть, его органы должны обладать принудительной властью, а не опираться лишь на общественное мнение. И, наконец, организация местного самоуправления регламентируется не общественным уставом или положением, а законом государства, придающим ему официальный статус.

С точки зрения соотношения местного самоуправления с общественными объединениями можно выделить следующие его особенности.

Во-первых, если общественные объединения возникают на основе инициативы тех или иных социальных слоев населения или определенных функционеров, то органы местного самоуправления формируются по императивному предписанию государства и действуют в строго определенных территориальных пределах См. Конституционные и законодательные основы местного самоуправления" /Под ред. А. В. Иванченко.М. 2006.С. 54..

Во-вторых, в сферу деятельности общественных объединений не входит решение государственных дел. Напротив, как уже указывалось выше, в компетенцию местного самоуправления входит решение и таких вопросов, которые имеют государственную значимость.

В-третьих, членство или принадлежность лица к тому или иному общественному объединению носит добровольный характер и, в соответствии с Конституцией, никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем. Принадлежность же к местному сообществу определяется местом жительства индивида и в силу этого он не может реализовать свои интересы иначе как через органы местного самоуправления, действующее в территориальных пределах существования этого сообщества.

В-четвертых, сфера деятельности общественного объединения не ограничивается обязательно определенной территорией. Напротив, органы местного самоуправления действуют в строго заданных территориальных границах. Таковы основные особенности местного самоуправления.

Местное самоуправление в силу статьи 3 Конституции Р Ф представляет собой разновидность организации публичной власти, поэтому его характеристики как формы осуществления публичной власти реализуются в единой системе российской государственности. Местное самоуправление, являясь формой народовластия, есть одновременно и государственно-правовой институт политической власти. Отсюда проистекают такие положения законодательства, как обязательное наличие выборных органов местного самоуправления в муниципальном образовании, обязательность решений органов местного самоуправления, принятых в пределах их полномочий, и ответственность за их неисполнение См. Конституционные и законодательные основы местного самоуправления" /Под ред. А. В. Иванченко.М. 2006.С. 57..

Местное самоуправление как определенный социальный институт является особой, специфической частью в механизме государственного устройства и не входит полностью в систему государственного управления, поскольку обладает многими качествами, свойственными общественному управлению, институтам гражданского общества. Исследователи считают более справедливой характеристику местного самоуправления как социального института, имеющего государственно-общественный характер и выступающего своеобразным связующим звеном между государственной властью и гражданским обществом. Сочетание власти и свободы в местном самоуправлении делает его особым элементом государства и общества, существующим одновременно как в структуре государственного устройства, так и в структуре гражданского общества, «проникающим» в обе эти сферы, объединяющим их в определенное целое и существенно влияющим на развитие как одного, так и другого.

Все вышеизложенное о ценности и значимости местного самоуправления для развития гражданского общества свидетельствует о необходимости совершенствования правового регулирования механизмов муниципальной демократии, повышения реального участия населения в различных формах самоорганизации, в осуществлении вопросов местного значения Бабичев И. В. Местное самоуправление в современной России: некоторые итоги и перспективы//Муниципальная власть. № 1. 2007.С. 2..

Одна из основных целей местного самоуправления — объединение людей, превращение их в общность с близкими для каждого целями. Поэтому местное самоуправление — один из важнейших институтов, настоящий орган народовластия, первичный властный орган, необходимый элемент демократической организации государственной и общественной жизни каждого государства.

Местное самоуправление как система организации представительных органов власти на местах, участия населения в решении социальных задач локального значения и распоряжения муниципальной собственностью, с учетом исторических, национально-этнических и иных особенностей региона, осуществляется на основе нормативных актов Братановский С. Н., Линник В. В. Правовая организация управления библиотечным делом в России / Под ред. С. Н. Братановского. Саратов, 2007.С. 45..

Основным документом, устанавливающим правовой статус местного самоуправления в Российской Федерации, является Конституция Р Ф. Согласно ст. 12 в России признается и гарантируется местное самоуправление. Глава 8 посвящена организации местного самоуправления (ст. 130−133). Тем не менее, нигде в Конституции Р Ф не дается определения понятию местного самоуправления.

Законодательное определение указанного понятия дано в ч.2 ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (ред. от 28. 09. 2010)"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Российская газета", N 202, 08. 10. 2003; 30. 09. 2010. Далее — Закон о местном самоуправлении., согласно которой местное самоуправление в Российской Федерации - это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Можно заметить, что данное определение местного самоуправления несколько отличается от определения данного понятия в Европейской хартии местного самоуправления Европейская хартия местного самоуправления//Собрание законодательства РФ. 07. 09. 1998. № 36. Ст. 4466. (Ратифицирована Федеральным законом от 11. 04. 1998 N 55-ФЗ)., в соответствии с п. 1 ст.3 которой под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией в интересах местного населения (т.е. деятельность органов местного самоуправления, в то время как российский закон подчеркивает участие населения).

К международно-правовым документам, регулирующим местное самоуправление, также относится Декларация о принципах местного самоуправления Декларация о принципах местного самоуправления, принятая Межпарламентской ассамблеей государств-участников СНГ в 1994 г. //Правовая база КонсультантПлюс., принятая Межпарламентской ассамблеей государств-участников СНГ в 1994 г.

1.3 Понятие муниципальной службы как вида публичной службы

Муниципальная служба — это сложный, комплексный, социальный, правовой и организационный институт. Чтобы выявить те аспекты муниципальной службы, которые подчеркивают ее публичную направленность, обратимся к современным концепциям как муниципальной службы в частности, так и службы вообще.

Рассматривая сущность службы, прежде всего, обратим внимание на то, что сам этот термин многозначен. В современном словаре русского языка содержатся несколько его определений См.: Современный словарь русского языка: В 4-х т.М., 1988.Т. IV.С. 143 — 144. С одной стороны, службами именуются многие органы государственной исполнительной власти (Федеральная служба безопасности, Федеральная служба судебных приставов), с другой — под службой понимается деятельность отдельных категорий граждан.

Так, С. И. Ожегов определяет службу как работу, занятия служащего, а также место его работы. Вполне логично, что служащий тогда — «это лицо, работающее по найму в различных областях умственного труда, а служить — значит нести, исполнять службу; делать что-нибудь для кого-нибудь, выполнять чью-нибудь волю, приказания, направлять свою деятельность на чью-либо пользу» Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка.М., 1997.С. 732..

Служба, в обобщенном понимании, рассматривается как один из видов оплачиваемой профессиональной деятельности людей, в которой заинтересовано общество. С таким подходом согласен и Ю. Н. Старилов, который подчеркивает, что служба является одним из видов целенаправленной деятельности человека, общества и государства См.: Старилов Ю. Н. Служебное право: Учебник. М.: БЕК, 1996.С. 128..

По мнению Д. Н. Бахраха, она состоит в управлении, обслуживании его (делопроизводственном, техническом и др.) или социально-культурном обслуживании людей См.: Бахрах Д. Н. Административное право: Учебник. Часть общая.М., 1993.С. 97..

Таким образом, службу можно обозначить как один из видов социальной общеполезной деятельности.

Наконец, можно привести позицию Н. М. Конина, который считает, что процесс труда служащего регулируется не только профессионально-технологическими правилами, но и нормами социальных взаимоотношений, многие из которых есть правовые нормы. Наличие правовых отношений в самом процессе труда служащего является характерной особенностью и обязательным элементом всей его трудовой деятельности. Статус служащего обязывает его вступать в социальные, в т. ч. правовые, отношения с теми субъектами, которым он служит или которых обслуживает См.: Конин Н. М. Административное право России: Учебник. М.: Юристъ, 2004.С. 142..

Исходя из этого, можно предложить следующее определение службы как вида деятельности. Служба — это разновидность социальной трудовой деятельности, которая осуществляется на постоянной основе, заключается в обработке информационных потоков и регулируется правовыми нормами непосредственно в процессе своего осуществления.

В данном определении мы попытались соединить те признаки службы, которые характерны для всех ее видов. Вместе с тем служебная деятельность является достаточно неоднородной. В научной и учебной литературе можно встретить различные подходы к классификации видов службы.

В специальной литературе выделяются различные виды служебной деятельности. Ю. Н. Старилов выделяет виды служащих в зависимости от того, в какой организации они исполняют обязанности (а значит, и виды организаций тоже):

служащие государственных органов;

служащие государственных учреждений, предприятий, организаций и объединений;

муниципальные служащие;

служащие негосударственных организаций;

служащие общественных объединений;

служащие органов управления международных, иностранных, смешанных организаций См.: Старилов Ю. Н. Служебное право: Учебник. М.: БЕК, 1996.С. 129..

В то же время и с теоретических, и с практических позиций более важное значение имеет другая классификация служебной деятельности, предложенная Ю. Н. Стариловым в 1996 году. Все виды служебной деятельности он предложил подразделить на службу публичную и частную, при этом публичная служба, по его замыслу, должна включать профессиональную деятельность по исполнению полномочий различных субъектов публичного права федерального, субъектного и муниципального уровней, мотивируя это тем, что при известных различиях оба вида публичной службы (государственную и муниципальную) объединяют общие вопросы: понятие, задачи, функции, виды управления и правовые источники Там же..

Концептуальное различие между публичной и частной службой проистекает из того, что публичная служба направлена на достижение общественного (публичного) блага, в то время как частная служба — на достижение частных целей конкретной организации.

По мнению Б. Н. Габричидзе и А. Г. Чернявского, «муниципальная служба в целом должна быть отнесена к публичной службе» См.: Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г. Служебное право: Учебник для юридических вузов. М.: Дашков и К, 2003.С. 16. .В. А. Козбаненко также констатирует, что «понятие „публичная служба“ является более емким, объединяющим не только государственную и муниципальную службы, но и другие виды служебной деятельности в публичных организациях, учреждениях. К таким служащим относятся лица, находящиеся на публичной службе или на службе у юридического лица публичного права. Публичная служба включает в себя профессиональную деятельность по исполнению полномочий различных субъектов права: федеральных органов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и образуемых ими органов, а также публичных объединений, фондов, учреждений, организаций и т. п. Тогда в зависимости от природы и характера правового отношения в системе публичной гражданской служебной деятельности можно выделить государственно-служебное и муниципально-служебное отношения (публичное право, административное право), отличные от частноправового трудового отношения (частное право, трудовое право)» См.: Козбаненко В. А. Публично-правовая природа статуса гражданских и муниципальных служащих: общее и особенное // Конституционное и муниципальное право. 2003. N 3..

С.Е. Чаннов предлагает в системе публичной службы выделять публичную службу в широком смысле (которая бы регулировалась как административным, так и трудовым правом) и публичную службу в узком смысле (регулируемую только нормами административного права).

Публичная служба в широком смысле — это профессиональная деятельность по исполнению полномочий федеральных органов власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и образуемых ими публичных объединений, фондов, учреждений и организаций. Публичная служба в узком смысле — это профессиональная деятельность по исполнению полномочий федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления См.: Чаннов С. Е. Правовой статус должностного лица органов государственной власти и местного самоуправления: Автореф. дис… канд. юрид. наук. Саратов, 2000.С. 11..

Таким образом, разграничение между публичной и частной службой лежит прежде всего в области целеполагания. Соответственно, для решения вопроса о правомерности отнесения муниципальной службы к публичной и о месте муниципальной службы в системе публичной службы необходимо определить цель и вытекающие из нее функции муниципальной службы.

Глава 2. Организационно-правовое регулирование муниципальной службы в российской Федерации

2.1 Нормативно-правовое регулирование муниципальной службы

Деятельность по непосредственной реализации полномочий органов местного самоуправления осуществляют муниципальные служащие. Муниципальная служба — относительно новый вид службы для нашей страны.

Нормативно-правовое регулирование муниципальной службы в России осуществляют: Конституция Р Ф, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

Если говорить о российской Конституции, то для организации муниципальной службы значимость имеют все нормы, устанавливающие конституционные основы местного самоуправления. Например, в ч.2 ст. 3 Конституции Р Ф установлено, что народ свою власть осуществляет как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Согласно ст. 12 в России признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. В систему органов государственной власти органы местного самоуправления не входят. В соответствии с ч.2 ст. 15 органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Р Ф и законы.

В соответствии со ст. 18 права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Согласно ч.2 ст. 32 Конституции граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме, а в соответствии со ст. 33 обращаться лично, направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные и муниципальные органы. В ч.2 ст. 46 установлено, что решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Кроме того, правовые основы муниципальной службы составляют нормы Конституции, согласно которым установление общих принципов местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «н» ч.1 ст. 72, а также гл. 8 «Местное самоуправление» Конституции).

Среди федеральных законов, на которых основывается муниципальная служба, следует назвать Федеральные законы от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. N 197-ФЗ и др.

В субъектах РФ действуют многочисленные акты, составляющие правовые основы муниципальной службы. Прежде всего это конституции (уставы) и законы субъектов РФ о местном самоуправлении (например, Закон Санкт-Петербурга от 7 июня 2005 г. N 237−30 «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» и др.). Большинство субъектов РФ имеют также собственные законы о муниципальной службе (например, Закон Московской области от 24 июля 2007 г. N 137/2007−03 «О муниципальной службе в Московской области», Закон Республики Дагестан от 10 февраля 2000 г. N 5 «О муниципальной службе в Республике Дагестан» и др.).

Можно назвать и иные законы субъектов РФ, в той или иной степени связанные с муниципальной службой (например, Закон г. Москвы от 25 февраля 2004 г. N 9 «О статусе депутата муниципального собрания внутригородского муниципального образования в городе Москве» и др.).

К числу подзаконных актов субъектов РФ, регламентирующих вопросы муниципальной службы, относятся акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) (например, Указ Президента Республики Адыгея от 6 февраля 2003 г. N 24 «О реестре муниципальных должностей Республики Адыгея и муниципальных должностей муниципальной службы Республики Адыгея» и др.), высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (например, Постановление Правительства Республики Коми от 19 февраля 2007 г. N 22 «Об учреждении республиканского конкурса «Лучший муниципальный служащий Республики Коми»).

Многие нормативные акты субъектов РФ, составляющие правовые основы муниципальной службы, были приняты ранее Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее также — Закон о муниципальной службе). В связи с этим может потребоваться их корректировка. Кроме того, детальное регулирование должностей муниципальной службы, статуса муниципального служащего, порядка поступления и прохождения муниципальной службы федеральным законом снижает регулятивную значимость законодательства субъектов РФ о муниципальной службе. Субъекты Р Ф вынуждены будут либо копировать федеральные нормы, либо включать в свои законы отсылки к федеральному законодательству. Таким образом, явно обозначилась тенденция к централизации в вопросах правового регулирования муниципальной службы.

Правовые основы муниципальной службы составляют также муниципальные правовые акты. Муниципальный правовой акт — это решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.

В Законе о муниципальной службе указаны уставы муниципальных образований; решения, принятые на сходах граждан, которые являются видами муниципальных актов, и иные муниципальные правовые акты. К числу последних следует отнести правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации»" от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ..

Муниципальные правовые акты составляют третий — низовой — уровень регулирования отношений муниципальной службы. Думается, что федеральное законодательство и законодательство субъектов РФ оставят муниципальным образованиям слишком малый простор для самостоятельного регулирования отношений муниципальной службы. Скорее всего, такая самостоятельность не выйдет за пределы решения отдельных второстепенных вопросов. Это, по меньшей мере, несправедливо, поскольку по Закону о муниципальной службе финансирование муниципальной службы осуществляется за счет местных бюджетов (ст. 34) Глушко Е. К. Правовое регулирование муниципальной службы в Российской Федерации // «Центр публично-правовых исследований», 2007.С. 4..

Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ. Далее — Закон о муниципальной службе. — это наиболее широкий по предмету правового регулирования акт, который регулирует отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу, прохождением, прекращением этой службы и статусом муниципального служащего. С момента вступления указанного Закона в силу (с 1 июня 2007 г.) утратил силу действовавший ранее Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».

Изменение названия Закона в данном случае отражает новый подход к правовому регулированию муниципальной службы. Если ранее на федеральном уровне устанавливались только основы этого института, которые конкретизировались законодательством субъектов РФ и муниципальными правовыми актами, то теперь на федеральном уровне будет осуществляться и детальное регулирование отношений муниципальной службы.

Финансирование муниципальной службы осуществляется за счет средств местного бюджета.

В целях повышения эффективности муниципальной службы в действующем Законе о муниципальной службе обеспечен единый подход к правовому регулированию и организации государственной гражданской и муниципальной службы, включая четкий законодательный механизм их взаимосвязи. Предусмотрено внедрение механизмов выявления и разрешения конфликта интересов среди муниципальных служащих, а также законодательного регулирования профессиональной этики муниципальных служащих.

Одним из приоритетных направлений реформы муниципальной службы стало закрепление в Федеральном законе задачи повышения качества муниципальных услуг. Само понятие «муниципальные услуги» стало актуальным, как и «государственные услуги», в процессе проведения административной реформы.

Муниципальные услуги — это одна из основных форм отношений гражданина, юридического лица и органов муниципальной власти и управления, где последние рассматриваются как «поставщики услуг». Вследствие этого в качестве одного из результатов реформирования местного самоуправления и его муниципальной службы необходимо добиться реального достижения качественного уровня исполнения служащими органов муниципальных образований и муниципальных учреждений своих должностных (служебных) обязанностей и оказываемых ими гражданам и организациям муниципальных услуг.

2.2 Цели и функции муниципальной службы

Муниципальную служебную деятельность можно отнести к категории «социальное управление», которая рассматривается как процесс целенаправленного воздействия особой группы работников — управляющих на социальные процессы, коллективы, классы для достижения поставленных целей Основы современного социального управления: теория и методология: учебное пособие / Под ред.В. Н. Иванова. «Экономика», 2001.С. 25 — 26..

Поэтому в первом приближении можно говорить об основной цели муниципально-служебной деятельности как об удовлетворении жизненных потребностей жителей муниципального образования.

ПоказатьСвернуть
Заполнить форму текущей работой