Национально-культурная автономия в России

Тип работы:
Курсовая
Предмет:
Государство и право


Узнать стоимость

Детальная информация о работе

Выдержка из работы

Реферат

Национально-культурная автономия в России

Курсовая работа выполнена с целью анализа понятия и проблем национально-культурных автономий в России.

Объектом курсовой работы — является правовое регулирование формирования деятельности национально-культурных автономий в России.

В работе исследовано понятие и принципы национально-культурной автономии, проанализированы основные виды национально-культурных автономий в России. Выявлены итоги реализации закона о национально культурных автономиях.

Теоретические выводы основаны на законодательстве Российской Федерации и практических примерах.

Введение

Проблема устройства государства и обустройства народов с учётом его многонациональности является предметом внимания общества, различных политических партий и движений. С распадом СССР в России начался процесс суверенизации республик, происходивший под определённым воздействием идей национального самоопределения. Стремление к самоопределению проявили не только титульные народы, но и граждане других национальностей. Необходимость равноправия и самоопределения народов нашла отражение в преамбуле Основного закона Российской Федерации и его первой главе, посвященной основам конституционного строя.

Однако утвердившиеся принципы внутригосударственного устройства не решают проблемы всех народов России, всё более осознающих свою сопричастность к формированию внутренней и внешней политики государства. В этой связи особую значимость приобретает такая принципиально важная для нашей страны форма самоопределения, как национально-культурная автономия. Она позволяет «гражданам Российской Федерации, принадлежащим к различным национальным общностям, в частности, малочисленным, разрозненно расселенным народам, национальным меньшинствам, решать вопросы сохранения и развития своей самобытности, традиций, языка, культуры, образования. В процессе становления национально-культурных автономий, несмотря на накопленный положительный опыт, возникает ряд противоречий и проблем, которые не только требуют своего решения, но и разработки ряда теоретических вопросов. Важное значение при рассмотрении современных проблем развития национально-культурной автономии играет знание истории. В связи с принятием Федерального закона «О национально-культурной автономии», а также процессом их реального становления и развития, актуальным является также исследование базовых принципов экстерриториального самоопределения народов.

Хотя феномен национально-культурной автономии самым непосредственным образом связан с оптимизацией национальных отношений, но одновременно он занимает весомое место в системе федеративных отношений. Нет сомнения, что НКА следует рассматривать как механизм сохранения целостности и развития внутреннего этнического многообразия России. Учитывая, что с ликвидацией Палаты национальностей Верховного Совета РСФСР в Российской Федерации отсутствует представительный орган национальностей, актуальным является поиск адекватной процессу демократизации формы участия национальностей в государственном управлении, реализации своих интересов на территориальной и экстерриториальной основе. 1 Важная роль в становлении и развитии национально-культурной автономии принадлежит органам местного самоуправления, которые призваны непосредственно выражать интересы граждан.

Теоретиками и разработчиками программы культурно-национальной автономии были видные австрийские социал-демократы О. Бауэр и К. Реннер. К. Реннер делал основной упор на нацию как на некую духовно — культурную общность. О. Бауэр, в свою очередь, добавлял к этому и такой признак, как исторически сложившийся психофизический тип людей, связанных общностью языка и территории. Сам этот термин, где слова «национальный» и «культурный» часто менялись местами, употреблялся австромарксистами лишь описательно. Спор возникал из-за вопроса о том, как должны «автономизироваться» нации — по территории проживания либо персонально по всей территории Габсбургской монархии. К. Реннер полагал, что только государство может дать юридическо-правовые рамки межнациональным отношениям. О. Бауэр, со своей стороны, считал, что, решая в долгосрочном плане национальную проблему, государство обеспечивает собственное благополучие, минимизируя центробежные тенденции.

У этих исследователей не было четкости в обосновании своей точки зрения: они смешивали воедино территориальную автономию, элементы федерализма (предлагая двухпалатный парламент) и национально-культурной автономии.

Все вышесказанное обуславливает актуальность исследования курсовой работы и определяет объект, предмет, цель и задачи исследования.

Объектом курсовой работы — является правовое регулирование формирования деятельности национально-культурных автономий в России.

Предмет курсовой работы — особенности формирования и деятельности национально-культурных автономий в России.

Цель курсовой работы — на основе анализа законодательства Российской Федерации выявить особенности формирования и деятельности национально-культурных автономий в России.

Для достижения поставленной цели были решены следующие задачи:

1. Рассмотреть понятие и правовые основы национально-культурной автономии в России

2. Изучить проблемы правового регулирования национально культурной автономии

3. Исследовать виды национально-культурной автономии в России

4. Проанализировать итоги реализации закона о национально культурных автономиях.

многонациональность культурный автономия закон

1. Теоретико-правовые основы национально-культурной автономии

1.1 Понятие и правовые основы национально-культурной автономии в России

Уже в начале века австромарксисты увязывали культурную автономию отдельных наций с их сохранением в составе единого государства, передающего национальным областям право решать вопросы культуры, языка, образования, обычаев отдельных народов, не ставя при этом вопрос об их независимости.

Практически идеи национально-культурной автономии стали робко и частично осуществляться после Первой мировой войны (Австрия, Чехословакия), но особое распространение они получили после Второй мировой войны в Австрии, Венгрии, Румынии, Швеции, Норвегии и других странах, где создавались советы, общественные объединения и даже этнопарламенты не только рассеянно, но и компактно проживающих этносов, а также территориально перемещающихся этносов (например, саамы в Норвегии).

Весьма настороженное отношение к национально-культурной автономии проявлял партийный реформатор М. С. Горбачев.

В принятом Пленумом Ц К КПСС 20 сентября 1989 года документе «Национальная политика партии в современных условиях» дальше реабилитации «национал-уклонистов» дело не пошло [14].

Сегодня проект экстерриториального «права народов» пытаются продвигать отдельные идеологи-неоевразийцы, но в целом понятие национально-культурной автономии, как оно прописано в современном российском законодательстве и законодательстве других постсоветских государств, не имеет ничего общего с декларативным «правом народов» как ius gentius. В большей мере оно касается прав общественных организаций на культурно-просветительскую деятельность в том или ином формате.

Переломить общественное мнение в отношении института национально-культурной автономии в многонациональной России удалось лишь к середине 90-х годов. Постепенно началось складываться понимание, что национально-культурная автономия направлена на защиту, сохранение и развитие культуры народов и является одной из форм их самоопределения.

Национально-культурная автономия представляет собой общественное объединение граждан, относящих себя к определенным этническим общностям. Подобные объединения, действующие на основе добровольной самоорганизации, призваны участвовать и решении вопросов, связанных с развитием языка, образования и культуры соответствующих этносов.

Представление о национально-культурной автономии в нашей стране основывается прежде всего на том, что действующая Конституция Российской Федерации исходит, как сказано в ее вводной части, из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов, утверждения прав и свобод человека, а также сохранения исторически сложившегося государственного единства.

Основы права на национально-культурную автономию изложены и во многих статьях Конституции. Так, например, в ст. 19 гарантируется равенство прав и свобод человека и гражданина независимо, в частности, от расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к объединениям, а также других обстоятельств. В этой же статье Конституции запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой и религиозной принадлежности.

В статье 26 Конституции установлено, что каждый вправе определять и указывать свою национальную принадлежность и, что никто не может быть принужден к определению и указанию своей национальной принадлежности.

Из данной статьи следует, что каждый свободен в определении и указании своей национальной принадлежности, то есть в указании своей принадлежности к определенному народу, это его и только его личное право.

Это право может либо использоваться, либо не использоваться гражданином.

Вместе с тем, Конституцией проявлена забота об обеспечении всем народам, проживающим на территории нашей страны, возможности общения и взаимопонимания.

В связи с этим в ч. 1 ст. 68 Конституции Р Ф записано, что государственным языком Российской Федерации является русский язык. При этом учитывалось не столько то, что по самосознанию в Российской Федерации русские составляют свыше 80% населения, но и то, что русский язык считают родным 87% населения, и свободно говорящих по-русски даже 93%.

Так как федеральная Конституция исходит из общепризнанного принципа самоопределения народов, населяющих нашу страну, правовое положение которых определяется именно Конституцией Российской Федерации, именно народы пользуются правом на национально-культурную автономию.

Национально-культурная автономия означает, что каждый отдельный народ, как большой, так и малочисленный, независимо от того, составляет ли этот народ большинство населения страны или является в нем меньшинством, составляет ли он большинство населения в какой-то части страны, например в субъекте Федерации, или территориальной единице (районе, поселке и т. п.), вправе самостоятельно определять пути своего развития в сферах культуры, образования, использования и развития своего языка, обычаев, определения и сохранения памятников своей истории, традиционных занятий и промыслов и т. п.

Таким образом, национально-культурная автономия естественно охватывает все то, что относится к сохранению и созданию национальной культуры в ее широком понимании. Так, право на национально-культурную автономию охватывает и право на защиту среды обитания народа, сохранения в ней естественных природных условий и т. п.

Федеральный закон «О национально-культурной автономии», подписанный Президентом Российской Федерации Б. Ельциным 17 июня 1996 г. N 74-ФЗ, явился по существу первым федеральным законом, определяющим правовые основы национально-культурной автономии в Российской Федерации и создающим правовые условия взаимодействия государства и общества для защиты национальных интересов граждан Российской Федерации в процессе выбора ими путей и форм своего национально-культурного развития.

Принятие такого федерального закона обусловлено как особенностями населения нашей страны, так и требованиями Конституции Российской Федерации, в первой строке текста которой зафиксировано, что народ нашей страны многонационален.

На территории России проживает более ста народов, как больших, так и малых, причем каждый из них обладает уникальными особенностями культуры, и каждый сыграл определенную роль в формировании российской государственности. Наряду с этим для всех проживающих на территории Российской Федерации народов характерна духовная общность, явившаяся результатом длительного и дружеского сосуществования в едином государстве.

Право на национально-культурную автономию принадлежит всем российским народам (этносам), как имеющим свои государственные и административные образования, так и не имеющим.

Право на национально-культурную автономию в равной степени принадлежит как численно крупным народам, так и народам малочисленным.

Закон не определяет ни понятие народа, ни понятие этноса. Эти понятия применяются лишь как совокупность людей, обладающих общими и стабильными чертами и особенностями культуры, психологического склада, а также языка и производственной деятельности.

В Концепция сохранения и развития нематериального культурного наследия народов Российской Федерации на 2009 — 2015 годы, отмечено, что в нашей стране, где граждане принадлежат к различным национальностям, в том числе малочисленным, и нередко проживают разрознено, национально-культурная автономия позволяет решать вопросы сохранения и развития своей самобытности, достижения межнациональной стабильности и предупреждения конфликтов на национальной почве, а также, не ущемляя права субъектов и органов местного самоуправления, расширяет их возможности и ответственность в осуществлении государственной национальной политики [9].

Федеральным законом О Федеральном законе «О внесении изменения в статью 16 Федерального закона «О национально-культурной автономии» была определена организационно-правовая форма национально-культурной автономии — общественная организация [3].

1.2 Проблемы правового регулирования национально-культурной автономии

Последнее десятилетие во многих странах, включая Россию, характеризуется резко возросшим значением различных (в том числе экстремистских) форм самосознания народов — религиозного, этнического и др. Появилось большое число общественных объединений, активно поднимающих вопросы правового обеспечения национального развития рассеянно, дисперсно проживающих групп этносов и каждого отдельного гражданина, принадлежащего к данному этносу. Так объективно возникает спаянность, слитность индивидуальных прав человека и гражданина и коллективных прав этноса, почему-либо не имеющего условий для создания территориальных форм автономии. Наиболее эффективным институтом реализации этих запросов стала национально — культурная автономия, которая представляет собой экстерриториальную форму национальной самоорганизации.

Несмотря на острую политическую актуальность названной проблемы, уровень ее исследования пока весьма незначителен. Хотя сам термин «национально — культурная автономия» появился в конце XIX века, теоретическая разработка этой проблемы практически не велась. В советский период она была табуирована как проявление «буржуазного национализма». В зарубежных странах, за исключением непродолжительного периода первой трети XX века, этот сюжет освещался фрагментарно в рамках более широких исследований о судьбах национальных меньшинств [11, c. 129].

В мировой практике национально — культурная автономия применяется и для компактно расселенных этнических групп. Например, в России региональные национально — культурные автономии татар практически созданы только в местах их компактного проживания (Ульяновская область). Аналогично решается вопрос немцами Поволжья и представителями казахской диаспоры в Оренбургской области, Республике Алтай и др. В Австрии в 1976 г. был принят Закон о национальных меньшинствах, касавшийся прежде всего словенского меньшинства, проживавшего в Южной Земле Австрии — Каринтии [14, c. 34]. Закон не только зафиксировал равные права нацменьшинств с правами остальных граждан Австрии, но и определил порядок тех особых прав, которыми пользовались меньшинства в местах их компактного проживания. Там создавались специальные Советы национальных меньшинств, вводились двуязычные топографические обозначения, закреплялось право использования языка меньшинств в госучреждениях, находящихся в соответствующих населенных пунктах, и т. д.

О том, что национально — культурная автономия может существовать на территориях компактного расселения народа, свидетельствует опыт лужицких сорбов. В 1990 году федеральный канцлер ФРГ Г. Коль обязал правительства земель Бранденбург и Саксония, где проживают лужицкие сорбы, определить правовое положение сорбских сограждан с точки зрения конституционного права. В июне 1991 года Саксония, Бранденбург и Федерация создали Фонд (общественную организацию) с целью сохранения прав и национальной идентичности лужичан. Финансирование этой государственной программы было разделено следующим образом: 50 процентов — Федерация, 35 процентов — Саксония и 15 процентов — Бранденбург. В отличие от датчан, проживающих в Шлезвиг — Голштинии, которые хотя и представляют в Германии национальное меньшинство, но имеют свою государственность, собственную партию (Союз избирателей Южного Шлезвига) и, соответственно, представителя в ландтаге, лужичане, также представляя национальное меньшинство, считают себя обделенными государством. Их «защитное объединение» Домовина все более активно поднимает вопрос о расширении своего политического и культурного статуса.

Не все просто и с саамским парламентом. Представители саамов, отмечая важность своего парламента для отстаивания экономических, территориальных (районы выпаса оленей) и культурных интересов этого народа, в то же время признают, что данный орган по своим полномочиям принципиально не отличается от существовавших до этого саамских национальных организаций.

Тем не менее такого рода издержки не должны порождать скептического отношения к институту национально — культурной автономии. Происходящий в мире процесс нарастания конфликтогенных ситуаций на этнической основе требует как раз усиления внимания к данной форме общественной организации. Например, она может помочь разрешению ряда насущных проблем русскоязычного населения стран Балтии, лезгин в Азербайджане и т. д. Для полиэтнической России эта форма особенно актуальна.

Федеральный закон «О национально — культурной автономии» был принят 17 июня 1996 года. Он определяет законодательные основы национально — культурной автономии в Российской Федерации, создает правовые условия взаимодействия государства и общества для защиты национальных интересов граждан Российской Федерации в процессе выбора ими путей и форм своего национально — культурного развития.

На сегодняшний день в России зарегистрировано девять федеральных национально — культурных автономий, более 100 региональных и свыше 170 местных национально — культурных автономий. Создан Консультативный совет по делам национально — культурных автономий при Правительстве Российской Федерации, аналогичные органы существуют во многих субъектах РФ [15, c. 67].

Низовым органом национально — культурной автономии является общее собрание, более крупные автономии (региональные, федеральные) созывают конференции или съезды представителей. Они образуют руководящие и контрольные органы (советы, комитеты и др.).

Национально — культурным автономиям предоставлены широкие права по сохранению самобытности, языка, развития образования и культуры народов России. Со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления они вправе получать поддержку, необходимую для сохранения национальной самобытности, развития национального (родного) языка и национальной культуры; обращаться в органы законодательной (представительной) и исполнительной власти, органы местного самоуправления, представляя свои национально — культурные интересы; создавать средства массовой информации, получать и распространять информацию на национальном (родном) языке; иметь свободный доступ к национальным культурным ценностям, сохранять и обогащать историческое и культурное наследие; следовать национальным традициям и обычаям, возрождать и развивать художественные и народные промыслы и ремесла; создавать образовательные и научные учреждения, учреждения культуры и обеспечивать их функционирование; участвовать через своих полномочных представителей в деятельности международных неправительственных организаций; устанавливать и поддерживать без какой-либо дискриминации гуманитарные контакты с гражданами, общественными организациями иностранных государств.

Таким образом, речь идет о мощном инструменте проведения национальной политики. Определяя феномен национально — культурной автономии, необходимо ответить на сущностный вопрос: представляет ли она собой вид общественного объединения или самостоятельный общественный институт.

Чем отличается национально — культурная автономия от обычной общественной организации? По действующему закону местные национально культурные автономии создаются общественными объединениями. А сохраняются ли эти объединения на следующем этапе, когда местные национально — культурные объединения создают региональную автономию? И каковы правовые основы их участия в национально — культурной автономии регионального и федерального уровня? Эти вопросы остаются неясными.

Национально — культурная автономия не относится ни к одной из организационно — правовых форм общественных объединений, перечисленных в ст. 7 Федерального закона «Об общественных объединениях». Однако с учетом его положений и практики учреждения национально — культурных автономий их следует рассматривать как особый вид общественных организаций. Доказательством тому выступают имеющиеся особенности национально — культурной автономии.

Первой отличительной особенностью национально — культурной автономии является ее субъект — граждане Российской Федерации, относящие себя к определенной этнической общности. Известно, что субъектом (членом, участником) общественного объединения может быть любое физическое лицо, в том числе иностранные граждане и лица без гражданства, достигшие 18 лет, а для молодежных и детских общественных объединений — достигшие соответственно 14 и 8 лет.

Закон «О национально — культурной автономии» не устанавливает для членства в таком объединении возрастного критерия, между тем государственная финансовая поддержка проектов и программ национально — культурного развития должна предоставляться в зависимости от числа его участников или численности граждан, на удовлетворение проблем которых направляются выделенные средства.

Кроме того, практика показывает, что в развитии и сохранении языка — пожалуй, самого важного элемента национально — культурного развития, который финансируется государством, — более всего нуждаются несовершеннолетние (не достигшие 18-летнего возраста), которые не могут стать членами национально — культурной автономии из-за указанных упущений Закона. Поэтому представляется очень важным пересмотреть данное положение путем установления соответствующего возрастного ценза для членов национально — культурной автономии либо изменения порядка оказания национально — культурной автономии государственной финансовой поддержки, предусмотрев, что финансирование осуществляется в зависимости от численности лиц, нуждающихся в удовлетворении запросов национально — культурного развития, либо членов национально — культурной автономии и их семей.

Другой отличительной особенностью национально — культурной автономии является ее цель — самостоятельное решение вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры.

В отличие от норм Закона об общественных объединениях в рассматриваемом Законе установлены конкретные цели, ради решения которых может создаваться национально — культурная автономия. При этом необходимо отметить, что и другие общественные объединения могут ставить перед собой такие же цели, указав на это в уставе, но в отличие от них у национально — культурной автономии иной цели быть не может. Именно для ее решения государство оказывает национально — культурной автономии финансовую поддержку, что является третьей важной особенностью национально — культурной автономии, отличающей ее от других видов общественного объединения. В отличие от других видов общественных объединений, в том числе имеющих аналогичные цели (национальные общественные объединения), оказание национально — культурной автономии финансовой поддержки является обязанностью государства и местного самоуправления (гл. V Закона).

И наконец, здесь существуют особые организационные связи с государственными органами и органами местного самоуправления — Консультативный совет по делам национально — культурной автономии при Правительстве Р Ф, советы при органах исполнительной власти субъектов РФ и органах местного самоуправления.

Пятилетняя практика применения Закона выявила и ряд его существенных недостатков. Поэтому Правительством был разработан и внесен на рассмотрение Государственной Думы проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „О национально культурной автономии“ от 17 июня 1996 года» (27 июня 2001 года проект данного Закона был принят в первом чтении).

Национально — культурная автономия действующим Законом определяется как форма национально — культурного самоопределения, объединения граждан, относящих себя к определенным этническим общностям. Соответственно образование национально — культурных автономий — прерогатива граждан России, относящих себя к определенным этническим общностям (ст. 26 Конституции РФ). Оно возможно только при условии добровольного объединения граждан и постановки целей решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры [16, c. 127].

Это индивидуальное право граждан, но вместе с тем речь идет об этносах. Таким образом, проблемы национально — культурной автономии — сплав, соединение индивидуальных и коллективных прав, и, следовательно, они нуждаются в особых механизмах, специфических подходах правового регулирования.

Анализ показывает, что одним из главных стимулов преобразования общественных объединений национального характера в национально — культурные автономии является стремление получить финансовую поддержку государства. Но государство вправе и обязано использовать этот дополнительный рычаг проведения национальной политики в отношении представителей прежде всего тех народов, которые более всего нуждаются в национально — культурной автономии. Поэтому целесообразно внести изменения в ст. 1 Федерального закона «О национально — культурной автономии» и рассматривать национально — культурную автономию в Российской Федерации как вид общественного объединения граждан Российской Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям, находящимся в ситуации национального меньшинства, на основе их добровольной самоорганизации в целях консолидированного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры.

Исходя из уточненного определения субъектом права на национально — культурную автономию могли бы быть граждане Российской Федерации — представители этнических общностей, которые находятся в ситуации национального меньшинства на территории, где создается автономия. Таким образом, для представителей этнических общностей, которые находятся в неравном (менее выгодном) положении по сравнению с другими, предоставляется возможность сохранения языка, культуры, обычаев путем создания национально — культурной автономии.

Особого внимания заслуживает тема государственной поддержки национально — культурных автономий, прежде всего — финансовой. Согласно ст. 16 гл. 5 Закона финансирование деятельности, связанной с реализацией прав национально — культурной автономии, осуществляется за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Для обеспечения нужд национально — культурных автономий федеральные органы законодательной и исполнительной власти, в соответствии со ст. 19 гл. 5, предусматривают в федеральном бюджете, а также в бюджетах субъектов Российской Федерации ассигнования для оказания поддержки национально — культурным автономиям, предоставляют национально — культурным автономиям льготы по налогам, сборам и кредитам. В настоящее время действует только одна Федеральная целевая программа «Культура России», где предусмотрена поддержка национально — культурных автономий. Наибольший объем финансирования идет через бюджеты субъектов РФ. Здесь используются различные формы. Это может быть отдельная строка в бюджете, предусматривающая финансирование на национальную политику (Тюменская область); на поддержку национально — культурных объединений (г. Москва); на программы регионального и национального развития, включая ассигнования на выполнение плана мероприятий по их реализации (Оренбургская, Самарская, Саратовская области).

Вместе с тем, и это очень важно, законодатель, согласно ст. 20 гл. 5, возлагает на государство обязательства оказывать финансовую поддержку национально — культурных автономий при условии, что эти средства имеют целевой характер и могут использоваться только на конкретные мероприятия. Таким образом, бюджетное финансирование деятельности национально — культурных автономий Закон не предусматривает, финансируются конкретные программы, причем только те, которые власти соответствующего уровня сочтут полезными. К сожалению, законодатель не определяет принципов распределения бюджетных средств. Подобный нормативный вакуум может стать основой злоупотреблений чиновников, призванных решать, кому дать деньги, на что и сколько.

По действующему Закону выбор программ и проектов национально — культурного развития для государственного финансирования осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации с участием представителей национально — культурных автономий. Получается, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации выбирают программы и проекты, финансируемые, в том числе, из федерального бюджета. Данная норма не учитывает компетенцию федеральных органов исполнительной власти. Очевидно, что выбор программ и проектов, финансируемых из федерального бюджета, — прерогатива федеральных органов исполнительной власти. Это можно предусмотреть в ст. 20 Закона следующим образом: выбор программ и проектов национально — культурного развития для государственной финансовой поддержки осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации с участием представителей национально — культурных автономий. Указанное дополнение весьма актуально с точки зрения проводимой сейчас работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.

В той же статье необходимо установить дополнительные условия оказания финансовой поддержки национально — культурным автономиям в виде обязательного предоставления целевых программ и проектов с указанием сведений о численности граждан, вопросы национально — культурного развития которых решаются финансируемыми программами, и осуществления такой поддержки только на основе соответствующего договора.

Осуществление финансовой поддержки только на основе договора, заключаемого между соответствующими органами государственной власти и руководителем национально — культурной автономии, направлено на обеспечение эффективного контроля за целевым использованием выделенных средств. На основании договора стороны могут определять взаимоотношения между собой и устанавливать конкретные обязательства. Кроме того, в договоре может быть предусмотрена процедура осуществления контроля и условия прекращения или приостановления оказания финансовой поддержки, определяемой программой.

Вместе с тем, безусловно, данные меры не исчерпывают всех возможностей достижения межнационального согласия. Следующим этапом совершенствования правовых основ национальных отношений могло бы быть развитие законодательства субъектов Российской Федерации, которые имеют определенный опыт как конституционного (уставного), так и законодательного регулирования прав граждан в этой сфере.

2. Проблемы национально-культурных автономий в России

2.1 Виды национально-культурной автономии в России

Федеральным законом «О национально-культурной автономии» устанавливается, что организационные основы национально-культурной автономии определяются спецификой расселения граждан Российской Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям, и уставами национально-культурных автономий [2].

В Российской Федерации предусматривается организация трех уровней деятельности национально-культурных автономий. В зависимости от этого национально-культурные автономии могут быть местными (городскими, районными, поселковыми, сельскими), региональными (действуют на уровне субъектов Российской Федерации) и федеральными. Практика создания национально-культурных автономий в федеральных округах отсутствует.

Местные национально-культурные автономии образуются путем консолидированного решения местных национальных объединений. Непосредственно граждане создавать национально-культурную автономию не вправе, она создается только объединениями граждан. Образование региональной национально-культурной автономии в соответствии с законом может идти двумя путями. Первый предполагает, что ее учреждают местные национально-культурные автономии на учредительном съезде. Второй путь осуществим, если в пределах конкретного субъекта РФ создана только одна местная национально-культурная автономия граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности. В этом случае такая автономия может приобрести статус региональной.

Федеральные национально-культурные автономии граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, могут образовываться региональными национально-культурными автономиями двух или более субъектов РФ. Если в пределах страны создана только одна региональная автономия граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, то национально-культурная автономия может приобрести статус федеральной.

Создание национально-культурной автономии должно сопровождаться обязательной государственной регистрацией. Для некоторых других общественных объединений регистрация необходима только тогда, когда объединение желает получить статус юридического лица и само заявит об этом (ст. 21 ФЗ от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ «Об общественных объединениях»). Обязательная же государственная регистрация при создании союза необходима тогда, когда характер его будущей деятельности имеет большое значение для государства. В этом смысле национально-культурные автономии стоят в одном ряду с политическими партиями, при создании которых также обязательна регистрация.

В России ведется реестр национально-культурных автономий. Данные об их регистрации направляются органам юстиции, принявшим решение о регистрации, в соответствующий орган исполнительной власти Российской Федерации по делам национальностей.

Согласно Федеральному закону «Об общественных объединениях» прекращение деятельности национально-культурной автономии возможно в двух основных формах, которые по характерным признакам правового механизма можно условно назвать добровольной и принудительной.

Добровольная форма прекращения деятельности общественного объединения вытекает из свободного характера их создания, когда требуется лишь волеизъявление граждан. Поэтому объединение вправе само принять решение о прекращении деятельности в том случае, если, например, цели его создания достигнуты.

Процедура принудительного прекращения деятельности общественного объединения разделена на две стадии — приостановление и ликвидация. Приостановление деятельности зарегистрированной национально-культурной автономии, как и других общественных объединений, может быть произведено в случае нарушения Конституции Р Ф, конституций или уставов субъектов Российской Федерации, законодательства России.

Процедура приостановления деятельности федеральной национально культурной автономии может быть инициирована только Генеральным прокурором Российской Федерации, а региональных и местных автономий — прокурором соответствующего субъекта РФ и осуществляется решением суда того же субъекта.

В случае, если в указанные в судебном решении о приостановлении деятельности сроки национально-культурная автономия не устранит нарушения, орган, внесший такое представление, вправе обратиться в суд с заявлением о прекращении деятельности общественного объединения.

На практике такое заявление могут направить Генеральный прокурор Российской Федерации, прокуроры субъектов Федерации, а также органы юстиции, которые до этого инициировали приостановление.

Законодательно устанавливаются несколько оснований, по которым общественное объединение может быть ликвидировано в судебном порядке. Такими основаниями, в частности, являются:

— нарушение требований по ограничению создания и деятельности общественного объединения;

— виновное нарушение общественным объединением своими действиями прав и свобод граждан;

— неоднократные или грубые нарушения закона или иных правовых актов;

— систематическое осуществление общественным объединением деятельности, которая противоречит его уставным целям.

Национально-культурная автономия может быть ликвидирована не только по основаниям, предусмотренным ФЗ «Об общественных объединениях», а и в ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» (ст. 9) [19].

В случае приостановления деятельности общественного объединения его права приостанавливаются, а также его региональных и других структурных подразделений как учредителей средств массовой информации; им запрещается пользоваться государственными и муниципальными средствами массовой информации, организовывать и проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирование и иные массовые акции или публичные мероприятия, использовать банковские вклады, за исключением их использования для осуществления расчетов, связанных с их хозяйственной деятельностью, возмещением причиненных их действиями убытков (ущерба), уплатой налогов, сборов или штрафов, и расчетов по трудовым договорам.

В случае принятия судом решения о ликвидации общественного или религиозного объединения его региональные и другие структурные подразделения также подлежат ликвидации.

Должностное лицо или орган с момента его обращения в суд с заявлением о ликвидации общественного объединения либо запрете его деятельности вправе своим решением приостановить деятельность общественного или религиозного объединения до рассмотрения судом указанного заявления.

Унификация законодателем процедуры прекращения деятельности всех видов общественных объединений, включая и национально-культурную автономию, понятна — все они обладают общим правовым статусом, который конкретизируется в дополнительных целях, правах и обязанностях. Хотя распространение общих процедур ликвидации на национально-культурные автономии, даже предпринятых на законных основаниях, может быть воспринято представителями национального меньшинства как покушение на их права, проявление националистических амбиций и т. п. Для многонационального государства, каковым является Россия, возможно, необходим более продуманный механизм принудительной ликвидации общественных объединений, созданных на национальной основе. Речь в данном случае может идти не столько о пересмотре законодательно установленных процедур, сколько о вопросах организационного плана. К примеру, очевидна необходимость качественного информационного обеспечения механизма ликвидации национально-культурной автономии с тем, чтобы представители данного этноса имели возможность наглядно убедиться в действительно незаконном характере деятельности объединения и не искали бы в действиях государственных органов политической подоплеки.

2.2 Итоги реализации закона о национально-культурных автономиях

Прежде всего, на основе и во исполнение федерального закона об национально-культурных автономиях почти не принято иных, уточняющих и конкретизирующих положения закона, федеральных и региональных нормативно-правовых актов. На федеральном уровне три сменяющих друг друга постановлений Правительства Р Ф о Консультативном Совете по делам национально-культурных автономий. На уровне субъектов федерации национально-культурные автономии непосредственно посвящен только Закон Республики Коми «О национально-культурной автономии» № 41-РЗ от 9 декабря 1996 г., который в целом дублирует федеральный закон. Особняком стоит Закон Республики Башкортостан «О национально-культурных объединениях граждан в Республике Башкортостан» № 145-з от 17 марта 1998 г. Закон (в редакции 2011 г.) определяет «национально-культурные объединения» как «национально — культурное самоопределение в форме национально-культурной автономии, представляющее собой общественное объединение граждан, относящих себя к определенным этническим общностям, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования и культуры». Первая редакция вообще не содержала упоминания об «автономиях». Содержательно закон представляет собой усеченный гибрид федеральных законов о национально-культурных автономиях и об общественных объединениях и не содержит по сравнению с ними ничего нового. Создается впечатление, что цель принятия закона было исключение таким своеобразным способом слова «автономия» из республиканского политического обихода. Еще в 1995 г. власти Башкортостана высказывали резкое недовольство тем, что разрабатывается федеральный закон именно об «автономиях», а не национально-культурных объединениях.

На сегодняшний день в России зарегистрировано порядка 800 национально-культурных автономий, созданных людьми 59 национальностей. Таким образом, многие этнические сообщества обрели дополнительную возможность по сохранению своего языка, культуры, обычаев и традиций. Для этого в бюджете России предусмотрена значительная финансовая поддержка" [15].

Один из основных принципов национально-культурной автономии, как говорит сам закон о национально-культурных автономиях (ст. 2) — это соединение общественной инициативы с государственной поддержкой. Положения Закона о национально-культурных автономиях, касающиеся предоставления национально-культурным автономиям государственной поддержки и создания консультативных структур с участием национально-культурной автономии, как говорилось выше, допускают двоякое толкование. На практике они интерпретируются органами государственной власти как управомачивающие, а не обязывающие нормы. Иными словами, национально-культурные автономии получают якобы причитающиеся им блага нерегулярно и в очень ограниченном объеме. При этом органы власти совершенно справедливо почти не проводят различия между национально культурными автономиями и всеми другими общественными объединениями, созданными по этническому признаку [12].

Государственные СМИ не публикуют материалы национально культурных автономий; исключением можно считать только 30-минутную еженедельную передачу на региональном телевизионном канале Свердловской области, которую готовит татарская национально-культурная автономия. В отдельных регионах или государственные СМИ готовят свои материалы о национальных меньшинствах или государство субсидирует выпуск малотиражных газет национально-культурных обществ (как, например, в Удмуртской Республике, Оренбургской, Самарской и Челябинской областях). Также неизвестно, чтобы национально-культурная автономия выступали учредителями или соучредителями образовательных учреждений. Правда, органы управления образованием и администрации школ, как правило, охотно сотрудничают с национально-культурными обществами, в том числе и с национально культурной автономией.

Кроме того Конституционным судом за последние время было выдано несколько разъяснения и принят ряд решений, позволяющих сделать ряд выводов.

15 декабря 1997 года в Управление юстиции Алтайского края поступили документы от двух местных национально-культурных автономий российских немцев (Барнаульская городская «Видергебурт-Возрождение» и Новоалтайская городская «Видергебурт-Возрождение») на государственную регистрацию в качестве общественного объединения Алтайской краевой национально-культурной автономии российских немцев «Видергебурт-Возрождение», а также от четырех местных национально-культурных автономий российских немцев (Барнаульская городская, Калманская районная, Косихинская районная и Шипуновская районная) — на государственную регистрацию Алтайской краевой национально-культурной автономии российских немцев. Зарегистрировав 16 декабря 1997 года Алтайскую краевую национально-культурную автономию российских немцев, Управление юстиции Алтайского края распоряжением от 15 января 1998 года отказало в государственной регистрации Алтайской краевой национально-культурной автономии российских немцев «Видергебурт Возрождение» со ссылкой на то, что к региональной должна быть отнесена национально-культурная автономия российских немцев, имеющая большее число организаций в районах и городах Алтайского края [15].

Решением от 13 апреля 1998 года Центральный районный суд города Барнаула отказал в удовлетворении требований Алтайской краевой национально-культурной автономии российских немцев «Видергебурт Возрождение» о признании указанного распоряжения незаконным, мотивируя свой отказ тем, что в субъекте Российской Федерации может быть образована только одна региональная национально-культурная автономия граждан немецкой национальности. Судебная коллегия по гражданским делам Алтайского краевого суда, не согласившись с такой позицией, в определении от 17 марта 1999 года указала, что часть третья статьи 5 Федерального закона «О национально-культурной автономии» не запрещает создание в субъекте Российской Федерации нескольких региональных национально-культурных автономий и что суд первой инстанции должен вынести решение об обязании Управления юстиции Алтайского края зарегистрировать Алтайскую краевую национально-культурную автономию российских немцев «Видергебурт-Возрождение». Однако постановлением Президиума Алтайского краевого суда от 15 июня 1999 года данное определение было отменено и оставлено в силе решение Центрального районного суда города Барнаула.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в определении от 10 сентября 1999 года также пришла к выводу, что в соответствии с частью третьей статьи 5 Федерального закона «О национально-культурной автономии» в субъекте Российской Федерации может быть образована только одна региональная национально-культурная автономия граждан определенной национальности, которая, следовательно, и подлежит государственной регистрации в установленном законодательством Российской Федерации порядке.

В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации граждане А. Х. Дитц и О. А. Шумахер — члены Барнаульской городской национально-культурной автономии российских немцев «Видергебурт Возрождение» оспаривают конституционность положения части третьей статьи 5 Федерального закона от 17 июня 1996 года «О национально-культурной автономии», согласно которому местные национально-культурные автономии могут образовывать региональную национально-культурную автономию. Заявители утверждают, что данное законоположение, как показывает правоприменительная практика, допускает создание только одной региональной национально-культурной автономии граждан определенной национальности, подлежащей регистрации в установленном законодательством Российской Федерации порядке. Тем самым, по мнению заявителей, нарушается принцип равенства общественных объединений перед законом, ограничивается свобода создания на основе полной добровольности любых общественных объединений и свобода их деятельности, что противоречит статьям 13 (часть 4) и 30 Конституции Российской Федерации.

Часть третья статьи 5 Федерального закона «О национально-культурной автономии» Федеральным законом от 10 ноября 2003 года «О внесении изменений в Федеральный закон «О национально-культурной автономии» изложена в иной редакции: «Местные национально-культурные автономии граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, могут образовывать региональную национально-культурную автономию граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности».

Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу является положение части третьей статьи 5 Федерального закона «О национально культурной автономии» (с учетом редакционных изменений, внесенных Федеральным законом от 10 ноября 2003 года «О внесении изменений в Федеральный закон «О национально-культурной автономии»), которым в нормативном единстве с положениями частей третьей и седьмой статьи 6 того же Федерального закона устанавливается, что местные национально культурные автономии граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, могут образовывать региональную национально-культурную автономию граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, подлежащую государственной регистрации в установленном законодательством Российской Федерации порядке.

Определяя федеративное устройство Российской Федерации и провозглашая равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации как необходимую основу такого устройства, Конституция Российской Федерации возлагает на государство — с учетом установленного ею разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации — обязанность по регулированию и защите прав национальных меньшинств, включая коренные малочисленные народы, и предопределяет характер такого регулирования в процессе формирования правовых механизмов обеспечения прав национальных меньшинств; гарантирует равенство всех перед законом и судом независимо от национальности и языка и запрещает любые формы ограничения прав граждан по признакам национальной и языковой принадлежности; гарантирует всем народам Российской Федерации право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития, а также право каждого определять и указывать свою национальную принадлежность, пользоваться родным языком, свободно выбирать язык общения, воспитания, обучения и творчества; при этом не допускается пропаганда или агитация, возбуждающие национальную или религиозную ненависть и вражду, а также пропаганда расового, национального и языкового превосходства (статья 5, часть 3; статья 19, части 1 и 2; статья 26, части 1 и 2; статья 29, часть 2; статья 68, часть 3; статья 69; статья 71, пункт «в»; статья 72, пункт «б» части 1).

ПоказатьСвернуть
Заполнить форму текущей работой