Применение норм гражданского законодательства об опеке и попечительстве

Тип работы:
Дипломная
Предмет:
Государство и право


Узнать стоимость

Детальная информация о работе

Выдержка из работы

Содержание

ВВЕДЕНИЕ

Глава I. ОПЕКА И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВО КАК СИСТЕМА ПРАВООТНОШЕНИЙ

1.1. Правовые основы деятельности органов опеки и попечительства

1.2. Система органов опеки и попечительства

1.3. Понятие и цели опеки и попечительства

Глава II. ФОРМЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА

2.1. Правовые основания возникновения отношений по опеке и попечительству

2.2. Классификация форм

2.3. Договор как основание возникновения отношений по опеке и попечительству

Глава III. ОСОБЕННОСТИ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ОРГАНАМИ ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ

3.1. Реализация полномочий по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних

3.2. Реализация полномочий по опеке и попечительству в отношении совершеннолетних граждан, признанных судом недееспособными или ограниченно дееспособными

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

ПРИЛОЖЕНИЕ 1

ПРИЛОЖЕНИЕ 2

ПРИЛОЖЕНИЕ 3

ПРИЛОЖЕНИЕ 4

ВВЕДЕНИЕ

Произошедшее к концу прошлого столетия радикальное изменение социально-экономического строя в нашей стране, отказ от прежней идеологии, негативные миграционные и демографические процессы повлекли за собой существенные перемены в положении личности в обществе. С одной стороны, личность стала более свободной, менее зависимой от государства, а с другой стороны, она во многом утратила свою значимость как социальная единица Реализация государственных функций по опеке и попечительству в Пермском крае / Под общ. ред. Е. В. Бербер. — Пермь, 2010. — С. 3.

Опека и попечительство были и остаются наиболее распространенными правовыми формами устройства граждан. В них заложен огромный положительный потенциал, позволяющий устроить судьбу нуждающегося в социальной заботе гражданина наилучшим способом, с одной стороны, наиболее приближенным к проживанию в семье, а с другой стороны — обеспечивающим контроль за соблюдением прав и интересов гражданина.

В настоящее время, опека физических лиц над недееспособными гражданами устанавливается довольно часто, но и число пациентов соответствующих лечебных учреждений в основном не уменьшается. Имеют место случаи, когда родные и близкие берут на себя заботу о лицах, страдающих психическими расстройствами в корыстных целях, в связи с чем, возникает большое количество злоупотреблений со стороны опекунов в отношении имущества подопечного.

Попечительство над гражданами, ограниченными судом в дееспособности устанавливается весьма редко. В первую очередь это обусловлено тем, что закон более не провозглашает «борьбы с пьянством и алкоголизмом». Такие меры, практиковавшиеся в 80-е годы, как принудительное лечение от алкоголизма, безусловно, противоречат рассматриваемой сегодня концепции свободы личности и не могут быть восприняты современным правом. По-видимому, при определении границ вмешательства в судьбу личности должны сочетаться как интересы самой личности в удовлетворении ее потребностей, так и интересы окружающих и общества в целом, заключающиеся в сохранении жизни и здоровья каждого гражданина, в недопущении падения уровня его социализации.

Вопросы защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в условиях радикальных реформ чрезвычайно актуальны, отличаются новизной и достаточной сложностью, как в теоретическом, так и в практическом отношениях. Дети, по разным причинам, оставшиеся без родительской опеки, подлежат передаче на воспитание в семью — на усыновление (удочерение), под опеку или в приемную семью. Приемные семьи, на сегодняшний день, призваны заменить детские дома. Сиротство как социальное явление является актуальным, прежде всего для России. Истоки социального сиротства берут свое начало в семье. При внимательном знакомстве с семьями, в которых ребенок стал сиротой или лишился попечения родителей, выявляется общая закономерность: сиротству либо предшествовали нарушения привязанности между родителями и детьми, либо привязанность не была сформирована. Государство пытается решить проблемы сиротства различными семейными формами устройства детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, но не все мероприятия, которые оно проводит, улучшает ситуацию, что говорит о малой эффективности существующих на данный момент мер. Данная проблематика носит межотраслевой характер, включая в себя вопросы социальных истоков и содержания сиротства, социальной политики в отношении этой категории населения, устройства осиротевших детей в приемные семьи, помещения их в соответствующие учреждения, проблемы обучения, социальных выплат и льгот, обеспечения жильем и т. п. От того, насколько успешно дети-сироты будут интегрироваться в общество, будет во многом зависеть стабильность и успешное развитие российского государства.

Цель настоящей работы дать по возможности наиболее точную характеристику органам опеки и попечительства, привести статистику, на примере Пермского края, выявления и устройства совершеннолетних граждан, признанных судом недееспособными или ограниченно дееспособными, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся в различных формах устройства и состоящих на учете в органах опеки и попечительства в нашем регионе. И для того, чтобы достичь поставленной цели представляется необходимым в рамках данной работы решение следующих задач:

— всесторонний анализ правовых актов, действующих в Российской Федерации как источников правового регулирования опеки и попечительства;

— рассмотреть проблемы применения правовых норм, регулирующих опеку и попечительство;

— определить содержание и признаки опеки и попечительства согласно действующему законодательству и правоприменительной практике;

— раскрыть проблему сиротства в современной России, привести статистические данные по детям-сиротам, на примере Пермского края;

— полно и всесторонне раскрыть и понять формы устройства, предусмотренные действующим законодательством, определить статус органов опеки и попечительства и их роль в нашем государстве;

Цель и задачи исследования вытекают из актуальности и степени научной разработанности проблемы.

Объект и предмет исследования определяются тематикой работы, ее целью и задачами.

Предметная направленность определяется выделением и изучением, в рамках данной темы, нормативно-правовых источников, судебной практики.

Методологической основой исследования является применение общенаучных методов, с помощью которых проводилось исследование, использовались методы структурного анализа, системный и исторический, а так же статистический метод (приведена статистика в отношении детей-сирот, совершеннолетних недееспособных и ограниченно дееспособных граждан, на примере Пермского края) и подкреплено это Семейным и Гражданским кодексом, иными федеральными и региональными нормативными правовыми актами. Данные методы позволили наиболее последовательно и полно рассмотреть различные аспекты опеки и попечительства в рамках цели и задач исследования.

Отдельные стороны проблемы применения норм гражданского законодательства об опеке и попечительстве неоднократно рассматривались в правовой науке. В дипломной работе используются работы таких ученых в сфере гражданского и других отраслей права, как Н. В. Яковлевой, Н. М. Ершовой, И. А. Михаиловой и ряда других авторов, комментарии гражданского законодательства, учебники гражданского права.

Научная новизна исследования заключается в том, что оно представляет собой одну из попыток комплексного теоретико-правового анализа опеки и попечительства как института гражданского права в свете последних изменений законодательства в данной области.

Глава I ОПЕКА И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВО КАК СИСТЕМА ПРАВООТНОШЕНИЙ

1.1 Правовые основы деятельности органов опеки и попечительства

Согласно пунктов «е», «ж», «к» части 1 статьи 72 Конституции Р Ф опека и попечительство являются вопросами совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и регулируются, в соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции Р Ф, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

На сегодняшний день правовую основу деятельности по опеке и попечительству составляет ряд федеральных законодательных и подзаконных актов, регламентирующих данную сферу общественных отношений, в том числе Гражданский кодекс РФ, Семейный кодекс РФ, Федеральный закон от 24. 06. 1999 года № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» Федеральный закон от 24. 06. 1999 года № 120-ФЗ (ред. от 07. 05. 2013) «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних"// «Собрание законодательства РФ», 28. 06. 1999, N 26, ст. 3177, Федеральный закон от 24. 07. 1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» Федеральный закон от 24. 07. 1998 № 124-ФЗ (ред. от 05. 04. 2013) «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации"// «Собрание законодательства РФ», 03. 08. 1998, N 31, ст. 3802, Федеральный закон от 21. 12. 1996 года № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» Федеральный закон от 21. 12. 1996 года № 159-ФЗ (ред. от 29. 02. 2012) «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей"//"Собрание законодательства РФ», 23. 12. 1996, N 52, ст. 5880, Федеральный закон от 16. 04. 2001 года № 44-ФЗ «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей» Федеральный закон от 16. 04. 2001 года № 44-ФЗ (ред. от 07. 05. 2013) «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей"// «Российская газета», N 78, 20. 04. 2001, Постановление Правительства Р Ф от 17. 11. 2010 года № 927 «Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных граждан» Постановление Правительства Р Ф от 17. 11. 2010 года № 927 (ред. от 25. 03. 2013) «Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных граждан"// «Собрание законодательства РФ», 29. 11. 2010, N 48, ст. 6401 и т. д.

В целях повышения социальной защищенности детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также недееспособных или не полностью дееспособных граждан 24 апреля 2008 года Президентом Российской Федерации подписан Федеральный закон № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» Федеральный закон № 48-ФЗ (в ред. от 01. 07. 2011)"Об опеке и попечительстве"// «Собрание законодательства РФ», 28. 04. 2008, N 17, ст. 1755, в силу вступил с 1 сентября 2008 года и применяется к правоотношениям, возникшим после дня вступления его в силу.

В литературе высказываются две точки зрения, одна из которых заключается в том, что «закрепление норм об опеке и попечительстве в отдельном Федеральном законе не вполне целесообразно на фоне работы по кодификации федерального законодательства и перспективы создания Свода законов». Чашин А. Н. Комментарий к Федеральному закону «Об опеке и попечительстве» от 21. 04. 2008 года № 48-ФЗ. — М.: Дело и Сервис, 2009.- С. 32 В подтверждении данной точки зрения необходимо отметить, что имеющиеся в данном Федеральном законе нормы семейного права фактически «вытащены» из предмета ведения Семейного кодекса РФ, что делает законодательство об опеке и попечительстве неоправданно расчлененным на автономные источники права и по этой причине менее обозримым. Законодателю, с целью сохранения теоретически обоснованной правовой наукой тенденции к сокращению количества нормативных правовых актов в системе законодательства и обеспечению кодифицированного правового материала было необходимо, не принимать отдельный Федеральный закон об опеке и попечительстве, а включить соответствующие нормы права в гл. 20 Семейного кодекса РФ «Опека и попечительство над детьми» и в гл. 3 части 1 Гражданского кодекса РФ «Граждане (физические лица)». Закрепление же норм об опеке и попечительстве в отдельном Федеральном законе привело к необоснованному увеличению нормативного материала за счет дублирования текстов федеральных законов в Федеральном законе «Об опеке и попечительстве». Так, в частности:

ч. 2 ст. 11 ФЗ «Об опеке и попечительстве» Федеральный закон № 48-ФЗ (в ред. от 01. 07. 2011)"Об опеке и попечительстве"// «Собрание законодательства РФ», 28. 04. 2008, N 17, ст. 1755, закрепляющая необходимость согласия лица на присвоение статуса опекуна либо попечителя, дублирует положения п. 3 ст. 35 Гражданского кодекса Р Ф Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)" от 30. 11. 1994 N 51-ФЗ (ред. от 30. 11. 2011) // «Собрание законодательства РФ», 05. 12. 1994, N 32, ст. 3301;

права и обязанности опекунов и попечителей закреплены в ст. 15 ФЗ «Об опеке и попечительстве», в ст. 148 Семейного кодекса Р Ф Семейный кодекс Российской Федерации от 29. 12. 1995 № 223-ФЗ (ред. от 12. 11. 2012)// «Собрание законодательства РФ», 01. 01. 1996, N 1, ст. 16, часть обязанностей опекуна и попечителя, содержится в тексте ст. 36 Гражданского кодекса РФ;

правовые основы распоряжения имуществом подопечного закреплены в ст. 19 Федерального закона «Об опеке и попечительстве» Федеральный закон № 48-ФЗ (в ред. от 01. 07. 2011)"Об опеке и попечительстве"// «Собрание законодательства РФ», 28. 04. 2008, N 17, ст. 1755 и в ст. 37 Гражданского кодекса Р Ф Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)" от 30. 11. 1994 N 51-ФЗ (ред. от 30. 11. 2011) // «Собрание законодательства РФ», 05. 12. 1994, N 32, ст. 3301;

доверительному управлению имуществом подопечного посвящены ст. 38 Гражданского кодекса РФ и ст. 23 ФЗ «Об опеке и попечительстве».

Кроме дублирования нормативного материала наблюдаются и случаи его распыления. Так, например, основания прекращения опеки и попечительства не сведены в одной статье закона, а распределены между ст. 29 Федерального закона «Об опеке и попечительстве» и ст. 40 Гражданского кодекса РФ.

Выделение нормативного регулирования института опеки и попечительства в отдельный Федеральный закон имеет и другие недостатки, одним из которых является неполнота нового специального Федерального закона, который, закрепляя правовой статус опекуна и попечителя, ничего не говорит о комплексе прав опекаемых и подопечных лиц. Наличие подобного правового пробела красноречиво свидетельствует о том, что законодателю не было необходимости принимать самостоятельный нормативный правовой акт по вопросам опеки и попечительства, если он считает достаточным закрепление правового статуса основных субъектов регламентируемых таким законом правоотношений в другом нормативном правовом акте.

Ч. 3 ст. 3 Федерального закона «Об опеке и попечительстве» разрешает регулировать отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства, на уровне нормотворчества субъектов РФ. Тем самым данная статья снимает возможные споры о компетенции между уровнями государственной власти по поводу нормативной регламентации отношений в сфере опеки и попечительства, фактически делегируя законодательным органам субъектов РФ право на принятие своих законов при наличии пробелов соответствующего федерального законодательства.

Согласно Письма Минобрнауки России от 25 июня 2007 г. № АФ-226/06 «Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних» Письмо Минобрнауки России от 25 июня 2007 г. N АФ-226/06 «Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних» // Вестник образования № 19. 2010. законы субъекта Российской Федерации, нормативные правовые акты органов государственной власти субъекта Российской Федерации, регулирующие вопросы организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних, должны предусматривать:

определение круга вопросов, относящихся к компетенции органов опеки и попечительства;

установление категорий несовершеннолетних, в отношении которых органы опеки и попечительства правомочны осуществлять профилактическую работу, принимать решения по защите их прав и законных интересов;

нормативы организации структуры органа опеки и попечительства, включая установление норматива численности работников органа опеки и попечительства, непосредственно осуществляющих деятельность по защите прав детей;

порядок организации деятельности органов опеки и попечительства на региональном и муниципальном уровнях;

порядок взаимодействия органов и учреждений различной ведомственной принадлежности в организации работы по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних.

Многие регионы развивают, на основе федерального законодательства, свою нормативно-правовую базу организации деятельности по опеке и попечительству. В частности, в соответствии с нормой п. 1 ст. 123 Семейного кодекса РФ, предоставлявшей субъектам РФ право предусматривать, помимо усыновления (удочерения), опеки (попечительства) и приемной семьи, иные формы устройства (эта норма утратила силу с 1 сентября 2008 года), во многих регионах были приняты законы о патронате (патронатном воспитании), как отдельной форме устройства. В субъектах РФ действуют также нормативные акты, регулирующие вопросы организации и деятельности органов опеки и попечительства. Многие регионы определяют на своем уровне различные меры поддержки приемных семей. Вместе с тем, в настоящее время нормативно-правовая база деятельности по семейному устройству детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, находится в процессе активного реформирования. В качестве примеров нормативных актов субъектов РФ по вопросам опеки и попечительства можно назвать, на примере Пермского края: Закон Пермской области от 29. 12. 2004 года № 1939−419 «О мерах по социальной поддержке детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей», Закон Пермского края от 10. 12. 2008 года № 353-ПК «Об устройстве детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей», Постановление Правительства Пермского края от 23. 03. 2007 года № 40-п «О порядке и условиях предоставления мер социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из их числа», Постановление Правительства Пермского края от 09. 11. 2007 года № 270-п «О внесении изменений в Положение о Министерстве социального развития Пермского края, утвержденное Постановлением Правительства Пермского края от 24. 07. 2006 № 7-п», Распоряжение губернатора Пермского края от 26. 05. 2008 года № 58-р «О государственном уполномоченном органе опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних лиц Пермского края».

Во исполнение ФЗ «Об опеке и попечительстве» и на основании Постановления Правительства Пермского края от 09. 11. 2007 года № 270-п «О внесении изменений в Положение о Министерстве социального развития Пермского края, утвержденное Постановлением Правительства Пермского края от 24. 07. 2006 № 7-п», в целях организации деятельности по опеке и попечительству Министерством социального развития Пермского края был разработан и утвержден Административный регламент по исполнению государственной функции по опеке и попечительству над совершеннолетними гражданами, а также ряд методических рекомендаций по вопросам исполнения государственной функции.

На сегодняшний день на уровне Министерства социального развития Пермского края проходит формирование и разработка регламентирующих документов и единого порядка по исполнению государственной функции по опеке и попечительству над несовершеннолетними гражданами. Разработанный Министерством социального развития Пермского края Административный регламент по исполнению государственной функции по опеке и попечительству над несовершеннолетними гражданами в течение 2010 года трижды возвращался на доработку в Министерство, по той причине, что данный акт не соответствует нормам действующего законодательства, в связи с чем не проходит правовую экспертизу.

Вторая точка зрения — мнение Яковлевой Н. В. — заключается в том, что «необходимым актом должен быть именно федеральный закон» Яковлева Н. В. Правовое регулирование опеки и попечительства. М.: Юридическая литература.- 2008. -

С. 3. В пользу принятого Федерального закона «Об опеке и попечительстве» могут быть приведены следующие аргументы. Во-первых, Федеральный закон сосредоточил в себе принципы (начала) правового регулирования отношений в области опеки и попечительства, которые в настоящий период нигде четко не закреплены и даже скорее находятся между строк законодательного материала. Во-вторых, на уровне закона закреплены положения о распоряжении имуществом подопечных, о той роли, которую в этом играют органы опеки и попечительства, а также ответственность опекунов и попечителей за вред, причиненный личности или имуществу подопечного, также наиболее полным образом урегулирован порядок деятельности органов опеки и попечительства в данной сфере, что не удалось бы в настоящее время осуществить при помощи только норм ГК РФ. В соответствии с ФЗ «Об опеке и попечительстве» принято Постановление Правительства Р Ф от 17. 11. 2010 года № 927 «Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных граждан» Постановление Правительства Р Ф от 17. 11. 2010 года № 927 (ред. от 25. 03. 2013) «Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных граждан"// «Собрание законодательства РФ», 29. 11. 2010, N 48, ст. 6401, в котором наиболее подробно урегулированы обязанности органов опеки и попечительства по выявлению и устройству под опеку или попечительство (если это необходимо и возможно) нуждающихся в попечении совершеннолетних лиц. В-третьих, обозначена эффективность опеки и попечительства за счет внедрения различных моделей, видов опеки — от абсолютно безвозмездной до опеки, осуществляемой на возмездных условиях.

Практика применения положений Гражданского и Семейного кодексов РФ показывает, что в правоприменительной деятельности возникает целый ряд проблем и затруднений (по вопросам назначения опекунов и попечителей, выдачи разрешений на отчуждение жилых помещений, привлечения опекунов и попечителей к ответственности и многим другим вопросам). Их разрешение связано с осуществлением субъективных гражданских прав подопечных (права собственности, права на выбор места жительства и пр.). Из признаков опеки или попечительства как форм устройства со всей очевидностью вытекает необходимость всеобъемлющего правового регулирования отношений, возникающих в связи с установлением опеки или попечительства. В этом институте присутствуют не только нормы о правах и обязанностях опекунов, но и нормы о правах, обязанностях и ответственности органа опеки и попечительства; не только нормы материального, но и нормы процессуального характера. Рассредоточение этих норм в разных актах не исключено, однако потребность института опеки и попечительства состояла в том, чтобы охватить их содержание общими для всего института принципами. С этой целью фиксация норм в специальном Федеральном законе «Об опеке и попечительстве» отражена. Действующий Федеральный закон «Об опеке и попечительстве», помимо принципов, содержит и основные нормы, непосредственно регулирующие отношения, входящие в предмет института.

Иными словами, институту опеки и попечительства требовалась общая часть, отвечающая требованиям времени и задачам охраны интересов недееспособных или не полностью дееспособных лиц. Аргументом в пользу принятого федерального закона служит и состояние практики действия регионального законодательства. Субъекты Р Ф, как уже отмечалось, устраняют пробелы в федеральном правовом поле с помощью своих актов. Часть таких законов не вызывает возражений — они носят название «Об организации работы (деятельности) органов опеки и попечительства» и регулируют именно организацию деятельности таких органов. Однако встречаются и акты, устанавливающие те или иные субъективные гражданские права и обязанности опекунов и попечителей, подопечных лиц или определяющие порядок их осуществления, что категорически недопустимо по обозначенной причине: данные отношения подлежат регулированию только с помощью норм гражданского законодательства, а следовательно, только с помощью федеральных актов.

Таким образом, за последнее время институт опеки и попечительства претерпел значительные изменения благодаря принятию Федерального закона «Об опеке и попечительстве», в котором сформулированы принципы государственного регулирования в этой области, определены права и обязанности органов опеки и попечительства, правовой статус опекунов и попечителей, упорядочены процедуры установления и прекращения опеки и попечительства. Основные вопросы опеки и попечительства заслуживают именно законодательного, а не подзаконного урегулирования. Это утверждение следует из особой роли института опеки и попечительства в обеспечении субъективных гражданских прав личности. Подзаконный акт, исходящий от органов исполнительной власти, может регулировать лишь некоторые отдельные отношения. В этой связи правовые нормы, регулирующие такие отношения, в соответствии со ст. 71 Конституции Р Ф не могут быть закреплены в законодательстве субъектов РФ.

1.2 Система органов опеки и попечительства

Система органов опеки и попечительства в последние десятилетия подвергалась неоднократным изменениям. Деятельность органов опеки и попечительства, связанная с правовой и социальной защитой нуждающихся в этом граждан, регламентировалась семейным и гражданским законодательством, подзаконными актами Правительства Р Ф, Минобразования России, Минздравсоцразвития России, в ряде случаев МВД России и другими федеральными ведомствами. Органы местного самоуправления, включенные в этот процесс нормами Семейного кодекса РФ, обязаны были лишь исполнять федеральное законодательство и отслеживать его исполнение другими лицами на своей территории в интересах несовершеннолетних или граждан, признанных судом недееспособными. Однако последние изменения российского законодательства полностью изменили сложившуюся модель разграничения полномочий в данной сфере.

Действовавший до принятия действующего Семейного кодекса Р Ф Кодекс о браке и семье РСФСР предусматривал, что органами опеки и попечительства являются исполнительные комитеты районных, городских, районных в городах, поселковых или сельских Советов народных депутатов. При этом осуществление функций по опеке и попечительству возлагалось на отделы народного образования — в отношении несовершеннолетних лиц, на отделы здравоохранения — в отношении лиц, признанных судом недееспособными или ограниченно дееспособными, и на отделы социального обеспечения — в отношении дееспособных лиц, нуждающихся в патронаже по состоянию здоровья.

После принятия части первой Гражданского кодекса РФ и развития соответствующих его положений в нормах Семейного кодекса РФ и ряда других законодательных актов, функции опеки и попечительства были возложены на органы местного самоуправления.

Принятые Федеральные законы от 06. 10. 1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Федеральный закон от 06. 10. 1999 № 184-ФЗ (ред. от 07. 06. 2013) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"// «Собрание законодательства РФ», 18. 10. 1999, N 42, ст. 5005 и от 06. 10. 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральный закон от 06. 10. 2003 № 131-ФЗ (ред. от 07. 05. 2013)"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"// «Собрание законодательства РФ», 06. 10. 2003, N 40, ст. 3822, а также Федеральный закон от 29. 12. 2006 № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» Федеральный закон от 29. 12. 2006 № 258-ФЗ 9ред от 25. 12. 2012) (с изменен. и дополнен., вступающими в силу с 20. 01. 2013) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий"// «Российская газета», N 297, 31. 12. 2006, внесли изменения, которые сводятся к следующему:

с 1 января 2008 г. полномочия по осуществлению опеки и попечительства переводятся в разряд государственных и возлагается на исполнительные органы государственной власти субъектов РФ. Для органов местного самоуправления всех типов вводится единая правовая конструкция «органы местного самоуправления имеют право на участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству». Данная правовая конструкция вынесена за рамки обязательных к исполнению вопросов местного значения и внесена в специальную статью, введенную Федеральным законом № 258-ФЗ Федеральный закон от 29. 12. 2006 № 258-ФЗ 9ред от 25. 12. 2012) (с изменен. и дополнен., вступающими в силу с 20. 01. 2013) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий"// «Российская газета», N 297, 31. 12. 2006 для всех государственных полномочий, для которых существует иной режим исполнения, отличный от норм гл. 4 «Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» Федерального закона № 131-ФЗ Федеральный закон от 06. 10. 2003 № 131-ФЗ (ред. от 07. 05. 2013)"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"// «Собрание законодательства РФ», 06. 10. 2003, N 40, ст. 3822. Данный особый режим заключается в том, что органы местного самоуправления любого типа могут осуществлять перечисленные в ст. 14. 1,15.1 и 16.1 государственные полномочия исключительно за счет средств местных бюджетов. Однако это норма не является передачей государственных полномочий, т. к. не обязывает органы местного самоуправления совершать какие-либо действия, а лишь дает им право самостоятельно принимать решение. В задачи органов местного самоуправления входит лишь право участия в осуществлении деятельности по опеке и попечительству. Опека и попечительство как институт законодательства требовала аккумуляции разрозненных норм в едином нормативном акте, содержащем принципы и задачи института, включающем в себя все необходимые для комплексного правового регулирования нормы Ершова Н. М. Опека, попечительство, усыновление. — М.: Юристъ, 2008. — С. 109. Законодательным органам субъектов РФ было рекомендовано детально урегулировать отношения по опеке и попечительству в соответствующих законах субъектов РФ.

В целях оказания методической помощи органам государственной власти субъектов Р Ф Минобрнауки России разработана модель закона субъекта Российской Федерации «Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних и в отношении отдельных категорий совершеннолетних граждан в субъекте Российской Федерации», которая предполагает возложение работы по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних и работы по опеке и попечительству в отношении отдельных категорий совершеннолетних граждан на разные уполномоченные исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации (например, орган управления образованием — в отношении несовершеннолетних, орган социальной защиты населения — в отношении совершеннолетних граждан).

Для осуществления эффективной работы по опеке и попечительству предусматривается создание государственным органом опеки и попечительства субъекта Российской Федерации своих территориальных органов (управлений, отделов), действующих на территории одного или нескольких муниципальных образований (далее — территориальные органы опеки и попечительства).

В соответствии с моделью закона на государственный орган опеки и попечительства субъекта Российской Федерации возлагаются общие полномочия по организации и методическому сопровождению работы по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних, осуществлению координации и контроля за деятельностью территориальных органов опеки и попечительства, а также полномочия по ведению регионального банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей.

Полномочия и порядок организации деятельности территориального органа опеки и попечительства определяются Положением о территориальном органе опеки и попечительства.

Порядок организации деятельности органов опеки и попечительства на региональном уровне регламентирован путем возможности возложения полномочий по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних и отдельных категорий совершеннолетних граждан:

на разные уполномоченные исполнительные органы государственной власти субъекта РФ, например, орган управления образованием — в отношении несовершеннолетних, орган социальной защиты населения — в отношении совершеннолетних граждан;

либо на один исполнительный орган государственной власти субъекта РФ.

В рамках первого подхода (при возложении полномочий на разные органы исполнительной власти) в законах ряда субъектов РФ либо полностью прописана система органов опеки и попечительства (например, Волгоградская область, Воронежская область), либо указано, что деятельность по опеке и попечительству осуществляют органы исполнительной власти, определяемые высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ (например, Пермский край).

Второй подход (возложение полномочий на один исполнительный орган) реализован в законах Иркутской области, Самарской области.

В результате, произошедшего в 2008 году реформирования системы органов опеки и попечительства, целью которого являлось повышение роли органов опеки и попечительства в деле охраны и защиты прав подопечных и в соответствии с Распоряжением губернатора Пермского края от 26. 05. 2008 года № 58-р «О государственном уполномоченном органе опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних лиц Пермского края», Постановлением Правительства Пермского края от 09. 11. 2007 года № 270-п «О внесении изменений в Положение Министерства социального развития Пермского края, утвержденное Постановлением Правительства Пермского края от 24. 07. 2006 года № 7-п», обеспечение организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству на территории Пермского края с 2008 года возложено на Министерство социального развития Пермского края. Непосредственную реализацию государственной функции по опеке и попечительству в 2008 году осуществляли 39 Территориальных управлений Министерства социального развития Пермского края в 47 муниципальных образованиях. В результате модернизации структуры Территориальных управлений, проведенной Министерством, с 01. 01. 2010 года полномочия по опеке и попечительству исполняют 19 Территориальных управлений в 47 муниципальных образованиях Пермского края.

Деятельность по опеке и попечительству предполагает реализацию значительного количества практических мероприятий в этой области, которые могут выполнять только соответствующие профессиональные службы. Подобные службы могут создаваться непосредственно в структуре органа опеки и попечительства как его специализированного подразделения с соответствующими полномочиями. В связи с этим, на территории Пермского края для оказания содействия Территориальным управлениям в реализации государственных функций по опеке и попечительству с 01. 01. 2010 года учреждены Краевые государственные автономные учреждения «Центры социальной защиты населения». Организация совместной деятельности Территориальных управлений и Учреждений строится в рамках Государственных заданий. Форма Государственного задания, объем бюджетных ассигнований, а также плановые показатели выявления постановки на учет подопечных утверждены приказом Министерства социального развития Пермского края от 30. 12. 2009 года № СЭД-33−01−01−320 «Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству на 2010 — 2012 годы».

Также на территории Пермского края для организации эффективной деятельности по опеке и попечительству выстроена работа в плане взаимодействия органа опеки и попечительства с действующими учреждениями, организациями независимо от их ведомственной принадлежности, осуществляющими в соответствии с законодательством определенные функции по оказанию психологической, педагогической, медицинской, социальной, правовой и иной профессиональной помощи. Взаимодействие органа опеки и попечительства осуществляется в рамках Государственного задания, либо на основании соглашения о сотрудничестве, заключаемого между органом опеки и попечительства и учреждением. Так, с Агентством по управлению социальными службами Пермского края взаимодействие осуществляется в рамках выдаваемого Министерством социального развития Пермского края Государственного задания, с Агентством по управлению учреждениями здравоохранения Пермского края заключено соглашение от 17. 06. 2009 года № 93 «О взаимодействии в сфере организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству над совершеннолетними гражданами».

Таким образом, в соответствии с п. 1 ст. 6 Федерального закона «Об опеке и попечительстве» «органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации» Федеральный закон от 24. 04. 2008 № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» //Собрание законодательства РФ. 2008. 28 апреля. № 17, действующее законодательство допускает определенную вариативность при закреплении ответственности за осуществление функций по опеке и попечительству за тем или иным государственным органом в зависимости от региональных особенностей.

1.3 Понятие и цели опеки и попечительства

Понятие опеки и попечительства широко используется в юридической науке и правоприменительной практике, что обусловлено распространенностью данного института в гражданско-правовых отношениях.

Граждане РФ вступают в различные общественные отношения во всех областях гражданской, политической, экономической, социальной и культурной жизни и имеют соответствующие права и обязанности. Положение ст. 60 Конституции Р Ф о возможности самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности соответствует положению действующего гражданского законодательства о наступлении гражданского совершеннолетия по достижении 18-летнего возраста. Согласно ст. 21 Гражданского кодекса РФ именно с этого момента гражданин становится полностью дееспособным. Каждый участник правовых отношений, в том числе и гражданин, должен обладать правосубъектностью. Она складывается из двух составляющих: правоспособности и дееспособности. Ст. 17 Гражданского кодекса РФ дает понятие правоспособности гражданина — это способность иметь гражданские права и нести обязанности и признается в равной мере за всеми гражданами. Способность иметь гражданские права и нести обязанности признается в равной мере за всеми гражданами. Согласно ст. ст. 17, 18 Гражданского кодекса РФ граждане могут иметь имущество на праве собственности, наследовать и завещать его, заниматься предпринимательской и любой иной не запрещенной законом деятельностью, совершать любые не противоречащие закону сделки и участвовать в обязательствах, избирать место жительства, иметь иные имущественные и личные неимущественные права. Социальным содержанием правоспособности являются политическая, экономическая, культурная, личная и иные социальные свободы и соответствующие им обязанности лица в обществе. Правоспособность гражданина возникает в момент его рождения и прекращается смертью, она не зависит от возраста человека, состояния его здоровья.

В отличие от правоспособности, дееспособность в ст. 21 ГК РФ определяется как способность гражданина своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их. Дееспособный гражданин может самостоятельно заключать договоры, распоряжаться собственностью, выдавать доверенности, совершать иные юридические действия, что обеспечивает ему возможность принимать активное участие в общественной жизни. Он несет самостоятельную ответственность за свои действия.

Дееспособность предполагает осознанность и правильную оценку человеком совершаемых им действий, имеющих правовое значение, что, в свою очередь, зависит от степени психической зрелости лица. Зрелость же психики зависит от возраста и психического здоровья человека. В полном объеме дееспособность возникает с наступлением совершеннолетия, т. е. как уже отмечено выше, по достижении 18-летнего возраста. При этом закон исходит из того, что именно с этого возраста человек достигает психической зрелости и приобретает тот жизненный опыт, который позволяет психически здоровому человеку правильно понимать (осознавать) и регулировать свои действия. Подчеркну, что дееспособность не является естественным свойством человека.

Дееспособность состоит из таких элементов, как способность человека самостоятельно осуществлять принадлежащие ему права и нести обязанности, способность совершать сделки, приобретая тем самым новые права и возлагая на себя новые обязанности, и, наконец, способность нести гражданскую ответственность за вред, причиненный его противоправными действиями (деликтоспособность).

Никто не может быть ограничен в правоспособности и дееспособности иначе, как в случаях и в порядке, установленных законом Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть 1 от 30 ноября 1994. № 51-ФЗ в ред. от 27. 12. 2009 // Собрание законодательств Российской Федерации. № 32. 1994 Ст. 22. В частности, не ограничивает ни правоспособность, ни дееспособности само по себе наличие у лица психического расстройства, нахождение его под диспансерным наблюдением или помещение в психиатрический стационар.

Если же гражданин вследствие психического расстройства не может понимать значения своих действий или руководить ими, он может быть в соответствии со ст. 29 ГК РФ признан судом недееспособным. Над ним устанавливается опека. При этом такое лицо полностью сохраняет правоспособность. Таким образом, для признания лица недееспособным необходимо сочетание медицинского критерия (психическое расстройство) с юридическим (неспособность понимать значение своих действий или неспособность руководить ими), выражающим определенную степень расстройства психической деятельности.

Возможна также ситуация, когда гражданин, будучи полностью дееспособным, тем не менее, не в состоянии самостоятельно осуществлять свои права и обязанности по состоянию здоровья. В этом случае по просьбе гражданина над ним может быть установлен патронаж.

Закон допускает также частичную дееспособность. Действительно, было бы неразумно применять одинаковые ограничения и запреты к пятилетнему ребенку и подростку 16-ти лет. Частично дееспособными признаются лица в возрасте от 14 до 18 лет (это одна из новелл ГК РФ 1995 года). Ранее частично дееспособными признавались лица в возрасте от 15 до 18 лет. Частично дееспособный гражданин в соответствии с ГК РФ вправе самостоятельно распоряжаться своим заработком или другими доходами, совершать мелкие бытовые сделки, вносить вклады в кредитные учреждения и распоряжаться ими, а также осуществлять другие действия, предусмотренные законом Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть 1 от 30 ноября 1994. № 51-ФЗ в ред. от 27. 12. 2009 // Собрание законодательств Российской Федерации. № 32. 1994 Ст. 26. Более серьезные сделки они могут совершать с согласия своих законных представителей, к которым относятся родители, усыновители и попечители. Лица, не достигшие 14-ти лет, признаются в гражданском праве недееспособными. Однако 14 лет — это довольно большой временной промежуток, в течение которого сознание ребенка значительно меняется. В литературе иногда высказывается мнение, что опека устанавливается над полностью недееспособными гражданами. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой/Отв. ред. Садиков О. Н. — М., 1995. — С. 60. Эта формулировка является неточной, поскольку ГК РФ не считает детей в возрасте от 6 до 14 лет полностью недееспособными, а, напротив, определяет объем их частичной дееспособности. Поэтому выделим в данном периоде два промежутка: 1) с рождения до 6 лет, и 2) с 6 до 14 лет. Дети, чей возраст соответствует первому промежутку, признаются полностью недееспособными. Малолетние, в возрасте от 6 до 14 лет, вправе самостоятельно совершать мелкие бытовые сделки, сделки, направленные на безвозмездное получение ими выгоды, сделки по распоряжению средствами, предоставленными им родителем, законным представителем или с согласия последних третьим лицом для свободного распоряжения. Иные сделки за малолетних, совершают от их имени представители — родители, усыновители или опекуны. Указанные лица несут имущественную ответственность за вред, причиненный малолетним, если не докажут, что вред был причинен не по вине законных представителей.

Из общего правила о наступлении полной дееспособности в 18 лет в законе установлены исключения. В тех случаях, когда законом допускается вступление в брак до достижения 18 лет, гражданин, не достигший этого возраста, приобретает дееспособность в полном объеме со времени вступления в брак. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть 1 от 30 ноября 1994. № 51-ФЗ в ред. от 27. 12. 2009 // Собрание законодательств Российской Федерации. № 32. 1994. Ст. 21. Гражданский кодекс в ст. 27 ввел возможность эмансипации несовершеннолетнего, достигшего 16 лет, т. е. объявления его полностью дееспособным, если он работает по трудовому договору, в том числе по контракту, или с согласия родителей, усыновителей или попечителя занимается предпринимательской деятельностью. Эмансипация производится с согласия родителей или иных законных представителей по решению органов опеки и попечительства, которыми на сегодняшний день являются исполнительные органы государственной власти субъектов РФ. При отсутствии согласия родителей или иных законных представителей несовершеннолетнего вопрос о его эмансипации решается судом. Родители, усыновители и попечитель не несут ответственности по обязательствам эмансипированного несовершеннолетнего, в том числе по обязательствам, возникшим вследствие вреда, причиненного несовершеннолетним.

Возможность осуществления своих прав и обязанностей неотчуждаема. Гражданин может быть ограничен в дееспособности только в случаях, предусмотренных законом, и только по решению суда. Такая возможность предусмотрена в ст. 30 ГК РФ для граждан, злоупотребляющих спиртными напитками или наркотическими веществами, если они ставят свою семью в тяжелое материальное положение. По решению суда над таким гражданином устанавливается попечительство, и он может совершать сделки по распоряжению имуществом, получать доходы и распоряжаться ими лишь с согласия попечителя, за исключением мелких бытовых сделок. Однако такой гражданин самостоятельно несет имущественную ответственность по совершенным им сделкам и за причиненный им вред. При прекращении гражданином злоупотребления спиртными напитками или наркотическими веществами суд отменяет ограничение дееспособности и на основании этого орган опеки и попечительства выносит решение о прекращении над гражданином попечительства.

Институт опеки и попечительства существовал еще в древнем Риме. Уже тогда опека и попечительство назначались для восполнения недостающей правоспособности несовершеннолетних и лиц, не достигших 25 лет. Сначала опека была призвана охранять имущество и семью, а не личность малолетнего, потому «охранитель» имущества и «охранитель» личности не совпадали. Однако впоследствии акцент сместился на личность, а неблагонадежный опекун мог быть смещен. Опекунство стало общественной должностью, общественной обязанностью. Леонов С. С. Семейное право: история и современность. — М.: Юридическая литература, 2001. -С. 56

Попечительство также существовало в римском праве, а его появление было вызвано тем, что молодые юноши по неопытности зачастую становились жертвами обманных сделок. Леонов С. С. Семейное право: история и современность. — М.: Юридическая литература, 2001. -С 60

Опека и попечительство как правовые институты существовали и в дореволюционной России, а А. И. Загоровский писал: «Забота о малолетнем, лишившемся родителей, столь естественна и необходима, что потребность в ней сознается в самые ранние периоды человеческой общественности» Загоровский А. И. Курс семейного права. — М.: Зерцало, 2003. — С. 199.

В отличие от усыновления, опека и попечительство действовали и в течение всего периода советской власти. Постсоветский законодатель также не стал ломать традиции в этой области, поэтому опека и попечительство действуют и сейчас. До принятия ГК РФ 1994 г. отношения, связанные с опекой и попечительством, регулировались семейным законодательством. Однако при этом признавалось, что опека и попечительство тесно связаны с институтами гражданского законодательства о правоспособности и дееспособности граждан, в связи с чем должны рассматриваться наукой гражданского права и во всяком случае не могут быть отнесены только к семейному праву. Свердлов Г. М. Советское семейное право. М., 1958. С. 27. Наибольшее распространение имела трактовка опеки и попечительства как смешанного института гражданского, семейного и в некоторой части административного права (например, в части контроля местной администрации за выполнением опекунами и попечителями своих обязанностей). Советское семейное право/Под ред. Рясенцева В. А. — М., 1982. — С. 239 — 240. Представление о комплексном характере правового регулирования отношений опеки и попечительства является обоснованным, оно получило отражение и в законодательстве.

В научной литературе высказываются различные соображения в отношении понятия опеки и попечительства. Некоторые авторы определяют это как «комплексный раздел семейного и гражданского права, включающий все виды попечения над гражданами, которые нуждаются в особых формах охраны своих прав и интересов, и имеющий целью защиту их личных и имущественных прав» Н. М. Ершова. Опека, попечительство, усыновление. — М.: Юристъ, 2008. — С. 10.

Данный правовой институт охватывает широкий круг вопросов связанных и с семейным, и с гражданским законодательством. Этот институт в современных условиях дополняется институтом доверительного управления.

Опека и попечительство тесно связаны друг с другом. В обоих случаях речь идет о лицах недееспособных или ограниченно дееспособных. Нормы, регулирующие опеку и попечительство, излагаются в одних и тех же законодательных актах, занимаются их решением одни и те же государственные органы — органы опеки и попечительства. Общим также является и порядок выбора и назначения опекунов, их обязанность защищать права своих подопечных Крашенинников П. В. Постатейный Комментарий к «Семейному Кодексу РФ» — М.: Статут. -2006. -С. 414.

ПоказатьСвернуть
Заполнить форму текущей работой