Независимость местного самоуправления в системе управления государством

Тип работы:
Контрольная
Предмет:
Государство и право


Узнать стоимость

Детальная информация о работе

Выдержка из работы

КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА

«Независимость местного самоуправления в системе управления государством»

Введение

Согласно статье 3 Конституции Российской Федерации 1993 г. носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. При этом народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Исходя из статьи 12 Конституции, местное самоуправление является одной из основ конституционного строя Российской Федерации.

Несмотря на то, что местное самоуправление согласно действующему законодательству рассматривается в первую очередь как форма осуществления народом своей власти, в реальной практике подавляющее большинство вопросов местного значения решается не населением напрямую, а создаваемыми в муниципальных образованиях органами местного самоуправления. В силу этого обеспечение оптимального функционирования и взаимодействия различных органов местного самоуправления имеет

Среди всех органов местного самоуправления наибольшее значение с точки зрения организации муниципального управления имеют представительный и исполнительный органы местного самоуправления. Действовавший ранее Федеральный закон о местном самоуправлении 1995 года не устанавливал обязательность создания обоих этих органов, требуя обязательного формирования в муниципальных образованиях лишь выборных органов местного самоуправления. Тем не менее в подавляющем большинстве муниципальных образований были созданы органы как представительной, так и исполнительной ветвей власти, что доказывает объективную обусловленность их существования на местном уровне. Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» подтвердил это, указав среди органов местного самоуправления, обязательно создаваемых в муниципальных образованиях, представительный орган муниципального образования, главу муниципального образования и местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления).

При этом действующее законодательство распространило принцип разделения властей (за некоторыми отступлениями) и на местный уровень. Все это потребовало налаживания механизмов взаимодействия между представительным и исполнительным (исполнительными) органами местного самоуправления. Такое взаимодействие на местном уровне имеет определенную специфику, обусловленную тем, что высшее должностное лицо муниципального образования — его глава в соответствии с уставом руководит либо представительным органом, либо местной администрацией, либо даже обоими этими органами; в некоторых моделях глава исполнительного органа оказывается в служебной подчиненности от главы представительного органа; в определенных моделях допускаются отступления от принципа разделения властей и т. п.

Проблематика взаимодействия представительного и исполнительно-распорядительного органов местного самоуправления определяется также нерешенностью в федеральном отраслевом законодательстве многих вопросов разграничения полномочий между этими органами. В результате в практике функционирования муниципальных образований нередко возникают ситуации «конфликтов компетенций», когда органы местного самоуправления не могут разграничить полномочия, находящиеся в совместном ведении, либо, напротив, устраняются от решения отдельных вопросов.

В то же время на всех уровнях правовой системы Российской Федерации — федеральном, региональном и местном — наблюдается явный дефицит норм, регулирующих процедурные аспекты взаимодействия органов представительной и исполнительной муниципальной власти. Если на уровне государственной власти в последние годы большое значение уделяется именно регламентации механизмов взаимодействия различных властных структур, то на муниципальном подобная работа практически не ведется.

Все это требует разработки как теоретических основ взаимодействия представительного и исполнительных органов местного самоуправления, так и практических рекомендаций по его осуществлению и обусловливает актуальность данной контрольной работы.

1. Основные принципы местного самоуправления России

Местное самоуправление основано на ряде принципов, под которыми понимаются обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения и формируемых им муниципальных органов.

К основным принципам местного самоуправления прежде всего относятся следующие:

самостоятельность местного самоуправления; организационное обособление местного самоуправления и его органов в системе управления государством, и обществом;

взаимодействие местного самоуправления и его органов с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций;

сочетание местных, региональных и общегосударственных интересов; многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления; соответствие материально-финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям;

соблюдение прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности в деятельности местного самоуправления;

гласность деятельности местного

самоуправления.

Самостоятельность местного самоуправления — один из основных принципов, он характеризует суть местного самоуправления.

Принцип самостоятельности местного самоуправления закреплен в ряде конституционных положений. В соответствии с Конституцией Р Ф местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Оно призвано обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Следовательно, самостоятельность полномочий муниципальных образований ограничивается кругом вопросов местного значения.

Самостоятельность местного самоуправления реализуется путем местного референдума, муниципальных выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через участие граждан в деятельности выборных и других органов местного самоуправления. Муниципальное образование самостоятельно разрабатывает свой устав, который принимается представительным органом местного самоуправления или непосредственно населением. Оно вправе иметь собственную символику, отражающую исторические, культурные и иные местные традиции. Население самостоятельно определяет организационную форму осуществления местного самоуправления, наименование и структуру его органов.

Реализация рассматриваемого принципа обеспечивается финансово-экономической самостоятельностью местного самоуправления. Органы местного самоуправления вправе самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы.

Муниципальное законодательство, гарантируя самостоятельность местного самоуправления, запрещает органам государственной власти вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами законом не допускается.

Принцип организационного обособления местного самоуправления и его органов в системе управления государством и обществом является одним из проявлений самостоятельности местного самоуправления,

В соответствии с Европейской Хартией местного самоуправления органы местного самоуправления должны иметь широкую автономию в отношении своей компетенции, обладать полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, находящемуся в их ведении.

С учетом этого положения Конституция Р Ф устанавливает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти Российской Федерации.

На основе рассматриваемого принципа строятся взаимоотношения муниципальных образований, органов местного самоуправления и органов государственной власти, определяется статус муниципальных служащих.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправлении в Российской Федерации», предусматривая возможность разграничения предметов ведения между муниципальными образованиями, не допускает подчиненность одного муниципального образования другому (п. 3 ст, 6). Не допускается образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления и осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами (ст. ст. 14,17). Должностные лица местного самоуправления не относятся к категории государственных служащих, их деятельность является муниципальной службой (ст. ст. 1, 21).

Органы местного самоуправления обособлены не только в организационном, но и в правовом отношении. Являясь юридическими лицами (в соответствии с уставом муниципального образования), они обладают правом на муниципальную собственность, могут от своего имени приобретать имущественные и личные неимущественные права и нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде, иметь расчетный счет в банке, вести самостоятельный баланс, заключать договоры, совершать иные, предусмотренные законом, юридически значимые действия.

Муниципальное законодательство обеспечивает не только организационное обособление местного самоуправления, но и устанавливает основы его взаимодействия с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций. Взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти требуется при решении вопросов правового, организационного, финансово-экономического характера.

Взаимодействие, являющееся одной из функций процесса управления, предполагает обмен значимой информацией, планирование и осуществление совместной деятельности. Поэтому формы взаимодействия местного самоуправления и его органов с органами государственной власти могут быть достаточно разнообразны. Представляется, что одной из наиболее приемлемых форм взаимодействия в данном случае может стать административный договор.

Местное самоуправление осуществляется, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. В то же время решения задач местного самоуправления немыслимо без сочетания местных, региональных и общегосударственных интересов. Основанное на началах демократии и децентрализации, обладая самостоятельностью в решении всех вопросов местного значения, местное самоуправление способствует оптимальному сочетанию местных, региональных и общегосударственных интересов, наиболее эффективной реализации социально-экономического потенциала муниципальных образований. Важность обеспечения этого принципа связана с тем, что законодательное разграничение полномочий в области местного самоуправления между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальными образованиями не устраняет определенной коллизии интересов между ними.

Говоря о разграничении предметов ведения на вопросы «местного значения» и вопросы, отнесенные законодательством к компетенции органов государственной власти, следует иметь в виду условный характер такого разграничения. Вопросы «местного значения» имеют местное значение лишь в том плане, что решаются на конкретной территории и данными субъектами местного самоуправления. В то же время не вызывает сомнений, что любой вопрос местного значения может быть частью общего вопроса, находящегося в ведении государства.

Для Российской Федерации характерно многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления. В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление осуществляется гражданами непосредственно, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. При этом населению предоставлена возможность самостоятельно выбирать любые формы и сочетания форм представительной и непосредственной демократии, определять организационно-правовые формы осуществления местного самоуправления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает достаточно широкий выбор организационных форм осуществления местного самоуправления. Формами прямого волеизъявления граждан названы: местный референдум, муниципальные выборы, собрание (сход). Непосредственное участие граждан в осуществлении местного самоуправления возможно путем реализации права на народную правотворческую инициативу и права на индивидуальные и коллективные обращения граждан в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления. Кроме того, местное самоуправление может осуществляться в форме территориального общественного самоуправления и иных не противоречащих законодательству формах.

Органы местного самоуправления — выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти. Структура этих органов определяется населением самостоятельно. На выбор формы осуществления местного самоуправления и структуры его органов оказывают влияние федеративное устройство нашего государства (прежде всего различия в законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении), административно-территориальные, экономические, национальные особенности муниципального образования, исторические и иные местные традиции.

Один из важнейших принципов местного самоуправления — принцип соответствия материально-финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям. Без его реализации невозможно обеспечить самостоятельность, реальность и эффективность местного самоуправления.

Гарантируя экономическую и финансовую самостоятельность местного самоуправления, Конституция Российской Федерации предоставляет органам местного самоуправления право самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы. В целях обеспечения соответствия материально-финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» гарантирует местному самоуправлению:

— обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

— передачу материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных ему отдельных государственных полномочий;

— компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.

Принцип соблюдения прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности в деятельности местного самоуправления занимает особое место среди конституционных принципов российской государственности. Это связано с тем, что права и свободы гражданина реализуются прежде всего на местном уровне, там, где непосредственно осуществляется его жизнедеятельность.

Права и свободы человека и гражданина определяют деятельность местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Непосредственно с осуществлением местного самоуправления связаны некоторые конституционные права граждан:

— избирать и быть избранными в органы местного самоуправления;

— обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления;

— знакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина;

— обжаловать в суде решения и действия органов местного самоуправления;

— получать бесплатно дошкольное, основное общее, среднее профессиональное образование, а также на конкурсной основе высшее образование в муниципальных образовательных учреждениях;

— получать бесплатно медицинскую помощь в муниципальных учреждениях здравоохранения;

— малоимущим, иным указанным в законе гражданам, получать жилище из муниципальных жилищных фондов.

Граждане Российской Федерации имеют равные права на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей, независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Граждане имеют равный доступ к муниципальной службе.

Принцип законности требует, чтобы организация и деятельность местного «самоуправления осуществлялась на основе закона и в рамках закона. Обязанность органов местного самоуправления соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы является конституционной нормой. Государство, признавая и гарантируя местное самоуправление, обеспечивает вместе с тем соблюдение законности в системе местного самоуправления.

В соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» в редакции от 17 ноября 1995 г. и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» прокуратура РФ осуществляет надзор за исполнением федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований органами и должностными лицами местного самоуправления, за соблюдением ими прав и свобод человека и гражданина.

Важным инструментом в обеспечении законности в деятельности местного самоуправления является суд. В судебном порядке могут быть обжалованы решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, а также решения и действия органов и должностных лиц местного самоуправления, ущемляющие права юридических и физических лиц. Суд вправе дать оценку соответствия деятельности органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции, уставу и законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования.

Одно их ведущих мест в обеспечении законности в организации и деятельности местного самоуправления занимает общественный контроль. Общественный контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления может осуществляться в различных формах: обращений граждан в органы местного самоуправления и к его должностным лицам; отчетов депутатов представительных органов, глав муниципальных образований и других выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением; участия общественных наблюдателей в работе избирательных комиссий при проведении выборов депутатов представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления и др.

Важную роль в деятельности местного самоуправления играет принцип гласности. В Конституции Российской Федерации принцип гласности находит выражение в нормах, устанавливающих обязательность официального опубликования законов и любых нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, закрепляющих обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно касающимися его прав и свобод. Эти конституционные положения получили свое развитие в муниципальном законодательстве. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устав муниципального образования, а также нормативные акты органов и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Подлежат также официальному опубликованию результаты рассмотрения проектов правовых актов по вопросам местного значения, внесенные населением в органы местного самоуправления в порядке народной правотворческой инициативы. При этом само рассмотрение проектов правовых актов должно проходить на открытом заседании с участием представителей населения. Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также возможность получения гражданами и другой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления. В целях реализации этих требований предусматривается организация и содержание муниципальной информационной службы, создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования. Законодательно закреплена обязательность ответа органов и должностных лиц местного самоуправления по существу обращений граждан.

2. Проблемы соотношения и взаимодействия государственной власти и местного самоуправления

самоуправление исполнительный распорядительный местный

Местная власть осуществляется в городских, сельских поселениях и на территории других муниципальных образований. Вместе с тем распространение государственной власти проникает и на другие уровни публичной власти, что, однако, не подменяет и не исключает самостоятельность местного самоуправления (ст. 12 Конституции РФ). Справедливо отмечается в литературе, что усиление роли государства в отношении муниципальных образований должно осуществляться не в направлении его участия в решении местных вопросов, а в направлении усиления роли государства в координации всех процессов федеративного строительства, оказывающих влияние на развитие муниципальных образований.

Муниципальное управление будет эффективным только тогда, когда государство не только законодательно оформит функции местного самоуправления, но и создаст условия для самостоятельного формирования и функционирования муниципалитетов, гарантирует им их автономный статус и исключит как включение местного самоуправления в государственно-управленческую систему, так и возможное смешение государственных и муниципальных функций. В противном случае нам придется признать отсутствие важного качества местного самоуправления — самостоятельности, а следовательно, и отсутствие местного самоуправления как такового.

Местное самоуправление есть автономная деятельность самоорганизующегося населения, муниципалитеты имеют относительно децентрализованный характер организации, однако трудно согласиться с тем, что они являются продолжением государства в территориальных общностях Нельзя назвать местное самоуправление и элементом государственного устройства, поскольку оно не определяет территориальную характеристику государства, функционирует в пределах муниципальных образований и выполняет отличные от государства функции.

Муниципалитеты действительно могут рассматриваться как фундамент государства и элемент его конституционного механизма. Однако если мы признаем их продолжением государства на местах, то тем самым перечеркнем идею самостоятельного и ответственного местного самоуправления в России. Отношения государства и местного самоуправления должны развиваться на паритетной основе, где государство призвано играть ведущую роль, законодательно регулируя, поддерживая и гарантируя местное самоуправление.

Конституция РФ называет два типа муниципальных образований — городские и сельские поселения, в пределах которых осуществляется местное самоуправление. Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями, предусмотренными федеральным законом. Одним из важнейших таких требований является введенный Законом 2003 г. принцип осуществления местного самоуправления на всей территории России в поселениях, муниципальных районах, городских округах и внутригородских территориях городов федерального значения. Следовательно, это означает, что практически вся территория субъекта РФ должна быть разграничена между муниципальными образованиями.

Законодательство о местном самоуправлении динамично меняется, и не выработано единого подхода в определении статуса муниципальных образований. ФЗ 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вводил обобщающее понятие муниципального образования как городское или сельское поселение, в пределах которого осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы. Причем законодатель не различал муниципалитеты по уровням в отличие от ФЗ 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который установил двухуровневую систему местного самоуправления, определив достаточно подробно компетенцию каждого вида муниципального образования. Однако Закон 2003 г. в отличие от прежнего не дает определение муниципального образования, ограничиваясь лишь установлением типов территориальных единиц, которые являются муниципальными образованиями. По-прежнему остается целый ряд муниципальных образований, правовой статус которых регулируется отдельными ФЗ (ЗАТО, города-наукограды, приграничные территории).

В соответствии с новым Законом местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Соответственно первым уровнем местного самоуправления являются городские и сельские поселения, вторым — муниципальные районы и городские округа с районным муниципальным делением.

Что касается отношений государственных органов с местными органами власти, то прежде всего важно обратить внимание на конституционные принципы признания, самостоятельности и гарантированности местного самоуправления в России, отделения его от государственной власти (ст. 12 Конституции РФ), самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления, возможности наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (ст. 131, 132 Конституции РФ). Условно к ним можно отнести и принцип разделения властей (ст. 10 Конституции РФ), который реализуется в отделении местного самоуправления от государственной власти, проявляясь в вертикальном разграничении предметов ведения и полномочий. Однако можно согласиться с мнением о том, что данный принцип по горизонтали не должен распространяться на муниципальную власть. Потому и предложения о строгом разграничении представительной и исполнительной власти на местном уровне по меньшей мере спорны с учетом того, что новый Закон не проводит четкого разделения между ними, предусматривает и такие модели, при которых глава муниципального образования возглавляет местный представительный орган.

В литературе выделяются и другие не менее важные принципы, например принцип народовластия, при котором государственные и местные органы являются равноважными для народовластия как непосредственные формы его осуществления < 5>. Выделяют также принципы рационального сочетания государственных и общественных интересов; согласования приоритетов социальной, хозяйственной, финансовой, культурной политики; обеспечения многообразия в самоуправлении народов и территорий. Принцип сочетания государственных и местных интересов предполагает при отнесении тех или иных полномочий к муниципальным или государственным органам учет приоритетности интересов в решаемых вопросах.

Также выделяются и сферы взаимодействия государственной власти и местного самоуправления:

— установление общих принципов организации местного самоуправления;

— регулирование компетенции органов местного самоуправления;

— определение полномочий органов государственной власти в сфере местного самоуправления;

— делегирование отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления;

— осуществление контроля за деятельностью местного самоуправления.

Конституционными положениями не исчерпывается федеральное регулирование местного самоуправления. В соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции Р Ф «установление общих принципов организации местного самоуправления» находится в совместном ведении Федерации и ее субъектов. В идеале такой подход предполагает, что Федерация издает рамочные федеральные законы, в соответствии с которыми регионы издают свои нормативно-правовые акты. Однако новый подход к разграничению полномочий в сфере совместной компетенции вовсе не означает, что в установлении общих принципов местного самоуправления детальная регламентация организации местного самоуправления должна осуществляться законами субъектов РФ. И некоторые ученые поддерживают позицию законодателя, согласно которой общие принципы организации местного самоуправления должны находиться в руках федерального законодателя, а подробное регулирование местного самоуправления является прерогативой местных органов. Более того, федеральный законодатель может выйти за пределы общих принципов организации местного самоуправления в интересах установления его гарантий.

Концепция взаимодействия государственных и местных органов представляет собой обособленный пласт. При этом необходимо исходить из того, что государственное централизованное управление и местное самоуправление — не однопорядковые явления, они скорее противостоят друг другу, так же как государство и гражданское общество — взаимно связанные, но противоположные по сути образования. Потому верно замечает О. Н. Ванеев, что самоуправление успешно функционирует там, где гражданское общество сложилось и самоуправление не сводится лишь к деятельности муниципалитетов, а вбирает в себя иные структуры и институты гражданского общества.

У местного самоуправления и государства имеется ряд объединяющих черт: — местная и государственная власть организованы по территориальному признаку;

— и первые и вторые реализуют свое социальное назначение посредством специальных органов, наделенных властными полномочиями;

— только государство и муниципалитеты могут устанавливать налоги и сборы;

— только государственная и местная власти принимают в рамках своей компетенции нормативно-правовые акты;

— и те и другие имеют право применять принуждение на своей территории.

И пожалуй, главным общим исходным началом является то, что и государственная, и местная власть базируются на едином принципе народовластия, реализуемом на двух уровнях публичной власти. Потому не должно быть антагонизма между местным самоуправлением и осуществлением государственных функций на местах. Местное самоуправление в современных условиях не может развиваться «в отрыве» от государства. Исторический опыт показывает, что в периоды российских смут и кризисов разрушительные процессы происходили «в связке» как в государственных, так и в местных структурах.

Главной сложностью в построении эффективной модели взаимодействия государства и местного самоуправления остается формулировка ст. 12 Конституции Р Ф, отделяющей местное самоуправление от государства. Исследователи предлагают различные варианты организации государственного и местного самоуправления. Как верно заметил Н. Л. Пешин, государственная власть и местное самоуправление — разные формы единой публичной власти, государственное управление и местное самоуправление — суть разные формы социального управления.

По сути, взаимодействие местного самоуправления и государства можно свести к двум основным формам: координация и государственный контроль. И если координация предполагает взаимный, обоюдный характер связи участников отношений, то государственный контроль предполагает комплекс односторонних действий государственных органов по отношению к местному самоуправлению. Вместе с тем с учетом централистских тенденций правильным будет вести речь пока о переходе от методов администрирования — управления «по вертикали» к методам координационного сотрудничества всех участников территориального развития.

Осуществляя взаимодействие России с субъектами РФ, государство комплексно взаимодействует и с муниципалитетами. Можно выделить ряд направлений влияния государства на решение муниципальными образованиями местных вопросов:

— государство на законодательном уровне определяет перечень вопросов местного значения, который может изменяться;

— оказание государственной, в первую очередь финансовой, поддержки местного самоуправления при решении вопросов местного значения;

— обеспечение режима законности и правопорядка на территории муниципальных образований, что отразилось в ст. 72 Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и отдельных видах государственного контроля (ФЗ о прокуратуре, о Счетной палате и др.);

— участие органов государственной власти в формировании органов местного самоуправления, например назначение 1/3 членов конкурсной комиссии на замещение должности главы местной администрации представительным органом субъекта РФ по представлению главы региона (ст. 37 ФЗ 2003 г.);

— установление государственной защиты, гарантий и ответственности выборных должностных лиц и органов местного самоуправления;

— оказание информационно-методической помощи муниципалитетам (подготовка муниципальных служащих, содействие в открытии учебных заведений, помощь в подготовке и принятии местных бюджетов и др.).

Перечень можно дополнить тем, что государство создает собственные органы на местах, действующие наряду с муниципальными органами; возлагает на муниципальные органы выполнение отдельных государственных полномочий; разрабатывает и принимает финансово-экономические федеральные и региональные программы с муниципальной составляющей.

Поскольку в силу ст. 132 Конституции Р Ф местные органы могут наделяться отдельными государственными полномочиями, следовательно, они выполняют государственные полномочия. Федеральный закон 2003 г. предусматривает подчиненность органов местного самоуправления органам государства при исполнении отдельных государственных полномочий и право органов государственной власти во внесудебном порядке отменять акты органов местного самоуправления.

Важнейшим методом воздействия государства на местные образования должно оставаться законодательное регулирование, где вмешательство государственных органов в сферу местного самоуправления должно быть минимальным. Главным критерием законодательного регулирования является Конституция Р Ф, закрепляющая самостоятельность местного самоуправления (ст. 12), но вместе с тем регулирующая правоотношения, касающиеся муниципалитетов.

Специалисты в области местного самоуправления неоднократно отмечали необходимость совершенствования законодательства в сфере местного самоуправления, обращая внимание на неполноту, несогласованность и непоследовательность законодательного регулирования местного самоуправления, отсутствие четкого разграничения государственных и местных полномочий, необеспеченность государственных и судебных гарантий местного самоуправления и др.

В конституционной доктрине учредительные акты (уставы) субъектов РФ и муниципальных образований считаются актами, регламентирующими принципиальные вопросы устройства региональной и муниципальной власти в конкретных территориях. На деле федеральный законодатель унифицировал и детально регламентировал устройство всех уровней публичной власти, оставив для решения в указанных «учредительных» актах лишь второстепенные вопросы, что ставит под сомнение саму конституционную модель децентрализации власти в России.

Другой формой взаимодействия между государственными органами и местным самоуправлением является государственный контроль, который осуществляется федеральными и региональными органами государственной власти и в зависимости от объекта может быть подразделен на два вида: контроль соблюдения законов и законности в деятельности органов местного самоуправления и контроль осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Причем в последнем случае органы государства вправе осуществлять проверку не только законности, но и целесообразности действий (решений) подконтрольных органов и отменять акты органов местного самоуправления, что вызывает у некоторых авторов сомнения в конституционности такой нормы.

В общем виде государственный контроль в отношении местного самоуправления осуществляется в следующих формах:

— судебный контроль, осуществляемый посредством конституционного, административного, гражданского и уголовного судопроизводства. При рассмотрении сущности дел суды оценивают правомерность деятельности и решений местных органов и должностных лиц, что может являться определенной стадией в механизме наложения ответственности, рассматривают жалобы в отношении их. Право на судебное обжалование решений и действий органов и должностных лиц местного самоуправления установлено в федеральной Конституции (ст. 46) и конкретизируется в федеральном законодательстве (ст. 78 ФЗ 2003 г., Закон Р Ф от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»);

— прокурорский надзор, осуществляемый на основе ФЗ «О прокуратуре РФ» в отношении исполнения местными органами и должностными лицами законодательства. Статья 77 ФЗ 2003 г. и ст. 21 Закона о прокуратуре устанавливают, что исполнение законов органами местного самоуправления, а также соответствие издаваемых ими правовых актов законно составляет предмет прокурорского надзора.

В случае выявления противоречащего закону правового акта местного самоуправления прокурором приносится протест к субъекту, издавшему правовой акт. На протест соответствующий орган местного самоуправления или должностное лицо должны отреагировать в месячный срок путем устранения нарушений законности, причин и условий, им способствующих. Альтернативой принесения протеста для прокурора может явиться обращение в суд с требованием о признании незаконным правового акта местного самоуправления. Обращения в суд становятся неизбежными для прокурора в случае игнорирования протеста;

— административный контроль и надзор. Право ведения административного контроля за органами местного самоуправления установлено ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления и обусловлено принципами конституционности, законности, соразмерности степени вмешательства значимости защищаемых интересов. Важно законодательно установить перечень и полномочия органов по осуществлению такого контроля, а также критерии определения качества и эффективности реализации органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Административный контроль и надзор позволяют проверить эффективность исполнения законов и принимаемых решений, обеспечивают принцип обратной связи, дисциплину и ответственность. Однако следует учесть, что такой контроль в отношении местного самоуправления ограничен требованиями законности, должен носить преимущественно превентивный характер и связан с непосредственной реализацией местными органами переданных государственных полномочий и использованием материальных ресурсов для их реализации.

Для контроля используются различные формы деятельности — проверки, получение объяснений, различные формы надзора и мониторинга. Важнейшим рычагом такого контроля является правовой механизм регистрации уставов муниципальных образований.

Местное самоуправление, будучи самостоятельным институтом, оказывает влияние на государство и его структуру, взаимодействуя с ним в следующих формах:

— исполнение решений органов местного самоуправления всеми предприятиями, организациями, учреждениями независимо от их организационно-правовых форм;

— обращение государственных и местных органов друг к другу, создание согласительных комиссий, обращение в суд для разрешения спорных вопросов;

— участие местных представительных органов в региональном законодательном процессе, обращение с законодательной инициативой в региональной парламент;

— участие местного самоуправления в проведении федеральных и региональных выборов и референдумов;

— осуществление органами местного самоуправления переданных им законом отдельных государственных полномочий.

Выступая гарантом местного самоуправления, Российская Федерация в силу ст. 133 Конституции Р Ф берет на себя обязанность обеспечить судебную защиту местного самоуправления, обеспечить компенсацию дополнительных расходов, возникших вследствие решений, принятых органами государственной власти; местное самоуправление гарантируется установлением конституционного запрета на ограничение его прав, установленных Конституцией Р Ф и законами. Тем самым федеральные и региональные органы власти как бы ограничивают свои полномочия в пользу расширения прав народа на самоуправление.

Заключение

Таким образом, самоуправление не означает обособление, выход из системного единства публичной власти, освобождение от влияния государства и субординационных связей. Местное самоуправление и государство обречены на сотрудничество и взаимную поддержку, являются главными участниками взаимодействия в системе федеративных отношений, способствуют более эффективной гармонизации и взаимодействию уровней публичной власти, обеспечению государственной целостности и единства Российской Федерации при всем ее многообразии. Эффективность взаимодействия государства и местного самоуправления консолидирует общество и государство, расширяет возможности для участия граждан в управлении общественными и государственными делами, способствует достижению единой цели — интеграции общества и государства в условиях становления демократических правовых федеративных институтов.

Список использованной литературы

самоуправление исполнительный распорядительный местный

1. «Конституция Российской Федерации». Принята всенародным голосованием 12. 12. 1993 // Российская газета. № 237. 25. 12. 1993) // Справочно-правовая система «Консультант плюс»;

2. Федеральный закон от 06. 10. 2003 № 131-ФЗ (ред. от 03. 12. 2012) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // «Российская газета», № 202, 08. 10. 2003;

3. Указ Президента Р Ф от 02. 07. 2005 № 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти»; Постановление Правительства Р Ф от 19. 01. 2005 № 30 (в ред. от 24. 09. 2010) «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти»; Постановление Правительства Р Ф от 05. 12. 2005 № 725 (в ред. от 08. 12. 2008) «О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» // «Собрание законодательства РФ», 04. 07. 2005, № 27, ст. 2730, «Российская газета», № 147, 08. 07. 2005

4. «Государство и местное самоуправление в России: теоретически-правовые основы взаимодействия» Ковешников Е. М., // М. Книга, 2002

5. Авакьян С. А. Местное самоуправление в Российской Федерации: Концепция и решения нового закона // Вести. Моск. ун-та. 1996. N2.

6. Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник. М., 1997. С. 90−91.

7. Статья: Государственная власть и местное самоуправление: проблемы соотношения и взаимодействия (Безруков А.В.) // «Конституционное и муниципальное право», 2009, № 6

8. Мокрый В. С. Местное самоуправление: пути становления и развития // Журнал российского права. 2002. № 10. С. 37 — 38.

9. Баранчиков В. А. Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в РФ. // М., 2005. С. 55; Уваров А. А. Местное самоуправление в России. М., 2005. С. 15.

10. Уваров А. А. Местное самоуправление в России. С. 14.

11. Ковешников Е. М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М., 2002. С. 12 — 13; Васильев В. И. Местное самоуправление. М., 1999. С. 348 — 350; Некрасов Е. Е. Государственная власть и местное самоуправление в России. М., 2000. С. 320.

12. См.: Ванеев О. Н., Спас М. А. Город и самоуправление: вопросы теории. Красноярск, 2003. С. 69.

13. Селютина Е. Н. Взаимоотношения органов государственной власти РФ и органов местного самоуправления. Орел, 2003. С. 125.

14. Пешин Н. Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М., 2007. С. 140.

15. Хабриева Т. Я. Современная конституция и местное самоуправление // Журнал российского права. 2005. № 4. С. 12 — 13.

16. Ванеев О. Н., Спас М. А. Указ. соч. С. 66.

17. Кочетова Н. М. Соотношение государственной власти и местного самоуправления в РФ // Государственная власть и местное самоуправление. 2003. № 1. С. 10 — 11.

18. Пешин Н. Л. Принципы построения модели взаимоотношений государства и местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 7. С. 38 — 41.

19. Гусенбеков И. И. Некоторые аспекты взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов РФ // Журнал российского права. 2006. № 6. С. 38 — 40.

20. Тимофеев Н. С. Местное самоуправление в системе государственных и общественных отношений. М., 2005. С. 29.

21. Колкнева Т. Ф. Взаимоотношения государства и муниципальных образований: проблемы законодательного регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2004. № 6. С. 36 — 38; Пономарева В. О. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством: теоретические и правовые аспекты: Автореф. дис… канд. юрид. наук. Челябинск, 2006. С. 11 — 12.

22. Кокотов А. Н., Саломаткин А. С. Муниципальное право России. М., 2005. С. 102 — 103.

23. Бучинский В. В., Сафонов В. Е. Особенности конституционно-правового регулирования разграничения федерального и регионального законодательства в регламентации вопросов организации местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 2. С. 22 — 23.

24. Сергеев А. А. Децентрализация публичной власти как конституционное условие ее демократического устройства // Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве (конституционно-правовые вопросы): Материалы Международной научной конференции. М., 2007. С. 113 — 114.

25. Гусенбеков И. И. Указ. соч. С. 40.

26. Кашо В. С. Ответственность в системе местного самоуправления. Красноярск, 2005. С. 88 — 100.

27. Сергеев А. А., Розенфельд В. Г. Административный контроль за законностью правовых актов органов местного самоуправления // Государство и право. 2002. № 12. С. 25 — 30.

28. Ковешников Е. М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М., 2002. С. 218 — 220; Тимофеев Н. С. Местное самоуправление в системе государственных и общественных отношений. М., 2005. С. 30 — 31.

29. Таболин В. В. Самоуправление в крупных городах. М., 1999. С. 90 — 92.

ПоказатьСвернуть
Заполнить форму текущей работой