Промышленная политика

Тип работы:
Дипломная
Предмет:
Экономика


Узнать стоимость

Детальная информация о работе

Выдержка из работы

ВВЕДЕНИЕ

Беспрецедентный экономический рост в России после кризиса 2008 года, по мнению многих экономистов происходил не столько благодаря, сколько вопреки действиям правительства (см. Илларионов А. 2007, Монтес М. Ф., Попов В. В. 2000). Резкая девальвация рубля стимулировала развитие экспортных и импортозамещающих отраслей за счет снижения доли затрат на заработную плату и тарифов естественных монополий. В то же время, благоприятная конъюнктура на мировых сырьевых рынках позволила частично разрешить проблему бюджетного дефицита и отрицательного платежного баланса. Но действие вышеперечисленных факторов не может быть продолжительным. В подобных условиях у правительства появилась возможность осуществить необходимую структурную перестройку российской экономики.

Однако на сегодняшний день у правительства не существует внятной программы стимулирования промышленного роста. Между тем без подобной программы невозможен хоть сколько-нибудь сбалансированный и устойчивый экономический рост в ближайшем будущем, что обусловлено неустойчивой мировой конъюнктурой на первичные товары (сырье), а также с несбалансированным ростом внутренних рынков. Как показывает опыт развитых и развивающихся стран, в кризисные периоды (а текущую ситуацию в российской промышленности вполне можно считать кризисной) государство занимает активную позицию по отношению к экономической сфере, и в основе правительственных действий лежит концепция промышленной политики.

Если в начале реформ попытки выработки промышленной политики наталкивалась на ряд идеологических препятствий вследствие радикально-либерального характера первых правительств, то в настоящее время политическая ситуация (укрепление вертикали власти, дирижисткий характер экономической политики по отдельным вопросам) ясно указывает на то, что время для разработки программы промышленного развития пришло.

Несмотря на многолетний опыт планирования хозяйственной деятельности в нашей стране, в рыночных условиях требуется выработка совершенно иной практики воздействия на экономических агентов. В то же время, исследование опыта западных стран (как развитых — Япония, Германия, Франция, — так и развивающихся — Китай, Южная Корея, Таиланд и т. д.) во многом упрощает задачу выработки новых правил взаимодействия государства и экономики. Анализ практики имплементации промышленной политики в этих странах показывает, что в ее основе лежит хорошо разработанная научная методология, обеспечивающая количественную и качественную оценку правительственных действий. Вместе с тем, анализ российского законодательства и экономической литературы свидетельствует о том, что подобная методология в нашей стране отсутствует.

Настоящее исследование ставит целью восполнение данного пробела путем выработки методологических основ формирования государственной промышленной политики.

Работа состоит из трех глав. В основу исследования положены теоретические разработки западных экономистов и практика стимулирования промышленного производства в развитых и развивающихся странах, которые изложены в первой главе. В соответствие с принятым в работе определением промышленной политики, обозначается основная ее цель и дается классификация ее типов и методов. Детально анализируются превалирующие тенденции в проведении промышленной политики за рубежом, выделяются широко используемые на западе инструменты и меры государственной поддержки национальных отраслей.

Во второй главе исследования проводится анализ возможных сценариев промышленного развития России. В основе анализа лежит тезис о необходимости количественных и качественных оценок возможностей реализации каждого из сценариев, а также потенциальных возможностей отраслей — приоритетов государственной поддержки. Подобный подход предполагает, прежде всего, выделение и обоснование критериев для оценки приоритетности, что и является основной задачей второй главы. В соответствие с тремя выбранными критериями (потенциал платежеспособного спроса, конкурентоспособность, мультипликативный эффект) анализируются агрегированные отрасли российской промышленности. Целью исследования, как было отмечено, является не выработка конкретных предложений, но создание методологической базы для формулировки промышленной политики. В частности, предложен способ оценки потенциала роста внутреннего спроса на продукцию отдельных отраслей. Разработан способ оценки мультипликативного эффекта расширения спроса на продукцию одной отрасли на объем промышленного производства в других (связанных по технологической цепочке) отраслях через двухступенчатый анализ структурных межотраслевых зависимостей (через матрицу МОБ и эконометрические исследования временных рядов).

В третьей глава проводится контент-анализ существующего законодательства в области стимулирования промышленного производства с позиций теории, рассмотренной в первой главе, и методологии, приведенной во второй главе. Анализ институциональной среды позволяет сделать вывод о недостаточной проработке законодательной базы для нужд промышленной политики. Основной проблемой в данной области является отсутствие методологической базы для научного обоснования правительственных решений. С учетом вышеозначенных проблем предлагается оптимизация последовательности шагов по разработке промышленной политики, проводится анализ последствий некоторых макроэкономических решений на субъект промышленной политики, а также приводятся предложения по обеспечению взаимодействия власти и общества в процессе выработки промышленной политики.

Работа сопровождена Приложениями, в которых приводятся необходимые статистические данные и результаты эконометрических исследований.

ГЛАВА 1 Теоретические основы промышленной политики

§ I. Классификация типов промышленной политики

1) Определение промышленной политики.

Отсутствие законодательных актов федерального уровня, закрепляющих определение промышленной политики, ведет к разнообразию толкований данного термина у российских экономистов (см. Монтес М. Ф., Попов В. В. 2007, Кириченко В. 2009 и др.). Неоднозначные трактовки, однако, можно встретить и в западной литературе.

У В. В. Попова (2008) можно встретить мнение о том, что под промышленной политикой следует понимать лишь выборочную поддержку отраслей промышленности или отдельных регионов. Главной же целью промышленной политики является ликвидация структурных диспропорций (т.е. промышленная политика тождественно приравнивается к структурной политике). Схожим образом определяют промышленную политику Edwards, Van Wijnbergen (см. Rodrick, 2007). Промышленную политику они также сводят к структурной политике (structural adjustment program), характеризующейся набором мер по изменению относительных цен торгуемых и неторгуемых товаров с целью перераспределения факторов производства в соответствии с изменяющейся мировой конъюнктурой (т.е. направленных на повышение конкурентоспособности национальных товаров). Инструменты промышленной политики в этом случае определяет следующий набор: государственные закупки, тарифы, пошлины, льготные кредиты, офшорные зоны.

В. Кириченко (2009) оспаривает это мнение, утверждая, что сведение промышленной политики к селективной дотационно-льготной поддержке государством отдельных отраслей, предприятий, а тем более проектов, неправомерно. По его мнению, промышленная политика должна способствовать устранению устаревших производственных структур и формированию новых; ускорению научно-технического и управленческого прогресса, повышению приспособляемости к объективным требованиям глобализации мировой экономики.

Такого же мнения придерживаются другие авторы (Черныш Е.А., Молчанова Н. П., Новикова А. А., Салтанова Т. А. 2008). Принципиально важным методологическим положением, по их утверждению, является то, что промышленная политика не может быть направлена только на решение проблем отдельных отраслей или же их механической суммы. Ее объектом должен выступать весь индустриальный комплекс как единый организм. Главной целью промышленной политики государства, по их мнению, должно быть создание многоотраслевого высокотехнологичного и конкурентоспособного по общемировым критериям промышленного комплекса, обеспечивающего укрепление экономической независимости и национальной безопасности государства, достойный уровень жизни населения, оздоровление экологической обстановки и интеграцию национальной экономики в систему мирохозяйственных связей на равноправных и взаимовыгодных условиях.

Приведенные выше определения соответствуют позиции Мирового Банка, эксперты которого (Thomas et al., 2010) трактуют промышленную политику, прежде всего, как политику структурных преобразований, направленную на создание новых институтов и влияющую на относительные цены торгуемых и неторгуемых товаров. Промышленная политика повышает эффективность экономики (через оптимизацию распределения ресурсов) и позволяет быстро и адекватно реагировать на внешние шоки, и, таким образом, является основой устойчивого экономического роста Несмотря на схожесть данного определения с определением в работе Rodrick (2006), существенная разница заключается в глобальном подходе и поставленных целях.

В данной работе термин «промышленная политика» будет использоваться в широком смысле, как стратегия, система мер, направленных на развитие и повышение эффективности промышленного производства, конкурентоспособности отечественных предприятий и продукции, как на внешнем, так и на внутреннем рынке, обеспечивающих устойчивый экономический рост в долгосрочной перспективе.

Данное определение передает суть явления, однако не затрагивает его содержательный аспект, который, может быть раскрыт через перечисление основных инструментов промышленной политики. Их набор, в свою очередь, определяется теми рамками, которыми задается промышленная политика в каждом конкретном случае. Ниже приведена классификация подходов к типологизации промышленной политики (более правильно было бы здесь говорить о промышленной стратегии).

2) Общая классификация

Пытаясь построить классификацию типов промышленной политики, необходимо отметить, что мы имеем дело с весьма сложным экономическим явлением. Следуя определению, промышленная политика представляет собой систему мер воздействия, то есть может быть описана как многофакторное явление. Именно поэтому классификация типов промышленной политики требует выделения нескольких осей изучения и позволяет различные толкования. В качестве основных в работе были выбраны следующие определяющие характеристики (в результате анализа БЭА 2009, Кириченко В. 2009, Барабанов М. 2008, Черныш Е. А., Молчанова Н. П., Новикова А. А., Салтанова Т. А. 2008, Rodrick 2003): длительность воздействия, масштаб воздействия, территориальный охват, объектная ориентация, функционально-операционная направленность.

По длительности воздействия (горизонта планирования) можно выделить среднесрочную и долгосрочную промышленную политику. Выделение краткосрочной промышленной политики не представляется обоснованным, так как в краткосрочном периоде действия правительства по повышению эффективности промышленного производства могут носить характер ответа на внешние кризисы, но не представляют собой системных действий, и, следовательно, не могут быть признаны политикой как таковой. Промышленная политика в средне- и долгосрочном периодах определяются по аналогии с средне- и долгосрочным планированием экономической деятельности. В целом, промышленная политика не может планироваться на краткий промежуток времени, поскольку структурная перестройка промышленности требует значительных затрат ресурсов и времени.

По масштабу воздействия можно выделить два основных уровня государственной промышленной политики: общесистемный и селективный.

Общесистемная промышленная политика направлена на создание общих условий, благоприятствующих развитию промышленности. Ее меры не имеют какого-либо избирательного назначения (четкой направленности на отрасль, корпорацию, регион), а более или менее равномерно влияют на всех субъектов рынка, формируя экономическую и институциональную, организационную и правовую среду их активности. Общесистемная промышленная политика является преимущественно макроэкономической и характеризуется обычным набором инструментов макроэкономического регулирования (т.е. прежде всего инструментами кредитно-денежной и бюджетно-налоговых политик).

Помимо прямого экономического воздействия общесистемная политика формирует хозяйственный порядок, задающий для экономических агентов некоторые допустимые и общепринятые рамки деятельности и как бы извне навязывающий им правила хозяйственного поведения; она непременно включает в себя меры государственного воздействия на институты и инфраструктуру: налоговый, денежный, валютный и таможенный режимы, трудовое законодательство, технические и экологические стандарты, судебная система.

Селективная политика выступает как нацеленное воздействие на определенные группы субъектов рынка (предприятия, отдельные виды производства или целые отрасли). Действие селективной политики распространяется лишь на ее субъект, и в этом отношении она может носить как микроэкономический (если субъект — предприятие), так и мезоэкономический характер (если субъект — отрасль). В любом случае в подобного рода политике более отчетливо проявляются регулирующая и управленческая деятельность государства, его интервенционизм в отношении реального сектора. Вместе с тем селективная поддержка индустрии становится наиболее эффективной (а ее фактический итог — максимально соответствующим целевым намерениям субъектов промышленной политики) лишь если в максимально возможной мере выполнены общесистемные требования к формированию макроэкономической, инфраструктурной и правовой среды деятельности субъектов рынка. Если же эти требования игнорируются, попытки проведения селективной промышленной политики дают сбои и нередко вызывают непредвиденные результаты, оставаясь эпизодами, не получающими логического распространения. Примером нескоординированности политик могут служить государственные финансовые вливания в проблемные предприятия в условиях высокой инфляции. Подобные меры не исправят финансового состояния предприятий, но могут способствовать раскручиванию спирали инфляции.

По территориальному охвату промышленная политика может подразделяться на федеральную политику, промышленную политику субъекта федерации, районную промышленную политику. Различия определяются уровнем, на котором разрабатывается политика и субъектом воздействия. Районная политика, как и промышленная политика субъекта федерации не может противоречить федеральной политике, и направлены они прежде всего на уточнение приоритетов последней.

По объектной направленности действий по стимулированию промышленного производства выделяют политику импортозамещения и экспортной ориентации. Политику импортозамещения в литературе часто называют политикой ускоренной индустриализации, и включает она меры по защите производителей продукции, конкурирующей с импортом: импортные тарифы, квоты, субсидии производителям, государственные заказы и т. п. Необходимо отметить, что большинство тарифных и нетарифных мер могут стать недоступными в связи со вступлением рассматриваемой страны во Всемирную торговую организацию. Проведение активной политики импортозамещения подразумевает усиление автаркических тенденций во внешнеэкономических отношениях. В целом, импортозамещение может угнетать экспорт, особенно в том случае, если в производстве экспортных товаров используются импортируемые промежуточные товары.

Стимулирование экспорта означает проведение активной внешнеторговой политики, и может быть направлено как на обеспечение общеэкономических условий, благоприятствующих экспорту вообще (общесистемная политика в США), так и предусматривать непосредственное вмешательство государства в экономику в форме государственных субсидий, адресных заданий, льгот, ограничений и т. п. (селективная политика в Японии и Франции). Стимулирование экспорта тесно связано с политикой в области импорта. Ряд мероприятий в области импортного регулирования могут оказать прямое воздействие на цену и качество производимого на экспорт товара через снижение импортных пошлин или отмену количественных ограничений.

В функционально-операционном смысле (решение определенных практических задач развития) принято выделять научно-техническую, инновационную, инвестиционную, налоговую, амортизационную, таможенную, кредитную и другие виды промышленной политики, воздействующие на производство как определенную комплексную систему.

Научно-техническая политика может быть определена как система целенаправленных мер, обеспечивающих комплексное развитие науки и техники, широкое и быстрое распространение и освоение крупных нововведений в народном хозяйстве, увеличение вклада НТП в стабилизацию социально-экономического развития.

Инновационная политика представляет собой комплекс мер, осуществляемых государством для развития и стимулирования инновационной деятельности в целях использования научных знаний, получения нового или усовершенствованного продукта, технологии, совершенствования социального обслуживания.

Инвестиционная политика направлена прежде всего на стимулирование процессов обновления материальной базы производства, на выравнивание диспропорций в системе национального хозяйства посредством перераспределения инвестиционных фондов (см. Инновационная политика 2008).

Амортизационная политика, наряду с инвестиционной политикой, является важным средством стимулирования накопления и структурных изменений в экономике, и включает такой набор мер, как установление норм амортизации, индексация амортизационных отчислений, введение ускоренной амортизации.

Таможенная политика определяет уровень экспортно-импортных таможенных пошлин, расширяющих или ограничивающих экспортно-импортные операции.

Все перечисленные выше виды политик имеют наибольший синергический эффект в случае координации между различными ведомствами, ответственными за их проведение, а также в случае согласованных действий федеральных, региональных и, возможно, местных, властей.

Данная классификация является взаимодополняющей: так на региональном уровне может проводиться селективная политика экспортной ориентации. Набор доступных инструментов промышленной политики (перечень мер) определяется пересечением множеств инструментов по каждой из осей классификации. Необходимым требованием, однако, является непротиворечивость мер, используемых на разных уровнях.

Приведенная классификация позволяет обратиться к выделению основных инструментов промышленной политики, группируя их, прежде всего, по принадлежности к определенной классификационной группе. Тем не менее, привести полный перечень инструментов не представляется возможным, поскольку он задается большим количеством параметров, начиная от национальной составляющей (система государственного устройства, государственный строй, стиль управления, общественные институты) и заканчивая характеристикой международных отношений (торговые и политические отношения, действующие международные договоры, международные организации). При этом список не может быть исчерпывающим, и в течение последних двадцати лет претерпевал значительные изменения. Если в 1970-х годах преимущество отдавалось тарифным мерам воздействия на структуру промышленности, то в настоящее время эти меры (во многом в связи с деятельностью ВТО) уходят в прошлое. По этой причине, в работе я ограничусь перечислением наиболее часто обсуждаемых (в литературе и государственных программах) инструментов промышленной политики. Предварительно, однако, следует сделать ряд важных замечаний.

Прежде всего, в исследовании не будет обсуждаться вопрос о целесообразности проведение промышленной политики как таковой, хотя, безусловно, данный вопрос заслуживает детального рассмотрения. Сторонники радикальной либерализации экономических отношений считают, что государство должно воздержаться от каких-либо вмешательств в деятельность хозяйствующих субъектов: механизм «невидимой руки» скорректирует поведение агентов необходимым образом для того, чтобы вывести экономику на оптимальную траекторию развития. Деятельность государства должна сводится к установлению и поддержанию правил (институциональная составляющая), производству общественных благ (производственная составляющая) и осуществлению социальных трансфертов (социальная составляющая), прочие же действия только искажают ценовые (и неценовые) стимулы Подобные аргументы являются достаточно спорными, поскольку в теории уже давно доказано, что любая система налогообложения (из реально доступных) является искажающей в смысле нарушения естественного соотношения цен и доходов, а исключить налогообложение из государственных функций не представляется возможным. В то же время теория предсказывает, что во многих случаях вмешательство государства может исправлять неэффективные равновесия и повышать общественное благосостояние (в случаях монополий, экстерналий и т. д.), поэтому отрицание необходимости государства не является обоснованным.

Необходимость государственного вмешательства в экономику обосновывали многие поколения экономистов (начиная с Аристотеля и Платона), однако идеологические предпосылки каждый раз были разные. Если оставить в стороне идеологические вопросы, то для обоснования необходимости промышленной политики следует сравнить темпы экономического роста в условиях проведения промышленной политики с темпами роста в отсутствие государственного вмешательства Данный подход не является универсальным, хотя позволяет учесть и потребительские выгоды (т.к. экономический рост обычно сопровождается ростом реальных доходов). Однако отсутствие эмпирических данных для непосредственного анализа ставит под сомнение справедливость любых рассуждений об обоснованности проведения промышленной политики, но в то же время, позволяет ограничиться рассмотрением частичных последствий государственного вмешательства в тех областях, в которых эмпирические оценки эффективности возможны. Вместе с тем, межстрановые исследования (Rodrick 2007, Edwards 2004) показывают, что страны, проводившие активную промышленную политику, показывали более высокие темпы экономического роста, чем страны, в которых государство воздерживалось от вмешательства в рыночные отношения.

В зарубежной литературе наибольшее развитие получило исследование проблем промышленной политики по двум направлениям. Во-первых, с точки зрения общественных издержек и выгод оценивается эффект от селективной промышленной политики в противовес общесистемной. Во-вторых, с точки зрения эффективности (рост промышленного производства, ВВП, благосостояния) оценивается эффект от политик экспортной ориентации и импортозамещения Если рассматривать вопрос о содержании промышленной политики максимально широко, то все действительно сводится к определению объективной направленности: защищать и развивать отечественного производителя, ориентированного на внутренний или на внешний рынок. Далее остается только определить, какого именно производителя защищать (отрасли, предприятия и т. д.)..

Аргументы противников селективной промышленной политики (см. Baldwin 1969) сводятся к тому, что ее методы искажают побудительные стимулы экономических агентов, что приводит к появлению потерь общества (dead-weight losses). Действительно, действия правительства в целях стимулирования промышленного производства могут приводить к нарушению обычного рыночного порядка. В Южной Корее правительство давало право монопольной деятельности зарождающимся отраслям на начальном этапе (см. Westphal 2005). Общесистемная политика не приводит к искажениям ни в стимулах, ни в ценах. С позиций теории приходится признать, что селективная промышленная политика в статике действительно приводит к общественным потерям через различные каналы (снижение разнообразия в потребительской корзине за счет ограничения импорта, ограничение текущего потребления из-за перераспределения ресурсов в экспортные отрасли и т. п.), однако долгосрочный эффект от выборочной поддержки может значительно превосходить эффект от политики общесистемной. К сожалению, глубоких исследований по этой проблеме пока что не проводилось из-за недостатка теоретической базы и статистики.

На обсуждении мер по стимулированию экспорта и поддержке импортозамещающих производств следует остановиться подробнее, поскольку зарубежная практика предоставляет нам массу примеров успешных программ индустриализации, основанных на этих стратегиях (Южная Корея, Китай, Таиланд, Вьетнам и др.). Практика правительственных программ в этой области показывает, что в действительности не существует серьезного противоречия между общесистемными и селективными мерами, так как и те, и другие могут органично дополнять друг друга.

Таким образом, мы переходим к обсуждению инструментов, используемых в рамках импортозамещающей и экспортоориентированной политики.

В целом, множество инструментов промышленной политики в соответствие с объективной направленностью практически совпадает с полным множеством инструментов, поэтому я ограничусь рассмотрением промышленной политики именно по этой оси классификации.

§ 2. Инструменты и методы промышленной политики

1) Политика импортозамещения.

Импортозамещение предполагает обеспечение внутреннего рынка преимущественно на основе развития национального производства. Политика импортозамещения использовалась во многих развивающихся странах в рамках форсированной индустриализации, и часто была продиктована не столько соображениями эффективности, сколько политической необходимостью. Так подобная политика являлась доминирующей на отдельных этапах развития в следующих странах: СССР в 30-е годы, Китай в период с 1949 по 1978 гг., Тайвань в 1953−57 гг., Таиланд с 1971 по 1980 гг., Япония в 1950-х гг. (см. Гельбрас В. 2009, БЭА 2009).

Стратегия импортозамещения предполагает прежде всего защиту внутреннего рынка высоким (часто запретительным) уровнем импортных тарифов (лицензий, квот и т. д.). О распространенности подобных мер в наименее развитых странах можно судить по следующим данным (Таблица 1).

Таблица 1. Импортные барьеры в развивающихся странах, 1985 г (средневзвешенные данные по различным отраслям)

Тарифная защита, % (а)

Нетарифные ограничения, % (б)

Южная Америка

51

60

Центральная Америка

66

100

Северная Африка

39

85

Южная и Центральная Африка

36

86

(а) Включает в себя прежде всего тарифные меры

(б) Измеряются как процент импортируемых групп товаров, попадающих под нетарифные ограничения.

Источник: Edwards (2006)

Если абстрагироваться от политических ограничений в торговле (случай СССР и Китая), то можно утверждать, что в чистом виде стратегия импортозамещения применяется редко, так как в целом принцип сравнительного преимущества делает абсолютизацию подобной политики неэффективной. Так, если у правительства страны (и промышленных кругов) есть основания полагать, что страна может производить определенный товар внутри национальных границ без снижения общеэкономической эффективности вследствие отказа от его импорта, то меры по защите производителей этого товара можно считать оправданными. В данном случае речь идет об одном из основных аргументов протекционизма — так называемом аргументе развивающейся отрасли (infant industry argument): если отрасль почти конкурентоспособна в глобальной экономике, то ее стоит защитить (тарифами или квотами) на некоторое время, пока она не достигнет уровня конкурентоспособности, и лишь затем открывать рынок (Krueger, Tuncer 1982). В принципе, этот аргумент верен, другое дело, что на практике он используется не вполне корректно (см. Клуб 2015 и ЦЕФИР 2006). Многие развивающиеся страны пытались идти по этому пути, и в подавляющем большинстве случаев происходило следующее: каждая отрасль объявляет себя почти конкурентоспособной и требует защиты (при этом успеха в лоббировании добиваются, как правило, не только и не столько новые и растущие отрасли). Но если защищать всех, то это приведет к снижению уровня жизни населения, причем выигрыш каждой отрасли будет невелик (закрытие всех рынков приведет к существенному повышению обменного курса национальной валюты). Кроме того, очень трудно удержаться от продления периода защиты — отраслевым лоббистам, как правило, удается превратить временную защиту в перманентную.

Можно выделить следующие основные методы стимулирования развития импортозамещающих отраслей:

таможенные барьеры на пути продукции, производимой в отраслях, конкурирующих с импортом. Пожалуй, данные меры, принимающие форму импортных тарифов и квот на поставку товаров, являются самыми распространенными. Таможенные барьеры имеют цель обеспечить продукции, конкурирующей с импортом, достаточный по объему внутренний рынок сбыта.

Налоговые и таможенные льготы предоставляются путем освобождения производителей конкурирующих с импортом от уплаты прямых или косвенных налогов. Возможно освобождение от налогов и таможенных тарифов на комплектующие и материалы, использованные в производстве импортозамещающих товаров.

Льготное кредитование направлено на обеспечение развивающихся отраслей необходимыми финансовыми ресурсами. Данная мера обычно является дополняющей.

Контроль за использованием промежуточных факторов производства и комплектующих национального производства (local content regulations) — государственный контроль за использованием в различных отраслях значительной доли материалов (промежуточных факторов, комплектующих), произведенных в пределах национальных границ.

Трансферт и импорт технологий — метод государственного вмешательства, направленный на обеспечение конкурентоспособности национальной промышленности в долгосрочной перспективе.

Как будет показано далее, валютный курс также может являться одним из инструментов стимулирования развития импортозамещающих производств. Поддержание заниженного курса национальной валюты Вопрос относительно равновесного значение реального обменного курса остается за рамками данной работы. В целом, за равновесный курс можно принять долгосрочное значение реального валютного курса либо величину паритета покупательной способности. Основная проблема здесь в том, что заниженный относительно ППС курс может быть завышенным относительно своего долгосрочного значения. Здесь и далее в работе мы будем считать реальный обменный курс заниженным в случае его отклонения при вмешательстве государства от его естественного (рыночного, или долгосрочного) значения. делает иностранные товары относительно более дорогими в единицах национальной валюты, тем самым дает преимущество производителям, конкурирующим с импортом.

В целом, стратегия импортозамещения может оказаться крайне эффективной в отдельные периоды экономического развития, так как во многих случаях способствует преодолению дезинтеграции народно-хозяйственного комплекса и восстановлению целостности общественного воспроизводственного процесса. Активное импортозамещение может также использоваться как важное средство улучшения платежного баланса и сохранения валютных запасов страны, предотвращения инфляции, нормализации внутреннего рынка и противодействия безработице.

Основным ограничением для политики импортозамещения может являться внутренний платежеспособный спрос Подробнее ограничения политики импортозамещения будут рассмотрены ниже. В том случае, когда темпы роста внутреннего рынка отстают от динамики общемировой конъюнктуры, политика импортозамещения может негативно влиять на конкурентоспособность импортозамещающих производств в частности, и страны в целом. Как показывает наиболее успешный опыт развивающихся стран (Южная Корея, Таиланд, Вьетнам), политика импортозамещения может (а скорее всего, и должна) сочетаться с развитием экспортных отраслей (см. Westphal 2007). В данном случае происходит дифференциация рисков, связанных с циклическими колебаниями национального производства и мировой конъюнктуры, а также наиболее вероятен эффект синергии.

2) Политика экспортной ориентации.

Политика стимулирования экспорта в развивающихся странах, как правило, являлась лишь фазой торговой политики, и осуществлялась на различных стадиях их индустриализации (обычно после стадии импортозамещения), что во многом предопределяло используемые методы. Тем не менее, существует ряд особенностей, сходных для всех стран.

Во-первых, как уже отмечалось, стимулирование экспорта обычно тесно связано с политикой в области импорта. Ряд макроэкономических моделей (см. Gylfason, Shmidt 2007) с промежуточными импортируемыми факторами производства позволяют учесть этот эффект.

Во-вторых, важным направлением стимулирования экспортного производства является комплекс мер, направленных на привлечение прямых иностранных инвестиций (ПИИ). Политика привлечения ПИИ предусматривает создание специальных экспортных зон, поощрение экспорта через снижение налогов для экспортирующих предприятий с иностранными инвестициями или включение в качестве обязательного условия «экспортной» составляющей.

Так, в начале 80-х годов Таиланд разрешал мажоритарное участие иностранцев в предприятиях с иностранным участием только в экспортных производствах, не позволяя его в производствах, ориентированных на внутренний рынок (при 100%-ом экспорте разрешалось создание полностью принадлежащих иностранцам производств). Таким фирмам также позволялось владеть землей, для них не существовал и целый ряд ограничений, действовавших для других фирм. В настоящее время значительная часть таиландского экспорта производится на предприятиях с иностранным участием. При этом также произошли сдвиги в его структуре в сторону повышения доли промышленных изделий.

В Китае основная масса прямых иностранных капиталовложений до последних нескольких лет принадлежала китайской диаспоре — хуяцяо. Политика правительства для привлечения ПИИ по этому каналу заключалась в создании наиболее благоприятных условий для инвестирования именно для эмигрировавших китайцев. Особой поддержкой они пользовались в провинциях Гуандун и Фуцзянь. Китайской диаспоре были предоставлены налоговые льготы и сравнительно низкая цена на землю, арендуемую для хозяйственных нужд, а также различные политических льготы (Гельбрас В 2009).

В-третьих, значительное влияние на эффективность мер по стимулированию экспорта оказывает политика обменного курса. Многие развивающиеся страны, такие как Чили, Колумбия, Месика, Тайвань, Китай, Южная Корея, Индонезия (см. Монтес М. Ф., Попов В. В. 2008) прибегали к политике поддержания низкого реального обменного курса для укрепления позиций своего экспорта на внешнем рынке. Заниженный реальный обменный курс делает импорт более дорогим в единицах национальной валюты, а экспорт более дешевым в единицах иностранной валюты, и тем самым способствует улучшению условий торговли Условия торговли определяются как отношение цен (индекса цен) экспорта к ценам (индексу цен) импорта., и, как следствие, платежного баланса рассматриваемой страны. Поддержка заниженного реального обменного курса может принимать формы накопления валютных резервов Центральным банком, однако без последующей стерилизации избыточной денежной массы подобные действия могут повлечь за собой раскручивание инфляции.

В целом, в условиях возрастающей роли ВТО в мире (ограничение роли тарифных мер) политика обменного курса остается одним из самых действенных методов стимулирования экспорта. Данная политика может быть охарактеризована как общесистемная, поскольку является неизбирательной и оказывает одинаково благоприятное действие на всех производителей, как экспортеров, так и конкурирующих с импортом (см Монтес М. Ф., Попов В. В 2008, Клуб 2015 и ЦЭФИР 2006). Однако непосредственный эффект реального обменного курса на выпуск (как и торговый баланс) однозначно не определен.

Теория (см. Sachs, Larrain 2003) предсказывает положительное влияние обесценения реального курса на платежный баланс и выпуск при определенных условиях на эластичности экспорта и импорта по реальному обменному курсу (условие Маршалла-Лернера: сумма абсолютных величин эластичностей должна быть выше единицы). Эмпирические исследования, однако, свидетельствуют об обратном (см. Edwards 2006, Morley 2002, Moreno 2009). Так исследования девальваций в Латиноамериканских и Восточно-азиатских странах показали отрицательное влияние реального обменного курса на выпуск). В указанных работах определяется целый ряд каналов, через которые реальное обесценение, вопреки традиционной теории, может оказывать негативное влияние на ВВП.

Попытаемся теперь классифицировать меры по стимулированию экспорта, исходя из вышеприведенных особенностей и анализа правительственных мер по развитию экспортного потенциала в ряде развивающихся стран (на основе Westphal 2000, БЭА 2009, Кириченко В. 2009, Монтес М. Ф., Попов В. В. 2008). Опыт этих стран свидетельствует о том, что можно разделить меры по стимулированию экспортного производства (neutral policies) от мер по стимулированию собственно экспорта (см. Westphal 2000, БЭА 2009).

Выделяют следующие инструменты государственного стимулирования экспортного производства: налоговые льготы, субсидии производителям, гарантирование частных вложений, льготные кредиты, предоставление грантов, помощь в решении инфраструктурных вопросов, стимулирование ПИИ, а также организационные формы поддержки. Последние могут заключаться в создании специальных государственных фондов, мобилизации ресурсов частных институтов, создании специальных учреждений, центров в стране и зарубежных государствах по продвижению экспорта.

Говоря об основных методах стимулирования собственно экспорта, можно выделить:

экспортные премии (субсидии) — финансовые льготы, представляемые правительством или частными институтами фирмам-экспортерам на вывоз определенных товаров заграницу. Во многих случаях субсидируется не только экспорт, но и производство товаров в целом, означая создание скрытых протекционистских барьеров. Субсидии особенно широко используются при экспорте сельскохозяйственной продукции, ряда готовых товаров, включая капиталоемкие изделия (авиационная промышленность, судостроение).

Экспортные кредиты распространяются в основном на готовую продукцию, главным образом на наиболее перспективные машиностроительные изделия, и включают в себя как долгосрочные, так и краткосрочные кредиты. Кредитование осуществляется путем выплат из специальных фондов, рефинансирования, субсидирования или страхования. Реализуется оно через банки и межправительственные банковские организации, создание специальных фондов кредитования.

Страхование экспорта осуществляется через предоставление государственных гарантий на экспортные кредиты. Гарантии выдаются банкам, предоставляющим подобные кредиты. Страхование покрывает не только традиционные коммерческие, но и политические риски. Страхование распространяется в настоящее время на широкий круг товаров и стран, причем сроки страхования достаточно разнообразны. Реализуется страхование экспорта через специальные учреждения типа Экспортно-импортного банка (США), Департамента гарантий экспортных кредитов (Великобритания) или через частные страховые компании, располагающие государственными средствами на эти цели (Германия, Бельгия).

Налоговые и таможенные льготы предоставляются путем освобождения экспортеров от уплаты прямых или косвенных налогов. Возможно снижение налога с фирм, создающих заграничные филиалы, исключение из налогообложения расходов на исследования, ведущие к созданию сбытовых филиалов за границей, освобождение от налогов на комплектующие и материалы, использованные в производстве экспортных товаров, создание необлагаемых налогом денежных фондов развития экспорта, снижение и возврат таможенных пошлин.

Создание специальных экспортных зон, своеобразных офф-шоров, на территории которых создание экспортных производств пользуется различными льготами (налоговыми, тарифными, кредитными).

Валютный курс, как уже утверждалось, может быть важным инструментом стимулирования экспорта. Многие развивающиеся страны в рамках политики экспортной ориентации использовали в целях поддержания искусственно заниженного обменного курса программы прогрессивного обесценения национальной валюты, иногда посредством «ползущей привязки» (creeping peg — система, при которой фиксируется уровень валютного курса с регулярным его изменением на определенную величину), либо проводили резкие девальвации своей валюты. Экспорт в этом случае всегда увеличивается, хотя часто подобная политика оказывается неэффективной с точки зрения валового выпуска.

Значение каждой из вышеперечисленных мер в отдельные периоды времени в практике отдельных стран на различных этапах развития было далеко не равноценным. В целом, стимулирование экспорта часто имело весьма сложный комплексный характер.

В Бразилии, например, стимулированием экспорта занимаются Министерство промышленности, торговли и туризма и Министерство внешних отношений. Их деятельность заключается в предоставлении экспортерам необходимой коммерческой и прочей информации, содействии экспорту малых и средних фирм, развитию новых областей экспортной деятельности, диверсификации экспорта, повышению конкурентоспособности национальной продукции.

В Южной Корее в период 1961—1973 гг. агрессивная политика содействия экспорту проводилась одновременно с защитой в области импорта. Жесткий контроль над торговлей и обменным курсом сочетался с последовательной финансовой и промышленной политикой. Торговая политика была четко направлена на стимулирование экспорта вообще, будучи достаточно нейтральной по отношению к структуре экспорта. Экспортеры поддерживались через множественные валютные курсы, прямые финансовые вливания, разрешение использовать заработанную валюту на импорт нужных им товаров, возможность брать кредиты в иностранной валюте. Одновременно на корейских экспортеров распространялись значительные послабления в отношении импортного контроля, а также тарифные льготы. Поддержка шла по линии контролируемой государством банковской системы. Государство определяло виды деятельности или отрасли промышленности, нуждавшиеся в льготных банковских кредитах.

Нельзя забывать о том, что одни и те же меры могут привести к прямо противоположным результатам в разных странах. Так, многие из вышеперечисленных инструментов промышленной политики с успехом применялись в Восточной Азии, но привели к полному провалу в странах Латинской Америки (это относится, прежде всего, к таким мерам, как импортные квоты и лицензии, кредитные субсидии и налоговые вычеты). Например, экспортные субсидии были чрезвычайно эффективны в Южной Корее в 1960-х, однако привели к расцвету коррупции в Кении в 1970-х, в Боливии, Сенегале и на Берегу Слоновой Кости в 1980-х (Rodrick 2007). Наиболее логичным объяснением служит институциональные различия в разных странах, что характеризует взаимоотношения государственного и частного секторов в этих странах.

3) Проблемы импортозамещения, выгоды экспортной ориентации.

Вообще говоря, политика экспортной ориентации и политика импортозамещения не являются взаимоисключающими. Разумное сочетание обоих подходов может иметь значительный синергический эффект, особенно в плане улучшения платежного баланса страны. Тем не менее, Мировой банк и ряд других международных экономических институтов противопоставляют экспортную ориентацию импортозамещению как политику более благоприятствующую экономическому росту (Thomas et al. 2006, Rodrick 2007). В частности, Ejaz Ghani и Carl Jayarajah в своей работе (2005) провели исследования с использованием панельных данных по развивающимся странам и выявили положительную взаимосвязь производительности труда с открытостью экономики. Можно привести следующие объяснения этому факту (Rodrick, 2008): (1) импортозамещение ведет к неэффективному распределению ресурсов (с точки зрения отклонения от теории сравнительных преимуществ); (2) импортозамещение замедляет процесс инновационного развития; (3) экспортно-ориентированные экономики легче переносят негативные внешние шоки; (4) в закрытых экономиках чаще встречается такое явление как погоня за рентой (rent-seeking behavior).

Рассмотрим подробнее каждое из приведенных объяснений.

Неэффективное распределение ресурсов.

Считается, что импортозамещение стимулирует развитие отраслей с высокими издержками, и не ведет к увеличению производительности с течением времени. В результате складывающаяся специализация страны начинает резко расходится с той специализацией, которая сложилась бы вследствие реализации естественных сравнительных преимуществ. Неэффективное с экономической точки зрения перераспределение ресурсов, в свою очередь, влечет за собой сокращение производства в экспортно-ориентированных отраслях, упадок в сельском хозяйстве, снижение доходов населения (падение равновесной заработной платы), возникновение барьеров на вход в отраслях промышленности (см. обзор литературы по теме в исследовании Rodrick 2008).

Научно-технологическое развитие, инновационный рост.

Считается, что политика импортозамещения развивает технологический потенциал страны и тем самым стимулирует долгосрочный экономический рост. Практика, однако, свидетельствует об обратном: страны, следующие политике импортозамещения демонстрируют худшие показатели инновационной активности (и экономического развития), чем страны ориентированные на внешний рынок (см. Krueger, Tuncer 1982, Ghani, Jayarajah 2005).

На уровне отрасли и предприятия в пользу политики импортозамещения, как уже говорилось, свидетельствует аргумент развивающейся отрасли (infant industry argument) В данном случае мы предполагаем, что прямым следствием научно-технического (инновационного) развития является повышение производительности труда (снижение затрат на производство единицы продукции). С позиций теории данный аргумент весьма логичен. В самой простой форме он утверждает, что: а) некоторые только образовавшиеся предприятия (отрасли) изначально имеют более высокие издержки, чем уже действующие иностранные конкуренты, и им требуется время для достижения того же уровня конкурентоспособности Предполагается наличие эффекта «обучения на собственном опыте» (learning-by-doing): накопление человеческого капитала (в форме ноу-хау, практических навыков и т. д.) позволяет повышать объем выпуска при тех же затратах (см. Young 2001).; б) в условиях свободной торговли ни один предприниматель, возможно, не захочет вкладывать свои средства в только что созданную отрасль; в) однако, если через некоторое время отрасль будет давать хороший доход, то предприниматель может изменить свое мнение; г) но для этого может потребоваться введение защитных барьеров, чтобы стимулировать вложения в отрасль на этапе ее зарождения.

Эмпирические исследования, однако, не подтверждают данных предположений. В работе Krueger и Tuncer (2008) проведено исследование на данных турецкой промышленности за период 1963—1976 годов. Аргумент развивающейся отрасли предполагает, что с течением времени затраты на единицу продукции в защищенных отраслях (т.е. infant industries) должны снижаться более высокими темпами, чем в среднем по экономике. Эмпирически данное предположение не было подтверждено. Тем не менее, не следует полностью отвергать аргумент развивающейся отрасли, поскольку данные из одной страны не могут быть репрезентативными. Однако можно заключить, что меры тарифной защиты не всегда эффективны в достижении поставленной цели.

Реакция на внешние шоки.

Серьезным аргументом в пользу открытости экономики является тот факт (впервые приведенный в работе Balassa 2005), что экспортно-ориентированные страны быстрее адаптируются к внешним шокам, чем закрытые экономики. В пользу политики экспортной ориентации говорит тот факт, что открытые экономики в меньшей степени подвержены шокам со стороны спроса, поскольку внешний спрос диверсифицирован (например, географически), в отличие от внутреннего спроса.

Институциональные эффекты: погоня за рентой.

Наконец, последним аргументом в пользу экспортной ориентации (открытости экономики) является то, что политика импортозамещения часто влечет за собой искажения в стимулах и неэффективное распределение ресурсов вследствие явления, названного «погоней за рентой» (rent-seeking). Неэффективность может проявляться в разнообразных формах: затраты на лоббирование тарифной защиты неконкурентоспособных отраслей и агентские издержки на получение лицензий от государственных органов; появление избыточных мощностей в том случае, когда лицензии выдаются в пропорции к уже введенным мощностям; контрабанда, различные махинации с импортом товаров и прочее.

Перечисленные аргументы свидетельствуют в пользу открытости экономики (экспортной ориентации). Тем не менее, можно привести ряд контр-аргументов, свидетельствующих в пользу политики импортозамещения (см. подробнее в Rodrick 2007): (1) конкуренция с иностранными фирмами не всегда идет на пользу отечественным производителям; (2) импорт может быть избыточным в условиях полной открытости экономики; (3) иностранные инвестиции могут приносить вред, даже в условиях свободной торговли; (4) политика, дискриминирующая в пользу отечественных производителей, может быть эффективной. Основная проблема заключается в том, что эти четыре контр-аргумента могут быть как верны, так и ошибочны, в зависимости от специфики страны. Теоретически же предсказать взаимодействие между перечисленными выше факторами в рамках одной модели пока не удалось.

4) Методы промышленной политики.

Итак, посредством рассмотрения одной из осей классификации, был приведен стандартный набор инструментов промышленной политики. Теперь представляется целесообразным сгруппировать данные инструменты по содержанию (и одновременно по характеру воздействия на объект). С этой точки зрения напрашивается выделение следующих четырех позиций (см. Кириченко В. 2009):

1. Меры макроэкономического регулирования. Они направлены на формирование необходимой для развития реального производства общеэкономической среды, прежде всего, на достижение финансовой стабильности, преодоление бюджетного дефицита и подавление инфляции, на обеспечение положительного платежного баланса и поддержание устойчивого (или хотя бы предсказуемо изменяющегося) курса национальной валюты. Состояние макроэкономической среды — и определенная предпосылка промышленной политики, и ограничитель в постановке ее задач, а также применении некоторых ее методов.

ПоказатьСвернуть
Заполнить форму текущей работой