Разграничение предметов ведения и полномочий как один из принципов федеративного устройства России

Тип работы:
Курсовая
Предмет:
Государство и право


Узнать стоимость

Детальная информация о работе

Выдержка из работы

СОДЕРЖАНИЕ

  • Введение
  • 1. Развитие конституционного права в сфере разграничения предметов ведения в РФ
    • 1.1 Разграничение полномочий РФ и ее субъектов как важнейший принцип федеративного устройства
    • 1.2 Конституционно-правовой механизм разграничения полномочий между РФ и субъектами РФ
  • 2. Конституционные правоотношения РФ и ее субъектов
    • 2.1 Некоторые аспекты федеративной ответственности субъектов РФ в современных условиях российского федерализма
    • 2.2 Об исключительных предметах ведения субъектов РФ
    • 2.3 Проблемы конституционного нормотворчества субъектов РФ
    • 2.4 Проблемы определения предметов ведения субъектов России
    • 2.5 Федеральное вмешательство в РФ
  • Заключение
  • Список использованных источников и литературы

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность вопросов, связанных с правовым статусом субъектов Российской Федерации и прежде всего с разграничением предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов отмечают все исследователи данной проблемы. Более того, ученые справедливо подчеркивают не только теоретическую неразработанность многих сторон организации и деятельности органов государственной власти субъектов Федерации, но и несовершенную правовую основу для решения этих вопросов. В ежегодных Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию неоднократно указывалось на необходимость совершенствования механизма взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации.

Несмотря на общее признание актуальности данной проблемы, нет специальных исследований в этой области. Позиции авторов сходятся по таким вопросам, которые не являются в действительности спорными: о конституционной норме, закрепляющей равенство субъектов Российской Федерации, о необходимости дальнейшего совершенствования федеративных отношений, о целесообразности приведения в соответствие с конституционными нормами реальной практики договорных отношений органов государственной власти Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Федерации. Следует отметить общее неприятие практики уступок отдельным республикам — субъектам Федерации при подписании таких договоров.

Очевидно, что необходим поиск реальных правовых и политических механизмов, отражающих объективную потребность общественного развития и способность всех структур власти запустить отработанную модель. В исследовании этой темы большое значение имеет анализ норм Конституции, федеральных законов, договоров о разграничении предметов ведения и полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также конституций (уставов) субъектов Федерации и субъектного законодательства.

Проблема разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов возникла в связи с приобретением субъектами Федерации реального статуса государственных образований. Однако она не нашла пока достаточно глубокого освещения в специальной литературе. Различные аспекты проблемы рассматривались, в частности, С. А. Авакьяном, С. С. Алексеевым, Г. В. Атаманчуком, И. Л. Бачило, Н. В. Витруком, Ю. А. Денисовым, Р. В. Енгибаряном, В. П. Казимирчуком, Н. М. Казанцевым, В. Н. Кудрявцевым, О. Е. Кутафиным, Г. В. Мальцевым, Н. А. Михалевой, В. А. Прокошиным, Л. И. Спиридоновым, Ю. А. Тихомировым, В. Е. Чиркиным, Б. С. Эбзеевым и другими современными российскими учеными-юристами в области общей теории права и государства, конституционного права, теории государственного управления.

Цель курсовой работы — анализ теоретических и практических аспектов правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий в свете принципов федерализма в РФ.

Поставленная цель достигается посредством решения следующих задач:

— исследовать основные направления развития конституционного права в сфере разграничения предметов ведения в РФ;

— охарактеризовать конституционно-правовой механизм разграничения полномочий между РФ и ее субъектами;

— проанализировать различные аспекты конституционных правоотношений РФ и ее субъектов

Объектом исследования являются правовые и организационные принципы разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.

Предмет исследования составляют общественные отношения, возникающие в процессе правового регулирования механизмов разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов.

Теоретической основой курсовой работы стали труды ученых-правоведов в области общей теории права, государственного права, теории государственного управления, муниципального права.

Нормативную базу исследования составили Конституция Р Ф, федеральные законы, Указы Президента Р Ф, постановления Конституционного Суда Р Ф и Правительства Р Ф, конституции республик, уставы и другие нормативные правовые акты субъектов РФ, а также договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.

1. РАЗВИТИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА В СФЕРЕ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ В РФ

1.1 Разграничение полномочий РФ и ее субъектов как важнейший принцип федеративного устройства

Понятие «предметы ведения» используется Конституцией Р Ф в двух значениях.

Первое и основное значение связано с обозначением с помощью данной категории вопросов ведения Российской Федерации и ее субъектов. Их перечень закреплен в главе 3 Конституции Р Ф — «Федеративное устройство», причем ст. 71 и 72 посвящены исключительно данной задаче. В настоящее время в юридической науке предметы ведения анализируются именно в этом аспекте.

Вместе с тем, категория «предметы ведения» рассматривается и в другом аспекте. Он связан с обозначением их как составной части понятия «компетенция» органа государственной власти

Компетенция государственного органа определяется через два ее элемента: предмета ведения и полномочия. Под компетенцией государственного органа понимается совокупность его властных полномочий по определенным предметам ведения

Конкретное полномочие органа государственной власти означает юридическое закрепленное за органом государства право и одновременно, как правило, обязанность принятия правовых актов и осуществление иных властных мер, направленных на решение конкретных задач и функций данного органа.

Разграничение предметов ведения — это вопрос об отношениях между Федерацией и ее субъектами, а вопрос о разграничении компетенции и полномочий касается отношений между отдельными видами федеральных органов и органов субъектов Федерации.

Суть предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов производна от функций государства, под которыми понимаются основные направления его деятельности, выражающие сущность и социальное назначение, цели и задачи государства по управлению обществом в присущих ему формах и присущими ему методами.

Одна из особенностей функций состоит в том, что они представляют собой устойчивую, сложившуюся предметную деятельность в той или иной сфере — в экономике, политике, государственном строительстве, в праве и т. д.

Таким образом, в предметах ведения выражаются и конкретизируются функции государства. Для более успешной реализации они могут быть распределены между государством в целом (Федерацией) и его составными частями (субъектами Федерации).

И здесь возникает один из сложнейших вопросов государственного строительства — оптимальность распределения сфер деятельности предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов.

После принятия Конституции Р Ф 1993 г. возникало и возникает много сложностей с реализацией предметов ведения, как Российской Федерацией, так и ее субъектами. Со всей остротой эти проблемы встают и при осуществлении в последнее время укрепления вертикали государственной власти.

Проблема определения компетенции федеральных органов власти является главной и наиболее сложной в любом федеративном государстве. Федерация не может обладать неограниченными полномочиями по управлению страной, она обязана делиться этими полномочиями с субъектами Федерации, без чего государственная власть не может носить демократический характер. Субъекты Федерации заинтересованы в существовании сильной федеральной власти, наделенной широкими полномочиями для защиты и обеспечения общих интересов. Но в то же время они не хотят утратить своей самостоятельности и обладать правом решать лишь второстепенные вопросы жизни своего населения. Это — объективное противоречие любой федерации, заставляющее власти тщательно и оптимально проводить разграничение компетенции государственных органов федерации и ее субъектов.

Мировая практика выработала формулу решения этой проблемы, которая состоит в установлении:

— исключительной компетенции федеральных органов власти;

— совместной компетенции органов власти федерации и ее субъектов;

— исключительной компетенции субъектов федерации.

Такое решение проблемы характерно для США, ФРГ. Австралии и других федераций.

Российская Федерация следует по этому испытанному пути (хотя термин «исключительная компетенция» в ней не употребляется): ст. 71 Конституции содержит перечень вопросов, находящихся в ведении Федерации; ст. 72 — перечень вопросов, находящихся в совместном ведении Федерации и ее субъектов; а в ст. 73 закреплена (без перечня вопросов) вся остаточная (т. е. за пределами ведения первых двух) компетенция субъектов Федерации.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектами возможно только на основе Конституции, Федеративного договора и иных договоров по этим вопросам. Это положение включено в число основ конституционного строя (ч. 3 ст. 11 Конституции), оно призвано воспрепятствовать решению проблемы разграничения внеправовых формах или путем произвольного принятия законов, а также постановлений исполнительной власти. Здесь самый чувствительный нерв федерализма и одновременно залог стабильности власти на всей территории Федерации.

Отнесение Конституцией тех или иных вопросов к числу предметов ведения Федерации означает установление исключительной компетенции федеральных органов (Президента РФ, Федерального Собрания, Правительства РФ). Эти и только эти органы вправе издавать по перечисленным вопросам присущие им правовые акты (законы, указы, постановления), осуществляя нормативное регулирование и текущее управление. Предметы ведения, таким образом, это и сферы полномочий федеральных органов государственной власти, в которые не вправе вмешиваться органы государственной власти субъектов Федерации.

В основу структурирования предметов ведения в действующей Конституции России положен принцип кооперации. С точки зрения способа структурирования предметов ведения по уровням власти, российская конституционная модель пошла по пути признания предметов совместного ведения Российской Федерации и се субъектов. Непосредственно в самой федеральной Конституции представлен перечень двух видов предметов ведения: предметов ведения Федерации и предметов совместного ведения Федерации и ёе субъектов.

Предметы ведения Российской Федерации — это круг вопросов, отнесенных Конституцией Р Ф к исключительному ведению России как федерального центра.

В юридической литературе отмечается, что при определении предметов ведения Российской Федерации имеют место неточности и противоречия.

И.А. Умнова вполне обоснованно констатирует тот факт, что данный в ст. 71 перечень предметов ведения Российской Федерации неполон. Из содержания ряда других статей Конституции Р Ф следует, что к ведению Федерации относятся вопросы установления государственных символов: государственного флага, герба, гимна (ст. 70 Конституции РФ); введения чрезвычайного положения (ст. 56, 88 Конституции РФ); введения военного положения на отдельных территориях РФ (ст. 87 Конституции РФ). Однако данные вопросы не включены в круг предметов ведения Российской Федерации в ст. 71.

В мировой практике встречается два способа структурирования предметов совместного ведения. Первый способ — закрепляются предметы ведения федерации и предметы совместного ведения федерации и ее субъектов (ФРГ, Австрия, Бразилия, Пакистан, Нигерия).

Второй — определяются предметы исключительного ведения федерации, предметы совместного ведения и предметы ведения субъектов федерации (Индия, Малайзия, Россия).

Хотя перечень предметов совместного ведения Российской Федерации, данный в ст. 72 Конституции, является закрытым, но, как отмечается в юридической литературе, фактически он неточен и неполон.

И.А. Умнова, обстоятельно исследовавшая эту проблему, приходит к выводу, что «несовершенна юридическая техника и достаточно высока степень пробельности в определении круга предметов совместного ведения. Не все сферы, объективно нуждающиеся в признании их предметами совместного ведения, обозначены в федеральной Конституции».

По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. В случае отсутствия федерального закона действует закон субъекта РФ.

Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения, принятые Государственной Думой в первом чтении, направляются в органы государственной власти субъектов РФ для возможного внесения предложений и замечаний в месячный срок. Представленные предложения и замечания подлежат обязательному рассмотрению соответствующим комитетом Государственной Думы и принимаются либо отклоняются в порядке, установленном Регламентом Государственной Думы. В случае, если органы государственной власти более чем трети субъектов РФ выскажутся против проекта федерального закона в целом, по решению Государственной Думы создается согласительная комиссия с участием депутатов Государственной Думы и представителей органов государственной власти заинтересованных субъектов РФ.

До принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты РФ вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование, но после принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ приводятся в соответствие с принятым федеральным законом.

Как уже говорилось выше, в годы президентства Б. Н. Ельцина получила широкое распространение практика заключения между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ договоров и соглашений по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий. Соглашения заключаются между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ о передаче друг другу осуществления части своих полномочий.

Предметы ведения субъектов РФ определены в Конституции Р Ф по остаточному принципу, а именно: в Российской Федерации к ведению субъектов РФ относится все то, что не отнесено к ведению Федерации и совместному ведению Федерации и ее субъектов.

При этом следует различать:

— предметы ведения субъектов Федерации;

— предметы исключительного ведения субъектов Федерации.

В сферу ведения субъекта Федерации входит, во-первых, то, что им реализуется совместно с Федерацией, и, во-вторых, все то, что не отнесено к ведению Федерации согласно ст. 71 Конституции Р Ф и по договорам между Федерацией и ее субъектами.

Для определения предметов ведения, принадлежащих исключительно субъекту РФ, необходимо оставить лишь те предметы ведения, которые не относятся ни к предметам ведения Федерации, ни к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Приоритет правовых актов субъектов Федерации перед правовыми актами Федерации существует только по предметам исключительного ведения субъекта Федерации, и в этой связи очень важно определить предметы исключительного ведения субъекта Федерации.

Таким образом, можно сделать вывод, что разграничение полномочий РФ и её субъектов РФ является важнейшим принципом федеративного устройства и российского федерализма.

1.2 Конституционно-правовой механизм разграничения полномочий между РФ и субъектами РФ

За более чем через десятилетний срок действия российской Конституции произошло осмысление конституционно-правового механизма разграничения полномочий между РФ и субъектами РФ и наработан достаточный опыт по его применению.

Проводимые в России конституционные реформы властной вертикали, берущие начало в 2000 году с образования семи федеральных округов, охватили многие сферы общественных отношений. Процесс упорядочения федеративных отношений не мог не коснуться вопроса разграничения федеральной и региональной компетенции.

Конституционная модель разграничения предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов отражена в ст. 71 — 73 Конституции Р Ф, а распределение полномочий между ними проведено законодательно.

Реформа российского федерализма в целом характеризуется смещением полномочий от субъектов к Федерации, что в определенной мере было необходимо выполнить в целях обеспечения единства правового пространства и равенства прав граждан. Но задумаемся: концентрируя в своих руках такое огромное количество полномочий, сможет ли Федерация эффективно и объективно их выполнять? Кроме того, есть группа совместных полномочий (в сфере природопользования, образования, культуры), которые лучше осуществлять не из Центра, а в регионах, что требует деконцентрации правового регулирования с учетом региональной специфики.

И наиболее проблемной остается сфера совместной компетенции. В соответствии с ч.2 ст. 76 Конституции Р Ф, по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные акты субъектов РФ. Однако в такой формуле не прозрачен «водораздел» в правовом регулировании. Насколько глубоко может заходить федеральный законодатель в рамках совместного ведения? Что остается региональному законодателю? Идея принятия основ федерального законодательства по предметам совместного ведения, где Федерация устанавливает общие принципы, а субъекты их детализируют, к сожалению, не воспринята Центром. А издание такого рода актов решило бы главную задачу — определение границ федерального участия в рамках совместных предметов ведения Федерации и ее субъектов.

Новая модель разграничения предметов ведения и полномочий в сфере совместной компетенции в отличие от прежней не соединяет рамочного федерального регулирования и детального регулирования субъектами РФ, а содержит конкретный перечень полномочий органов власти субъектов, которые они осуществляют самостоятельно и за свой счет. Тем самым сокращена сфера правовых возможностей субъектов РФ в рамках совместной компетенции, а в области собственных полномочий субъектов Федерация оставляет за собой право правового регулирования, которое нельзя теперь назвать, как ранее, рамочным.

Тот факт, что федеральный законодатель в ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах…» определил 41 полномочие субъектов РФ по предметам совместного ведения, закрепляя все остальное за Федерацией, явственно свидетельствует не только о централизации федеративной системы, но и об ограничении деятельности регионов в сфере совместной компетенции, они попросту вытесняются из нее.

И совершенно справедливо отмечает А. Н. Кокотов, что в таких условиях сфера совместного ведения за рамками названного перечня (41 позиция), по сути, превратилась в придаток исключительных федеральных полномочий (ст. 71), а субъекты в рамках такой политики потеряли право комплексного правового регулирования. Интересным видится предложение ученого постепенно возвращать субъектам РФ полномочия, которые они ранее имели. Такой путь возможен, но может повлечь злоупотребления и иные издержки «дележа». И потом: где гарантия, что затем Федерация вновь не захочет себе их вернуть? Прав и А. А. Кондрашев в том, что значительная часть таких полномочий не относится к категории «осуществляемых самостоятельно», поскольку основы нормативного регулирования содержатся именно в федеральных актах, хотя трудно согласиться с положительной оценкой автором их законодательной фиксации.

Представляется, что требуются более радикальные меры, а именно — законодательно определить исчерпывающий перечень не региональных, а федеральных полномочий в совместной сфере, отдав все оставшиеся полномочия регионам. Причем установить для федерального законодателя пределы установления общих принципов, исключив детальное правовое регулированием в совместной сфере, которые должны выполнять регионы в развитие рамочного федерального законодательства, в необходимых случаях опережая его.

Несмотря на то, что уже утратила актуальность проблема опережающего правового регулирования субъектов РФ по предметам совместного ведения, напомним, что автором предлагалось законодателю ограничить «опережающее» законодательство ее положением «в исключительных случаях». Среди таких исключительных случаев предлагались «наличие необходимости правового регулирования конкретных правоотношений, входящих в предмет совместного ведения, при условии внесения соответствующим законодательным органом субъекта Федерации в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу проекта соответствующего закона (рамочного) и непринятия его российским парламентом в течение одного года с момента такого внесения». Такое предложение встретило возражение в литературе. Так, А. А. Кондрашев полагает, что при отказе от права «опережения федерального законодателя» принудительно ограничивается и конституционный статус субъекта РФ. Действительно, природа совместного ведения предполагает совместное участие федеральных и региональных органов в реализации таковых полномочий. Однако, во-первых, речь не идет об отказе в праве опережающего регулирования субъектов РФ по совместной рамке, речь идет об ограничении возможностей субъектов РФ в опережении федерального законодателя, которое должно проводиться только тогда, когда промедление федерального законодателя повлечет негативные последствия, и, во-вторых, иной подход выбивается из логики правового регулирования, поскольку ч.2 ст. 76 Конституции Р Ф предполагает первоначальное издание федерального закона по предметам совместного ведения и уже в соответствии с ним принятие регионального акта.

Спорно суждение А. А. Кондрашова о том, что установление условия внесения законопроекта по предметам совместного ведения в Госдуму и непринятие рамочного закона Думой в течение одного года означает давление на федеральную власть. Напротив, это является оптимальной формой взаимодействия законодателей, и отсутствие своевременной реакции федерального законодателя позволяет региональному законодателю оправданно действовать с опережением. Соглашаясь с необходимостью ограничения федерального регулирования по совместным предметам ведения, трудно поддержать идею автора определять формы привлечения органов субъектов РФ для работы над законопроектом по предметам совместного ведения в подзаконном акте — Указе Президента Р Ф.

Представляется, что правовое регулирование таких вопросов должно проводиться на законодательном уровне. И потом, не будет ли определение таких форм привлечения региональных органов давлением на субъекты РФ? Федерация и так достаточно оказывает давление на субъекты, проявляется в различных сферах (избирательное законодательство, назначение губернаторов и т. д.). Поэтому план совместных законодательных мероприятий должен разрабатываться не в одностороннем порядке Центром, а совместно законодателями и не Президентом Р Ф.

Таким образом, закрепление полномочий органов государственной власти субъектов в сфере совместного ведения означает тенденцию к сглаживанию различий между моделью кооперативного способа разграничения полномочий между Федерацией и ее субъектами, в котором присутствуют федеральная и совместная компетенция, и моделью дуализма, в которой устанавливаются две сферы — Федерации и ее субъектов.

Не определена и судьба исключительных полномочий субъектов РФ. В российской конституционной модели «остаточная компетенция» распределяется на основе способа децентрализации, по принципу «все, что не закреплено за Федерацией и совместными полномочиями, остается субъектам РФ» (ст. 73).

Часть 1 ст. 76 Конституции Р Ф исключает существование (по крайней мере, применение) законов субъектов РФ, затрагивающих предметы федерального ведения. В то время как ч.5 ст. 76 Конституции допускает действие законов субъектов России, регулирующих вопросы федеральной компетенции, если они не противоречат федеральным законам.

Анализ конституционных положений позволяет выявить и другие противоречия. Часть 4 ст. 76 Конституции Р Ф предоставляет право субъектам РФ осуществлять собственное правовое регулирование вне пределов федерального и совместного ведения России и ее субъектов. Причем ч.6 ст. 76 провозглашает приоритетность нормативно-правовых актов субъектов РФ, изданных ими по предметам собственного ведения, перед федеральными законами в случае их противоречия.

Здесь важно обратить внимание на два момента. Во-первых, положение ч.6 ст. 76 идет вразрез с ч.2 ст. 4 Конституции Р Ф, провозгласившей верховенство Конституции Р Ф и федеральных законов на всей ее территории. В таком случае необходимо либо исключить ч.6 ст. 76 Конституции Р Ф, либо же уточнить положение ст. 4 Конституции Р Ф о верховенстве федеральных законов только по предметам федерального и совместного ведения.

Во-вторых, в силу ч.6 ст. 76 Конституции Р Ф в случае коллизии федерального и регионального правового акта, принятого по предметам собственного ведения субъекта РФ, действует последний, и такая коллизия должна разрешаться на основе регионального акта! Но возникает вопрос: кто и каким образом должен отменять такой акт? Имелись ли на практике такие прецеденты? Попытался ответить на данный вопрос Парламент Республики Башкортостан, обратившись с запросом о толковании ст. 76 Конституции Р Ф в КС РФ, который вынес отказное определение. Не далек от истины А. А. Сергеев, отмечая, что в сегодняшней действительности исключительных полномочий субъектов РФ не существует. Закрепление собственных полномочий по остаточному принципу делает их юридически неопределенными. И потому нормы ч. 6 ст. 76 Конституции Р Ф не реализуются.

Установление сферы ведения субъектов определяется федеральным законодателем по своему усмотрению. Например, вопросы архитектурной деятельности и градостроительства не включены в вопросы федеральной и совместной компетенции (ст. 71 — 72), однако федеральный законодатель в Градостроительном кодексе РФ определяет субъектам РФ лишь часть полномочий в этой сфере. Непонятно, на каком основании? Ведь Конституция Р Ф предписывает, что все то, что находится за сферой ст. 71 — 72, остается субъектам РФ.

Сказанное приводит к выводу о том, что не только остаточная компетенция субъектов РФ остается неопределенной, но и полномочия субъектов РФ в сфере совместной компетенции не являются исключительными и могут в одностороннем порядке произвольно меняться федеральным законодателем, который концентрирует полномочия в совместной компетенции у Федерации. А неконституционное изъятие у регионов конституционного полномочия самостоятельно формировать свои органы государственной власти (ч.2 ст. 11) препятствует становлению подлинного российского федерализма, превращает его в фикцию.

Другой аспект — это изменение подходов к договорному регулированию в разграничении федеральных и региональных полномочий. После приостановления практики заключения таких договоров в новом законе возрождается договорная практика, но с рядом условий. Согласно ст. 26.7 Федерального закона от 6 октября 1999 г. заключение договоров допускается только в том случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта РФ и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем установлено федеральным законом, разграничение полномочий. Договоры должны стать вспомогательным механизмом, призванным уточнить отдельные вопросы разграничения компетенции с учетом региональной специфики.

Введена процедура согласования (одобрения) договоров с законодательными органами. В ч. 4 ст. 26.7 Закона предусмотрено первоначальное одобрение проекта договора региональным парламентом в форме постановления, решение которого затем сообщается главой региона Президенту Р Ф. После этого договор подписывается Президентом Р Ф и главой региона и в течение 10 дней после подписания подлежит направлению в Государственную Думу для утверждения его федеральным законом (ч.7 — 8 ст. 26. 7), после чего он вступает в юридическую силу.

Важно обратить внимание на два новых условия, характеризующих юридическую силу и момент вступления в силу договора о разграничении полномочий. Во-первых, в Законе закреплено положение (ст. 26. 7), что рассматриваемые договоры имеют силу федерального закона. Во-вторых, в той же статье указано, что договор вступает в силу со дня вступления в силу федерального закона о его утверждении.

Соглашаясь со второй позицией и в целом с необходимостью усложнения процедуры заключения внутрифедеративных договоров, вряд ли можно признать правильной постановку знака равенства между законом и договором по юридической силе. Логика таких рассуждений законодателя может привести и к тому, что договором можно будет изменять положения федеральных законов, что может повлечь массу негативных последствий. В литературе можно уже встретить мнения о приоритете утвержденных федеральным законом договоров перед другими федеральными законами.

Представляется, что такое положение федерального закона должно быть незамедлительно изменено парламентом. Несмотря на то, что договор — акт подзаконный, утверждается федеральным законом, это не дает оснований приравнивать его к федеральному закону, который принимается в особой законодательной процедуре. И если согласиться с равенством их юридической силы, то сегодня договорный процесс придется рассматривать в качестве стадии законодательной процедуры, что само по себе абсурдно, учитывая, что в такой процедуре стороны договора — глава государства и глава исполнительной власти региона. Такое положение противоречит ст. 10, 11 Конституции Р Ф, устанавливающим принцип разделения властей, и ч.2 ст. 4 Конституции Р Ф, провозглашающей верховенство Конституции Р Ф и федеральных законов.

Таким образом, оптимальным выходом из сложившейся ситуации будет постепенное перемещение властных полномочий от Федерации к субъектам путем установления закрытого перечня федеральных полномочий в совместной рамке и конкретизации полномочий субъектов РФ в собственной сфере. В договорном регулировании предстоит уточнить юридическую силу договоров и, возможно, упростить процедуру их заключения. Только в таком случае сместится вектор в направлении построения действительно правового демократического федеративного государства в России, где в механизме взаимодействия Федерации и ее субъектов будут учитываться, как федеральные, так и региональные интересы, а права человека должным образом будут обеспечены слаженной федеративной системой.

2 КОНСТИТУЦИОННЫЕ ПРАВООТНОШЕНИЯ РФ И ЕЕ СУБЪЕКТОВ

2.1 Некоторые аспекты федеративной ответственности субъектов РФ в современных условиях российского федерализма

С внесением изменений от 11 декабря 2004 года в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» кардинально поменялись федеративные отношения в системе государственной власти. У Президента Российской Федерации появилась возможность не только назначать высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, но и отрешать его от должности «в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом». Рассматривая правовой аспект данных положений, законодательством не определен критерий утраты доверия Президентом Российской Федерации к руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Фактически Президент Российской Федерации наделяется полной свободой в решении вопроса отрешения от должности руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и не связан никакими правовыми ограничениями.

Мировой опыт из ныне существующих цивилизованных федеративных государств не знает случая, когда население лишено права влиять на формирование органов государственной власти субъектов федерации. Эта возможность Президента Российской Федерации снижает гарантии и стабильность правового статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, кроме того, избрание руководства субъектов Российской Федерации населением является необходимым элементом политической стабильности государства, поскольку позволяет правильно распределить социальную ответственность.

В результате, введенные изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», логически поглотили в себе конкретные конституционно-правовые деликты, предусмотренные ч.2 ст. 29.1.

Из всех трех, на сегодняшний день, отрешений Президентом Российской Федерации глав субъектов Российской Федерации лишь в первом случае было основанием «в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации, за ненадлежащее исполнение им своих обязанностей», а в остальных случаях — «в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации». При этом главы субъектов Российской Федерации формально не лишены права обжаловать данный Указ в Верховный Суд Российской Федерации в течение десяти дней со дня официального опубликования Указа, гарантированного п. 2 ч.6 ст. 29.1 названного Закона. Однако, при формулировке «в связи с утратой доверия» истец, в доказательственной базе будет в заранее невыгодном положении. При этом существенно снижается уровень ответственности руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации перед законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Последний вправе выразить недоверие губернатору, но это не может повлечь, как было предусмотрено прежним законодательством, немедленную отставку главы субъекта. Депутаты в данном случае вправе только сообщить об этом факте Президенту Российской Федерации, который вправе оставить его в должности. В результате законодательный орган субъекта Российской Федерации принимает решение о наделении соответствующими полномочиями руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, но, в то же время, лишен реальных механизмов самостоятельного принятия решения об ответственности утверждаемого в должности лица. При отрешении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации Президентом Российской Федерации мнение законодательного органа также может не учитываться им.

Выявленная проблема в условиях административного реформирования и укрепления вертикали власти, в основе которой положен конституционный принцип обеспечения единства системы исполнительной власти Российской Федерации, закрепленный в ч.2 ст. 77 Конституции Российской Федерации, требует комплекса мер направленных на укрепление демократических начал в регулировании вопросов исключительного ведения субъектов Российской Федерации и ограничении федерального вмешательства для обеспечения конституционных принципов российского федерализма, закрепленных Конституцией Российской Федерации. Безусловно, это требует конкретных законодательных изменений, которые в большей мере должны восстановить положение, существовавшее в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» до 11 декабря 2004 года.

2.2 Об исключительных предметах ведения субъектов РФ

Проблема обеспечения самостоятельности регионального законодательства по предметам ведения субъектов Российской Федерации, как фундаментальный признак исключительной компетенции субъектов РФ, остается открытой, поскольку в федеральном законодательстве редко встречаются прямые указания на регулятивные полномочия субъектов РФ, а попытки региональных законодателей восполнить пробелы в правовом регулировании нередко истолковываются как противоправные попытки посягательства на регулятивные полномочия федерального центра.

Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации последние осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Нормативные правовые акты субъекта РФ, принятые по собственному предмету ведения, имеют приоритет над федеральным законом в случае противоречия между ними, что обязывает всех применить закон субъекта Российской Федерации. Следовательно, наличие у субъектов Федерации своих конституций (уставов) и своего законодательства является правовой формой реализации полноты государственной власти субъектов РФ. Однако Конституция Р Ф дает весьма ограниченные ориентиры для регионального законотворчества. Так, Федеральный закон от 6. 10. 99 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», с последующими изменениями, включая изменения порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации, жестко унифицировал порядок решения законодательных вопросов организации государственной власти в субъектах РФ.

Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденные Указом Президента Р Ф, в частности вопросы его назначения и снятия «в связи с утратой доверия» Президентом Р Ф, являются еще одним весомым доводом в несамостоятельности ведения субъекта Федерации и унитарности российского государства. Данный вывод следует и из особых мнений А. Л. Кононова по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», который указывает, что является бездоказательным и ошибочным отнесение полномочий по формированию (образованию) исполнительных органов субъектов РФ к общим принципам организации системы органов государственной власти, т. е. к предмету совместного ведения, регулируемому федеральным законом, а вопросы, связанные с определением порядка, сроков проведения выборов глав администраций, относятся к ведению субъектов Федерации.

Важной особенностью конституций (уставов) субъектов Федерации является их учредительный характер. Учредительный характер предполагает самостоятельность субъектов Федерации по решению важных вопросов организации и функционирования региональной власти без излишней опеки и чрезмерного вмешательства органов федерального центра. Конституционное законодательство субъектов РФ сводиться к дублированию Конституции Р Ф или федерального законодательства, а его цель — регулирование общественных отношений с учетом характерных особенностей субъекта РФ. Российской Федерации важно обеспечить не единообразие, а единые принципы, отвечающие критериям федеративного государства. Законодательная база должна представлять собой гармоничную систему, где общее — предмет федерального законодателя, а частное — забота субъектов РФ

В целях решения указанных выше проблем, считаем необходимым закрепить перечень исключительных полномочий субъектов Российской Федерации в качестве уточнения статьи 73 Конституции Р Ф в договорах между Российской Федерацией и ее субъектами. Данное положение будет соответствовать ч. 3 ст. 11 Конституции Р Ф. Перечень должен быть открытый, с закреплением основных исключительных полномочий субъектов, что не позволит произвольно вмешиваться Федерации в предметы исключительного ведения субъектов РФ. Реализация указанных предложений позволит обеспечить реализацию конституционного разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, права субъектов Российской Федерации по осуществлению всей полноты государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения в соответствии со статьей 73 Конституции Российской Федерации.

2.3 Проблемы конституционного нормотворчества субъектов РФ

В условиях последних лет, когда федеративные отношения подвержены серьезным изменениям, когда динамически развивается федеральное законодательство, субъекты Российской Федерации должны проявлять большую инициативность в качественной модернизации своих конституций (уставов). Однако этот процесс, как показывает практика, имеет ряд проблемных моментов.

Действующее конституционное законодательство в Российской Федерации имеет двухуровневую структуру. Это порождало и порождает конкуренцию двух тенденций в развитии этого законодательства: стремление федерального центра к унификации правового регулирования конституционных отношений, с одной стороны, и стремление субъектов Российской Федерации к децентрализации правового регулирования этих отношений — с другой. В нахождении баланса между этими двумя тенденциями зависит успех сосуществования конституционного законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Еще один фактор, который необходимо учитывать при реализации субъектами Российской Федерации своих полномочий по конституционно-уставному нормотворчеству, это то, что многие уже устоявшиеся суждения относительно понимания конституции суверенного государства оказываются малопригодными для основных законов субъектов Российской Федерации. Необходимо понимать, что конституция (устав) не являются учредительными актами суверенного государства, а являются лишь основными законами субъектов Федерации, что предполагает их полное соответствие федеральной Конституции.

Следует также отметить, что понятия «конституция» и «устав» применительно к субъектам Российской Федерации носят, фактически, тождественный характер. На это было указано еще в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июля 2003 года. Тем не менее, в настоящее время в конституционно-уставном регулировании, к сожалению, определяющее значение с точки зрения статусных характеристик отдельных субъектов Российской Федерации придается формально-юридическим, а не социально-экономическим и другим подобным отличиям республики от других субъектов. Это порождает такую ситуацию, когда конституции двух республик в составе Российской Федерации, находящихся в различных федеральных округах, имеющих различные социально-экономические и политические условия развития, имеют больше сходств, чем конституция республики и устав области, которые находятся в одном федеральном округе и имеют схожие социально-экономические и политические условия развития. Так, например, основные законы более развитых в экономическом плане субъектов Федерации могли бы содержать дополнительные права граждан в социальной, культурной сферах, в области трудовых отношений.

Объективные сложности конституционно-уставного нормотворчества субъектов Федерации предопределены весьма ограниченным кругом ориентиров для этого вида нормотворчества, которые даны в Конституции Российской Федерации 1993 года. Так, например, статья 77 Конституции, закрепляя положения о системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, отсылает к Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06. 10. 199 914, внесение изменений в который часто сопровождается необходимостью внесения изменений практически во все конституции (уставы) субъектов Федерации. На наш взгляд, более логичным было бы закрепление основных принципов организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации в самой Конституции Российской Федерации или, хотя бы, в федеральном конституционном законе, что придало бы большую стабильность указанным отношениям.

Сложности возникают и при регулировании в основных законах субъектов такого важного вопроса, как защита прав и свобод человека. Это вызвано размытостью формулировок в самой федеральной Конституции. Так, пункт «в» статьи 71 Конституции Российской Федерации закрепляет положение о том, что в ведении Российской Федерации находится «регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина…», а пункт «б» статьи 72 Конституции Российской Федерации относит вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина уже к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. При такой формулировке большинство субъектов Российской Федерации пошли по пути практически полного копирования положений федеральной Конституции в области определения правового статуса личности, хотя наиболее предпочтительным, на наш взгляд, было бы развитие и конкретизация прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в Конституции Российской Федерации, или закрепление иных общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, которые не нашли отражения в федеральной Конституции.

2.4 Проблемы определения предметов ведения субъектов России

В научной литературе не сложилось и единого подхода к определению понятия «предметы ведения». Так, О. Е. Кутафин и К. Ф. Шеремет определяют предметы ведения как определенные области (сферы) общественных отношений, в рамках которых действует орган власти, как круг деятельности органа, подчеркивая, что это не отдельные вопросы и не совокупность каких-то вопросов, а обозначение определенных областей государственной деятельности. В. И. Фадеев понимает под предметами ведения органа государственной власти или органа местного самоуправления те сферы общественной жизни, в которых действует данный орган и в которых он юридически компетентен. Ю. А. Тихомиров, определяя предметы ведения как юридически определенные сферы и объекты воздействия уполномоченных субъектов, предлагает следующие типичные предметы ведения как элементы компетенции:

— сферы государственной и общественной жизни, отрасли экономики и социально-культурного строительства;

— политический курс и устойчивый вид деятельности;

— юридические действия;

— материальные объекты (собственность и т. п.);

— финансово-денежные средства;

— государственные и иные институты, органы, организации;

— руководители, должностные лица;

— правовые акты (с учетом их иерархии).

Различные комбинации этих предметов как объектов воздействия, по мнению автора, и отличают компетенцию разных субъектов права.

Несмотря на заслуживающую внимания новизну данного подхода к предметам ведения, как справедливо отмечает Т. М. Бялкина, что не все из предложенного перечня может быть бесспорно отнесено к таковым. Поскольку предметы ведения — это все-таки определенные общественные отношения, возникающие по различным основаниям, на которые воздействует субъект компетенции, то вряд ли целесообразно считать предметами ведения сами материальные объекты, по поводу которых возникают общественные отношения, тем более считать таковыми конкретных должностных лиц.

Можно согласиться с определением, которое дает В. Г. Стрекозов: «предмет ведения — это круг вопросов, решаемых высшими органами государственной власти с помощью установленных Конституцией и другими законодательными актами полномочий этих органов». В определении, которое дает В. Г. Стрекозов, содержится главная проблема, возникающая при определении предметов ведения субъектов России, а именно: Конституция России не определяет четко круг вопросов, решаемых самостоятельно органами государственной власти субъектов России.

Кроме того, в тексте Конституции России не содержится термин «предметы ведения субъектов РФ». Вместо него употребляется такое понятие, как «вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ» (ст. 73, п. 4 ст. 76 Конституции России).

Отсутствие четкого перечня предметов ведения субъектов России дает возможность федеральному законодателю постоянно ограничивать полномочия субъектов России.).

В связи с вышеизложенным, трудно согласиться с мнением Ю. В. Кудрявцева, который говорит о том, что закрепленная схема распределения предметов ведения и полномочий между Россией и ее субъектами содействует укреплению федерации, и вместе с тем она способствует определенной самостоятельности субъектов.

На наш взгляд целесообразнее было бы в Конституции России перечислить предметы ведения субъектов федерации для того, чтобы избежать посягательства органов государственной власти России на компетенцию субъектов Федерации.

2.5 Федеральное вмешательство в РФ

Правовой институт федерального вмешательства является одним из важнейших институтов государственного права большинства федераций мира. Его содержание определяется самой природой федеративного устройства, которая предполагает не только разграничение предметов ведения, но и диктует необходимость обеспечения единства экономической и политической организации союзного государства, закрепления соответствующих механизмов интеграции, объединяющей субъекты федерации.

Действующее в настоящее время законодательство Российской Федерации о федеральном вмешательстве не позволяет считать формирование рассматриваемого института завершенным. Так, законодательством не предусмотрены все необходимые для достижения целей института меры федерального вмешательства, бессистемно сформулированы основания федерального вмешательства, отсутствует унифицированный порядок осуществления федерального вмешательства. При этом применение мер федерального вмешательства в настоящее время практически невозможно.

Федеральный Закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в части закрепления института федерального вмешательства, вышел за рамки своего названия, что повлекло также расхождение норм Закона с конституционными установлениями. Указанный Федеральный закон содержит в высшей степени детальное нормативное правовое регулирование, далеко выходящее за рамки «общих принципов».

ПоказатьСвернуть
Заполнить форму текущей работой