Механізм формування доходної частини місцевих бюджетів

Тип работы:
Дипломная
Предмет:
Финансы


Узнать стоимость

Детальная информация о работе

Выдержка из работы

Українська Академія державного управління

при Президентові України

Одеський філіал

«Допущено до захисту

магістерської роботи"

Завідувач кафедри «Державного управління і права»

Марущак Володимир Петрович,

кандидат юридичних наук, доцент_______________ «___» лютий 2000р.

Механізм формування доходної частини місцевих бюджетів

Магістерська робота

на здобуття кваліфікації магістра державного управління

Науковий керівник Свірін Михайло Геннадійович,

кандидат політичних наук, доцент _______________________

Слухачка Пятаєва Олена Василівна ____________________

Одеса-2000р.

ЗМІСТ

Вступ

1 Розділ. Принципи формування місцевих бюджетів.

2 Розділ. Власні доходні джерела органів місцевого самоврядування.

Місцеві податки і збори.

Фінанси комунальних підприємств.

Комунальні платежі.

Комунальний кредит

Позабюджетні фонди.

3 Розділ. Передані загальнодержавні доходи.

Закріплені доходи.

Регульовані доходи.

4 Розділ. Бюджетні трансферти, як один з основних засобів фінансового вирівнювання місцевих бюджетів.

Висновки та пропозиції.

Список використаної літератури.

ВСТУП

Актуальність теми. Прийняття Конституції та Закону України «Про місцеве самоврядування» призвели до появи в Україні нової системи публічної влади. Головним принципом побудови цієї системи є принцип децентралізації. На практиці це веде до перерозподілу повноважень між органами державного управління і органами місцевого самоврядування в напрямку збільшення ролі останніх. Територіальні громади, згідно з Конституцією і Законом України «Про місцеве самоврядування», отримали незалежність та самостійність в здійсненні покладених на них функцій у межах своєї компетенції. Проте, тільки наявність особистих фінансових ресурсів дає змогу органам місцевого самоврядування виконувати свої функції. Неможливо бути дійсно самостійними, будучи залежними в фінансовому відношенні. Тому пошук форм і методів посилення фінансової незалежності органів місцевого самоврядування має найбільш важливе і актуальне значення.

Фінансові проблеми місцевої влади набули великої гостроти. Хронічна нестача грошей, фінансових ресурсів у органів місцевого самоврядування та нестабільність їхніх доходних джерел стали проблемою насправді загальнодержавної ваги. Як наслідок, на місцях не вирішуються найболючіші життєві проблеми людей, занепадають міське господарство, соціально- культурна сфера, освіта, охорона здоровя, погіршується стан доріг та інших засобів комунікації. До цього додається ще й надзвичайно неефективна, збанкрутіла система менеджменту як у центрі, так і на місцях, що базується на старих управлінських традиціях, коли все намагалися вирішувати з єдиного центру.

За цих умов сам процес прискореного формування місцевих фінансів має стати серйозним фактором стабілізації ситуації в країні. Він дозволить залучити активність та енергію багатьох тисяч територіальних громад, які з прохачів грошей перетворяться на субєкти, що заробляють ці гроші.

Активний вплив місцевих органів влади на формування нових суспільних відносин можливий лише за умови, що вони матимуть у своєму розпорядженні фінансові ресурси. Чинне законодавство України визначає основою самостійності місцевих бюджетів власні та закріплені за ними на стабільній основі законом загальнодержавні доходи. Стан і рівень доходів місцевих органів влади значною мірю визначаються способами їх формування. Отже важливою складовою вивчення фінансів місцевих органів є дослідження способів формування доходів, які зумовлені характером та особливостями економічної системи, котра домінує на тому чи іншому етапі розвитку. В Україні сьогодні основним способом формування доходів місцевих органів влади нині є відрахування від регульованих доходів, нормативи відрахувань від яких щорічно затверджуються центральною владою. Власні ж доходні джерела відіграють незначну роль. Отже самостійність місцевих бюджетів поки що є декларованою. Перехід до застосування інших способів формування доходів місцевих органів влади України, що надасть змогу мати дійсно самостійні, незалежні, достатні стабільні фінансові ресурси цим органам, є найважливійшею актуальною проблемою сьогодення.

Мета та завдання роботи. Метою даної роботи є вивчення джерел формування доходної бази місцевих бюджетів, механізму їх перерозподілу та перспективи розвитку.

З метою досягнення поставленої мети автор в роботі вирішує наступні завдання:

І- Провести аналіз принципів формування місцевих бюджетів.

ІІ-Проаналізувати власні доходні джерела місцевих бюджетів та шляхи їх мобілізації у місцевий бюджет.

ІІІ— Провести аналіз закріплених та регулюючих доходів місцевих бюджетів, їх ролі в формуванні цих бюджетів.

ІV-Проаналізувати бюджетні трансферти, як одного з засобів фінансового вирівнювання місцевих бюджетів.

Новізною роботи є вирішення поставлених задач.

Об'єкт дослідження. Механізм формування доходної частини місцевих бюджетів.

Предмет дослідження. Структура доходної бази місцевих бюджетів територіальних громад міст обласного підпорядкування.

Ступень наукової розробки теми. Аналіз літератури щодо місцевих фінансів показує, що в сучасній українській літературі не було комплексних досліджень місцевих фінансів. Це повязано з тим, що до початку 90-років, місцевих фінансів в УРСР не було і теоретично вони не визначалися як складова фінансової системи. Наявність у фінансовій системі сучасної правової держави місцевих фінансів як самостійної, обєктивно необхідної складової є закономірністю. Місцеві фінанси в колишніх СРСР і УРСР було ліквідовано в 30-х роках внаслідок деформації фінансової системи, зумовлених командно-адміністративними методами управління. На початку 90-х років в Україні склалися обєктивні передумови для відродження місцевих фінансів у процесі становлення національних фінансів, зумовлені застосуванням інституту місцевого самоврядування, розмежуванням функцій і завдань центральних та місцевих органів державної влади і місцевого самоврядування, подоланням деформацій фінансової системи.

В періодичних виданнях стали зявляться різні публікації щодо окремих проблем місцевих бюджетів. Зокрема у журналі «Фінанси України" — ЧиркаД. «Напрямки збалансування місцевих бюджетів», РоманківВ. «Формування місцевих бюджетів», КриницяС. «Зміцнення фінансової бази місцевого та регіонального самоврядування», ВасиленкоЛ. «Місцеві фінанси та фінансова незалежність», у журналі «Місцеве самоврядування" — КравченкоВ. Чому місцеві фінанси співають романси?», ПадалкоВ. «Покладаємось на власні сили», у журналі «Финансы" — СедовК. «Распределение налогов между звеньями бюджетной системы», ПетровВ. «Совершенствование механизма межбюджетных отношений». Проблеми місцевих бюджетів розглядалися деякими авторами в комплексі загальних проблем місцевого самоврядування, зокрема В. Пархоменко «Проблеми місцевого самоврядування в Україні 1990-років», ТкачукА., АграноффР, БраунТ. «Місцеве самоврядування: світовий та український досвід».

Але ж першим і поки що єдиним виданням, в якому висвітлено комплекс проблем становлення та розвитку місцевих фінансів України, є навчальний посібник В. Кравченка «Місцеві фінанси України». У ньому викладено основи теорії місцевих фінансів, узагальнено практику формування їх в Україні за період 1990−1998рр., а також зарубіжний досвід місцевого фінансування. Детально проаналізовано вітчизняне та зарубіжне законодавство, нормативно-правові акти, що регламентують фінансову діяльність органів місцевого самоврядування й інших органів влади у сфері місцевих фінансів, запропоновані шляхи зміцнення фінансової автономії місцевої влади. У посібнику використано результати досліджень автора, що виконувалися за дорученням Президента України.

Основні терміни використані в роботі:

Місцеві фінанси- система формування, розподілу й використання грошових та інших фінансових ресурсів для забезпечення функцій і завдань, що покладаються на місцеві органи влади.

Бюджет місцевого самоврядування (місцевий бюджет) — план утворення і використання фінансових ресурсів, необхідних для забезпечення функцій та повноважень місцевого самоврядування.

Обласний бюджет- план утворення і використання фінансових ресурсів, необхідних для забезпечення спільних інтересів територіальних громад, виконання місцевих програм, здійснення бюджетного вирівнювання.

Доходи місцевих бюджетів — кошти, які надходять до відповідних місцевих бюджетів у розмірах і в порядку, встановлених законодавчо. Включають: власні або закріплені доходи, відрахування від регульованих доходів, дотації, субсидії, субвенції та інші трансферти. Доходи місцевих бюджетів розподіляються на податкові і неподаткові.

1 Розділ. Принципи формування місцевих бюджетів

Після набуття Україною суверенітету розпочався процес становлення національної фінансової системи. Важливою складовою цього процесу є відродження місцевих фінансів як об'єктивної економічної реальності, властивої фінансовим системам усіх сучасних цивілізованих держав, що пов’язано з радикальною зміною концепції державної влади від її радянської моделі й переходом до організації влади на основі поділу її на законодавчу, виконавчу і судову. Це також викликано початком становлення в державі інституту місцевого самоврядування, процесами розмежування функцій та завдань публічної влади по вертикалі між її центральним, регіональним і місцевим рівнями.

Самостійність і незалежність органів місцевого самоврядування є однією з найважливіших передумов побудови демократичної держави. Не буде перебільшенням сказати, що фінансовий бік економічної самостійності місцевих органів влади є визначальним. Від фінансових можливостей залежать в кінцевому підсумку реальні владні функції. Не можна бути справді, а не формально самостійними, будучи залежним у фінансовому відношенні.

Ступень фінансової самостійності місцевих органів влади характеризує незалежність держави в цілому, потенційні можливості її економічного розвитку. Держава не може успішно розвиватись і процвітати, не даючи гарантій фінансової незалежності місцевим органам влади.

Україна як суверенна держава стала членом Ради Європи, приєдналася до Європейської хартії про місцеве самоврядування та ратифікувала цей акт. Таким чином, вона взяла на себе зобов’язання будувати місцеві фінанси відповідно до міжнародних стандартів. Європейська хартія про місцеве самоврядування стала першим багатостороннім правовим актом, який визначає і захищає принципи місцевого самоврядування. Вона була відкрита до підписання країнам — членам Ради Європи в жовтні 1985 року. Стаття 9 хартії визначає основні принципи організації фінансів місцевого самоврядування. Вона має назву «Фінансові засоби органів місцевого самоврядування». У статті вісім принципових положень про фінансову діяльність місцевого самоврядування. Як випливає з п. 1 цієї статті, органи місцевого самоврядування мають право в межах загальнодержавної економічної політики вільно розпоряджатися достатніми власними засобами. Отже, згідно з цим положенням, країни, які підписали хартію, беруть на себе два основні зобов’язання. По-перше, органи місцевого самоврядування слід наділити достатніми власними засобами. По-друге, ці органи в межах загальнодержавної економічної політики мають вільно розпоряджатися такими засобами. У пояснювальному коментарі до Європейської хартії місцевого самоврядування зазначається відносно цього пункту, що місцеві органи влади не може бути позбавлено свободи визначати першочергові витрати.

Згідно з пунктом 2 ст. 9 фінансові засоби органів місцевого самоврядування потрібно визначати відповідно до компетенцій, передбачених Конституцією та законом. Тобто хартія визначає порядок формування та обсяги фінансових ресурсів. Які мають належати місцевому самоврядуванню. Вона закріплює принцип відповідності фінансових ресурсів місцевого самоврядування обсягу обов’язків і завдань, котрі на нього покладаються. У пояснювальному коментарі до хартії щодо цього пункту наголошується: вказаний принцип означає необхідність достатнього співвідношення між фінансовими засобами місцевих органів влади та їхніми завданнями. Це співвідношення особливо важливе для виконання спеціальних доручених справ.

Пункт3 ст. 9 хартії встановлює, що хоча б частина фінансових засобів органів місцевого самоврядування має надходити за рахунок місцевих зборів чи податків, ставки яких ці органи визначають у межах закону. Отже, хартія вказує: частина фінансових ресурсів місцевого самоврядування формується за рахунок місцевих податків і зборів, тобто тих податків і зборів, що встановлюються цими органами самостійно. Вона не встановлює обсягу цієї частки, враховуючи різні умови кожної країни. Крім того, згідно з цим пунктом, органи місцевого самоврядування мають право в межах закону самостійно визначати ставки місцевих податків і зборів.

У пояснювальному коментарі до хартії стосовно цього пункту зазначається: здійснення політичного вибору між послугами, що надаються, і витратами на них які сплачує місцевий платник податків чи користувач, є найголовнішим обов’язком місцевих виборних представників. Вважається загальноприйнятим, що межі повноважень місцевих властей стягувати податки встановлюється законами центральних або регіональних органів влади. Але вони не можуть перешкоджати ефективному функціонуванню місцевої фінансової системи.

У пункті 4 ст. 9 хартії вказується, що фінансової системи, які забезпечують надходження фінансових засобів органів місцевого самоврядування, мають бути достатньо різноманітними і гнучкими для збереження, по можливості, відповідності реальним витратам при здійсненні повноважень. Цей пункт хартії зобов’язує країни, котрі її підписали. Створити такі умови, в яких органи місцевого самоврядування мали б можливість вибору тієї чи іншої моделі місцевої фінансової системи. Тобто пункт ст. 9 обумовлює свободу формування кожним місцевим органом влади тієї чи іншої моделі місцевої фінансової системи.

У пояснювальному коментарі до хартії стосовно цього пункту зазначено, що певні податки чи джерела фінансів місцевих органів влади, з огляду на їхній характер чи з практичних причин, не реагують на дію інфляції та інших економічних факторів. Занадто велика залежність місцевої влади від таких податків чи джерел може поставити її у важке становище, оскільки на витрати, пов’язані з наданням послуг, прямо впливають мінливі економічні фактори. Але визначається, що навіть у разі відносно динамічних джерел доходів між витратами і розвитком ресурсів немає автоматичного зв’язку.

Пункт5 ст. 9 хартії встановлює необхідність запровадження процедур фінансового вирівнювання чи еквівалентних заходів, призначених для корегування наслідків нерівномірного розподілу потенційних джерел фінансування, а також їхнього фінансового тягаря для захисту фінансово слабких органів місцевого самоврядування. Такі процедури чи заходи не можуть обмежувати свободу дій органів місцевого самоврядування у у власній сфері відповідальності. Отже, хартія зобов’язує уряди, які її підписали, надавати фінансову допомогу фінансово слабким органам місцевого самоврядування. Допомога може надаватися запровадженням процедур фінансового вирівнювання або іншими заходами. Ці заходи, відповідно до умов хартії, мають скоригувати нерівномірність розподілу потенційних джерел фінансування та їхній фінансовий тягар. Проте в хартії наголошується, що такі процедури чи заходи не можуть обмежувати свободу дій місцевого самоврядування в його власній сфері відповідальності.

Пункт6 ст. 9 хартії вказує на необхідність відповідним чином погоджувати з органами місцевого самоврядування виділення їм перерозподілюванних коштів. Це означає: кошти, що використовуються для цілей фінансового вирівнювання та допомоги органам місцевого самоврядування, мають вилучатися і надаватися лише за погодженням з органами місцевого самоврядування.

У пояснювальному коментарі до хартії стосовно цього пункту зазначається, що в разі розподілу ресурсів відповідно до спеціальних критеріїв, котрі встановлюються в законодавчому порядку, положення такого пункту будуть вважатися виконаними, якщо в ході підготовки відповідного законодавства проводяться консультації з місцевими органами влади.

Пунктом7 ст. 9 хартії визначається, що, по можливості, субсидії. Котрі надаються органам місцевого самоврядування, не можуть призначатися для фінансування певних проектів. Важливо, щоб асигнування субсидій не обмежувало свободи дій органів місцевого самоврядування у власній сфері компетенції. Цей принцип означає: держава, яка надає субсидії органам місцевого самоврядування не повинна, по можливості, обумовлювати спрямування їх. Субсидії мають бути незв’язаними. Крім того, надання субсидій не може обмежувати незалежності діяльності місцевого самоврядування у сфері його власної компетенції. З приводу цього пункту в пояснювальному коментарі до хартії вміщено досить обширне пояснення. Тут вказується на більшу бажаність дотацій загального призначення чи навіть дотацій на спеціальні галузі з погляду свободи дій місцевої влади, ніж дотацій, що виділяються на спеціальні проекти. Було б неправильним вважати, що всі дотації на спеціальні проекти буде замінено дотаціями загального призначення особливо це нереально для великих капіталовкладень; водночас надмірне використання дотацій різко обмежить свободу вибору місцевих властей щодо першочергових витрат. Але частка дотацій у загальних ресурсах не однакова в різних країнах, і більш значна частка на спеціальні проекти порівняно з дотаціями загального призначення може вважатися нормальною, якщо дотації в цілому складають відносно невелику частину в загальних доходах.

Пункт8 ст. 9 хартії встановлює: з метою фінансування інвестицій органи місцевого самоврядування мають право на доступ до внутрішнього ринку позичкового капіталу. Згідно з цим принципом, уряди, які підписали хартію, зобов’язуються створити умови для розвитку комунального кредиту. В цьому пункті наголошується, що метою кредитної діяльності органів місцевого самоврядування є фінансування інвестицій.

У пояснювальному коментарі до хартії з приводу зазначеного пункту вказано, що для місцевих органів влади важливо мати можливість отримувати позики на капіталовкладення. Але вірогідність джерела такого фінансування неминуче залежить від структури ринку капіталу в кожній країні. Порядок і умови доступу до таких джерел фінансування можуть встановлюватися в законодавчому порядку.

Отже, Європейська хартія про місцеве самоврядування визначила основні стандарти побудови фінансів місцевих органів влади. Україна, приєднавшись у липні 1997 року до хартії, зобов’язалася забезпечити впровадження цих стандартів у життя.

Прийнята 28 червня 1996 року Конституція зафіксувала кілька важливих принципів існування місцевого самоврядування в Україні. Так, ст. 7 розділу «Загальні засади» встановлює: «В Україні визначається і гарантується місцеве самоврядування». Розділ ІХ Конституції повністю присвячений питанням місцевого самоврядування. Ст. 140 Конституції встановлює: «Місцеве самоврядування є правом територіальної громади — жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селищ та міста — самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України».

Ст. 142 закріплює матеріальну та фінансову основу місцевого самоврядування, без якої не можливо здійснення тих завдань і функцій, які покладаються на ці органи. Згідно з цієї статті матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в правлінні районних і обласних рад. Стосовно ж доходів місцевого самоврядування ст. 142 Конституції встановлює участь держави у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування. Визначено також, що витрати органів місцевого самоврядування які виникли в наслідок рішень органів державної влади, компенсуються державною.

Ст. 143 закріпила право органів місцевого самоврядування на одержання з Державного бюджету України у повному обсязі фінансування для здійснення окремих повноважень органів виконавчої влади, які їм передаються Законами. Держава для здійснення цих повноважень передає органам місцевого самоврядування кошти з Державного бюджету або відносить до місцевого бюджету у встановленому законами порядку окремі загальнодержавні податки і передає їм об'єкти державної власності. Отже Конституція визначила два способи фінансування делегованих повноважень органів місцевого самоврядування: за рахунок коштів державного бюджету України або за рахунок коштів передачі місцевому самоврядуванню доходів від загальнодержавних податків та об'єктів загальнодержавної власності. Згідно цієї ж статті Конституції органи місцевого самоврядування мають право на визначення власних доходних джерел у своїх бюджетах. Ст. 143 встановлює також порядок формування бюджету обласних та районних рад, який складається з коштів державного бюджету з цільовим призначенням «для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів, а також із коштів місцевих бюджетів населених пунктів «для реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм».

Отже Конституція України від 28 червня 1996 року закріпила існування в Україні інституту місцевого самоврядування та визначила його матеріальну і фінансову основу. Основні положення Конституції, що стосуються формуванню фінансової бази місцевого самоврядування знайшли свій подальший розвиток, конкретизацію в Законі України «Про місцеве самоврядування» від 21 травня 1997 року.

В ст. 1 І розділу Закону надається чітке визначення таких понять як бюджет місцевого самоврядування (місцевий бюджет) — «план утворення і використання фінансових ресурсів, необхідних для забезпечення функцій та повноважень місцевого самоврядування. «; районний бюджет, обласний бюджет.

Ст. 16 І розділу визначає матеріальні і фінансові основу місцевого самоврядування, яка складається з рухомого та нерухомого майна, доходів місцевих бюджетів, позабюджетних цільових (в тому числі валютних) та інших коштів, землі, природних ресурсів, що є у комунальній власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.

Ст. 6 проголошує самостійність місцевих бюджетів, які не включаються до Державного бюджету України, бюджету Автономної республіки Крим та інших місцевих бюджетів.

Розділ ІІІ Закону повністю присвячений матеріальній і фінансовій основі місцевого самоврядування. Ст. 61 наголошує, що «органи місцевого самоврядування в селах, селищах, містах (уразі їх створення) самостійно розробляють, затверджують і виконують відповідні місцеві бюджети згідно з цим законом та законом про бюджетну систему». В п. 2 ст. 61 визначається порядок формування бюджетів обласних та районних рад, які як вже зазначалося у Конституції формуються за рахунок коштів Державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних та культурних програм. Самостійність місцевих бюджетів гарантується власними та закріпленими за ними за ними на стабільній основі законом загальнодержавними доходами, а також правом самостійно визначати напрями використання коштів місцевих бюджетів відповідно до закону.

Ст. 62 Закону визначає участь держави у формуванні доходів місцевих бюджетів. Держава «гарантує органам місцевого самоврядування доходну базу, достатню для забезпечення населення послугами на рівні мінімальних соціальних потреб. У випадках, коли доходи від закріплених за місцевими бюджетами загальнодержавних податків та зборів перевищують мінімальний розмір місцевого бюджету, держава вилучає із місцевого бюджету до державного бюджету частину надлишку в порядку, встановленому законом про державний бюджет».

У п. 2 ст. 62 дається пояснення щодо мінімальних розмірів місцевих бюджетів, які визначаються на основі нормативів бюджетної забезпеченості на одного жителя з урахуванням економічного, соціального, природного та екологічного стану відповідних територій, виходячи з рівня мінімальних соціальних потреб, встановленого законом.

Ст. 63 присвячена формуванню доходів місцевих бюджетів, згідно з якою вони формуються:

-за рахунок власних, визначених законом, джерел;

-закріплених у встановленому законом порядку загальнодержавних податків, зборів та інших обов’язкових платежів.

Доходи ж місцевих бюджетів районних у містах рад (у разі їх створення) формуються відповідно до обсягу повноважень, що визначаються міськими радами. Порядок зарахування доходів до місцевих бюджетів визначається законом про бюджетну систему та іншими законами.

У доходній частині місцевого бюджету окремо виділяються доходи, необхідні для виконання власних повноважень, і доходи, необхідні для забезпечення виконання делегованих законом повноважень органів виконавчої влади. Місцевий бюджет поділяється на поточний бюджет і бюджет розвитку. Доходи бюджету розвитку формуються за рахунок частини податкових надходжень, коштів, залучених від розміщення місцевих позик, а також інвестиційних субсидій з інших бюджетів. Кошти державного бюджету, що передаються у вигляді дотацій, субвенцій, розподіляються обласними радами між районними бюджетами і бюджетами міст обласного значення у розмірах, необхідних для формування доходних частин не нижче мінімальних розмірів місцевих бюджетів, визначених законом, а також використовуються для фінансування з обласного бюджету спільних проектів територіальних громад.

Ст. 66 визначає, що місцеві бюджети мають бути достатніми для забезпечення виконання органами місцевого самоврядування наданих їм повноважень та забезпечення населення послугами не нижче рівня мінімальних соціальних потреб. У разі, коли вичерпано можливості збалансування доходів і видатків місцевих бюджетів і при цьому не забезпечується покриття видатків, необхідних для здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм законом повноважень та забезпечення населення послугами не нижче рівня мінімальних потреб, держава забезпечує збалансування місцевих бюджетів шляхом передачі необхідних коштів до відповідних місцевих бюджетів у вигляді дотацій, субвенцій, субсидій відповідно до закону.

В ст. 69 зазначається, що органи місцевого самоврядування відповідно до закону можуть встановлювати місцеві податки і збори, які зараховуються до відповідних місцевих бюджетів.

Отже, можна сказати, що прийняття цього Закону є дуже значним кроком у питаннях законодавчої регламентації матеріальних і фінансових основ місцевого самоврядування. Особливо заслуговує на увагу положення про гарантії стабільності фінансової бази місцевих бюджетів та ведення розрахунку бюджету через нормативи бюджетної забезпеченості на одного мешканця територіальної громади виходячи з рівня мінімальних соціальних потреб. Впровадження цієї норми у життя повинно було надати змогу почати докорінне реформування усіх місцевих фінансів і, головне, зацікавити у збільшенні своєї власної бази фінансових надходжень як багаті, так і бідні громади. Важливим елементом гарантій місцевих бюджетів від тиску з боку держави повинен стати і розподіл бюджетів по здійсненню власних та делегованих повноважень, а також впровадження ідеї формування поточного бюджету та бюджету розвитку. Але, що Закон відкриває дорогу місцевій ініціативі, то це є важливо і позитивно.

Саме місцеві бюджети є фондами, в яких мобілізується основна частина фінансових ресурсів, необхідних для забезпечення громадських послуг. Тому забезпечення самостійності місцевих органів влади у формуванні цих фондів — надзвичайно важливе завдання, що має бути розв’язане в процесі формування системи місцевих фінансових інститутів та визначення її структури. Становлення інституту самостійності місцевих бюджетів відбувається в процесі формування окремої підсистеми в структурі системи місцевих фінансових інститутів. Це — система місцевих бюджетів. Особливо важливе значення для її становлення мають такі інститути, як поточні бюджети, бюджети розвитку, видатки, власні та закріплені доходи.

Ключову роль у становленні системи самостійності місцевих бюджетів відіграють їхні доходи та способи, на основі котрих вони формуються. Основу самостійності місцевих бюджетів складають власні та закріплені доходи. Це було законодавчо закріплено в 1990 році, а потім підтверджено в новому Законі «Про бюджетну систему в редакції 1995 року. У цьому Законі поняття власні доходи вживається в контексті забезпечення принципу самостійності бюджетів усіх рівнів, включаючи і державний бюджет України. Згідно ст. 4 Закону самостійність бюджетів забезпечується наявністю власних доходних джерел і правом визначення напрямів їх використання відповідно до законодавства України.

Законодавство України не дає детального переліку власних доходів місцевих бюджетів. Немає в ньому норм про порядок формування та використання власних доходних джерел. Проблема власних доходів місцевих бюджетів потребує детальної розробки в законодавстві України. Власні доходи — це доходи, що формуються на території, підвідомчій відповідному місцевому органу влади і згідно з його рішеннями. До власних доходів належать місцеві податки і збори, платежі, що встановлюються місцевими органами влади, доходи комунальних підприємств, доходи від майна, що належить місцевій владі та ін. Частка власних доходів місцевих бюджетів України є вкрай незначною, і, таким чином, принцип самостійності цих бюджетів, законодавчо закріплений, залишається поки що декларованим.

Поняття закріплені доходи місцевих бюджетів в українському законодавстві виникає в 1990р. Закріплені доходи — це доходи, які закріплюються за певним бюджетом. Закріплені доходи також є основою самостійності місцевих бюджетів. Перелік доходів, які повністю зараховуються до місцевих бюджетів, встановлено Законом «Про бюджетну систему Української РСР» від 5 грудня 1990р. Разом з тим, Закон не визначив порядку розподілу цих доходів між рівнями місцевих бюджетів. Законодавство України до 1995р. включно не передбачало закріплених доходів для районних та обласних бюджетів. Таким чином, самостійність цих бюджетів була декларованою.

Перелік закріплених доходів усіх рівнів бюджетної системи встановлено Законом «Про бюджетну систему України» від 29 червня 1995 року, але в ньому не передбачено такого поняття, як закріплені доходи місцевого самоврядування.

Згідно ст. 12 Закону закріпленими доходами обласних бюджетів слід вважати:

частина податку на додану вартість, яка визначається Законом України про Державний бюджет на наступний рік, але не менш як 20 відсотків;

частина акцизного збору, яка визначається Законом України про Державний бюджет на наступний рік, але не менш як 20 відсотків;

податок на прибуток підприємств і організацій усіх форм власності (крім комунальної) і підпорядкування у розмір, що дорівнює 70 відсоткам від ставки, передбаченої чинним законодавством для відповідної категорії платників, та 100 відсотків податку на прибуток підприємств та організацій комунальної власності цього рівня;

70 відсотків податку на майно підприємств і організацій усіх форм власності і підпорядкування;

плата за землю, що дорівнює 10 відсоткам від ставки, передбаченої законодавством до обласних бюджетів;

надходження від внутрішніх позик і грошово-речових лотерей, що проводяться за рішенням відповідних Рад народних депутатів, згідно з законами України;

надходження від оренди цілісних майнових комплексів, що перебувають у комунальній власності цього рівня;

дивіденди, одержані від акцій і цінних паперів, що належать державі в акціонерних господарських товариствах, створених за участю підприємств комунальної власності цього рівня;

Закріплені доходи міських бюджетів встановлюються ст. 13, а саме:

100 відсотків податку на прибуток підприємств та організацій комунальної власності цього рівня;

плата за землю — 60 відсотків;

податок на нерухоме майно громадян;

місцеві податки і збори, крім винятків, передбачених законодавством України;

надходження від оренди цілісних майнових комплексів, що перебувають у комунальній власності цього рівня;

Прийнятий у 1995р. Закон «Про бюджетну систему України» лише частково розв’язав проблему закріплених доходів місцевих бюджетів. Повноваження органів місцевого самоврядування, за цим Законом, навіть звужуються. Слід відмітити, що у прийнятій у 1996 році Конституції України термін закріплені доходи не згадується.

Ст. 143 Конституції, яка вже розглядалася вище, передбачає такі норми порядку формування обласних і районних бюджетів, які, по суті, виключають наявність закріплених доходів цих бюджетів.

У Законі України «Про Державний бюджет України на 1998 рік» вперше здійснено спробу розмежувати доходи між державним бюджетом України і місцевими бюджетами в цілому шляхом повного закріплення їх. Разом з тим, Закон не передбачив розмежування цих доходів між рівнями місцевих бюджетів. За цих обставин розмежування їх у 1998 році на практиці здійснювали обласні ради, що суперечить Конституції України, Закону України «Про місцеве самоврядування».

Отже, проблема доходних джерел місцевих бюджетів України, які надходили б до них на стабільній основі, залишається відкритою. З цією метою доцільно ще раз повернутися до визначення конституційних норм стосовно формування місцевих бюджетів.

Основну частку доходів місцевих бюджетів в нашій країні становлять так звані регульовані доходи. Ця частка сягає 75−85 відсотків. Поняття регульовані доходи запозичено Україною з бюджетної практики колишнього СРСР. Регульовані доходи — це доходи, що розподіляються між різними рівнями бюджетної системи.

Регульовані доходи — основні надходження до місцевих бюджетів України. У Законі «Про бюджетну систему Української СРСР», прийнятому в 1990р., визначено, що за нормативами до місцевих бюджетів зараховуються такі надходження: від податку з обороту; від податку на доходи; від податку на експорт та імпорт; від податку на прибуток підприємств (об'єднань), організацій та установ, за винятком підприємств, які входять до складу місцевого господарства, новостворюваних малих підприємств, а також спільних підприємств відповідно до частки участі в них місцевих рад народних депутатів. Законом також регламентовано розміри відрахувань від цих доходів до місцевих бюджетів встановлювати згідно з соціально-економічними нормативами бюджетної забезпеченості населення території і станом місцевих джерел доходів.

У Законі «Про бюджетну систему України» в редакції 1995 року черговий раз внесено зміни до переліку регульованих доходів та форм бюджетного регулювання. Згідно з цим окремі доходи стануть до певної міри закріпленими і регульованими одночасно. Це стосується податку на додану вартість, акцизного збору, податку на прибуток підприємств, прибуткового податку з громадян, плати за землю, доходів від приватизації державного майна та деяких інших. Доцільність такого підходу викликає сумніви.

Окремі новації в частині формування доходів місцевих бюджетів внесено Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», прийнятому у травні 1997 року. Це, зокрема, стосується встановлення норм, згідно з якою в доходній частині місцевого бюджету окремо виділяються доходи, необхідні для виконання власних повноважень, і доходи, необхідні для забезпечення виконання делегованих законом повноважень органів виконавчої влади. Крім того, запроваджено норму, згідно з якою місцевий бюджет поділяється на поточний бюджет і бюджет розвитку. Встановлено, що доходи бюджету розвитку формуються за рахунок частини податкових надходжень, коштів, залучених від розміщення місцевих позик, а також за рахунок інвестиційних субсидій з інших бюджетів.

Однак це ще не дало можливості розв’язати проблему самостійності місцевих бюджетів. Самостійність місцевих бюджетів України поки що багато в чому є лише декларованою в законодавстві. Їхня доходна частина в основному залежить не від зусиль місцевої влади в розвитку власної бази оподаткування, а від перерозподілу фінансових ресурсів через державний бюджет. Поки буде зберігатися така ситуація, місцеві фінанси залишатимуться слабкими. Вони, що нині спостерігається, не будуть забезпечувати виконання покладених на місцеві органи влади функцій.

2 Розділ. Власні доходні джерела органів місцевого самоврядування

В умовах прискорення процесу розвитку демократичних принципів у державному устрою та управлінні, одною з найважливіших складових частин фінансової системи держави є місцеві (регіональні) фінанси, які охоплюють регіональні бюджети, бюджети адміністративно-територіальних одиниць і фінанси суб'єктів господарювання, які використовуються для задоволення регіональних потреб. Місцеві фінанси забезпечують фінансування широкого кола заходів, пов’язаних з соціально-культурним та комунально-побутовим обслуговуванням населення.

Місцеві фінанси — це система формування, розподілу і використання грошових та інших фінансових ресурсів для забезпечення місцевими органами влади покладених на них функцій і завдань, як власних, так і делегованих.

Фінанси місцевих органів влади включають у себе кілька основних взаємопов'язаних структурних елементів. Це видатки, доходи, способи формування доходів, інститути системи, суб'єкти і об'єкти системи та відносини між суб'єктами системи, системою та іншими ланками фінансової системи держави взагалі.

Названі 7 основних структурних елементів системи не можуть бути фотографічним відображенням її внутрішньої структури. У реальному житті ця система набагато складніша і має свої особливості в кожній країні. Але названі структурні елементи може бути виявлено майже в усіх європейських країнах, що мають сформовані фінансові системи місцевих органів влади.

Формування місцевих інститутів в Україні є складним і неоднозначним процесом. Одні інститути формуються швидше, інші повільніше, що відображає реальний стан економіки країни та її законодавства. Незважаючи на це, місцеві фінансові інститути формуються в тісному взаємозв'язку один з одним і, таким чином, утворюють певну систему.

Система місцевих фінансових інститутів в Україні ще не має завершеного характеру і перебуває в стадії становлення. Для цієї системи ще не властива така найважливіша ознака будь-якої системи, як цілісність. Не зовсім сформована структура системи місцевих фінансових інститутів, як наслідок, місцеві фінанси України поки що не забезпечують можливості реалізації функцій і завдань, які покладаються на місцеві органи влади. Тобто, становлення місцевих фінансів України неможливе без формування структурованої й цілісної системи місцевих фінансових інститутів.

Об'єктом нашого ж дослідження є доходи місцевих органів влади та способи їх формування. Наявність обумовлених функціями та завданнями місцевих органів влади видатків є причиною утворення доходів цих органів влади. Доходи місцевих органів влади може бути класифіковано за їхніми джерелами та за економічною природою.

За джерелами доходи місцевих органів влади поділяються на:

податкові доходи;

неподаткові доходи (платежі, доходи від майна, що належить владі, та від господарської діяльності підприємств комунальної форми власності, залучені місцевими органами влади на ринку позичкового капіталу);

доходи за рахунок кредитів та позик;

трансферти від центральної влади та органів влади вищого територіального рівня.

За економічною природою доходи місцевих органів влади поділяються на:

власні доходи;

закріплені доходи;

регульовані доходи

Власні доходи — це доходи, що мобілізуються місцевою владою самостійно на основі власних рішень і за рахунок джерел, визначених місцевим органом влади. До власних доходів належать місцеві податки і збори, доходи від майна, що належить місцевій владі, та від господарської діяльності комунальних підприємств, комунальні платежі, а також доходи за рахунок комунальних кредитів та позик.

До переданих доходів належать доходи, що передаються місцевій владі центральною владою або органами влади вищого рівня.

В Україні за економічною природою доходи місцевих органів влади, згідно із законодавством, поділяються на власні, закріплені і регульовані. Перелік закріплених доходів визначено законодавством про місцеве самоврядування та про бюджетну систему. Природа закріплених доходів місцевих органів влади відрізняється від природи власних доходів. Закріплені доходи — це одна з форм переданих доходів місцевим органам влади на стабільній, довгостроковій основі.

Регульовані доходи — це також одна з форм доходів, що передаються центральною владою місцевим органам влади або з бюджетів територій вищого адміністративного рівня до бюджетів територій нижчого адміністративного рівня. Порядок передачі та розміри регульованих доходів в Україні щороку встановлюються в Законі України «Про Державний бюджет». Порядок регулювання доходів місцевих бюджетів визначається також рішеннями органів влади вищого територіального рівня щодо органів влади нижчого територіального рівня.

Стан і рівень доходів місцевих органів влади значною мірою визначаються способами їх формування. В способах формування доходів місцевих органів влади є певні закономірності, властиві всім країнам, в економічній системі яких функціонують фінанси місцевих органів влади. Способи формування доходів, у свою чергу, зумовлені характером та особливостями економічної системи, котра домінує на тому чи іншому етапі розвитку, в тій чи іншій країні. Закономірним явищем є те, що основним способом формування доходів місцевих органів влади в більшості розвинутих країнах є місцеві податки і збори. Велику роль відіграють дотації та інші трансферти. В Україні основним способом формування доходів місцевих органів влади нині є відрахування від регульованих доходів. Місцеві податки і збори, кредити та інші способи формування доходів місцевих органів влади, характерні для розвинутих індустріальних країн, в Україні відіграють незначну роль.

Схематично види доходів місцевих бюджетів та способи їх формування можна представити так:

ДОХОДИ

СПОСОБИ ФОРМУВАННЯ

ДОХОДІВ

місцеві податки і збори

комунальні платежі

власні -

доходи від майна та землі,

що належать місцевій владі

доходи комунальних підприємств

кредити

комунальні позики

закріплені -

частка загальнодержавних податків, закріплених за місцевими бюджетами

регульовані -

нормативи відрахувань від загальнодержавних податків

бюджетні трансферти, як засіб фінансового вирівнювання бюджетів

2.1. Місцеві податки і збори

Інститут місцевих податків і зборів є ключовим у сфері формування доходів місцевих органів влади в більшості розвинутих зарубіжних країн. Закономірність функціонування місцевих фінансів у тому, що основним засобом формування доходів місцевих органів влади є місцеві податки і збори.

Конституція України закріпила право введення податків за Верховною Радою, але в статті 143 Конституції правом встановлення місцевих податків і зборів відповідно до закону наділені територіальні громади. В розвиток конституційних положень у статті 69 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що органи місцевого самоврядування відповідно до закону можуть встановлювати місцеві податки і збори, які зараховуються до відповідних місцевих бюджетів. Таким чином, органи місцевого самоврядування мають право самостійно приймати рішення про введення місцевих податків, але відповідно до закону.

Питання місцевого оподаткування розв’язано в Декреті Кабінету Міністрів України «Про місцеві податки і збори» від 20 травня 1993 року, за яким встановлено 16 місцевих податків і зборів. Серед них:

готельний збір;

ринковий збір;

збір за парковку автомобілів;

збір за видачу ордера на квартиру;

збір з власників собак;

курортний збір;

збір за виграш у бігах;

збір за розміщення офісів в центрі міста;

податок з реклами;

збір за право використання місцевої символіки;

збір за право проведення кіно- і телезнімань;

збір за проведення місцевих аукціонів, конкурсного розпродажу і лотерей;

комунальний податок;

збір за проїзд територією прикордонних областей автотранспорту, що прямує за кордон;

збір за надання дозволу на розміщення об'єктів торгівлі.

У декреті визначено повноваження органів місцевого самоврядування щодо встановлення місцевих податків і зборів та надання пільг на них, а також максимальні ставки місцевих податків і зборів. Перелік і ставки місцевих податків і зборів вміщено в додатках.

Крім названих законодавчих актів, місцеве оподаткування в Україні регламентується також Законом «Про внесення змін і доповнень до Закону УРСР «Про систему оподаткування», ухвалений 18 лютого 1997р.

Але слід відмітити, що місцеві податки і збори поки що формують незначну частину доходів місцевих бюджетів. Так, наприклад взяти м. Одесу — у 1999 році частка місцевих податків і зборів склала- ________% від загальної суми доходів.

Підвищення ролі місцевих податків і збільшення частки доходів за їхній рахунок є головним напрямком зміцнення місцевих бюджетів, розширення їхньої фінансової автономії. Ефективне використання інституту місцевих податків і зборів — важливий інструмент зміцнення всієї фінансової системи України. Але це не може бути одноразовим актом. Становлення системи місцевого оподаткування в Україні може стати наслідком змін у соціально-економічній системі держави, в першу чергу, в структурі власності, за рахунок значного підвищення доходів населення, реформування системи оплати праці. Майже половина основних фондів в Україні перебуває в недержавному секторі економіки. Сформувалися верстви населення з високими доходами, котрі володіють значною нерухомістю. Усе це створює об'єктивні передумови для запровадження в Україні сучасної системи місцевого оподаткування і зміцнення на її основі фінансів місцевого самоврядування.

Насамперед, назріла потреба значно розширити перелік місцевих податків та повноваження органів місцевого самоврядування щодо запровадження їх. Основу місцевого оподаткування мають забезпечити майнові податки. Доцільно запровадити місцеві податки на нерухоме майно юридичних осіб, на коштовне нерухоме майно фізичних осіб, на землю і на спадщину. Місцевим органам влади слід отримувати законодавчо зафіксовану частку прибуткового податку з громадян.

Значного розширення потребує перелік місцевих екологічних податків. Можна запровадити податок на утилізацію побутових відходів або на прибирання сміття, податок на полювання, на рибальство, на використання кар'єрних матеріалів, на ветеринарне обслуговування худоби та інших домашніх тварин.

Звичайно, мова не може йти про одночасне запровадження всіх цих податків. Робити це необхідно обережно, поетапно і в контексті реформи всієї податкової системи, під час якої доцільно збалансувати співвідношення між надходженнями від загальнодержавних і місцевих податків на користь значного підвищення частки других.

У новому законі о місцеві податки і збори доцільно передбачити дві групи місцевих податків і зборів.

Перша група -це місцеві податки і збори. Що повністю регламентуються центральною владою. Місцеві органи влади матимуть право на встановлення пільг на ці податки.

Друга група місцевих податків і зборів може самостійно встановлюватися місцевою владою. Механізм державного контролю передбачає включення двох елементів: обов’язкову реєстрацію таких податків у Міністерстві фінансів України та встановлення верхніх меж податкових ставок.

Зараз на розгляді у Верховній Раді знаходяться декілька законопроектів щодо місцевих податків і зборів, в тому числі законопроект Кабінету міністрів і законопроект, який знайшов підтримку Асоціації міст України, що значно розширює, по-перше, перелік місцевих податків і зборів, і по-друге, зміцнює фінансову базу місцевого самоврядування та розширює права органів місцевого самоврядування по встановленню і стягненню цих податків. Звичайно, це питання ще потребує обговорення. В тому вигляді, в якому законопроект поданий, швидше за все він законом не стане, але можна говорити про те, що основними місцевими податками повинні стати податок на землю, податок на нерухомість і прибутковий податок з громадян. Це ті податки, які мають стати фінансовою базою місцевого самоврядування.

Можна дискутувати ще про деякі інші податки. Так, зараз у Верховній Раді на розгляді знаходяться законопроекти, які стосуються саме цих питань, у тому числі і законопроект про податок на нерухомість. Доля цього законопроекту була складною. І хочеться відмітити, що законопроект про податок на нерухомість двічі приймався в першому читанні. Але остаточно так і не був прийнятий. Не був прийнятий через основну причину — відсутність методики оцінки. Крім того, визнаючи, що потрібен податок на нерухомість, депутати сперечалися про те, які об'єкти повинні попадати під оподаткування цим податком. Наприклад, чи необхідно промислові об'єкти включати туди, чи включати лише житло, чи включати ще якісь рухомі об'єкти.

Можна було б багато сперечатися про те, які податки мають бути місцевими податками чи зборами, можна було б багато сперечатися довколо прийняття нового закону і введення його в дію, але глибоко переконана, що на сьогоднішній день прийняття нового закону о місцеві податки і збори є абсолютно передчасним.

Це може здатися дещо парадоксальним. Але ж справа в тому, що на сьогодні в Україні не існує закону про бюджетну систему України, який би відповідав Конституції України, та Закону «Про місцеве самоврядування». І фактично надходження до міського бюджету визначаються, якщо це місто районного значення — на рівні району, якщо це місто обласного значення — на рівні області.

Тому говорити про те, що місто може визначати долю свого бюджету, встановлюючи ту чи іншу ставку місцевого податку, є абсолютно хибним, адже вже чимало міст в Україні поплатилися саме за те, що вони надто активно намагалися впроваджувати місцеві податки і збори. Найяскравішим прикладом такого міста є Хмельницький, яке за дуже короткий час втричі збільшило доходи від місцевих податків та зборів і добилося лише того, що рівно на цю суму обласна рада зменшила місту відрахування від регульованих податків в міський бюджет, й зменшила дотації на рівень міста з обласного бюджету.

ПоказатьСвернуть
Заполнить форму текущей работой