Правовая природа концессионных соглашений и соглашений о разделе продукции

Тип работы:
Дипломная
Предмет:
Государство и право


Узнать стоимость

Детальная информация о работе

Выдержка из работы

1. Правовая природа концессионных соглашений и соглашений о разделе продукции

Концессия (от лат. concessio — предоставленное разрешение, уступка) — сдача государством в эксплуатацию какой-либо фирме, иностранной или отечественной, части своих природных богатств, предприятий и технологических комплексов, других объектов. К. как форма привлечения инвестиций в национальные экономики широко распространена в современном мире. На территории бывшего СССР законодательство о К. после более чем 60-летнего перерыва стало возрождаться в начале 90-х годов. Первым соответствующий закон принял Казахстан еще в 1991 г. К 1993 г. этот акт уже перестал отвечать потребностям республики и был отменен Законом Республики Казахстан «О признании утратившим силу Закона Республики Казахстан «О концессиях в Республике Казахстан» от 8 апреля 1993 г. Предусматривалось, что должен быть разработан новый закон о концессионных соглашениях, но это помешал сделать роспуск Верховного Совета Казахстана в 1994 г. Несколько позднее, чем в Казахстане, был принят Закон Республики Кыргызстан «О концессиях и иностранных концессионных предприятиях в Республике Кыргызстан» от 6 марта 1992 г., действующий до настоящего времени. В 1995 г. вступили в силу: Закон Республики Грузия «О порядке предоставления концессий зарубежным странам и компаниям» от 21 декабря 1994 г. Закон Республики Узбекистан «О концессиях» от 30 августа 1995 г. Закон Республики Молдова «О концессиях» от 13 июня 1995 г.

В России разработка концессионного законодательства затянулась. Первый проект закона о концессиях был разработан еще в Верховном Совете, второй — принят Государственной Думой, но отклонен Президентом. В апреле 1996 г. Государственной Думой был принят в первом чтении подготовленный Правительством альтернативный проект закона «О концессионных договорах, заключаемых с иностранными и российскими инвесторами».

К 1997 г. основу правового регулирования в этой сфере составляла ст. 40 Закона «Об 3иностранных инвестициях в РСФСР» 4 июля 1991 г., согласно которой предоставление иностранным инвесторам 49прав на разработку и освоение возобновляемых и невозобновляемых природных ресурсов и проведение хозяйственной деятельности, связанной с использованием объектов, находящихся в государственной собственности, но не переданных предприятиям, учреждениям, организациям в полное хозяйственное ведение или оперативное управление, осуществляются на основании концессионных договоров, заключаемых с иностранными инвесторами Правительством Р Ф или иным уполномоченным на то государственным органом в порядке, установленным законодательством РФ о концессиях. Срок действия концессионного договора определяется в зависимости от характера и условий концессии, но не может быть более 50 лет. Одностороннее изменение условий концессионного договора не допускается, если иное не оговорено в договоре. Концессионные договоры могут содержать изъятия из действующего на территории РФ законодательства. В этом случае они подлежат утверждению Федеральным Собранием — Парламентом России.

Следует отметить, что пока шло обсуждение проектов законов, в название которых были включены слова «концессия» или «концессионный договор», «режущие слух» 2481определенным специалистам, 30 декабря 1995 г. был принят и введен в действие Федеральный закон РФ «О соглашениях о разделе продукции», направленный на регулирование отношений, возникающих в процессе заключения частного вида концессионных договоров — т.н. договора о разделе продукции. Согласно этому закону под 0393соглашением о разделе продукции понимается договор, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет субъекту предпринимательской деятельности на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ. В свою очередь субъект предпринимательской деятельности обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск. Упомянутый выше закон должен был бы быть принят в развитие более общего закона о концессионных договорах. Так в статье 5 проекта закона «О концессионных договорах, заключаемых с российскими и иностранными инвесторами» говорится, что соглашение о разделе продукции является одним из видов концессионных договоров.

Концессионное соглашение (концессионный договор) — соглашение о предоставлении концессии.

В действующем в настоящее время Законе РСФСР об иностранных инвестициях в РСФСР существуют нормы о концессионном соглашении. В нем содержится положение о том, что порядок заключения концессионных договоров будет предусмотрен в законодательстве о концессиях, поэтому с момента принятия этого закона ведется работа над принятием закона о концессионном соглашении. Концессионные соглашения применяются, как правило, в области добычи полезных ископаемых. Они были широко распространены в 60-ые годы при привлечении иностранных инвестиций в нефтедобывающие отрасли промышленности в развивающихся странах. В 70-ые годы в результате изменений в практике заключения концессионных соглашений наибольшее распространение получили соглашения о разделе продукции, которые практически заменили собой концессионные соглашения в области нефтедобычи. В России действует специальный ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» от 30. 12. 1995 № 225, применяемый при привлечении иностранных инвестиций в области добычи полезных ископаемых. Концессионные соглашения и соглашения о разделе продукции имеют одну правовую природу и связаны с предоставлением иностранному инвестору разрешения на добычу полезных ископаемых.

Выдача концессии (разрешения на осуществление экономической деятельности) означает предоставление разрешения частному лицу государством.

Важной отличительной чертой концессии, широко практиковавшейся еще со времен феодальных отношений, является то, что стороной в правоотношении всегда является государство (носитель суверенной власти, государь), а разрешение на осуществление деятельности связано с монопольным правом государства на объект деятельности (вещей, находящихся в государственной собственности, или вещей, изъятых из оборота), либо на занятие деятельностью, являющейся прерогативой государства. Эта черта отражена и в толковании самого понятия концессия, которое дают отечественные и зарубежные толковые словари, как «уступка, передача, разрешение, отдача права, присвоенье».

ГК РФ в части II, принятой в 1995 г., впервые регулирует отношения, вытекающие из договоров о предоставлении «коммерческой концессии «(франшизы). В отличие от традиционного понимания концессии, связанной с актом государства, в данном случае речь идет о гражданско-правовом договоре и о предоставлении исключительного права одним субъектом гражданского права другой стороне по договору. «Предметом договора коммерческой концессии (франшизы) является комплекс исключительных прав, предоставляемых правообладателем и приобретаемых (покупаемых) пользователем».

Толкование договора франшизы как «коммерческой концессии» не снимает существующей проблемы определения правовой природы Концессионном соглашении как особого вида соглашений, заключаемых между государством и иностранным частным лицом, а поэтому остающихся за пределами сферы регулирования гражданско-правовых договоров.

Концессия, как акт государства, может содержать в себе различные условия, на которых предоставляется концессия. В области недроприродопользования таким условием непременно являются условия, обеспечивающие экологическую безопасность местности, где ведется добыча природных ресурсов. Для того, чтобы концессия могла создавать у концессионера не только права, предусмотренные в концессии, но также и обязывать концессионера к соблюдению условий, т. е. предусматривать исполнение концессионером определенных обязательств перед государством, перечисленных в концессии, концессиям, в частности, концессиям, которые практиковались в зарубежных странах в период после второй мировой войны, стали придавать форму концессионного договора или концессионного соглашения. Однако форма концессионного договора не может сама по себе изменить правовую природу отношений, возникающих на основании концессии. Концессионный договор, как и «безусловная» концессия в чистом виде, продолжает оставаться легальным основанием, позволяющим иностранному лицу — стороне в договоре приступить к той или иной деятельности, например, начать добычу полезного ископаемого на условиях, указанных в самом акте о предоставлении концессии или в концессионном договоре.

Определение концессионных договоров содержится в Законе об иностранных инвестициях в РФ 1991 г. Согласно этому определению «предоставление иностранным инвесторам прав на разработку и освоение возобновляемых и невозобновляемых природных ресурсов и проведение хозяйственной деятельности, связанной с использованием объектов, находящихся в государственной собственности, но не переданных предприятиям, учреждениям, организациям в полное хозяйственное ведение или оперативное управление, осуществляется на основании концессионных договоров, заключаемых с иностранными инвесторами Советом Министров РСФСР или иным уполномоченным на то государственным органом в порядке, установленном законодательством РСФСР о концессиях.» Из определения, содержащегося в действующем в настоящее время законе следует, что концессионные договоры регулируют отношения между государством и иностранным частным инвестором и могут быть использованы в любых случаях осуществления иностранным частным лицом своей хозяйственной деятельности на территории РФ (на это указывают слова «и проведение хозяйственной деятельности»), а не только в связи с освоением природных ресурсов. Иными словами концессионные договоры являются более общей категорией, связанной с законодательством об иностранных инвестициях, а не категорией какой-либо отрасли народного хозяйства и соответствующему этой отрасли законодательству, например, категорией законодательства о недропользовании, даже если область добычи полезных ископаемых и является основной сферой приложения концессии.

В качестве основной особенности правовой категории «концессионный договор» закон об иностранных инвестициях выделяет то, что «концессионные договоры могут содержать изъятия из действующего на территории РСФСР законодательства», а также то, что «одностороннее изменение условий концессионного договора не допускается, если иное не оговорено в договоре». Приравнивание категории «концессионный договор» к законодательному акту по своему действию («содержат изъятия из действующего законодательства») и по порядку принятия («подлежат утверждению Верховным Советом РСФСР») не только позволяет говорить о концесионных договорах как особой правовой категории, но также и позволяет выделить основные их черты: неизменяемость условий концессионных договоров (отсюда и проблема неизменяемости концессионных договоров, которая возникает в любом случае, как результат осуществления государством законодательной деятельности за пределами действия концессионного договора), особый порядок их заключения (одобрение в той или иной форме органом власти). Решение возникающих в связи с особенностями концессионных договоров проблем должно составлять содержание законодательства о концессионных договорах, как это и предусмотрено в действующем законе об иностранных инвестициях.

В самом факте принятия закона об иностранных инвестициях, на основании которого стало возможной экономическая деятельность иностранного лица на территории РСФСР, выражена готовность государства определить условия предоставления иностранному лицу права на осуществление экономической деятельности иностранным лицом на территории РСФСР. Основным недостатком действующего в России закона об иностранных инвестициях остается отсутствие в нем общего порядка и процедуры предоставления такого права иностранному лицу, включая ст. 40 закона о концессионном договоре. В законе об иностранных инвестициях, в статье, касающейся концессионных договоров, expresis verbis предусмотрено: «Концессионные договоры могут содержать изъятия из действующего на территории РСФСР законодательства. «(ст. 40) В этом случае они подлежат утверждению органом, обладающим функциями законодательного органа (Верховным Советом РСФСР в момент принятия закона). Концессионный договор, таким образом, следует рассматривать как особую форму допуска иностранного лица к экономической деятельности на основании договора с государством, предусматривающего условия на которых предоставляется разрешение на осуществление экономической деятельности, в частности, в области добычи полезных ископаемых. В то же время в ст. 40 лишь указан концессионный договор как форма допуска иностранного лица к хозяйственной деятельности, но в отношении порядка предоставления права иностранному лицу — концессионеру на предпринимательскую деятельность содержится отсылка к будущему концессионному законодательству.

Основываясь на толковании ст. 40 закона об иностранных инвестициях как формы допуска иностранного лица к предпринимательской деятельности, можно предположить, что в законе об иностранных инвестициях должен быть предусмотрен перечень отраслей народного хозяйства, где иностранному лицу запрещено заниматься предпринимательской деятельностью, отраслей народного хозяйства, где иностранному лицу можно осуществлять хозяйственную деятельность на условиях, указанных государством (концессионные договоры) и отраслей народного хозяйства, где иностранному лицу разрешено заниматься предпринимательской деятельностью, т. е. перечень открытых для иностранного капитала отраслей народного хозяйства.

Проблема неизменяемости условий Концессионном соглашении и иных соглашений «гибридного» типа, включающих в себя гражданско-правовые и административно-правовые отношения, в том числе и соглашений о СРП, как они урегулированы в действующем законодательстве, была решена в зарубежной практике применения таких договоров. Концессионном соглашении и связанные с неизменяемостью их условий споры составляют основную часть инвестиционных споров, рассматриваемых Международным Центром по рассмотрению инвестиционных споров (МЦУИС), созданным на основании Вашингтонской Конвенции о порядке разрешения инвестиционных споров между государством и иностранным инвестором, подписанной в 1965 г. Хотя Россия до сих пор и не ратифицировала эту конвенцию, однако даже в этих условиях нельзя игнорировать специально созданный международно-правовой механизм разрешения инвестиционных споров. Создание МЦУИС свидетельствует об одном из возможных путей разрешения проблемы Концессионном соглашении

Проблема неизменяемости условий Концессионном соглашении тесно связана с проблемой защиты прав иностранного инвестора, а, следовательно, решение этой проблемы связано с выполнением задачи стимулировать приток иностранных инвестиций в Россию. Следует подчеркнуть, что проблема защиты прав частного лица возникает всегда, когда речь идет об осуществлении государством экономической деятельности. Существо реформенных преобразований как раз и заключается в том, чтобы за счет сужения сферы экономической деятельности государства стимулировать экономическую деятельность частных предпринимателей. Изменения, происшедшие в зарубежной практике заключения Концессионном соглашении и переход от Концессионного соглашения к соглашениям о разделе продукции отражают движение большинства стран в мире в сторону экономических реформ и развития рыночных отношений. Появившиеся в результате эволюции Концессионном соглашении соглашения о разделе продукции характеризовались одной из основных черт, характерных для гражданско-правовых соглашений — равенство сторон в правоотношении. В практике заключения Концессионном соглашении имеются примеры соглашений, в которых равенство в правовом статусе сторон обеспечивалось путем поднятия правового статуса иностранного инвестора, т. е. путем участия в соглашении в области добычи полезных ископаемых органа иностранного государства в качестве иностранного инвестора. Появление таких соглашений явилось основанием для утверждения, что и «контракты», относимые к типу концессионных договоров, также носят включают в себя черты, характерные для международно-правового договора (например, условие о применении норм международного права при разрешении конфликтных ситуаций). Теория «интернационализации коммерческих контрактов» была использована для доказательства необходимости подчинить концессионные соглашения нормам международного права.

Подчинение концессионных соглашений нормам международного права на основании теории интернационализации концессионных соглашений долгое время обеспечивало стабильность, т. е. неизменяемость условий Концессионном соглашении, и рассматривалось зарубежными юристами как наиболее эффективное средство защиты прав иностранного частного инвестора.

В то же время теория «интернационализации» Концессионном соглашении, лежащая в основе применения норм международного права к концессионных договорам, получила резкую критику со стороны советской юридической науки.

Отрицание международно-правовой природы концессионного соглашения в отечественной и зарубежной литературе было связано с признанием ее противоречия общепринятым нормам международного права. Завершением теоретических споров по поводу международно-правовой природы концессионных соглашений следует считать введение в практику двусторонних международных соглашений о гарантиях и защите инвестиций. Иными словами, чтобы решить проблему неизменяемости концессионных договоров, были найдены различные правовые средства. Что касается самой правовой конструкции концессионного договора, то, понимая все ее недостатки и преимущества, в зарубежной практике государств с рыночной экономикой она редко применяется кроме как в особых («индивидуальных») случаях. Основную функцию, которую выполняла исторически конструкция концессионного договора исполняет теперь система допуска иностранных инвестиций, предусматриваемая в законах об иностранных инвестициях.

2. Правовое регулирование недропользования на условиях СРП

В соответствии с законодательством Российской Федерации месторождения полезных ископаемых могут осваиваться либо на условиях действующего налогового режима на базе лицензионных соглашений (ПС), либо на основании специального налогового режима — соглашений о разделе продукции (СРП).

Как правило, решение о разработке месторождений на условиях СРП принимается в случаях, когда их освоение в режиме действующего налогового законодательства — нерентабельно. Недропользование на условиях СРП позволяет привлечь необходимые инвестиции для освоения новых перспективных участков, а также крупных и уникальных месторождений, расположенных в труднодоступных и малоосвоенных местах. В настоящее время перечень участков СРП включает 29 объектов. Среди них три действующих проекта («Сахалин-1», «Сахалин-2» и «Харьягинское месторождение»).

Система государственного регулирования недропользования на условиях СРП имеет ряд важных преимуществ, которые целесообразно рассмотреть более подробно.

Серьезные сдвиги в дискуссии о целесообразности использования в сфере недропользования договорных отношений между Государством и Инвестором произошли после состоявшейся в сентябре 2000 г. в г. Южно-Сахалинске первой Международной практической конференции «СРП-2000». Принимавший участие в работе конференции Президент России В. В. Путин твердо и открыто заявил, что «проблема реализации СРП — это важнейшая проблема для России», что «практика применения таких соглашений показала, что этот механизм является эффективным и широко используется во всем мире» и «СРП могут и должны стать важнейшей частью инвестиционной политики государства». Через год на Всемирном экономическом форуме (Москва, 30 октября 2001 г.) В. В. Путин одобрил намерения компании «Эксон» принять участие в крупнейшем проекте СРП «Сахалин-1» и вложить в него $ 12−15 млрд, подчеркнув, что «это значительная сумма, учитывая общий объем инвестиций в экономику России», и что он окажет всемерную поддержку проектам такого рода.

Режим СРП является на сегодня единственным приемлемым для инвесторов правовым режимом недропользования при освоении месторождений арктического шельфа, труднодоступных и малоосвоенных территорий Дальнего Востока, Западной и Восточной Сибири.

Освоение этих регионов на условиях лицензионных соглашений и в режиме действующего законодательства представляется маловероятным.

Процедура получения права пользования недрами на условиях СРП действительно является для инвестора пока в организационном плане более длительной и сложной, чем работа в режиме действующего законодательства. Вместе с тем СРП позволяет вести работы в режиме более гибкой налоговой нагрузки, учитывающей объективные природные условия расположения месторождения и его горно-геологические условия. Главное — инвестор получает возможность работать и планировать многолетний и весьма рискованный производственный процесс в стабильных условиях, гарантирующих ему не ухудшение коммерческих результатов при возможном изменении правового режима в стране на весь период действия соглашения (практически на срок в 25−30 лет).

В соответствии с СРП к окончанию срока действия инвестор имеет возможность накопить необходимые средства на проведение ликвидационных работ. К тому же законодательством по СРП установлено, что отчисления в ликвидационный фонд инвестору компенсируются и он может позволить себе запланировать необходимый объем ликвидационных работ. При работах в обычном стандартном режиме по окончанию действия лицензии все ликвидационные работы недропользователь должен осуществлять за счет собственной прибыли, размер которой к концу разработки месторождения из-за отработки «хлебных» пластов, как правило, сокращается. Может возникнуть ситуация, когда государству придется самому участвовать в решении проблем, связанных с экологически приемлемым завершением ликвидационных работ.

Режим СРП позволяет кратно увеличить годовую добычу сырья за счет ввода в разработку крупных и уникальных месторождений. Так, например, при разработке Харампурского месторождения добыча газа из сеноман-туронских залежей совместно с попутным газом составит 11,9 млрд. куб. м в год. Среднегодовая добыча газа только на одной платформе Штокмановского месторождения будет равна 22,5 млрд. куб. м. На Приразломном нефтяном месторождении намечается выход на уровень годовой добычи в 7,55 млн. тонн. По проекту «Сахалин-3» (Киринский блок) планируется производство природного газа в объеме до 15,5 млрд. куб. м. в год. На месторождениях проекта «Сахалин-1» среднегодовая добыча нефти составит до 12,3 млн. тонн и газа — до 20,4 млрд. куб. м.

Правовой механизм СРП универсален и применяется для месторождений, находящихся в любой стадии освоения (для новых или в значительной степени отработанных месторождений, для перспективных участков с высокой степенью риска и длительным сроком окупаемости). Его формирование в полной мере еще не завершено. Наиболее важной мерой представляется введение в силу 24 главы второй части Налогового Кодекса Р Ф, посвященной вопросам налогообложения в режиме СРП. Видимо, следует признать преждевременным решение об отказе от роялти, применявшегося в интервале от 6 до 12% и замене этого платежа, на фиксированный показатель налога на добычу (8,25%), который не адекватен различным от природы геологическому строению и добывным возможностям месторождений.

Правовой режим СРП необходим не только нефтяникам и газовикам. Через механизмы СРП нефтяной и газовой промышленности формируется благоприятная ресурсная база для развития отечественной энергетики, металлургии, машиностроения и других отраслей экономики России.

Так, например, в соответствии с Указом Президента России от 30 ноября 1991 года № 1517 при реализации на условиях СРП проектов освоения Приразломного и Штокмановского месторождений, расположенных на шельфе Печорского и Баренцева морей, предполагается широкое использование мощностей конверсируемых предприятий оборонно-промышленного комплекса. На Дальнем Востоке в аналогичных работах по изготовлению конструкций для разрабатываемых на условиях СРП морских месторождений шельфа Охотского моря участвует Амурский судостроительный завод.

По экспертным оценкам, зафиксированным в Рекомендациях конференции «СРП-2002: От законов — к инвестициям», до 2008 г. по проектам на условиях СРП в экономику России может быть вовлечено до $ 85 млрд. Это создает благоприятные предпосылки для развития смежных отраслей и сферы услуг, позволит укрепить производственную и социальную инфраструктуру регионов добычи.

Режим СРП предполагает публичное рассмотрение условий освоения участков недр и месторождений. При этом перед обсуждением законопроекта о включении участка в перечень объектов, освоение которых возможно на условиях СРП, требуется провести сравнение экономических показателей ТЭО СРП с результатами разработки в режиме действующего налогового законодательства.

Решение о разработке месторождения на условиях СРП действительно принимается только в том случае, если при действующей лицензионной системе невозможно добиться рентабельной и комплексной разработки месторождения. Принятие закона о включении участка недр в перечень — это публичный процесс, в котором участвуют не только представители государственных органов, но и широкая общественность. Соответствующие слушания регулярно проводятся в Государственной Думе Р Ф (парламентские слушания, обсуждения в комитетах, комиссиях и депутатских объединениях), в регионах, где эти участки расположены, с участием общественных организаций, защищающих интересы коренных малочисленных народов.

Проекты на условиях СРП осуществляются инвесторами без бюджетного финансирования, полностью за свой счет и на свой риск. Поиски, разведка и разработка новых крупных и уникальных месторождений требует привлечения в российский ТЭК многомиллиардных инвестиций. Российские и зарубежные инвесторы в этих условиях готовы принять на себя серьезные риски инвестиционных проектов при обеспечении Государством лишь высокой стабильности простых и приемлемых для них условий налогообложения и определенного незыблемого на весь период освоения месторождений свода фиксированных условий недропользования.

Всем перечисленным условиям привлечения крупномасштабных инвестиций соответствует только режим СРП, ничего другого за десять лет реформ в России создано не было.

Нефтяная компания «Роснефть» — родоначальник создаваемой в России системы раздела продукции. Открытые компанией «Роснефть-Сахалинморнефтегаз» месторождения Одопту (1977 г.), Чайво (1979 г.), Лунское (1984 г.), Пильтун-Астохское (1986 г.) и Арктун-Дагинское (1989 г.) служат сырьевой базой для проектов «Сахалин-1», «Сахалин-2», в освоении которых уже вложены миллиарды долларов. Вполне естественно, что эти гигантские вложения принесут в перспективе определенные доли прибыльной продукции инвесторам (в том числе и НК «Роснефть») и Государству, которое практически «кредитует» проекты СРП стабильным правовым и специальным налоговым режимом.

СРП является единственным в действующем законодательстве режимом недропользования, при котором предусматривается использование до 80% российского производственного персонала и до 70% российских подрядчиков и поставщиков. К сожалению, регламентируемая законом норма российского участия в подрядных работах в среднем реализуется не в полной мере. По данным доклада Правительства Р Ф «Об итогах работ по реализации СРП за 2008 год» доля участия российских предприятий и организаций колеблется в пределах от 25,3% («Са-халин-2») до 60,8% («Харьягинское месторождение»).

СРП позволяет задействовать мощный рычаг государственного контроля, который отсутствует в обычной лицензионной системе. Таким рычагом является утверждение годовых программ инвестора и отчета об их исполнении. По сути дела СРП позволяет государству участвовать в разработке и утверждении бизнес-плана недропользователя на предстоящий год. В режиме СРП это — правило, закрепленное законом. В режиме лицензионной системы возможность такого систематического и комплексного контроля отсутствует.

Сравнение действующих в сфере недропользования режимов позволяет сделать однозначный вывод о преимуществах специального режима недропользования (СРП) по сравнению с работой на условиях действующего законодательства при освоении крупных и уникальных месторождений шельфа и других маргинальных в экономическом смысле объектов.

Вместе с тем, необходимо хотя бы кратко перечислить недостатки, проявившиеся на первом этапе внедрения СРП в практику геолого-разведочных работ и нефтедобычи, чтобы сформулировать предложения по совершенствованию процесса подготовки и утверждения документации СРП.

Главным недостатком остается крайне низкий темп подготовки предпроектной документации на дистанции от конкурса до подписания СРП.

Схема размещения объектов СРП включает уже почти тридцать перспективных на нефть и газ участков и месторождений. Вместе с тем по состоянию на 1 декабря 2002 г. в Российской Федерации осуществляются всего три проекта на условиях соглашений о разделе продукции (СРП) — «Сахалин-1», «Саха-лин-2» и «Харьягинское месторождение». Реализация четвертого подписанного соглашения по Самотлорскому месторождению, как известно, отложена.

* С начала работ по СРП — организации международного конкурса на право геологического изучения участков или разработки разведанных месторождений до момента подписания СРП проходит непозволительно большое время.

Так, например, по проекту «Сахалин-3» (Киринский блок) конкурс состоялся в 1993 г., а подготовка ТЭО СРП и проект СРП до сих пор не завершены — инвесторы российских проектов СРП неоднократно обращались с предложениями о дебюрократизации процесса подготовки СРП.

* Образуемые Правительством Р Ф для разработки условий пользования недрами и подготовки проектов СРП комиссии за последние два года работали неэффективно. Из 18 таких комиссий — шесть не проводили свои заседания ни разу, семь — собирались на заседания только один раз, четыре — собирались больше трех раз и только одна — (по Самотлорскому месторождению) — завершила свою работу (17 заседаний).

В 2006—2008 гг. Правительство Р Ф образовало три Комиссии для переговоров об условиях недропользования и подготовки для подписания проектов СРП:

1. Уватский проект (распоряжение Правительства Р Ф от 24 июля 2008 г. № 1010-р; председатель Комиссии — В.В. Шелепов). С 18 февраля 2009 г. работа Комиссии приостановлена без объяснения причин.

2. Приразломное нефтяное месторождение (распоряжение Правительства Р Ф от 20 ноября 2007 г. № 1671-р; председатель Комиссии — И.С. Матерое). Проведено одно заседание. С 18 февраля 2008 г. работа Комиссии приостановлена без объяснения причин.

3. Комсомольского нефтегазоконденсатного месторождения (распоряжение от 10 декабря 2007 г. № 1744-р; председатель Комиссии — Л.А. Тропко). Проведено одно заседание. С 18 февраля 2008 г. работа Комиссии приостановлена без объяснения причин.

* Расширение списка объектов СРП ограничивает установленная квота разведанных запасов (точнее — неправильный способ ее применения). В соответствии с пунктом 2 статьи 2 федерального Закона «О СРП» разрешено использование на условиях СРП не более 30% учтенных государственным балансом запасов полезных ископаемых. В соответствии с применяемым ныне подходом, когда учитываются запасы всех заявленных проектов СРП, указанная квота практически исчерпана. При подсчете используемой в режиме СРП квоты должны учитываться только запасы подписанных (введенных в действие) СРП. При таком способе подсчета установленная законом квота фактически заполнена сегодня лишь на первые проценты. Такой подход будет стимулировать подбор новых объектов и создаст необходимую конкурентную среду для объектов, включенных в перечни.

* Отсутствует финансовое обеспечение работ по подготовке проектов СРП. Работа образуемых Правительством Р Ф комиссий по выработке условий пользования недрами и подготовке проектов СРП ведется практически на общественных началах.

* Законодательно закреплена сложная система утверждения СРП по морским объектам отдельными федеральными законами. Для участков и месторождений, расположенных на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне, в соответствии с пунктом 3 статьи 2 и статьей 6 федерального Закона «О соглашениях о разделе продукции» предусматривается двукратное рассмотрение и утверждение федеральными законами сначала перечня участков или месторождений, а затем — и самих подписанных СРП.

* Отсутствует постоянная система учета и контроля за работами, выполняемыми в соответствии с СРП. В конечном итоге это отражается на качестве отчетов компаний и представляемых ежегодно в Государственную Думу докладов Правительства Р Ф об итогах работы по реализации СРП. Необходимо в установленном порядке ввести стандартные формы отчетности.

* Продекламирован, но чрезвычайно трудно реализуется принцип равной доступности в использовании российских нефте- и газопроводов системы компаний «Транснефть» и «Газпром».

* Отсутствует механизм реализации государственной доли продукции. Ранее эта работа была поручена ОАО «НК «Роснефть». В период подготовки компании к приватизации — эта функция была упразднена. Целесообразно поручить реализацию государственной доли продукции уполномоченным организациям. В этом случае можно было бы достаточно обоснованно решить вопрос о финансировании работ, выполняемых при подготовке проектов СРП рабочими группами, экспертами и консультантами.

* До сих пор не устранены противоречия между отдельными законами природно-ресурсного блока, а также и между нормативно-правовыми актами, принятыми субъектами Федерации и федеральным законодательством в сфере СРП.

Концепция легализации соглашений о разделе продукции (СРП) в России обсуждалась в середине 90-х годов 20 в. После принятия закона в юридической литературе составлены комментарии, встречается много публикаций, даются различные оценки этого договора в части соотношения публично-правовою и гражданского правового регулирования.

По мнению Н. Н. Вознесенской, несмотря на наличие специфических условий, соглашение о разделе продукции по своей правовой природе относится к гражданско-правовым договорам, в которых государство выступает не как орган властвования, а как субъект гражданского права. Как она полагает, в связи с этим было бы целесообразно внести в Закон о СРП изменения, которые бы прямо указывали на гражданско-правовой характер таких соглашений, а также устранить противоречия, содержащиеся в законах «О соглашениях о разделе продукции» и «О недрах». К этому сводятся и многочисленные пожелания иностранных инвесторов, опасающихся возможного вмешательства государства как органа властвования в процесс заключения и осуществления соглашений.

С.А. Сосна считает: то, что в России четко оформятся две альтернативные системы недропользования — административно-разрешительная и гражданско-договорная — можно оценивать по-разному. С позиций принципа единообразия законодательного регулирования одной и той же сферы общественных отношений (в данном случае недропользования) такая альтернативность представляется ненормальной. С позиций же практических потребностей страны, когда существующая административно-разрешительная система оказалась неработоспособной, введение более эффективной альтернативной системы не только оправданно, но и необходимо. Однако он исходит из того, что единообразие законодательного регулирования отношений недропользования должно быть восстановлено, и путь к этому только один — через радикальную перестройку существующего законодательства (и прежде всего закона «О недрах») на гражданско-правовой рыночной основе".

О.М. Теплов высказывает мнение о том, что целесообразно в целях унификации основных требований государства к структуре обязательств в рамках СРП утвердить модельную структуру такого соглашения (приняв соответствующее постановление Правительства Российской Федерации). При этом, по его мнению, должны сохраняться основные принципы недропользования и инвестиционных отношений:

— государственная форма собственности на недра и полезные ископаемые в их естественном залегании;

— запрет на залог прав недропользования, их свободную уступку недропользователем третьим лицам;

— платность за недра и срочный характер недропользования;

— административно-правовое регулирование налоговых и таможенных отношений инвестора с государством, отношений по охране окружающей природной среды и санитарного благополучия населения, по вопросам установления и применения государственных стандартов в процессе эксплуатации недр, по вопросам пределов ограничений государственного иммунитета, по вопросам реализации государственного горного надзора, экологического, геологического и радиологического государственного контроля;

— приоритет законодательных актов Российской Федерации (в том числе законов субъектов Российской Федерации) над условиями соглашений с инвесторами (в том числе в рамках соглашений о разделе продукции).

Необходимость соблюдения в законе «национального интереса» отмечают А. Клишин и А. Шугаев, подчеркивая, что закон требует серьезного теоретического осмысления; реализация на практике его некоторых норм и положений может привести к серьезным социально-экономическим конфликтам и в конечном счете станет «работать» против интересов государства в целом. Проблемы, которые сфокусировались в названном законе, бесспорно, являются фундаментально важными для нынешнего этапа экономической реформы в России. Это вопросы о природе и пределах государственной собственности на природные ресурсы, о необходимости массового участия частных капиталов в освоении таких ресурсов, о концепции и принципах правового регулирования пользования ископаемыми ресурсами. Авторы отмечают также недостатки: ст. 1 определяет, что в случае, если законодательными актами России установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим федеральным законом в сфере регулирования отношений, указанных в п. 1 настоящей статьи, применяются правила настоящего федерального закона. Таким образом, данные нормы закона юридически установили определенный приоритет этого федерального закона над гражданским законодательством РФ, включая ГК РФ, что вряд ли следует признать правильным.

СМ. Богданчиков, А. И. Перчик на основе детального экономико-правового анализа Закона о СРП и практики его применения приходят к основному выводу о том, что необходимо в области теории права:

— определить применительно к недропользованию организационно-правовые формы участия государства в отношениях, регулируемых гражданским законодательством;

— четко разграничить и определить отношения, регулируемые в рамках режима СРП нормами административного и гражданского права;

— определить правовой статус соглашения о разделе продукции.

В «Основных концептуальных положениях развитие нефтегазового комплекса России» подчеркивается необходимость полного правового обеспечения закона «О соглашениях о разделе продукции» необходимыми нормативными документами.

В выступлении на Первой, международной практической конференции «СРП-2000», проходившей 2 сентября 2000 г. в г. Южно-Сахалинске В. В. Путиным было отмечено, что только для оптимизации работы СРП в России требуется разработать и изменить примерно 25−30 нормативных актов.

Министр энергетики на этой конференции также подчеркнул: «Отсутствие достаточной нормативно-правовой базы сдерживает процесс развития СРП. Это относится к соглашениям, заключенным в 1994—1995 гг.».

Основными рекомендациями участников конференции являются следующие.

1. Необходимость создания нормативно-правовой базы по СРП, в том числе принятие и совершенствование первоочередных нормативных актов по:

— налоговому регулированию, включая вопросы возмещения НДС при СРП;

— заключению, исполнению и контролю за исполнением СРП, принимая во внимание первоначальные конкурсные условия;

— декларированию коммерческого открытия;

— составу и порядку возмещения затрат при реализации СРП, в том числе по разделению затрат при создании совместной инфраструктуры проектов;

— формированию и использованию ликвидационного фонда;

— пограничному, таможенному, а также банковскому регулированию и бухучету;

— порядку применения международных норм и стандартов;

— экологической безопасности и реагированию на чрезвычайные ситуации;

— безопасности мореплавания при исполнении СРП на континентальном шельфе;

— категоризации рыбохозяйственных водоемов и компенсации ущерба морским биологическим ресурсам при исполнении СРП.

2. Устранение противоречий в части законодательного регулирования режима налогообложения при исполнении СРП. В частности, ускорение работы по подготовке отдельной главы по налоговому режиму СРП во второй части Налогового кодекса, предусмотрев уплату роялти и прибыльной продукции как в денежной, так и в натуральной форме, а также механизм нулевой ставки НДС для российских подрядчиков с целью повышения их конкурентоспособности. Принятие соответствующих нормативных актов по применению положений Налогового кодекса в отношении режима СРП.

Анализируя актуальные проблемы практической реализации закона «О соглашениях о разделе продукции» Б. К. Кутычкин отмечает, что при заключении соглашений Минтопэнерго, на которое возложено осуществление прав и обязательств Российской Федерации по соглашениям в отношении месторождений углеводородного сырья, трудно сочетать властные (административные) и гражданско-правовые функции. В связи с чем он предлагает возложить практическое, «протокольное решение задач на этапе подготовки СРП на специализированную государственную консалтинговую компанию, выдав ей соответствующую лицензию».

Опыт развивающихся стран, привлекающих инвестиции за счет заключения соглашений о разделе продукции, свидетельствует о том, что стороной в договоре, как правило, выступает государство в лице компетентного органа или государственная нефтегазовая компания19. В связи с этим вряд ли целесообразно передавать полномочия государства специализированной фирме, как это предлагается Б. К. Кутычкиньш.

В обзорной статье о реализации нефтегазовых проектов СРП в России по состоянию на 2000 г. авторы отмечают следующее. К настоящему времени специальными законами разрешено заключать такие соглашения по 56 нефтегазовым объектам, в том числе 43 месторождениям и 13 перспективным участкам недр. Утвержденные и планируемые к утверждению в качестве объектов СРП, включая объекты уже действующих проектов, составляют перечень из 113 месторождений и перспективных участков недр. Суммарные запасы углеводородов объектов с выявленной промышленной нефтегазоносностью, включенных в этот перечень, составляют по нефти 8,9 млрд. т, по газу — 6,7 трлн. м3. Из значительного числа проектов, по которым уже длительное время ведется работа по подготовке и заключению соглашений, к началу 2000 г. удалось довести до стадии подписания лишь Самотлорский. Авторы считают, что длительные сроки подготовки соглашений, обусловленные громоздкой узаконенной процедурой, осторожностью и высокими требованиями российских федеральных и особенно региональных участников процесса, а также жесткой позицией инвесторов, ведут к прямым существенным потерям как в добыче нефти, так и в поступлениях в бюджеты различных уровней. Кроме того, они считают нецелесообразным законодательное ограничение запасов полезных ископаемых, которые могут осваиваться на условиях СРП.

В соответствии с федеральным законом «О соглашениях о разделе продукции», такое соглашение представляет собой договор, по которому инвестору предоставляются на возмездной и срочной основе исключительные права на осуществление хозяйственной деятельности в отношении природных ресурсов и других объектов государственной (муниципальной) собственности. По своему содержанию соглашение о разделе продукции согласно закону носит гражданско-правовой характер, основываясь на публично-правовых принципах. Совершенно правильно отмечено А. Струговым, что соглашение содержит три основные группы условий: разрешительные, разрешительно-договорные, договорные. Это соглашение и не может быть чисто гражданско-правовым, основанным на принципах равенства сторон, автономии воли, имущественной самостоятельности. В любом случае, поскольку предметом данного договора является специфичная деятельность в сфере природопользования, неизбежна публично-правовая регламентация отношений в части предоставления в пользование участков недр, содержащих полезные ископаемые, а также установления налоговых правил.

Здесь можно обратиться к китайскому опыту по СРП. В соответствии с положениями, собственность на нефтяные ресурсы в пределах юрисдикции КНР принадлежит государству (как и все недра и ресурсы по Конституции РФ). В качестве НДС государство получает 5% добываемой нефти. На платежи за право разработки месторождения (роялти), возмещение расходов ГНК и иностранного контрактора выделяется 62,5 % добычи. Величина роялти определяется уровнем прогнозируемой добычи и достигает максимальной величины в 12,5% от годовой добычи, превышающей 4млнт (по ЗСРП инвесторы помимо роялти в 6−16% по имеющимся проектам осуществляют еще одноразовые (бонусы) и арендные (ренталс) платежи государству). Оставшаяся «компенсационная» часть (50% и более) идет на покрытие инвестиций инофирмы в изыскания, а затем расходов обеих сторон на освоение и эксплуатацию пропорционально их вложениям. Последние 32,5% нефти делятся на «государственную» и «прибыльную» части. Доля причитающейся государству части (в пределах 5−30% от вышеуказанной величины) определяется НК и также зависит от прогнозируемого объема нефтедобычи, «прибыльная» часть и присоединяемый к ней остаток от «компенсационной» части (если таковой имеется), после вычетов в счет выплаты государству налога на прибыль, делятся в соответствии с долевым участием сторон. Налог на прибыль составляет 33%. Пропорции раздела нефти зависят главным образом (как и по ЗСРП) от достигнутых и утвержденных государством соглашений. На практике иностранный инвестор получает, несмотря на значительные государственные капиталовложения, в зависимости от относительных расходов от 20 до 40 % совместно добытой нефти. Согласно российскому проекту «Сахалин-2», при отсутствии госвложений, инвестор изучит расчетно 43% нефти.

Необходимо, на наш взгляд, отметить наиболее важные моменты.

1. Публично-правовое регулирование СРП объективно необходимо в силу специфичного предмета договора; в связи с этим целесообразно разработать и принять типовой договор о разделе продукции.

2. При определении непосредственно условий соглашения стороны руководствуются частно-правовыми нормами.

3. Рамки раздела продукции определяются участниками в соответствии с нормами налогового законодательства (это сфера публично-правового регулирования).

4. Применяя предложенное ранее выделение группы публичных предпринимательских договоров, СРП следует отнести к этой группе исходя из того, что в основе данного договора находятся публично-правовые начала.

3. Создание и характеристика нормативно-правовой базы по СРП

Говоря о реализации в России соглашений о разделе продукции (СРП), имеет смысл коротко рассказать о законодательстве, регулирующем их организационно-правовое обеспечение.

До закона «О соглашениях о разделе продукции» в России действовал Указ Президента Р Ф от 24 декабря 1993 года «Вопросы соглашений о разделе продукции при пользовании недрами», в котором была сделана попытка создать правовые основы и определить принципы соглашений о разделе продукции (СРП). Несмотря на то, что Указ в полной мере не достиг поставленной перед ним цели, на его основании были подписаны три соглашения с участием иностранных инвесторов — «Сахалин-1», «Сахалин-2» и Харьягинское, которые в настоящее время являются единственными действующими.

Учитывая положительные и отрицательные стороны данного Указа, а также уже имеющуюся в России практику работы над соглашениями о разделе продукции, был разработан и 30 декабря 1995 года принят Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции». Закон должен был способствовать:

— значительному притоку в страну иностранного капитала;

— увеличению доходов консолидированного бюджета государства;

— развитию отдельных отраслей национальной промышленности и созданию новых рабочих мест;

— оживлению российского товарного рынка;

— созданию благоприятного инвестиционного климата в сопутствующих отраслях промышленности.

21 июля 1997 года принят Федеральный закон РФ «Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции». Законом к ним отнесены: Самотлорское нефтегазоконденсатное месторождение, Красноленинское, Ромашкинское и Приразломное нефтяные месторождения, Куранахская группа месторождений золота, Яковлевское месторождение железных руд, месторождения острова Сахалин, расположенные на территории Сахалинской области.

Итак, на тот период действовали проекты «Сахалин-1», «Сахалин-2», было подписано, но не вступило в силу соглашение по Харьягинскому месторождению, которыми надо было управлять со стороны государства, принят Закон «О СРП», который надо было реализовывать и разрабатывать соглашения о разделе продукции по семи месторождениям. Управление же со стороны государства в вопросах раздела продукции основывалось на общих нормах законодательства, Конституции, федеральных законах и иных нормативных правовых актах РФ, а также законах и иных нормативных правовых актах субъектов РФ. Следует отметить, что формирование законодательства субъектов РФ и их органов по управлению соглашениями о разделе продукции производилось более оперативно. Так, в Сахалинской области для управления проектами СРП был образован соответствующий Департамент, который осуществлял права и обязанности со стороны субъекта РФ — Сахалинской области и фактически со стороны Правительства Р Ф. Перед государством остро встал вопрос организационно-правового обеспечения и управления подготовкой и заключением соглашений о разделе продукции, а также контроля за их реализацией.

Для решения указанных вопросов Президентом Р Ф 8 июля 1997 года был издан Указ № 694 «О мерах по реализации Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции», а Правительством Р Ф 2 сентября 1997 года — постановление № 1132 «О мерах по реализации Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции».

Суть этих актов сводилась к следующему.

Во-первых, была создана Комиссия Правительства Р Ф по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов РФ по реализации соглашений о разделе продукции, которая выполняла наиболее важные задачи:

ПоказатьСвернуть
Заполнить форму текущей работой