Правовое регулирование обращения с радиоактивными отходами в Российской Федерации и зарубежных странах: сравнительно–правовой анализ

Тип работы:
Дипломная
Предмет:
Государство и право


Узнать стоимость

Детальная информация о работе

Выдержка из работы

Содержание

  • Введение
  • Глава I. Объекты, процедуры и задачи правового регулирования обращения с радиоактивными отходами
  • 1.1 Радиоактивные отходы: классификации и анализ понятийного аппарата
  • 1.2 Правовое регулирование этапов обращения с радиоактивными отходами
  • 1.3 Цели, принципы и направления правового обеспечения обращения с радиоактивными отходами
  • Глава II. Правовое регулирование обращения с радиоактивными отходами в международном и европейском праве
  • 2.1 Источники международного права в сфере обращения с радиоактивными отходами: общая характеристика
  • 2.2 Основные направления деятельности Европейского Сообщества в сфере обращения с радиоактивными отходами
  • 2.3 Опыт правовой регламентации обращения с радиоактивными отходами в отдельных странах
  • Заключение
  • Список использованных источников

Введение

Актуальность темы дипломной работы.

Радиоактивные отходы (РАО) — это тот элемент атомной энергетики, который должен быть постоянно во внимании и разработчиков, и операторов, которые непосредственно работают с данными материалами, и во внимании законодателей. Обращение с радиоактивными отходами является серьёзной проблемой атомной отрасли. Поэтому, безусловно, необходимо уделить максимальное внимание законодательному обеспечению этого процесса.

На сегодняшний день многих специалистов самых разных областей научного знания, в том числе юриспруденции, волнует положение дел в области охраны окружающей среды. Особые опасения ученых, практиков и общественности вызывают проблемы накопления опасных отходов, в первую очередь радиоактивных; слабая разработка и реализация мер по обеспечению безопасного обращения с ними; превалирование экономических, нередко сиюминутных, интересов над задачами сохранения и улучшения окружающей среды и обеспечения конституционно закрепленного права каждого на благоприятную окружающую среду; снижение исполнительской дисциплины среди работников атомной промышленности; усиление коррупции в сфере обращения с радиоактивными отходами и др. Особо в этом ряду стоит проблема ввоза на территорию страны тепловыделяющих сборок ядерного реактора на временное технологическое хранение и переработку.

В этой связи возникает множество правовых, организационно-правовых и экономико-правовых вопросов, требующих законодательного, а также практического анализа и решения.

Развитие норм атомного и экологического права в конце XX века и начале века XXI происходит весьма интенсивно на всех уровнях — международном, региональном, на национальном, в том числе и в России.

радиоактивный отход правовое регулирование

В нашей стране был принят ряд специальных федеральных законов, регулирующих отношения в области использования атомной энергии и обеспечения радиационной безопасности населения, реализации специальных программ реабилитации загрязненных радионуклидами территорий.

Однако, вопрос обращения с радиоактивными отходами затрагивается в них как один из многих. Во многих актах экологического законодательства существуют лишь отдельные нормы, устанавливающие требования к обращению с радиоактивными отходами в целях охраны тех или иных компонентов окружающей среды (вод, лесов и проч.) либо здоровья и жизни людей. Таким образом, рассмотрение вопросов, касающихся обращения с радиоактивными отходами в правовом аспекте, принимая во внимание не только законодательство Российской Федерации в данной сфере, но и анализируя опыт зарубежных государств (на примере Финляндии, Франции и США), представляется весьма актуальным.

Объектом дипломной работы являются общественные отношения, связанные с процессом обращения с радиоактивными отходами различных категорий.

Предметом дипломной работы является совокупность правовых норм, регулирующих вопросы обращения с радиоактивными отходами, выделенных в российском законодательстве и законодательствах зарубежных стран.

Целью работы является выявление закономерностей и особенностей правового регулирования обращения с радиоактивными отходами в Российской Федерации и в зарубежных странах.

Для достижения цели были поставлены следующие задачи:

1. Систематизировать терминологию, употребляемую в законодательных и иных нормативно-правовых актах, для обозначения радиоактивных отходов, их видов.

2. Определить содержание основных и смежных понятий в области обращения с радиоактивными отходами, выделить их родовые, видовые и частные признаки.

3. Выделить цели и принципы правового регулирования в ходе анализа законодательства Российской Федерации, международно-правовых актов в области использования атомной энергии, обеспечения радиационной безопасности, обращения с радиоактивными отходами и охраны окружающей среды.

4. Проанализировать отдельные понятия законодательства об обращении с радиоактивными отходами Европейских государств (на примере Финляндии, Франции и Италии), а также нормы законодательства об обращении с радиоактивными отходами США.

Методологической основой дипломной работы является диалектический и системный подходы к анализу и оценке правовых явлений, процессов и фактов: правового регулирования поведения людей и иных субъектов права в области обращения с радиоактивными отходами. Использовались индуктивные и дедуктивные методы теоретического исследования: аннотирование, цитирование. Результаты и выводы получены на основе использования общих и частных методов научного познания: логического, системно — структурного и статистического. Наряду с этим при работе над дипломом применялись общепризнанные методы научного исследования действительности (в данном случае правовой): наблюдение, обобщение, сравнение, а также сравнительно-правовые методики.

Теоретическую основу исследования составляют труды ученых в области теории государства и права С. С. Алексеева, В. В. Лазарева, В. С. Нерсесянц. Анализ международно-правовых предписаний проведен с учетом работ А. Г. Вылегжанина, Г. М. Даниленко, И. И. Лукашука, а норм и практики регулирования обращения с радиоактивными отходами в странах Европейского Союза — на основе трудов ученых Г. Винтера, Е. Е. Вылегжанина, О. Л. Дубовик, С. Ю. Кашкина, Л. Кремера, Б. Н. Топорнина, А. А. Третьякова, и Я. Х. Янса.

Нормативную основу дипломной работы образуют Конституция Р Ф, федеральное законодательство об атомной энергии, радиационной безопасности, охране окружающей среды и обращению с отходами производства и потребления, а также соответствующие подзаконные акты (указы Президента Р Ф, постановления Правительства Р Ф, ведомственные нормативные правовые акты). Кроме того, широко использовались акты международного права, регулирующие ядерную энергетику, обращение с отработавшим ядерным топливом и радиоактивными отходами, директивы Европейского Союза и иные источники европейского права и законодательства стран участниц ЕС.

Новизна дипломной работы заключается в том, что она представляет собой исследование проблем правового регулирования обращения с радиоактивными отходами, выполненное путем сопоставления характерных черт российского, международного и зарубежного права.

Практическое значение дипломной работы заключается в том, что материалы, в ней содержащиеся, можно использовать при чтении лекций по экологическому праву, при проведении семинарских и практических занятий на юридическом факультете.

Глава I. Объекты, процедуры и задачи правового регулирования обращения с радиоактивными отходами

1.1 Радиоактивные отходы: классификации и анализ понятийного аппарата

При всём значении, которое имеют для охраны окружающей среды, охраны здоровья людей и обеспечения безопасности проблемы радиоактивных отходов и обращения с ними, а также при всем внимании, которое уделяют им специалисты в области атомного, международного и экологического права, многие вопросы не получили однозначного решения. В первую очередь, это касается понятия радиоактивных отходов. В настоящее время в международном праве и в национальном законодательстве различных стран, в том числе в российском, в правовой доктрине используется целый комплекс смежных понятий, характеризующих отходы, которые образуются в результате производства и использования атомной энергии, ядерных материалов и радиоактивных веществ, т. е. осуществления самых разных видов деятельности, так или иначе связанных с указанными объектами. Их содержание нуждается в толковании, а применение при реализации правовых предписаний вызывает значительные трудности.

Наиболее часто употребляются понятия: «радиоактивные отходы», «ядерные отходы», «отработанное ядерное топливо», «отработавшие ядерные материалы», «отработавшие радиоактивные вещества», «тепловыделяющие элементы», «тепловыделяющие сборки ядерных реакторов». Рассмотрим их содержание.

1. Радиоактивные отходы. В самом общем виде они определяются как «используемые радиоактивные вещества, образующиеся при работе ядерных реакторов и при производстве и применении радиоактивных изотопов, нуждающиеся в дезактивации и тщательном захоронении» Реймерс Н. Ф. Природопользование: словарь — справочник. — М.: Мысль, 1990. — С. 232. В данном определении упор сделан на источники образования радиоактивных отходов и последствия их образования, но не разъясняется их отличие от смежных понятий.

Согласно статье 3 Федерального закона от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» Об использовании атомной энергии. Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ (с изм. на 14. 07. 2008 г.) //Собрание законодательства РФ. — 1995. — № 48. — Ст. 4552., перечисляющей объекты применения Закона, «радиоактивные отходы — это ядерные материалы и радиоактивные вещества, дальнейшее использование которых не предусматривается». Здесь данное понятие формулируется путем отсылки к его составляющим и негативного указания на дальнейшую судьбу. При этом становится ясно, что подразумевается невозможность использования указанных материалов и веществ по прямому назначению в первоначальных целях. Совершенно верно отмечают авторы комментария к указанному закону, что с этих позиций радиоактивные отходы являются частным случаем ядерных материалов и радиоактивных веществ Комментарий к Федеральному закону «Об использовании атомной энергии» / В. С. Дикарев; под общ. ред.В. К. Гусева, В. Н. Михайлова. — М.: Издат, 1998. — С. 32. . Они ссылаются на раннее издание Глоссария МАГАТЭ в области гарантий, согласно которому: «отходы — ядерный материал, находящийся в концентрациях или химических формах, не позволяющих экономично проводить его восстановление, и предназначенный для сброса» Информация с официального сайта МАГАТЭ: [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http: //www. un. org. В данном определении уже вводятся дополнительные характеристики состояния отходов в виде указания на концентрации или химические формы ядерного материала, а также качественная оценка негативного характера о невозможности экономичного восстановления и конечная цель.

А.И. Константинов указывает, что радиоактивные отходы относятся к неизбежным «побочным продуктам» атомных станций и раскрывает содержание этого термина, ссылаясь на международные документы: «Радиоактивными отходами признаются любые, не подлежащие дальнейшему использованию материалы, содержащие радионуклиды (радиоактивные химические элементы) или загрязненные ими с концентрациями или уровнями активности, превышающими установленные компетентными органами значения» Константинов А. И. Ядерная энергетика и правовая охрана природы в России. — М.: Международный социально — экологический союз. 2001. — С. 7. Это определение значительно шире, чем приведенные выше, поскольку к радиоактивным отходам отнесены любые не подлежащие дальнейшему использованию материалы, либо содержащие радионуклиды, либо загрязненные ими. Указан здесь и формально-юридический критерий отнесения материалов к радиоактивным отходам: обязательность установления компетентными органами соответствующих значений (нормативов) концентрации или уровня активности радионуклидов. Тем не менее, его понимание требует дополнительных разъяснений таких терминов как радионуклиды / радиоактивные химические элементы, концентрация, уровень активности. Важно также, что здесь вводится, хотя и «скрытым» образом, признак опасности радиоактивных отходов, поскольку речь идет о превышении концентрации и уровня активности, устанавливаемых исходя из критерия их безопасности для здоровья человека и окружающей среды.

Близким к приведенному можно считать и определение радиоактивных отходов, согласно которому это «все радиоактивные и зараженные материалы, образующиеся в процессе использования радиоактивности человеком и не находящие дальнейшего применения» Окружающая среда: энциклопедический словарь — справочник: в 2 т. — Т. 2. — М.: Прогресс, 1999. — 382с..

Состояние радиоактивных отходов учитывается и в определении этого термина, данном в Объединенной конвенции о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами 1997 г «О представлении Президенту Российской Федерации предложения о подписании Объединённой конвенции о безопасном обращении с отработавшим ядерным топливом и о безопасном обращении с радиоактивными отходами». Постановление правительства РФ от 25 ноября 1998 г. № 1398 //Собрание законодательства РФ. — 1998. — № 48. — Ст. 5964. Здесь радиоактивные отходы понимаются как радиоактивный материал в газообразном, жидком или твердом состоянии, дальнейшее использование которых не предусматривается.

В ряде случаев понятие радиоактивных отходов понимается в более узком смысле. Например, в Постановлении Правительства Р Ф от 11 июля 2003 г. № 418 «О порядке ввоза в Российскую Федерацию облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов» О порядке ввоза в Российскую Федерацию облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов. Постановление Правительства от 11 июля 2003 г. № 418 // Собрание законодательства РФ. — 2003. — № 29. — Ст. 2996. указывается, что радиоактивные отходы — это образовавшиеся при переработке облученных сборок ядерные материалы и радиоактивные вещества, дальнейшее использование которых не предусматривается.

В литературе по вопросам экологического права в тех или иных вариантах обычно воспроизводится легальное определение радиоактивных отходов, сформулированное в Федеральном законе «Об использовании атомной энергии» Об использовании атомной энергии. Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ (с изм. на 14. 07. 2008 г.) //Собрание законодательства РФ. — 1995. — № 48. — Ст. 4552. Так, авторы юридического энциклопедического словаря «Экология» ограничиваются указанием на то, что радиоактивные отходы — это ядерные материалы и радиоактивные вещества, дальнейшее использование которых не предусматривается Экология: юридический энциклопедический словарь /под ред. С. А. Боголюбова. — М.: Норма, 2000. — С. 339. .О. Л. Дубовик относит радиоактивные отходы к понимаемым в широком смысле радиоактивным веществам и раскрывает их понятие как ядерные материалы и радиоактивные вещества в любом агрегатном состоянии, а также материалы, изделия, оборудование, объекты биологического происхождения, дальнейшее использование которых не предусматривается и в которых содержание радионуклидов превышает уровни, установленные нормативными актами Дубовик О. Л. Экологическое право: учеб. пособие. — М.: Проспект, 2003. — С. 415−416..

Такого рода примеры можно продолжить, но попытаемся раскрыть содержание использованных в приведенных нормативных и доктринальных определениях признаков (характеристик, элементов) понятия радиоактивные отходы. Здесь, в первую очередь, надо обращаться к головному акту российского законодательства — Федеральному закону «Об использовании атомной энергии», поскольку в уже упоминавшейся ст. 3 раскрывается ряд смежных понятий, а именно ядерные материалы, радиоактивные вещества и др.

Ядерные материалы — материалы, содержащие или способные воспроизвести делящиеся (расщепляющиеся) ядерные вещества. К ядерным материалам относится уран (обедненный, естественный или обогащенный, в том числе уран-238), плутоний и торий, которые могут находиться в форме металла, сплава, химического соединения или концентрата и использоваться для получения атомной энергии, производства ядерного оружия Иойрыш А. И. Атом и право. — М.: Атомиздат, 1994. — С. 63..

Ядерные материалы приобретают статус радиоактивных отходов в основном в двух случаях: когда они не подлежат дальнейшему использованию и когда они попадают в окружающую среду, например, в результате аварии, совершения преступления, и не могут быть извлечены из нее с целью дальнейшего использования. Возможна и третья ситуация, когда ядерные материалы являются составным компонентом ядерной установки и не могут быть извлечены из нее в случае, если такая установка расценивается как отходы, если прекращается ее жизненный цикл, а утилизация невозможна по техническим или иным причинам. Наконец, следует учесть и четвертую ситуацию, когда они могут стать радиоактивными отходами в случае применении ядерного оружия.

Под ядерными установками в российском законодательстве понимаются сооружения и комплексы с ядерными реакторами, в том числе атомные станции, суда и другие плавсредства, космические и летательные аппараты, другие транспортные и транспортабельные средства: сооружения и комплексы с промышленными, экспериментальными и исследовательскими ядерными реакторами, критическими и под критическими ядерными стендами; сооружения, комплексы, полигоны, установки и устройства с ядерными зарядами для использования в мирных целях; другие содержащие ядерные материалы сооружениям комплексы, установки для производства, использования, переработки, транспортирования ядерного топлива и ядерных материалов.

Радиоактивные вещества. Согласно ст. 3 упомянутого Федерального закона это не относящиеся к ядерным материалам вещества, испускающие ионизирующее излучение. Это понятие в принципе охватывает (с физической точки зрения) и ядерные материалы, но потребности правового регулировании и необходимость установления раздельных режимов их оборота потребовали их дифференциации.

В зарубежном законодательстве, в актах международного атомного и экологического права, в работах специалистов термин «радиоактивные вещества» всё чаще заменяется понятиями «радионуклиды» или «радиоактивные элементы». Видимо здесь проявляется ориентация на более точное воспроизведение физико-химических свойств, предмета правового регулирования и сказывается тенденция прямого заимствования правом естественно — научной терминологии Дубовик О. Л. Экологическое право: элементарный курс. — 2-е изд. — М.: Юрист, 2004. — С. 15..

Радионуклиды — нестабильные атомные ядра, или нуклиды, подверженные радиоактивному распаду, которые превращаются непосредственно или через промежуточные продукты распада (дочерние нуклиды) в стабильные нуклиды. Каждый радионуклид имеет свой физический период полураспада. Окружающая среда: энциклопедический словарь — справочник: в 2 т. — Т. 2. — М.: Прогресс, 1999. — С. 384. К первозданным радионуклидам относятся калий-40, торий-232, уран-235, уран-238. Торий и уран распадаются с образованием различных радионуклидов в соответствии с их радиоактивными рядами (наибольшее значение из этих радиоактивных изотопов имеют радон-220 и — 222, радий-224 и — 226, свинец-210 и полоний-210). Кроме того, в атмосфере под воздействием космического излучения образуется углерод — 14 и тритий. Окружающая среда: энциклопедический словарь — справочник: в 2 т. — Т. 1. — М.: Прогресс, 1999. — С. 142.

Смежным с понятием «радиоактивные вещества» является понятие радиационных источников. В ст. 3 Федерального закона «Об использовании атомной энергии» оно раскрывается следующим образом: это «не относящиеся к ядерным установкам комплексы, установки, аппараты, оборудование и изделия, в которых содержатся радиоактивные вещества или генерируется ионизирующее излучение». В комментарии к указанному закону Рождествина А. А. Комментарий (постатейный) к федеральному закону «Об использовании атомной энергии» от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ. // [Электронная правовая система Консультант Плюс.] отмечается, что это понятие отчасти соответствует термину «источник ионизирующего излучения», являющемся базовым в сфере правового регулирования радиационной безопасности. Он означает «устройство или радиоактивное вещество, испускающее или способное испускать ионизирующее излучение».

Подчиненным понятием следует признать обозначенное оборотом «пункты хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилища радиоактивных отходов». В статье 3 Закона оно раскрывается как не относящиеся к ядерным установкам и радиационным источникам стационарные объекты и сооружения, предназначенные для хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранения или захоронения отходов. Различие с термином «ядерные установки» осуществляется по этапу обращения с предметом правового регулирования. В ядерных установках ядерные материалы (и ядерное топливо) производятся, используются, перерабатываются и транспортируются, в пунктах хранения они «хранятся», т. е. находятся, размещаются, сосредотачиваются, содержатся, накапливаются и т. п. — временно или постоянно.

Сложнее обстоит дело с разграничением понятий «пункт хранения» и «радиационный источник», поскольку Закон говорит, что в последнем радиоактивные вещества содержатся или (но не «и») генерируется ионизирующее излучение. Видимо, здесь следует учитывать цель этапа обращения — использование или сохранение (захоронение). Кроме того, определяющим является слово «стационарные», что исключает из понятия пунктов хранения транспортные контейнеры. В то же время автор комментария к федеральному закону «Об использовании атомной энергии» убеждён в том, что к стационарным должны быть отнесены «наряду с береговыми, плавучие хранилища ядерного топлива судовых ядерных установок и жидких радиоактивных отходов. Пришвартованные к берегу в течение длительною времени плавучие хранилища, по существу, являются стационарными, и на них должны распространяться те же нормы права, что и на пункты хранения"Рождествина А. А. Комментарий (постатейный) к федеральному закону «Об использовании атомной энергии» от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ. [Электронная правовая система Консультант Плюс.]. Добавим к этому аргумент о целевом назначении плавучих хранилищ. Они предназначены для накопления и сохранения в течение определенного срока ядерных материалов, радиоактивных веществ либо отходов и до того момента, пока они не начнут движения к месту переработки либо окончательного захоронения, не могут считаться транспортными средствами, поскольку используются в некотором роде лишь как емкости, а не средство перемещения.

Анализ приведенных понятий показывает, что радиоактивные отходы по своей физической сущности являются веществами, испускающими ионизирующее излучение (радиоактивными веществами, радионуклидами), в том числе содержащими или способными воспроизвести делящиеся (расщепляющиеся) ядерные вещества, и могут содержатся (находиться) в ядерных установках, радиационных источниках, пунктах хранения / захоронения, в различных изделиях, оборудовании, материалах, т. е. в неживых объектах, и в биологических объектах (живых и неживых). Они образуются в результате разнообразной деятельности в самых разных сферах: от атомной энергетики до медицины, от строительства до производства ядерного оружия.

2. Отработавшее ядерное топливо. Многие специалисты включают его в понятие радиоактивных отходов. Например, А. И. Константинов аргументирует это следующим образом: «радиоактивные отходы образуются как в ходе эксплуатации и вывода из эксплуатации атомных станций, так и при переработке в целях повторного использования отработавшего ядерного топлива, отличающегося высоким уровнем радиоактивности». Константинов А. И. Ядерная энергетика и правовая охрана природы в России. — М.: Международный социально — экологический союз, 2001. — С. 8. В процессе переработки достаточно компактного твердого обработавшего ядерного топлива образуется большой объем высокоактивных жидких радиоактивных отходов, поэтому в ряде стран отказались от этой технологии «производства отходов от отходов», предпочитая долговременное (до 50 лет) хранение с перспективой окончательного захоронения. Но для Российской Федерации ситуация сложилась иначе: лишь часть отработавшего ядерного топлива не подлежит переработке, часть же перерабатывается на п/о «Маяк» и масштабы этой переработки планируется расширить Константинов А. И. Ядерная энергетика и правовая охрана природы в России. — М.: Международный социально — экологический союз, 2001. — С. 8..

Понятие отработавшего ядерного топлива используется в Постановлении Правительства Р Ф от 11 июля 2003 г. № 418 «О порядке ввоза в Российскую Федерацию облучённых тепловыделяющих сборок ядерных реакторов» О порядке ввоз в РФ облучённых тепловыделяющих сборок ядерных реакторов. Постановление Правительства Р Ф от 11 июля 2003 г. № 418//Собрание законодательства РФ. — 2003. — № 29. — Ст. 2996., в Указе Президента Р Ф от 20 апреля 1995 г. № 389 «О дополнительных мерах по усилению контроля за выполнением требований безопасности при переработке отработавшего ядерного топлива» О дополнительных мерах по усилению контроля за выполнением требований безопасности при переработке отработавшего ядерного топлива. Указ Президента Р Ф от 20 апреля 1995 г. № 389//Собрание законодательства РФ. — 1995. — № 17. — Ст. 1512. и некоторых других актах. Термин «отработанное ядерное топливо» фигурирует в двух базовых федеральных законах того же периода, т. е., «Об использовании атомной энергии» и «О радиационной безопасности: населения».

3. Тепловыделяющие сборки ядерного реактора. Это понятие в российское законодательство (атомное и экологическое) введено Федеральным законом от 10 июля 2001 г. О внесении дополнений в Федеральный закон «Об использовании атомной энергии». Федеральный закон от 10 июля 2001 г. № 94-ФЗ //Российская газета. — 2001. — № 132., внесшим изменения и дополнения в Федеральный закон «Об использовании атомной энергии». Оно охватывает машиностроительные изделия, содержащие ядерные материалы и предназначенные для получения тепловой энергии в ядерном реакторе за счет осуществления контролируемой ядерной реакции.

Это понятие легитимно, поскольку оно включено в перечень основных понятий, определяемых в Федеральном законе от 10 июля 2001 г, № 93-ФЗ «О специальных экологических программах реабилитации загрязненных участков территории» О специальных экологических программах реабилитации загрязненных участков территории. Федеральный закон от 10 июля 2001 г. № 92-ФЗ //Российская газета. — 2001. — № 132., а также в Федеральном законе от 10 июля 2001 г. № 94-ФЗ «О внесении дополнений в Федеральный закон «Об использовании атомной энергии» О внесении дополнений в Федеральный закон «Об использовании атомной энергии». Федеральный закон от 10 июля 2001 г. № 94-ФЗ //Российская газета. — 2001. — № 132..

Смежным является понятие облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов, т. е. облученных в ядерном реакторе и извлеченных из него тепловыделяющих сборок, содержащих отработавшее ядерное топливо.

Таким образом, российский законодатель принял решение ввести ряд идентичных понятий как в ранее действовавший акт, так и во вновь принятый Федеральный закон, т. е. осознанно осуществить дублирование правовых норм, что всегда расценивается как существенный недостаток правового регулирования в целом и экологического законодательства (где это излишне распространено), в частности Боголюбов С. А. Новый федеральный закон «Об охране окружающей среды"//Экологическое право. — 2002. — № 2. — С. 16−17. Это произошло ввиду особого значения данного понятия, по соображениям политико-экономической потребности его выделения из ряда терминов, характеризующих радиоактивные отходы, с целью создания правовых оснований особого режима обращении с ними и формировании льготных условий обращения, в отличие от всех остальных радиоактивных отходов.

Более общим и распространенным в международном праве и зарубежном законодательстве — по отношению к указанным понятиям — выступает термин «тепловыделяющий элемент» (ТВЭЛ). Это важнейшая часть ядерного реактора атомных электростанций, которая состоит из групп тепловыделяющих стержней (кассет, сборок). Отдельные стержни имеют диаметр 1,5 см и длину 4−5 метров. Главным их элементом является сердечник из расщепляющихся материалов, окруженный высококачественной стальной оболочкой (или оболочкой из специального циркониевого сплава). Облученные ТВЭЛы высокорадиоактивны и содержат около 200 различных расщепляющихся продуктов, т. е. искусственных радионуклидов.

Приходится сделать вывод о том, что только политико-экономические соображения и относительные удобства правового регулирования привели к тому, чтобы в общем массиве радиоактивных отходов выделять специальные понятия, обозначающие особый объект правового регулирования — тепловыделяющие сборки ядерных реакторов (облученных и необлученных). Эти понятия означают лишь виды радиоактивных отходов, к которым в Российской Федерации по финансовым и иным соображениям создалось особое отношение. Вряд ли — даже в перспективе имеет смысл создавать легальные понятия отдельных видов радиоактивных отходов с целью установления льготного режима обращения с ними, тем самым, отдавая им предпочтение перед иными видами, возможно, не менее опасными и, наверняка, более массовыми и более распространенными. Этим замечанием отнюдь не опровергается подход проявляющийся в как можно более полной детализации и конкретизации правовых предписаний об охране окружающей среды в актах федерального законодательства об обращении с данным видом радиоактивных отходов. Голичеков А. К. Основные подходы к разработке концепции проекта Экологического кодекса РФ// Право и политика. — 2000. — № 10. — С. 123−131.

Такая тенденция экологической политики, по меньшей мере, свидетельствует о её подверженности сиюминутным выгодам (соображениям) и отсутствии реального подхода к потенциально опасным радиоактивным отходам во всей совокупности и разнообразии таковых. Игнатьева И. А. Законотворческие ошибки и иные недостатки действующего экологического законодательства и причины их появления// Экологическое право. — 2002. — № 1. — С. 31−40.

Иными словами, в данном специфическом случае законотворческого решения, если не сказать решения об использовании определенного приема юридической техники, проявляются стратегические установки политики в области обращения с радиоактивными отходами и обозначаются ее приоритеты — извлечение финансовых выгод определенными структурами и лицами и пренебрежение целями защиты окружающей среды и обеспечения реализации экологических прав граждан, как минимум, тех, кто проживает на территориях, подверженных опасности загрязнения вследствие возможного поступления в окружающую среду радиоактивных отходов в результате реализации «дифференцированного» подхода к различным видам радиоактивных отходов или к разным их составляющим.

4. Что касается классификаций радиоактивных отходов, то здесь, как в законодательстве, так и в доктрине, используется множество критериев, что вызвано, вероятно, сложностью самого понятия радиоактивных отходов и совмещением (пересечением) его с иными понятиями. Именно поэтому вопрос о классификации радиоактивных отходов заслуживает специального анализа.

В литературе и законодательстве сформировался довольно жесткий круг критериев, по которым выделяются те или иные группы радиоактивных отходов.

Так, по критерию реальности реализации возможности их дальнейшего использования выделяются две группы: а) те радиоактивные отходы, которые сегодня можно перерабатывать и каким-либо образом использовать, и б) те радиоактивные отходы, а также в широком смысле входящие в них ядерные материалы и радиоактивные вещества, которые не находят дальнейшего применения в связи с ограниченностью имеющихся на сегодняшний день научных знаний, разработанных и могущих быть применимыми технологий.

По физическому состоянию радиоактивные отходы разделяются на:

а) жидкие радиоактивные отходы;

б) твердые радиоактивные отходы.

Кроме того, в ряде источников атомного и экологического права отмечается возможность газообразного существования радиоактивных отходов — путем выделения газа — радона.

К жидким радиоактивным отходам относятся растворы неорганических веществ (отработавшие фильтроматериалы и др.), а также органические растворы и соединения (масла, растворители и иные вещества и соединения органического происхождения).

К твердым радиоактивным отходам относится изделия, материалы, металлы, содержащие радиоактивные вещества (и/или ядерные материалы). При этом надо учитывать, что в зависимости от мощности излучения твердые радиоактивные отходы, в свою очередь, делятся на три группы.

По активности различают слабоактивные радиоактивные отходы, когда их активность составляет менее 0,1 ки/куб. м), средне активные (0,1 — 1000 ки/куб. м) и высокоактивные (свыше 1000 ки/куб. м).

Рассмотрим эту классификацию подробнее, поскольку именно она определяет многие правовые последствия и является базовой при решении вопросов захоронения радиоактивных отходов.

Высокоактивные радиоактивные отходы должны в течение очень длительного времени — свыше 100 тыс. лет тщательнейшим образом изолироваться от окружающей среды. Регенерация отработавшего топлива с отделением плутония понижает активность отходов всего в два-пять раз. Активность радиоактивных отходов при окончательном захоронении также, как и после их переработки, лишь через несколько миллионов лет может понизиться до уровня активности природного урана. Окружающая среда: энциклопедический словарь — справочник: в 2 т. — Т. 2. — М.: Прогресс, 1999. — 382−383с.

Захоронение слаборадиоактивных и среднерадиоактивных отходов обычно осуществляется в бочках в старых рудниках и соляных копях.

По происхождению радиоактивные отходы, а также с учетом практики обращения с радиоактивными отходами, разделяются на природные (естественного происхождения) и техногенные / антропогенные.

По своей биологической, если таковая имеет место, природе, они делятся на радиоактивные отходы, в состав которых преимущественно входят вещества органического, неорганического и биологического происхождения.

По источникам образования радиоактивных отходов можно выделить те, которые образуются:

а) при добыче и переработке радиоактивных руд — в различных целях;

б) при производстве ядерного топлива;

в) при производстве ядерного оружия и оружейных ядерных материалов;

г) при производстве энергии на атомных электростанциях;

д) при переработке отработавшего ядерного топлива;

е) в процессе эксплуатации и утилизации кораблей и судов с транспортными ядерными энергетическими установками;

ж) при проведении научно-исследовательских работ с использованием радиоактивных веществ, делящихся материалов, ионизирующего излучения и его источников;

з) при использовании радионуклидов в медицине;

и) при осуществлении ядерных испытаний (в наше время — при проведении подземных ядерных взрывов, поскольку наземные ядерные испытания более не проводятся);

к) при применении ядерного оружия (единственным примером такого образования радиоактивных отходов являются атомные бомбардировки Хиросимы и Нагасаки, осуществленные военно-воздушным и силами США в 1945 г.).

В наши дни потенциально существует угроза применения этой разновидности оружия массового поражения при совершении террористических актов. Международное сообщество постоянно осуществляет чрезвычайно активные меры по контролю за нераспространением ядерного оружия, за работами по его созданию и испытанию, за возникающими в данной сфере межгосударственными конфликтами, за экспортно-импортными операциями по передаче технологий, оборудования и т. п., а также выражает готовность к принятию самых суровых санкций к государствам, нарушающим сложившуюся стабильность в сфере ядерного оружия. Орлов В. А., Проблемы ядерного нераспространения в российско-американских отношениях: история, возможности и перспективы дальнейшего взаимодействия. — М.: ПИР-Центр, 2003. — С. 284.

Таким образом, в результате анализа легальной дефиниции, а также доктринальных определений радиоактивных отходов, обращения с радиоактивными отходами, следует признать, что они означают более чем сложное правовое явление, характеризующееся рядом признаков, не получившее однозначного понимания. Учет содержательно — правовых и физико-химических индикаторов данного понятия играет существенную роль как при установлении правил обращения с радиоактивными отходами, так и при формулировании запретов и ограничений в данной сфере, а также при решении вопросов о квалификации преступных посягательств по статьям гл. 24, 26 и 34 УК РФ, когда радиоактивные отходы могут выступать предметом либо средством совершения преступления, либо означать цель преступного деяния — завладения ими Дубовик О. Л. Учебный комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации/ Под общ. ред.А. Э Жилинского. — М.: Эксмо, 2005. — С. 635−640., С. 658−662., С. 752−764..

1.2 Правовое регулирование этапов обращения с радиоактивными отходами

Правовое регулирование этапов обращения с отходами вообще и радиоактивными и иными опасными отходами, в частности, остается одной из самых актуальных и сложных задач. Постоянно возникают новые вопросы, требующие решения; детализация требований к сбору отходов, формулирование особых условий их перевозки, создание правил безопасного для здоровья человека и окружающей среды хранения, поиск критериев, по которым можно сравнивать возможные негативные воздействия при выборе тех или иных средств обращения с отходами, и т. п. и т. д. Более того, в результате увеличения общей массы отходов О состоянии окружающей природной среды Российской Федерации в 2005 г. Государственный доклад. — М.: МПР России, 2005. — С. 56−64. и осознания связанных с этим проблем, а также появлением новых видов поведения выделяются отдельные элементы (этапы) обращения с отходами, которые ранее не принимались во внимание. В данном случае наиболее наглядным примером выступает ввоз (вывоз), экспорт (импорт) опасных отходов.

При всем этом нельзя сказать, что эколого-правовая доктрина предоставила надлежащие разработки в данной области. Нет единого понимания понятия «обращение с отходами» (в том числе опасными, радиоактивными). Не всегда четко разделяются отдельные этапы процесса обращения с отходами, а ведь любой из них требует разработки специальных правил безопасности для защиты здоровья человека и окружающей среды, охраны иных правовых благ. Наука, да и законотворческая практика, как в России, так и в других странах, не выработала единого подхода к проблеме выделения, последовательности и содержания отдельных этапов обращения с отходами.

Изучение российского и зарубежного законодательства в той его части, которая регламентирует именно правовые требования и порядок, процедуры, этапы обращения с радиоактивными и иными опасными отходами показывает, что ситуация здесь сложилась неоднородная. Процедуры ввоза в РФ тепловыделяющих сборок ядерных реакторов в настоящее время урегулированы достаточно подробно, а процедуры вывоза полученных в результате этого продуктов — нет. Требования к хранению радиоактивных отходов сформулированы во многих актах российского (и международного) права Панфилов Е. И., Трубецкой К. И., Курский А. Н. Горное законодательство России: вчера, сегодня, завтра. — М.: Юристом, 2003. — С. 68., а правила их сбора выглядят абстрактными.

Кроме того, значительный интерес представляет собственно понимание содержания и атрибутов того или иного этапа обращения с отходами. Так, в законодательстве (российском, иных государств, международном) употребляются самые разные термины для обозначения различных этапов обращения с отходами (и радиоактивными отходами).

Иногда это «пересекающиеся» синонимы, иногда — смежные понятия, но очень часто такие терминологические расхождения определяют принципиально разный подход к целям и последствиям законотворческих и экономико-политических решений в области обращения с радиоактивными отходами.

Иной аспект состоит в том, что в зависимости от разделения целостного процесса обращения с радиоактивными отходами на этапы зависит определение гарантий обеспечения его безопасности, зависит содержание правовых предписаний, устанавливающих специальные (экологические, медико-санитарные и иные) требования, объем и пределы запретов и ограничений, в случае нарушения которых могут быть применены меры юридической ответственности. Здесь возникает целый комплекс сложных — в юридико-техническом плане — вопросов: о соотношении понятий отдельных этапов, например, понятий временного хранения, хранения и захоронения. Это в случае радиоактивных отходов имеет свою специфику, определяемую объективно, т. е. по физическим законам, длительным периодом распада радиоактивных отходов, выходящим за пределы разумного/предвидимого правового регулирования. Также актуальным является вопрос о границах соприкосновения/перехода одного этапа обращения с радиоактивными отходами к другому. Пока что он не поднимался в юридической литературе, но легко представить правовую проблемную ситуацию, в которой его решение может быть крайне значимым. Например, кто несёт ответственность в момент передачи/перегрузки радиоактивных отходов, доставленных железнодорожным транспортом с места их образования к месту переработки/хранения за не обеспечение надлежащих мер безопасности и физической защиты, в случае совершения террористического акта с целью вызвать экологическую катастрофу.

Наконец, важно само по себе регулирование всех деталей производственных процессов и контроля за их осуществлением. В этом плане достаточно сравнить правовое регулирование ввоза радиоактивных отходов и их хранения, мер контроля и надзора, осуществляемых с позиций защиты окружающей среды, с позиций защиты здоровья населения, с позиций защиты экономических интересов, неважно, государства, собственников радиоактивных отходов, собственников территорий и объектов, на которых они размещаются, или граждан, проживающих на соответствующей территории. Все вышеупомянутые интересы должны быть защищены законодательством и охраняться существующими мерами и способами в ходе выполнения обязанностей уполномоченных на это субъектов правоприменительной деятельности.

Наиболее общим, охватывающим все этапы «движения» радиоактивных отходов, начиная с момента их образования, до конечного этапа, является понятие «обращение». Это все виды деятельности (работ), в процессе осуществления которых образуются (производятся), испытываются, собираются, перемещаются, используются, перерабатываются, обезвреживаются, хранятся радиоактивные отходы.

Фактически в каждом из названных этапов можно выделить его составляющие, которые тоже представляют собой отдельные виды деятельности, регулируемые правом. Например, этап транспортирования сопрягается с понятиями ввоза и вывоза, которые, в свою очередь, в ряде случаев требуют разъяснения понятия такого термина как «возврат», представляющего собой специфический этап, следствие ввоза (вывоза) отработавшего ядерного топлива на временное технологическое хранение и (или) переработку. Это понятие было введено пакетом федеральных законов 2001 г. и до сих пор относится к числу не урегулированных в достаточной степени. В атомном и экологическом законодательстве регулируется также специальный этап вывода объектов атомной энергетики из эксплуатации, что подразумевает установление особых требований к имеющимся на выводимых объектах радиоактивным отходам. Сидоренко В. А. Ключевые задачи обеспечения безопасности атомной энергетики//Атомная стратегия. — 2005. — № 10. — С. 21.

Каждый из этапов сопровождается совершением действий, имеющих юридическое значение, например, сбор предполагает упаковку и маркировку радиоактивных отходов, ввоз их в Россию — получение разрешения и т. п.

По отношению к каждому из названных видов работ (этапам и процедурам) обращения с отходами устанавливается и специфическая система требований безопасности, экологических, санитарно-гигиенических и других требований, формулируемых в различных отраслях права — атомном, экологическом, медицинском и подкрепляемых средствами уголовного закона.

Анализируя вопросы уголовной ответственности за нарушение правил обращения с радиоактивными (и иными опасными) отходами, О. Л. Дубовик пишет: «Это понятие должно иметь экологическое содержание, в котором отражается технологическая сторона обращения и уголовно-правовое содержание, которое содержит в себе набор значений, существенно важных именно для толкования и применения данной уголовно-правовой нормы. В эколого-технологическом смысле обращение с предметом данного преступления включает в себя деятельность, состоящую в создании данной категории веществ и отходов, в их сборе, включая упаковку, маркировку, другие операции, например, инвентаризацию, а также их использование, обеззараживание, т. е. хранение и захоронение, трансграничное перемещение, размещение, переработку, уничтожение как элемент или направление переработки» Дубовик О. Л. Экологические преступления: Комментарий к главе 26 Уголовного кодекса Российской Федерации. — М.: Спарк, 2002. — С. 155..

И, далее, она уточняет: «Обращение экологически опасных веществ и отходов в связи со сказанным представляет собой многообразный технологически определенный процесс, включающий в себя самые различные операции и этапы специализированной деятельности, регламентированной специальными нормами для обеспечения экологических нормативов и требований. Разумеется, обращение экологически опасных веществ и отходов включает в себя ряд экологически нейтральных процедур, неизбежных технически. Однако в данном случае „обращение“ как понятие отражает именно экологически значимые процедуры и операции, а, не скажем, экономические, маркетинговые либо транспортные, отражающие организацию транспортных потоков» Дубовик О. Л. Экологические преступления: Комментарий к главе 26 Уголовного кодекса Российской Федерации. — М.: Спарк, 2002. — С. 157−158..

Понятие «обращение» следует отличать от понятия «оборот» радиоактивных веществ, которое имеет иное юридическое содержание. Действия по обороту радиоактивных веществ регулируются гражданским правом, в случае нарушения правил оборота — уголовным законодательством, в котором в главе 24 установлена уголовная ответственность за незаконное приобретение, хранение, использование, передачу или разрушение ядерных материалов или радиоактивных веществ (ст. 220 УК РФ «Незаконное обращение с ядерными материалами или радиоактивными веществами»), за хищение или вымогательство ядерных материалов или радиоактивных веществ (ст. 221 УК РФ). При толковании этих норм возникает ряд трудностей, связанных с отмеченным выше несовпадением терминов «обращение» и «оборот», поскольку законодатель в названии статьи употребляет первый из них, а в тексте статьи — раскрывается второй путем перечисления незаконных действий, а также с понятием разрушение Дубовик О. Л. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации /под общ. ред. А. Э. Жалинского. — М.: Эксмо, 2005. — С. 660−661..

Отметим, что, например, термин «хранение», обозначающий один из этапов процесса обращения с радиоактивными отходами или веществами, — в случае ст. 220 УК РФ приобретает совсем другое значение. Его смысл заключается в удержании незаконно полученных радиоактивных веществ или ядерных материалов.

Термин «оборот», подчеркивает О. Л. Радчик, имеет гражданско-правовое содержание и подразумевает возможность совершения сделок с опасными веществами и отходами. Уголовно-правовое содержание оборота предполагает наличие ряда значений, существенно важных для толкования и применения уголовно-правовой нормы (цель сбыта, незаконность оборота и др.) Радчик О. Л. Юридическая ответственность за нарушение правил обращения с экологически-опасными веществами и отходами. — М.: Эксмо. 2004. — С. 16. Таким образом, понятие «оборот», скорее, ближе понятиям торговли и собственности, чем термину «обращение». На содержание терминов «производство», «разработка», «накопление», «приобретение», «сбыт» применительно к оружию массового поражения обращают внимание специалисты в области уголовного права, хотя и не проводят четкого различия применительно к процессам его обращения и оборота Кибальник А. Г. Преступления против мира и безопасности человечества. — СПб.: Юридический центр Пресс. 2004. — С. 160..

Широкое применение термина «обращение» в атомном и экологическом законодательстве вызвано тем, что обозначаемая им деятельность весьма распространена. В отдельных этапах, операциях, процедурах, видах работ заняты десятки тысяч людей. Количественные показатели радиоактивных отходов очень велики и, судя по всему, будут возрастать в ближайшие годы. Это объясняется как накоплением радиоактивных отходов в связи с осуществлявшейся на протяжении десятилетий деятельностью по созданию ядерных вооружений и по использованию атомной энергии в мирных целях, продолжением её ныне и даже расширением в связи с ввозом отработавшего ядерного топлива на временное технологическое хранение и/или переработку. В результате дополнительно возникает необходимость регулирования правового, организационного, технического и финансового решения вопросов, связанных с:

а) сокращением ядерных вооружений и конверсией ядерного оружейного комплекса России в соответствии с международными обязательствами в области разоружения;

б) накоплением больших объемов радиоактивных, как жидких, так и твердых, отходов на предприятиях ядерного топливного цикла, ядерно — и радиационно-опасных объектах и установках, подлежащих выводу из эксплуатации;

ПоказатьСвернуть
Заполнить форму текущей работой