Нормативно-правовые аспекты транспортной безопасности

Тип работы:
Реферат
Предмет:
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ


Узнать стоимость

Детальная информация о работе

Выдержка из работы

Научные сообщения
Нормативно-правовые аспекты транспортной безопасности
А.В. Тимченко
Безусловно, наиболее громкими событиями последних месяцев стали террористические акты на транспорте — и в метрополитене, и на железной дороге. Самый большой общественный резонанс вызвали теракты в метро, которые унесли жизни сорока человек, многим причинен тяжкий и средней тяжести вред здоровью. Огромный ущерб нанесен психическому здоровью граждан России, которые подспудно ожидают новых атак и не доверяют системам безопасности транспортного комплекса.
Ответом на вызов со стороны террористического сообщества стало подписание Президентом страны Указа от 31 марта 2010 г. № 403 «О создании комплексной системы обеспечения безопасности населения на транспорте», а также формирование межведомственной рабочей группы при Министерстве транспорта, которая призвана все меры, предписанные указом, воплощать в жизнь. Центральной темой указа стало нормативное предписание создать к 2014 году комплексную систему обеспечения безопасности населения на транспорте, предусматривающее создание системы предотвращения террористических актов и чрезвычайных ситуаций на объектах транспорта. Также в соответствии с указом должна быть создана система технических устройств для предотвращения актов незаконного вмешательства. Для этого планируется выделение бюджетных и внебюджетных ассигнований, распорядителем которых станет Министерство транспорта.
Однако решение проблемы транспортной безопасности в первую очередь зависит не от террористических атак и спешного принятия указов Президента Р Ф, а от разработки и совершенствования законодательных основ в области транспортной безопасности. Именно это сможет заложить основы для работы будущей системы.
Еще в 2007 году был подписан Федеральный закон «О транспортной безопасности». По первоначальному замыслу разработчиков, закон должен был комплексно урегулировать вопросы безопасности транспорта, то есть стать неким кодифицированным актом в этой области. Однако в процессе доработок и согласований закон претерпел значительные изменения, и в результате сегодняшний закон содержит весьма поверхностное регулирование указанной сферы. Транспортная безопасность рассматривается исключительно односто-
ронне — как состояние защищенности от актов незаконного вмешательства. Вместе с тем транспортная безопасность — понятие комплексное, и определять его нужно, исходя из видов угроз нормальному функционированию транспортного комплекса.
Традиционно выделяют три крупных группы угроз безопасности, в том числе и транспортной: угрозы природного, техногенного и социального характера. К последним относится и террористическая угроза, которая в последнее время вновь стала самой актуальной для России. Среди угроз транспортной безопасности иногда выделяют внутренние и внешние угрозы, а также угрозы, специфичные для каждого отдельно взятого вида транспорта1.
Угрозы техногенного характера включают ненадлежащее состояние транспортных средств, инфраструктуры, высокую степень износа и моральную устарелость транспортных средств и инфраструктуры. Угрозы природного характера включают различные природные процессы, не зависящие от человеческой деятельности. Социальный характер угроз транспортной безопасности выражается в виде различных неправомерных актов вмешательства в нормальное функционирование транспортного комплекса, в том числе в виде террористических актов и угрозы их совершения. К угрозам социального характера относится и качество государственного управления транспортной отраслью, в частности в области безопасности. К сожалению, в целом практика тех же указов президента показывает, что государственное управление вопросами транспортной безопасности весьма далеко от приемлемого уровня.
Уровень безопасности зависит в основном от взаимодействия негативных (угрозы) и позитивных (факторы) воздействий в следующих, в определенной степени самостоятельных, областях обеспечения транспортной безопасности2.
Если развивать построение системы транспортной безопасности дальше, то можно отметить, что основная угроза транспортным системам — отнюдь не терроризм. Самая распространенная угроза — техногенная. По причине технических неисправностей и неполадок происходит до 64% различных инцидентов и катастроф. Из-за природных стихий и катаклизмов случается около 32% происшествий на транспорте. А человеческий фактор — террористическая угроза транспортной безопасности — в общем объеме угроз составляет лишь 4%. Человеческие жертвы из-за террористических проявлений на порядки меньше, чем, например, при автотранспортной деятельности. Поэтому не стоит игнорировать ни одну составляющую транспортной безопасности: законодательство должно обеспечивать защиту от всех видов угроз в их комплексе.
Для каждой транспортной подотрасли характерны свои угрозы. Так, основной фактор аварийности и смертности на автомобильном транспорте — человеческий, который становится причиной более чем 85% дорожнотранспортных происшествий, и лишь небольшой оставшийся процент делят
1 Сулакшин С. С., Вилисов М. В, Жукова А. В., Тимченко А. Н., Сулакшина А. С., Хрусталева Е. А. Нормативные правовые проблемы обеспечения транспортной безопасности Российской Федерации // Проблемы нормативно-правового регулирования транспортной безопасности, Научный эксперт, М. 2004.
2 Проект Государственной Концепции обеспечения транспортной безопасности.
природный и техногенный факторы3. На остальных видах транспорта человеческий фактор не составляет такого большого процента. Это объясняется лучшей подготовкой лиц, управляющих транспортными средствами, и тем, что наибольший уровень коррупции наблюдается именно при выдаче водительских удостоверений на управление автомобилями, что недопустимо на железнодорожном, водном и тем более авиационном транспорте. Возможно, именно на этом этапе, именно на уровне Федерального закона, нужно устанавливать более строгие требования допуска лиц к управлению транспортными средствами.
Суть работы над законодательством о транспортной безопасности видна уже в первой статье закона. К примеру, в соответствии с текстом «обеспечение транспортной безопасности — реализация определяемой государством системы правовых, экономических, организационных и иных мер в сфере транспортного комплекса, соответствующих угрозам совершения актов незаконного вмешательства». Однако уже в Федеральном законе «О железнодорожном транспорте в РФ» более развернутый подход к обеспечению безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта как системы экономических, организационно-правовых, технических и иных мер, принимаемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями железнодорожного транспорта, иными юридическими лицами, а также физическими лицами и направленных на предотвращение транспортных происшествий и снижение риска причинения вреда жизни или здоровью граждан, вреда окружающей среде, имуществу физических или юридических лиц.
Таким образом, видно, что работа, проводившаяся Министерством транспорта в 2007 году в угоду политической конъюнктуре, строилась на явном упрощении, и на сегодня нет никаких гарантий, что работа Межведомственной комиссии будет организована по-другому, хотя всегда надеяться хочется на лучшее.
Главным же недостатком действующей редакции закона является отсутствие какого-либо разделения и координации компетенций между федеральными органами исполнительной власти, а также между органами государственной власти и хозяйствующими субъектами в области обеспечения транспортной безопасности. Помимо этого в законе нужно четко прописать права, обязанности и ответственность хозяйствующих субъектов в области обеспечения транспортной безопасности. Особое внимание следует уделить и взаимодействию органов государственной власти и хозяйствующих субъектов непосредственно в момент возникновения кризисных ситуаций (чрезвычайных ситуаций, транспортных происшествий), необходимости вырабатывать совместные превентивные меры, планы готовности. В настоящий момент Российская Федерация не располагает достаточно развитым аппаратом государственного управления транспортной безопасностью на всех уровнях властных структур — федеральном, региональном и местном (муниципальном). Основу государственного управления транспортной безопасностью составляют отраслевые и территориальные органы Министерства транспорта РФ, Министерства внутренних
3 Безопасность России: Правовые, социально-экономические и научно-технические аспекты. М.: МГФ «Знание» Разд. 1а: Функционирование и развитие сложных народнохозяйственных, технических, энергетических, транспортных систем, систем связи и коммуникаций. 1998. 444 с.
дел РФ, МЧС РФ и других министерств, федеральные службы и агентства. Все федеральные органы исполнительной власти, в ведении которых находятся те или иные вопросы транспортной безопасности, условно разделяются на три группы — «гражданские» ведомства, «силовые» ведомства и надзорные органы. К гражданским относятся Министерство транспорта, Министерство экономического развития, Министерство финансов, Министерство иностранных дел, Министерство промышленности и торговли и Федеральная служба по тарифам. К силовым ведомствам относятся Федеральная служба безопасности, Министерство внутренних дел, Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, а также другие федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие свою деятельность в смежных областях. Основным надзорным и контролирующим органом в транспортном секторе, в том числе и в области транспортной безопасности является Федеральная служба по надзору в сфере транспорта. Все необходимое в управленческом плане для эффективного регулирования вопросов транспортной безопасности есть. Необходимо законодательно определить и разграничить компетенцию каждого из органов, а также порядок их взаимодействия. И эти вопросы должен урегулировать именно базовый закон «О транспортной безопасности».
Что касается вопросов ответственности, то действующая редакция закона содержит только одну отсылочную норму, которая касается только ответственности перевозчиков и субъектов транспортной инфраструктуры, а между тем ответственность за состояние безопасности в транспортном комплексе в первую очередь должно нести государство в лице органов государственной власти. Порядка расследования транспортных происшествий действующий на сегодня Федеральный закон также не устанавливает.
В существующем виде Федеральный закон «О транспортной безопасности» даже не определяет сферу действия своих норм, в то время как должен распространять свое действие на объекты и субъекты транспортной инфраструктуры, потребителей транспортных услуг, осуществляющих деятельность на территории, акватории и в воздушном пространстве Российской Федерации, а также на российские морские и воздушные суда, находящиеся в открытом водном и воздушном пространстве вне пределов Российской Федерации. А в действующей редакции закона совершенно непонятна сфера правового регулирования, круг объектов регулирования, более того, только в предпоследней статье закона (ст. 12) появляются права и обязанности субъектов транспортной инфраструктуры и перевозчиков по обеспечению транспортной безопасности.
Особенностью правового регулирования в данной области является значительный объем международно-правовых норм, содержащихся в конвенциях и соглашениях, участником которых является Российская Федерация. Поэтому в Федеральном законе должна быть как минимум ссылка на международные обязательства Российской Федерации, а также закрепление принципа приоритетности таких обязательств. В действующей редакции такой принцип отсутствует.
В результате даже поверхностного правового анализа проблем обеспечения безопасности на транспортном комплексе можно увидеть сознательное упроще-
ние Министерством транспорта заявленной проблематики. Правда, наблюдаются некоторые попытки федерального центра предпринять хоть что-то — исправить ситуацию вливанием в отрасль определенных денежных средств. Однако в области транспортной безопасности подобными методами проблем не решить. Объем российской транспортной инфраструктуры способен свести на нет любые объемы выделяемого бюджетного и внебюджетного финансирования. Более того, управленческие попытки со стороны Минтранса также обречены на провал. Причина этого провала уже описана выше. Члены межведомственной комиссии не будут обладать никакими реальными полномочиями, кроме полномочий распорядителя государственных средств, выделяемых на транспортную безопасность. В дополнение к этому процесс проверки целевого использования будет крайне затруднен, а привлечения к ответственности — крайне запутан, так как в соответствии с действующим законодательством пределы ответственности в этой сфере не разграничены. В результате сохранение действующего и законодательно закрепленного подхода будет продолжать разрушать и без того не действующую систему, так как управленческих механизмов регулирования транспортной безопасности также нет.
Таким образом, пока не будет создана реальная система обеспечения безопасности на транспорте во всех управленческих, финансовых, технических и даже культурных проявлениях, говорить об обеспечении безопасности транспортного комплекса в России преждевременно.
Министерством транспорта России совместно с Центром проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования была разработана Государственная концепция транспортной безопасности России, которая, несмотря на одобрение Минтранса, до сих пор не приняла вид кого-либо оформленного нормативного правового акта. В Концепции на необходимом уровне детализации рассмотрена общегосударственная система обеспечения транспортной безопасности, включающая, в том числе государство, хозяйствующие субъекты, потребителей транспортных услуг, взаимоотношения между ними. В Концепции вводятся базовое понятие транспортной безопасности, основные, связанные с ним понятия, в целом определяющие необходимый правовой тезаурус. В Концепции обосновано и развито «широкое» понимание транспортной безопасности во всех ее аспектах, включая техникотехнологические, социальные (в том числе терроризм), организационно-управленческие угрозы, именно об этом понимании данной правовой категории и идет речь сейчас. Из признания высшей ценностью жизни и здоровья людей с необходимостью вытекает иерархия приоритетов, устанавливаемых Концепцией, в том числе приоритетов конкретных государственно-управленческих усилий. Ключевым тезисом Концепции является обоснование необходимости повышения статуса и полномочий Минтранса в данной сфере деятельности, оптимизации распределения полномочий с иными федеральными органами исполнительной власти, в частности, с МВД. В Концепции заложен механизм ее корректировки с ходом времени, она представляет собой адаптивный к текущим реалиям государственно-управленческий документ длительного действия, но к сожалению, пока Концепция не получила никого юридического статуса.
Решение обозначенных выше проблем нормативного обеспечения транспортной безопасности можно представить в виде пакета нормативно-правовых предложений, таких как:
1) доработка Федерального закона «О транспортной безопасности» и принятие (придание нормативно-правового статуса) Государственной концепции обеспечения транспортной безопасности-
2) приведение проекта федерального закона «О транспортной безопасности» и Государственной концепции транспортной безопасности в соответствие друг с другом, устранение противоречий и пробелов внутри этих актов-
3) внесение необходимых изменений и дополнений в федеральное законодательство, в том числе в Уголовный кодекс и Кодекс об административных правонарушениях в части усиления ответственности за преступления и правонарушения, связанные с нарушением требований транспортной безопасности и эксплуатации транспортных средств-
4) доработка, разработка и принятие технических регламентов в области обеспечения транспортной безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, а также с законодательством государств-участников ЕврАзЭс и Таможенного Союза-
5) выработка программы и приоритетных направлений гармонизации российского законодательства о транспортной безопасности в соответствии с международными требованиями и стандартами. Гармонизация законодательства о транспортной безопасности с государствами-участниками Содружества Независимых Государств, в первую очередь, с государствами Таможенного Союза, ориентируясь на принятый в 2007 году на 29 заседании Межпарламентской Ассамблеи СНГ модельный закон СНГ «О безопасности на транспорте" —
6) разработка и утверждение федеральных целевых программ в области обеспечения транспортной безопасности, включение расходов на материально-техническое и иное обеспечение транспортной безопасности в проект федерального бюджета на соответствующий финансовый период.

ПоказатьСвернуть
Заполнить форму текущей работой