Управление государственными расходами: исторический аспект

Тип работы:
Реферат
Предмет:
Экономические науки


Узнать стоимость

Детальная информация о работе

Выдержка из работы

УДК 33
О.А. Красикова* УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ РАСХОДАМИ: ИСТОРИЧЕСКИЙ АСПЕКТ
Статья посвящена истории развития принципов и методов управления расходами бюджета со времен Екатерины II. Рассмотрены основные проблемы внедрения реформ. На основе представленных данных выявлены причины неэффективного управления государственными расходами. Затронуты вопросы современной бюджетной реформы, основные направления ее развития.
Ключевые слова: управление, управление расходами, государственный финансовый контроль, реформы.
Управление как вид человеческой практики существует с тех пор, как возникла необходимость в совместной деятельности людей. Управление стало необходимо для того, чтобы люди, объединившиеся в группы, могли достигать общих поставленных целей. Каждая историческая эпоха вносила свои коррективы в отношения субъектов управления, методы стимулирования, масштабы организации самого процесса.
Управление финансами как одной из форм управления обществом являлось важнейшей задачей государства. Учитывая, что основным способом расширения государства и его политического укрепления было ведение войн и порабощение соседних земель, для военных действий из государственной казны выделялась большая часть средств, в связи с чем управление расходами носило стратегическое значение.
В период царствования Петра I — великого российского реформатора — преобразованиям подвергся и порядок государственного управления финансами. В 1711 году был учрежден Сенат, важнейшая задача которого состояла в высшем распоряжении и надзоре за всем управлением, кроме того, в число главнейших обязанностей Сенату «поставлено было… рассмотреть государственные расходы, чтобы отменить ненужные» [1]. Изучая опыт управления финансами Швеции, Германии, Петр I учреждает при Сенате коллегии, в числе которых были Ревизион-коллегия — ведомство финансового контроля, в обязанности которого входило осуществлять учет государственных доходов и расходов, и Штатс-контор — ведомство государственных расходов. Кроме того, была создана Камер-коллегия, в обязанности которой входил сбор доходов, а также «. знать о всех государственных расходах, наблюдая, соответствуют ли доходы расходам» [2]. Данная реформа имела
большое значение, так как впервые были созданы ведомства, полномочия которых распространялись на все государство в своей сфере деятельности, был устранен территориальный элемент, присущий старой системе управления, при которой указы и распоряжения действовали на один или несколько уездов.
Преобразование системы управления финансами продолжила Екатерина II, которая была истиной преемницей величия Петра I.
В 1764 году был изменен регламент Камер-коллегии, в соответствии с которым она должна была надзирать за всеми государственными доходами и расходами. Для выполнения данной задачи все канцелярии, коллегии и конторы обязаны были присылать в Камер-коллегию ведомости о доходах и расходах, выделяя при этом чрезвычайные расходы. На основании данных, отраженных в ведомостях, Камер-коллегия ежегодно составляла табель о доходах и расходах для предоставления императрице.
Главную статью государственных расходов составляли издержки на содержание войска. При этом не было единой статьи данных расходов: в разные части войск распределялись разные суммы денежных средств, определенные разными отдельными указами. Данная система приводила к нерациональному распределению доходов, а также усложняла контроль за использованием выделенных средств. В связи с этим была изменена система формирования и расходования денежных средств на армию, указом 1765 года все суммы стали поступать в главный комиссариат, который распределял их на содержание войск.
Кроме того, еще одним недостатком в системе управления государственных финансов было то, что государственные доходы и расходы не относились к государственной казне, а были в распо-
* © Красикова О. А., 2014
Красикова Ольга Андреевна (krasikova. oa@mail. ru), кафедра государственных и муниципальных финансов Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, 125 993, Российская Федерация, г. Москва, ГСП-3, Ленинградский проспект, 49.
ряжении нескольких разрозненных ведомств, что не позволяло проследить истинный доход по отрасли и направления расходования средств.
Отсутствие единства составляло главный недостаток управления государственными финансами, усилия объединить это управление отличают царствование Екатерины II. Финансовая система была отделена от административной и судебной системы, верховным органом ее стала Казенная палата, а в уездах управление доходами и расходами осуществлял уездный казначей. Казенная палата объединяла в себе функции Камер-коллегии и Реви-зион-коллегии, к основным полномочиям относилось наблюдение за всеми направлениями расходования государственных средств.
«Для проверки счетов всех частей военного и морского управлений учреждены были при военной и адмиралтейской комиссиях особые экспедиции» [2]. Постепенно создавалась нормативная правовая база в части финансового управления, были собраны все указания и правила по формированию доходов и порядок распределения денежных средств, по контролю за использованием государственных средств, по контролю за канцеляриями, конторами, которые ответственны за распределение поступивших к ним доходов.
Однако при всех попытках систематизировать и улучшить порядок управления расходами возникали большие затруднения с исполнением всех предписаний местными чиновниками.
Расходы, осуществляемые на местном уровне, невозможно было отследить. Одной из причин было то, что постоянно менялись ведомости, в соответствии с которыми необходимо было представлять отчет о произведенных расходах за год. Были случаи, когда предоставлялись ведомости, утратившие свою силу двадцать лет назад. Кроме того, допускалось большое количество неточностей и неисправностей со стороны городских канцелярий, что связано было с тем, что по одним и тем же предметам местные администрации должны были вести переписку со множеством разнообразных ведомств. «Из присланных… донесений оказалось, что каждая городская канцелярия должна была ежегодно отправлять в разные ведомства до 1700 ведомостей, которые большей частью или случайно были учреждены или требовались разными учреждениями «из одной лишь прихоти» [2].
По указам Екатерины II необходимо было взыскать недоимки, допущенные губернаторами и воеводами, при этом в отсутствие других мер было предписано взыскать недоимки за счет их собственных средств. Но, несмотря на предписания сената о необходимости осуществления данных действий, «чтобы не доводить народ до разорения», добиться ничего не удавалось. Недоимки накапливались.
Главной причиной неэффективного финансового управления эпохи Екатерины II были злоупотребления местными администрациями, «которые были не исключительным, но почти общим явлением» [2]
Несмотря на все недостатки системы, реформы Екатерины II дали значительный толчок для развития финансового управления. Были созданы подробные правила хранения и расходования сумм. К функциям ведомств, которые выдавали деньги местным канцеляриям, был отнесено наблюдение за своевременностью возврата предоставленных сумм. Данное правило отдаленно напоминает полномочия учредителя по контролю за подведомственными учреждениями. В Петербурге и Москве были учреждены казначейства для хранения бюджетных средств всех ведомств. Расходование дополнительных средств, оставшихся после распределения текущих расходов, разрешалось только «по особым высочайшим повелениям».
В течение года в целях усиления контроля за расходованием средств по всем отраслям в Казначействе были выделены семь экспедиций, целью которых было управление и контроль за доходами и расходами определенных отраслей: развитие деревень, курирование казенных фабрик, лавок и магазинов- контроль за таможенными делами- контроль за горными заводами- контроль за расчетами по поставки соли- наблюдение за мостами и перевозками и т. п. Данный контроль отдаленно напоминает современный ведомственный контроль главных распорядителей бюджетных средств. В последующие годы Сенатом неоднократно издавались указы по порядку осуществления деятельности созданных экспедиций, а также существовавших ведомств. Постепенно правительством были дополнены указания и правила по финансовому управлению. Шаг за шагом усовершенствовалась и приводилась к концу задуманная система управления финансами страны. За время царствования Екатерины II уменьшились беспорядки и злоупотребления в финансовом управлении.
Первые попытки реформирования системы управления и контроля за расходами связаны с именами правителей государства, дальнейшие же преобразования осуществлялись финансовыми деятелями, в числе которых Михаил Михайлович Сперанский. В 1810 году Сперанский предложил план коренных реформ в системе финансов Империи. В этот период правительством были накоплены большие суммы внутренних и внешних долгов, при этом учет операций по государственным заимствованиям осуществлялся в ненадлежащем порядке: велся беспорядочный учет операций, отчеты о выпущенных ассигнациях и направлениях использования полученных средств предоставлялись не вовремя, разница по испол-
нению и отчету могла составлять до 7−10 лет. В связи с этим одними из основных направлений финансовой реформы Сперанского были сокращение государственных расходов и улучшение контроля над государственными издержками. Им был представлен «План финансов», в соответствии с которым необходимо было отойти от непроизводительных расходов, расходов на роскошь, при этом основные расходы должны планироваться строго в соответствии с суммами доходов. Кроме того, Сперанский выделил основные направления в разрешении финансовых проблем государства: обеспечение гласности при утверждении и исполнении бюджета- предоставить бюджету силу закона- установить принцип рационального расходования государственных средств и учреждать расходы «по приходам». Данные мероприятия были актуальны и для современной финансовой системы страны. Кроме принципов бюджетной системы, предложенных Сперанским, сходство можно выделить и в предложенной им классификации расходов, выделив пять критериев их разделения [3]:
— по виду управления, то есть определение органа власти, ответственного за распределение и управление расходами (как главные распорядители бюджетных средств) —
— по степени необходимости, в данном случае расходы соотносятся с доходами: необходимые и важные расходы осуществляются из постоянных и стабильных доходов, избыточные расходы осуществляются после погашения государственного долга-
— по пространству расходов — разделяется в зависимости от бюджетной системы государства, подразумевает общегосударственные, губернские, уездные и волостные-
— по срочности — разделяет расходы на обычные и чрезвычайные-
— по стабильности — заключается в том, что величина расходов может быть фиксированной и переменной (к примеру закупки).
В итоге М. М. Сперанский составляет четыре разряда расходов обыкновенных и столько же чрезвычайных. Эти восемь разрядов представляют общие рамки классификации, в которой размещаются все подробные статьи государственных расходов.
По мнению Сперанского, определение расходов является важнейшей частью в финансовом управлении государства, при этом планирование расходов должно быть зафиксировано в сметах или законах, расходование средств должно утверждаться отчетом и производиться из Казначейства.
Большинство идей Сперанского было реализовано в жизнь, так как «План финансов» стал основой для нормативного акта того времени —
Манифеста Александра I. Однако не все предложения реформатора были учтены, возможно, это было связано с тем, что предложенная система управления финансами имела строго регламентированную систему правил осуществления государственных расходов, что было невыгодно боярам и чиновникам.
Таким образом, Сперанским была сформулирована схема управления государственными финансами, которая и в наше время не теряет своего значения. Михаил Михайлович первым высказал предложение о необходимости придать бюджету силу закона и неукоснительно соблюдать данный закон в целях эффективного управления финансами государства и развить систему государственного финансового контроля.
Контроль за использованием государственных средств является неотъемлемой частью управления, но отдельное контрольное управление с наделением данными функциями было создано лишь в 1810 году, и первым Государственным контролером в России стал барон Бальтазар фон Кам-пенгаузен, который воплощал в себе честного и неподкупного чиновника. При сотрудничестве со Сперанским Кампенгаузен разработал устав и порядок деятельности Главного управления ревизии государственных счетов. Помимо ревизионных проверок государственных учреждений, на Главное управление ревизии государственных счетов было возложено осуществление проверки финансовых отчетностей за предыдущие периоды. С каждым годом функции Управления повышались: наряду с наблюдением за деятельностью, связанной с расходами и доходами государственного бюджета и составлением заключений о проведенных хозяйственных операциях, осуществлялись наблюдение за передвижением кредитов- ревизии денежных оборотов и материальных капиталов всех кредитных, государственных (земских, городских, сословных), акционерных учреждений, контроль за эксплуатацией железных дорог- совершенствовались формы отчетности.
Выделение Главного управления ревизии государственных счетов в отдельный орган и предоставление ему широких полномочий сделало государственный контроль независимым.
Несмотря на то что реформа госконтроля не реализовалась в полной мере и созданные преобразования просуществовали 2 года, данный этап можно считать этапом развития госконтроля и осознания его необходимости и значимости в эффективном управлении государственными расходами.
Планирование и управление расходами государства, а также составление к концу года отчета обо всех государственных расходах, соответствующих сметам всех министерств, согласно Полному собранию законов Российской империи 1802 года, входило в обязанности министра финансов.
Одним из лучших министров финансов России был Сергей Юльевич Витте, который занимал пост министра одиннадцать лет, успешно решая финансовые вопросы и проводя экономические реформы. Деятельность Витте характеризуется неоднозначно — благосклонное внимание оказывали западные экономисты, а отечественные современники выражали негативное отношение к проводимым реформам. Но нельзя не признать тот факт, что Витте добился увеличения бюджета страны, притока иностранного капитала, к 1900 году Россия вышла на первое место по добыче нефти, в стране было проложено огромное количество железных дорог, активно развивалась хозяйственная деятельность.
Широко известен тот факт, что Витте расширял рамки государственного хозяйства, немало прилагал усилий для разрушения предрассудка, по которому казенное хозяйство всегда хуже частного, активно содействовал развитию российского капитализма, в особенности развитию железнодорожного хозяйства. Основные статьи расходов бюджета принадлежали Министерству путей сообщения. При этом можно увидеть резкую критику деятельности Витте, связанную со строительством железных дорог в России, его современником Иваном Христофоровичем Озеровым, которая основывалась прежде всего на том, что Витте противодействовал вмешательству государственного контроля при проведении строительных работ, ссылаясь на тот факт, что «дорога не есть дело русского правительства» [4]. Кроме того, Витте настаивал, чтобы контролер назначался Министерством финансов, что нарушало принцип независимости государственного контроля. При этом в отчетах контролеров отмечалось, что расходы на строительство осуществлялись нерационально и неэффективно.
Озеров посвятил свои труды анализу негативных явлений в экономической жизни России, которые мешают ей развиваться и процветать. Основной проблемой эффективного использования государственных средств Озеров считал безнаказанность. При осуществлении контрольных мероприятий выявлялись значительные суммы перерасхода. «На каждую кровать было израсходовано 17 000 руб., а стоимость кровати даже для образцовых учреждений рода не более 3000. Столы, например, приобретались по 82 руб. за штуку, стулья с плетенью 1000 штук по 20 руб. за штуку, а обычная цена им от 2 до 12 руб.» [4]. При этом распорядители прикрывались именем Императора, ссылаясь на «Высочайшее повеление» либо на «исключительные условия», что ставило контроль в затруднительное положение.
Другие методы намеренного нерационального управления расходами можно увидеть на примере военных ведомств, бюджеты которых зачастую
были профицитными, что достигалось завышением цен на провиант, фураж и обмундирование. В разделе расходов же можно было увидеть статью «на случай начетов со стороны контроля», составлявшею немалую сумму. То есть ведомства создавали некий страховой резерв на случай выявления со стороны контроля нарушений ведения хозяйства.
Учитывая описанные факты, можно сделать вывод о том, что у государственного контроля не было рычагов воздействия на руководителей министерств и ведомств. Кроме того, существующая система позволяла придать злоупотреблениям с формальной стороны по существу характер вполне правомерных действий.
Анализируя указанные исторические примеры преобразования системы финансового управления, порядка расходования бюджетных средств, можно сделать вывод о том, что, насколько бы ни был четко прописан порядок исполнения обязательств всех участников бюджетного процесса, насколько бы ни был хорошо поставлен государственный контроль, без возможности применения мер ответственности за нарушения установленных порядков система управления расходами бюджета не будет совершенна и эффективна.
Как показывает исторический опыт, бюджетное реформирование, как и любая реформа, воспринимается современниками неоднозначно и часто сталкивается с негативным восприятием грядущих преобразований. Зачастую преемники великих реформаторов не поддерживали и не развивали довольно эффективные меры бюджетных и финансовых преобразований, и вновь сформированная система завершала свое существование, не успев реализоваться в полной мере.
В настоящее время вопрос эффективного управления бюджетными расходами является столь же актуальным, как и двести лет назад.
В 2004 году было одобрено решение Правительства России о проведении бюджетной реформы. Одновременно была одобрена Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 годах.
В основе новой организации бюджетного процесса в России лежит широко применяемая в мире модель бюджетирования, ориентированного на результат в рамках среднесрочного финансового планирования. Ее суть — распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств (или реализуемыми ими бюджетными программами) с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов предоставляемых услуг в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах долгосрочных объемов бюджетных ресурсов.
Если при старом порядке финансирования по смете бюджетные учреждения были заинтересо-
ваны в простой трате бюджетных денег и обосновании расширения сметы на следующий год, то при новом учреждения вынуждены ориентироваться на эффективное использование бюджетных средств и повышение качества предоставляемых услуг. Безусловно, новый принцип финансирования бюджетных учреждений более прогрессивный, так как создает экономические стимулы повышения качества оказываемых услуг.
Одним из основных элементов бюджетирования, ориентированного на результат, является мониторинг результативности бюджетных расходов и финансового менеджмента главных распорядителей бюджетных средств, который представляет собой наблюдение, анализ и оценку эффективности и результативности использования бюджетных средств. В государственном секторе начинает применяться термин «финансовый менеджмент», так как основная цель реформы — перейти от управления затратами к управлению результатами.
К настоящему времени процесс формирования целостной системы управления общественными финансами еще не завершен. Потребуется еще некоторое время, чтобы запущенный механизм бюджетных преобразований отлаженно работал. Необходимо еще множество изменений в нашей стране: в нашем законодательстве, в административном управлении и порядке, в осуществлении управления на региональном и местном уровне, чтобы
реформа, направленная на обеспечение исполнения расходных обязательств Российской Федерации при сохранении макроэкономической стабильности, долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы, достигла данных результатов.
Конечно, на сегодняшний момент есть и сторонники, и противники данной реформы, но реальные последствия, как показывает исторический опыт, проявятся только через несколько лет. Остается надеяться, что будущее поколение ученых будет описывать современные методы преобразования как положительный пример проведения реформ управления общественными финансами.
Библиографический список
1. Ключевский В. О. Сочинения: в 9 т. Т. 4 / под ред. В. Л. Янина. М.: Мысль, 1989. 400 с.
2. Куломзин А. Н. Финансовое управление в царствование Екатерины II. СПб., 1869. 62 с.
3. Аханасьев М. П. Основы бюджетной системы // Электронная библиотека Modemlib. ru. URL: http: // modernlib. ru/books/mstislav_platonovich_afanasev/ osnovi_byudzhetnoy_sistemi/read_ 1.
4. Озеров И. Х. Как расходуются в России народные деньги? Критика русского расходного бюджета и государственный контроль. М.: Общество купцов и промышленности России, 2005. 312 с.
O.A. Krasikova* MANAGEMENT BY PUBLIC EXPENDITURES: HISTORICAL ASPECT
The article is devoted to the history of development of principles and methods of control over expenditures since Catherine the Great times. The basic problems of introducing reforms are considered. The reasons for ineffective management by public expenditures are identified on the basis of submitted data. Issues of modern budgetary reform, the basic directions of its development are touched upon.
Key words: management, management by expenditures, state financial control, reform.
* Krasikova Olga Andreevna (krasikova. oa@mail. ru), the Dept. of State and Municipal Finances, Financial University under the Government of the Russian Federation, Moscow, 125 993, Russian Federation.

ПоказатьСвернуть
Заполнить форму текущей работой