Эффективность местного самоуправления: критерии и показатели

Тип работы:
Реферат
Предмет:
Организация и управление


Узнать стоимость

Детальная информация о работе

Выдержка из работы

ПРАВО И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
УДК 352 В.Н. АНДРИЯНОВ
ББК 66. 3,124 проректор по учебной работе
Байкальского государственного университета экономики и права, кандидат юридических наук, доцент, г. Иркутск e-mail: andriyanov-vn@rambler. ru
В.В. ТРУБНИКОВ
мэр Зиминского городского муниципального образования Иркутской области, аспирант Байкальского государственного университета
экономики и права, г. Иркутск e-mail: krzima@mail. ru
ЭФФЕКТИВНОСТЬ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: КРИТЕРИИ И ПОКАЗАТЕЛИ
Предпринята попытка обосновать категории «критерии эффективности местного самоуправления» и «показатели эффективности местного самоуправления», используя для этого не только муниципально-правовой, но также теоретико-правовой методологический инструментарий. Доказывается тезис о недопустимости подмены эффективности местного самоуправления эффективностью деятельности органов местного самоуправления.
Ключевые слова: местное самоуправление, эффективность, критерии.
V.N. ANDRIYANOV
Vice-Rector for Curriculum Development, PhD in Law, Associate Professor, Baikal State University of Economics and Law, Irkutsk
e-mail: andriyanov-vn@rambler. ru
V.V. TRUBNIKOV
Mayor of the Zima Urban Municipality of Irkutsk region, post-graduate student, Baikal State University of Economics and Law, Irkutsk e-mail: krzima@mail. ru
EFFICIENCY OF LOCAL GOVERNMENT: CRITERIA AND INDICATORS
The article is an attempt to justify the categories of «criteria of local self-government efficiency» and «indicators of local self-government efficiency» using for this purpose not only municipal-legal, but also theoretical-legal methodological tools. The authors prove the thesis that it is impossible to substitute local self-government efficiency by the efficiency of local self-government activity.
Keywords: local government, efficiency, criteria.
Приступая к рассмотрению вопроса об эффективности местного самоуправления, в самом первом приближении следует использовать общенаучную формулу, согласно которой эффективность чего-либо (деятельности, действия, функционирования) равна отношению цели к фактическому результату. «Ге-
неральные» цели местного самоуправления легко выводятся из его легальной дефиниции (ст. 1 Закона о местном самоуправлении): «Местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской
© В. Н. Андриянов, В. В. Трубников, 2012
Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций» [2]1. Значит, целями местного самоуправления являются: 1) институциональная обеспеченность осуществления народом своей власти- 2) организационная обеспеченность решения населением вопросов местного значения.
Достижение двух названных целей является критерием эффективности местного самоуправления самого высокого уровня, который определяет сам смысл существования местного самоуправления как общественнополитического института. В юридико-аксиологическом плане две эти цели отражают две главные правовые ценности, имеющие конституционно-правовое значение и муниципально-правовое содержание: а) местное народовластие как элемент и проявление демократии- б) права и свободы личности, реализация которых связана с местом жительства человека.
При рассмотрении проблемы эффективности заслуживает внимания мысль В. М. Баранова и М. А. Мушинского, высказанная ими в контексте проблем действенности законодательства: с учетом того, что цели, в отличие от конкретных задач, всегда имеют масштабный, перспективный, «дальний» характер, оценке при определении эффективности на самом деле подлежит не полное достижение цели, а степень ее достижения. «Оценить эффективность в абсолютном значении (был в целом эффективен либо не был) можно лишь по отношению к прекратившему свое действие, „отработанному“ закону, т. е. такая оценка имеет ретроспективный, отчасти историко-правовой, а отчасти политико-правовой характер» [1]. Безусловно, сказанное в полной мере распространимо и на проблематику эффективности местного самоуправления. Оценивая ее в конкрет-
' Далее в тексте — Закон о местном самоуправлении.
ный момент в конкретном месте (регионе, муниципалитете), нужно говорить не о полном и всеохватном достижении изложенных основных целей (такая оценка изначально утопична), а о степени их достижения, активно используя сравнительный метод и метод анализа, заключающийся в данном случае в «разложении» крупных на более мелкие цели и задачи и в оценке степени достижения каждой из них, с последующим синтезом. Ведь именно эти две «генеральные» цели и соответствующие им две главные ценности должны определять цели местного самоуправления второго и последующего порядков, задачи муниципальной деятельности, в том числе муниципально-правового регулирования конкретных направлений и вопросов местного самоуправления.
С учетом изложенного, эффективность местного самоуправления можно определить следующим образом: это комплексная муниципально-правовая категория, подразумевающая способность действующей в государстве системы местного самоуправления обеспечивать достижение ее социально-правовых целей и управленческих задач при минимальных затратах и отражающая степень их достижения, т. е. уровень достижения целей и задач местного самоуправления, установленный на момент оценки по отношению к конечному, идеальному или максимальновозможному уровню их достижения.
По поводу первой из двух названных «генеральных» целей местного самоуправления можно с сожалением констатировать, что муниципальная демократия на сегодня в России развита пока чрезвычайно слабо. Из одиннадцати ее форм, предусмотренных гл. 5 Закона о местном самоуправлении, в достаточной мере «рабочими», т. е. обеспеченными законодательно и активно функционирующими на практике, являются, пожалуй, только две: местные выборы и обращения граждан. Местный же референдум как наиболее демократичная форма муниципального народовластия пока что не стал повседневностью. Публичные слушания зачастую имеют формальный характер, инициируются органами местного самоуправления лишь по вопросам, по которым их нельзя не проводить, осуществляются если не в условиях информационного вакуума, то значительного замалчивания и игнорируются
В.Н. АНДРИЯНОВ, В.В. ТРУБНИКОВ
большинством местных жителей за исключением кучки энтузиастов. Довольно жесткая, но в целом небезосновательная оценка этой форме дана Л. В. Шапиро: «Отсутствие необходимости получить обязательное одобрение участниками публичных слушаний обсуждаемых актов делает данный механизм непосредственной демократии ничтожным. Публичные слушания представляют собой имитацию участия населения в самостоятельном решении вопросов местного значения» [4]. Потенциал ТОС задействован сегодня лишь на несколько процентов от его реальных возможностей. Примерно такую же ситуацию можно наблюдать и по другим формам местной демократии.
Вторая из установленных целей местного самоуправления — организационная обеспеченность решения населением вопросов местного значения исходя из собственных интересов с учетом исторических и иных местных традиций — достигается через решение сложного комплекса задач экономического, юридического, организационного характера, среди которых особо выделяется задача защиты прав и свобод личности как местного жителя, охраны законных интересов, связанных с решением вопросов местного значения. Научное обеспечение реализации данной задачи основывается на общей теории прав и свобод и правового статуса личности.
Помимо названных «ценностно-целевых» аспектов эффективности местного самоуправления проблема имеет также и сугубо управленческие стороны. По существу, вопрос о соотношении «ценностно-целевой» («стратегической») эффективности местного самоуправления и его «управленческой» эффективности во многом зависит от решения вопроса о соотношении критериев и показателей эффективности. К сожалению, до сих пор встречаются работы, где между этими понятиями, по сути, ставится знак равенства, хотя на деле это далеко не синонимы.
Исходя из этимологии самого слова и интересующего нас контекста, критерий эффективности местного самоуправления — это мерило, признак, заданный масштаб, на основе которого можно произвести оценку эффективности. Критериями эффективности местного самоуправления выступают его «генеральные» цели. Критериями, соответствующими целям «второго» порядка, выте-
кающим из практических задач обеспечения местной демократии, прав, свобод и законных интересов местных жителей, являются стандартные, давно сформулированные для публично-властного управления вообще, «управленческие» критерии: производительность, управляемость, ритмичность работы, прирост качественных показателей деятельности, удовлетворенность результатами деятельности, экономия времени в процессе управления и др. [3] По сути, на этом втором оценочном уровне происходит качественный перевод критериев в показатели эффективности. Показатели эффективности местного самоуправления — это внешние признаки, оценочные средства определения того, насколько в действительности, на практике местное самоуправление выполнило свои управленческие задачи, а через них — достигло социальных целей.
Четкая дифференциация основанных на целях критериев («то, к чему следует стремиться, что необходимо достигнуть») и основанных на результате показателей («то, что есть на самом деле, какова степень достижения цели») необходима для того, чтобы не свести процесс оценки эффективности местного самоуправления к механическому и бюрократически формализованному суммированию цифровых показателей. Необходим более сложный, комплексный подход.
Конечно, без количественных показателей не обойтись. Однако они должны учитываться в жесткой корреляции с показателями качественными. Например, такой выделенный нами ранее критерий, как «обеспечение осуществления народом своей власти», в принципе может быть использован для оценки эффективности местного самоуправления на основе ряда количественных показателей, отражающих число и динамику осуществленных на территории соответствующего муниципального образования мероприятий, предусмотренных статьями гл. 5 Закона о местном самоуправлении. Однако мы уже отмечали, что зачастую такие мероприятия организуются органами местного самоуправления формально, «для галочки», фактически не являются плодом местной общественной активности и не имеют сколько-нибудь значимых результатов. Пожалуй, лишь местный референдум, если он состоялся, является самоценным событием. Даже если вынесен-
ное на него решение не было принято — это тоже результат, отражающий волю местного населения. Чуть в меньшей степени, но примерно то же самое можно сказать и о голосованиях, осуществляемых в порядке ст. 24 Закона о местном самоуправлении. Что же касается иных форм местной демократии, то здесь нужно учитывать не только количество, но и качество. Так, например, включив в показатели эффективности местного самоуправления публичные слушания, нужно исследовать не только число проведенных слушаний в единицу времени, но и качественные показатели: сроки (до начала слушаний) и степень освещенности с помощью официальных сайтов и СМИ («уровень гласности и публичности»), активность населения (количество очных участников, количество местных жителей, принявших участие
в заочном обсуждении до начала слушаний с помощью Интернет-ресурсов и (или) письменных отзывов), уровень организации (бывает, например, так, что органы местного самоуправления организуют слушания в неприспособленных, слишком маленьких помещениях, куда все желающие просто не входят), количество и важность выносимых на обсуждение вопросов, интенсивность обсуждения, качество и значимость принятых решений, форму и результаты учета мнений, высказанных на слушаниях местными жителями, и т. п.
Таким образом, выработка научно обоснованных количественных и качественных показателей эффективности местного самоуправления позволит объективно оценить эту эффективность на основе имеющихся критериев.
Список использованной литературы
1. Баранов В. М., Мушинский М. А. Мониторинг дефектности нормативных правовых актов // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2011. № 1 (14). С. 79−88.
2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 6 окт. 2003 г. № 1Э1-ФЗ // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
3. Понеделков А. В., Старостин А. М., Фомичев В. Ю. Критерии и методика оценки эффективности власти и управления // Эффективность государственной власти и управления в современной России: сб. ст. / под ред. В. Г. Игнатова. Ростов н/Д. 1998.
4. Шапиро Л. В. Конституционные права граждан на участие в местном самоуправлении и их реализуемость в сегодняшней России // Местное самоуправление в современной России. М., 2007.
Referenses
1. Baranov V.M., Mushinskii M.A. Monitoring defektnosti normativnykh pravovykh aktov // Yuridicheskaya nauka i praktika: Vestnik Nizhegorodskoi akademii MVD Rossii. 2011. № 1 (14). S. 79−88.
2. Ob obshchikh printsipakh organizatsii mestnogo samoupravleniya v Rossiiskoi Federatsii: feder. zakon ot 6 okt. 2003 g. № 131-FZ // SZ RF. 2003. № 40. St. 3822.
3. Ponedelkov A.V., Starostin A.M., Fomichev V. Yu. Kriterii i metodika otsenki effektivnosti vlasti i upravle-niya // Effektivnost'- gosudarstvennoi vlasti i upravleniya v sovremennoi Rossii: sb. st. / pod red. V.G. Ignatova. Rostov n/D, 1998.
4. Shapiro L.V. Konstitutsionnye prava grazhdan na uchastie v mestnom samoupravlenii i ikh realizuemost'- v segodnyashnei Rossii // Mestnoe samoupravlenie v sovremennoi Rossii. M., 2007.

ПоказатьСвернуть
Заполнить форму текущей работой