Муниципальные правовые акты в Российской правовой системе

Тип работы:
Реферат
Предмет:
Юридические науки


Узнать стоимость новой

Детальная информация о работе

Выдержка из работы

МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ В РОССИЙСКОЙ ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ
© Упоров И. В. *
Краснодарский университет МВД России, г. Краснодар
В статье раскрываются сущность и основные характеристики муниципальных правовых актов, показывается их место в российской правовой системе. Отмечается противоречивый характер регулирования муниципального правотворчества в муниципальном законодательстве, предлагаются пути его совершенствования.
Ключевые слова муниципальный правовой акт, правовая система, закон, органы местного самоуправления, вопросы местного значения, полномочия.
В правовой системе общества важнейшее значение имеют юридические (правовые) акты, поскольку они определяют возможность применения мер принуждения в случае нарушения правовых норм (все иные социальные нормы мер принуждения не предусматривают). В свою очередь, систему правовых актов в России в соответствии с предусмотренным Конституцией России разделением публичной власти на три уровня (федеральный, региональный и муниципальный) составляют федеральные правовые акты, правовые акты субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты. Наименее изученными являются муниципальные правовые акты, поскольку самостоятельное их принятие органами местного самоуправления стало возможным только после распада СССР. В этой связи нужно отметить, что с началом формирования в 1990-х гг. в России института местного самоуправления (отправным началом послужило принятие в 1991 г. Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР») и после закрепления его в Конституции России 1993 г. возникла необходимость выделения муниципального права как самостоятельной отрасли права, а в его рамках в контексте источников муниципального права встал вопрос об обособлении в качестве таковых муниципальных правовых актов, в число которых входит в первую очередь устав муниципального образования [1, с. 50−55].
В юридической литературе в этой связи стала обсуждаться проблема упорядочения муниципальных правовых актов в определенную систему. Законодатель в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. [2] в ст. 43 уже использует термин «система муниципальных правовых актов» — так именуется указанная статья закона. Однако с теоретических позиций версия законода-
* Профессор кафедры Конституционного и административного права, доктор исторических наук, кандидат юридических наук, профессор.
теля нуждается в определенном совершенствовании. Затронем лишь несколько аспектов.
Так, на наш взгляд, неудачным представляется определение муниципального правового акта как «решения» в качестве родового значения для всех абсолютно актов муниципального уровня, поскольку, например, представительные органы местного самоуправления могут также принимать «решения» (ч. 3 ст. 43 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), в то время как иные органы и должностные лица «решений» как разновидности муниципального правового акта, то есть не в родовом, а в узком значении этого термина, принимать не могут, но в то же время принимаемые ими акты входят в категорию решений в родовом смысле, и в результате появляется некоторая нежелательная путаница (в литературе Т. М. Бялкина особое внимание обращает на необходимость точной терминологии в муниципально-правовых отношений [3, с. 8], с чем нельзя не согласиться). Далее, законодатель указывает, что муниципальный правовой акт принимается «по вопросам местного значения».
Данная формулировка также представляется далекой от оптимальной. Дело в том, что ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ст. 14, 15, 16 прямо определяет «вопросы местного значения» для различных видов муниципальных образований, и эти перечни являются закрытым. Однако органы местного самоуправления принимают немало индивидуальных правовых актов, которые формально не подходят под перечень «вопросов местного значения», в связи с чем нет необходимости включать в понятие муниципального правового акта формулировку о вопросах осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, поскольку это пре-зюмируется из самого решения о передаче указанных полномочий. Кроме того, законодательное понятие муниципального правового акта не во всем корреспондирует со ст. 43 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», где совершенно правильно указывается на то, что муниципальными правовыми актами могут быть акты только органов и должностных лиц, указанных в уставе муниципального образования — мы полагаем, что данное уточнение является существенным.
Следует учесть также общепризнанные характеристики правового акта, имеющиеся в теории права, в частности, то обстоятельство, что правовой акт может быть только письменным — устных правовых актов нет, и поэтому подчеркивать «документальную оформленность» не нужно. В результате в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» целесообразно понятие муниципального правового акта определить следующим образом: это решение, принятое населением муни-
ципального образования непосредственно, органами местного самоуправления, должностными лицами местного самоуправления, указанными в уставе муниципального образования, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.
Как видно, здесь нами предлагается, в отличие от законодательной формулировки, добавить ссылку на устав муниципального образования, и исключить упоминание о «документальной оформленности». Следует заметить далее, что в юридической литературе существует точка зрения, согласно которой правовым характером муниципальные акты не обладают либо обладают не сами по себе, подобно нормативно-правовым актам, изданным в рамках своей компетенции государственными органами федерального и регионального уровней, а в силу наделения местного самоуправления и его соответствующих органов правотворческими полномочиями [4, с. 83]. В этом контексте в юридической литературе различаются акты, принятые в рамках первичной правотворческой деятельности государственных органов, и иные акты, принятые в порядке делегирования или санкционирования правотворческих полномочий иным субъектам права, используя термины «санкционирование», «наделение», «делегирование» в качестве отражающих одно и то же правовое явление [5, с. 156−161].
В развитие этой мысли отмечается, в частности, что первичная правотворческая деятельность связана с реализацией соответствующим субъектом своих правотворческих полномочий. В случае делегированного правотворчества правотворческая деятельность осуществляется той или иной государственной или общественной организацией по предварительному поручению компетентного государственного органа [6, с. 75] (здесь, разумеется, нужно сделать оговорку, связанную с тем, что после распада СССР общественные формирования в России не наделяются правотворческими функциями). При этом в юридической литературе выделяются обычно четыре основные формы правотворческой деятельности: непосредственное государственное правотворчество, референдумное правотворчество, санкционированное негосударственное правотворчество, совместное правотворчество государственных и негосударственных субъектов [7, с. 217]. Здесь под санкционированием понимается выражение согласия, утверждение, наделение юридической силой какого-либо правила или акта. Причем Н. Н. Вопленко полагает целесообразным все источники права разделить на установленные государством и санкционированные им, при этом в первую группу он включает нормативные правовые акты органов государственной власти, подчеркивая, что именно они выражают непосредственную государственную волю, а вторая группа — это источники права, санкционированные государством, которые приобрели юридическую силу и правотворческую значимость
с согласия органа государства, в нее включаются все остальные источники права [8, с. 18].
Однако, по мнению Л. А. Быковой, «правовое» качество актам, принимаемым на уровне местного самоуправления, сообщается не в силу факта предоставления государством возможности принимать правовые акты, а в силу особой природы публичной территориальной власти, осуществляемой на местном уровне [9, с. 23−30]. Соглашаясь в целом с такой позицией, мы вместе с тем считаем нужным заметить, что указанное сущностное свойство (публичная власть на территории муниципального образования) не исключает, а, напротив, предполагает, формальное санкционирование государством- другое дело, что такое санкционирование может осуществляться не целенаправленно по отдельным вопросам, а путем издания соответствующих законов, определяющих полномочия местного самоуправления в целом. По мнению Л. А. Быковой, делегирование и санкционирование как формы правотворческой деятельности следует отличать от первоначального обладания такими полномочиями государственными и муниципальными органами публичной власти, а также населением в целом, реализующим данное полномочие посредством форм непосредственно волеизъявления, которым изначально принадлежит исключительное право создания правовых норм. Муниципальный правовой акт по своей юридической природе представляет собой выражение публично-властной сущности органов местного самоуправления, населения муниципального образования, органов государственной власти (в случае принятия решения в рамках делегированных полномочий) на территории самоуправляемой единицы, то есть городского поселения, сельского поселения, муниципального района, городского округа и внутригородской территории города федерального значения [9, с. 30].
Однако с такой трактовкой юридической природы муниципальных правовых актов трудно полностью согласиться. На наш взгляд, во-первых, здесь не следует присовокуплять органы государственной власти, поскольку их юрисдикция в соответствии со ст. 12 Конституции России не пересекается с органами местного самоуправления, а тот факт, что органы государственной власти могут делегировать некоторые государственные полномочия органам местного самоуправления, не меняет сути дела, так как и в этом случае решения по осуществлению полномочий все равно принимают органы местного самоуправления, а не органы государственной власти. Во-вторых, и это главное, речь должна идти о выражении публично-властной сущности не органов местного самоуправления и не населения муниципального образования, а о публично-властной сущности самоуправления как формы народовластия на местном, наиболее приближенном к населению уровне. Именно в этом контексте муниципальный правовой акт следует рассматривать с точки зрения его юридической природы.
Список литературы:
1. Левин В. Ф. Местное самоуправление в системе государственного механизма Российской Федерации // Матер. Всерос. науч. -практ. конф. — Саранск, 1998. — С. 50−55.
2. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ от 06. 10. 2003 г. (с изм. 26. 06. 2015) [Электронный ресурс] // Справочно-правовая система «Консультант +» (дата обращения: 10. 12. 2015).
3. Бялкина Т. М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. — Саратов,
2007. — С. 8.
4. Шугрина Е. С. Муниципальное право. — М., 2004. — С. 83.
5. Троицкий В. С. Делегированное законотворчество как разновидность правотворческой деятельности // Актуальные проблемы конституционного и международного права. Сб. науч. трудов. — М., 2007. — С. 156−161.
6. Карташов В. Н. Юридическая деятельность в социалистическом обществе. — Ярославль, 1987. — С. 75.
7. Маликов М. Ф. Региональное право: региональное управление и правотворчество. — Уфа, 2002. — С. 217.
8. Вопленко Н. Н. Источники и формы права. — Волгоград, 2003. — С. 18.
9. Быкова Л. А. Место и роль муниципальных правовых актов в системе источников российского права // Конституционное и муниципальное право. -
2008. — № 11. — С. 23−30.

ПоказатьСвернуть
Заполнить форму текущей работой