Эволюция и механизмы взаимодействия федерального центра и региональных правительств в Канаде

Тип работы:
Реферат
Предмет:
Экономические науки


Узнать стоимость

Детальная информация о работе

Выдержка из работы

УДК 316
ЭВОЛЮЦИЯ И МЕХАНИЗМЫ
ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЦЕНТРА
И РЕГИОНАЛЬНЫХ ПРАВИТЕЛЬСТВ В КАНАДЕ
Р.Э. Мухитдинова
Аннотация. Вопросы регулирования социально-экономического развития регионов постоянно находятся в центре внимания правительств, региональных властей и общественности всех развитых и активно развивающихся государств мира, независимо от их государственного устройства, размера и уровня экономического развития. Федеральная политика Канады по отношению к регионам, оставаясь неизменной в плане поставленных целей, подвергалась неоднократному пересмотру в плане применяющихся подходов и методов. В статье дается обзор этапов развития канадского федерализма, а также механизмы взаимодействия федерального центра и провинций/территорий.
Ключевые слова: Канада, федерализм, межправительственные отношения, уравнительные выплаты, социальное партнерство.
THE HISTORICAL BACKGROUND AND MECHANISMS OF COOPERATION
BETWEEN FEDERAL CENTER AND PROVINCES/TERRITORIES IN CANADA
R. Mukhitdinova
Abstract. The issues of regulating the social and economic development of regions persist to be in the center of attention of governments, regional authorities and communities of all developed and rapidly developing countries worldwide irrespective of their state structure, size and level of economic development. While remaining unchanged in terms of the objectives stated, the federal policies of Canada in relation to regions have been the subject to numerous revisions in terms of applied approaches and methods. The present article gives brief description of historical background and mechanisms of cooperation between federal center and provinces/territories in Canada.
Keywords: Canada, federalism, intergovernmental affairs, equalization, social union.
Поддержание баланса политических и экономических отношений между федеральным центром и субъектами федерации является основой любого государства с федеративной формой политического устройства. Канада является одним из примеров успешного поддержания такого баланса. В данной статье дается общий обзор этапов развития и ряд законодательных аспектов канадского федерализма.
В момент становления канадской модели федерализма в части разграничения компетенций законодательно был закреплен принцип не дуализма, а кооперации, которая обусловлена стремлением политических и экономических элит каждой провинции отстаивать свои интересы, с одной стороны, а с другой стороны, пониманием, что только политическое объединение позволит сохранить статус независимого государства [3]. Такой подход национальных канадских элит к решению внутриполитических вопросов сохраняется и до настоящего времени, и именно такого отношения зачастую не хватает многим государствам для обеспечения гармоничного и демократического развития.
В общих чертах в развитии канадского федерализма можно выделить следующие этапы:
1. Квази-федерализм (1867 — 1896). В некоторых исследованиях его называют колониальным федерализмом. В этот период федеральное правительство, возглавляемое Макдональдом, имело гораздо более сильные позиции, чем провинции- большинство значимых инициатив предпринималось Оттавой. Взаимодействия между центром и регионами напоминали колониальные взаимоотношения между Великобританией и Канадой.
2. Классический федерализм (1896 — 1914). С приходом к власти Лорье и партии либералов баланс сил отчетливо сдвинулся к более равноправным отношениям между Оттавой и провинциями. Либеральная партия отстояла права провинций в Онтарио, и, естественно, канадский премьер-министр, французского происхождения был более открытым по вопросу аналогичных прав для Квебека. В этот период суды вынесли ряд важных конституционных решений, каждое из которых способствовало размыванию ряда важных федеральных полномочий (например, параграф «мир, порядок и хорошее правительство», а также раздел 91.2 по вопросам торговли и коммерции) и
одновременно расширению перечня полномочий провинций (92. 13, «собственность и гражданские права» Акта о Британской Северной Америке).
3. Федерализм чрезвычайных ситуаций
(1914 — 1960). В этот период происходит сдвиг власти к центру в связи с тем, что войны и экономические кризисы того времени требовали политических и экономических решений на уровне федерального правительства. Законодательный акт, дававший право федеральному правительству вмешиваться в сферу полномочий провинций был принят в 1914 году, его полное название — Акт о передаче некоторых полномочий губернатору и о внесении изменений в акт об имиграции (An act to confer certain powers upon the Governor in Council and to amend the immigration act). В канадских исследованиях его называют Акт о военных мерах от 1914 года (War measures Act [2]). К слову, Канада вводила в действие Закон о мерах военного времени три раза в период своей истории: во время Первой мировой войны (04. 08. 1914 — 10. 01. 1920), Второй мировой
войны (25. 08. 1939 до 1945, ряд положений, действовавших в период военного времени, сохраняли силу до 30. 01. 1951) и в период кризиса в октябре 1970 г. [9].
4. «Кооперативный» федерализм
характеризуется относительно низким уровнем разногласий между федеральным центром и провинциями. Что касается временных рамок кооперативного федерализма, то ряд канадских исследователей полагают, что он длился с 1945 года до 1960 года.
5. «Состязательный» федерализм
(competitive federalism). В 1960 году с началом «Тихой революции» в Квебеке нарастают трения между федеральным центром и провинциями. Причинами этому послужило неравенство экономического развития провинций и сохраняющийся довольно высокий уровень вмешательства федерального центра в дела провинций. Именно в этот период федеральное правительство начало вводить специальные инициативы по регулированию экономического развития регионов [5]. Также в этот период начали проводиться конференции Первых министров (First Ministers'- Conferences), был создан Секретариат Канадской
межправительственной конференции, состоялась патриация Конституции Канады (1982 год). Социально-экономические и политические процессы того времени изменили сам характер межправительственных отношений: от
переговоров по административным деталям
стороны перешли к обсуждению основ внутренней политики.
6. «Конституционный» федерализм (1982 — середина 90-х годов). После патриации Конституции (переход Акта о Британской Северной Америке под полную юрисдикцию правительства Канады), которую правительство Квебека так и не ратифицировало, правительство Канады во главе с Малруни предприняло ряд попыток по проведению конституционных реформ. В частности, в рамках Мич Лейкского и Шарлоттаунского конституционных соглашений предлагались следующие изменения: признание факта существования франкоговорящей и англоговорящей Канады, а также признание Квебека как отдельного сообщества в составе Канады- расширение полномочий провинций в вопросах миграции- увеличение числа сенаторов и судей Верховного суда, выдвигаемых провинциями- возможность получения провинцией, не присоединившейся к той или иной совместной социальной программе, полной финансовой компенсации из федерального бюджета при условии, что федеральные средства будут ею использованы на аналогичные цели- изменение порядка внесения поправок в Конституцию страны [4]. Однако эти предложения были отвергнуты провинциями.
Среди принятых в этот период законодательных инициатив необходимо особо выделить:
— Закон 1985 года о федеральнопровинциальных финансовых
взаимоотношениях (Federal — Provincial Fiscal Arrangements Act) с последующими изменениями и дополнениями, ставший законодательной базой межбюджетных отношений федерального уровня власти и субъектов федерации в Канаде-
— Закон о здравоохранении 1984 года (Canada Health Act), который закрепил единые федеральные стандарты при реализации программ здравоохранения каждой провинции-
— Программа уравнительных выплат провинциям (Equalization) —
— Различные виды трансфертов и выплат территориям.
Еще одной особенностью этого периода является новая волна лоббирования своих интересов со стороны муниципалитетов.
В период с 1983 — 1987 годы были проведены ряд конференций первых министров, в ходе которых обсуждались вопросы обеспечения конституционных прав коренного населения Канады [6].
7. Социально-экономические и
политические
соглашения
периода
«конституционного» федерализма заложили основу качественного изменения характера взаимоотношений федерального центра и провинций.
Правительство во главе с Ким Кемпбел, пришедшее к власти в 1993 году, первоначально было ориентировано в основном на решение вопросов экономического развития. Однако последовавшие события, в том числе и референдум по вопросу о независимости Квебека, выдвинули на первый план необходимость продолжения конституционных преобразований.
Примерно с середины 1990-х годов растет благосостояние провинций, что позволяет проводить различные социальные программы. Однако они нуждались во взаимодействии с федеральным центром при реализации национальных программ, в т. ч. по здравоохранению. Главным вопросом обсуждения между федеральным центром и провинциями стал вопрос о расходных полномочиях. В феврале 1999 года было подписано Соглашение об основах социального партнерства (Social Union Framework Agreement). Основными целями федерального центра были: обеспечение равных возможностей для всех граждан Канады вне зависимости от места проживания, качественное обновление взаимодействия между двумя уровнями исполнительной власти- повышение
подотчетности правительства перед гражданами Канады, основным критерием оценки являются достигнутые результаты. Цели провинций: определение роли федерального центра в реализации социальных программ- снижение уровня дублирования и гармонизация социальной политики- повышение уровня межправительственного взаимодействия в реализации социальной политики [9].
Безусловно, принятие таких важных решений и законодательных актов в вопросах здравоохранения, социального обеспечения, образования, распределении финансовых полномочий и бюджетных средств на их реализацию проходило в условиях острой политической борьбы, которая заслуживает отдельного детального рассмотрения.
Политическая самостоятельность и возможность отстаивания собственных интересов каждым субъектом канадской федерации стали основой разграничения политических полномочий федерального центра и региональных правительств, а также разграничения государственной собственности источников доходов, которые закрепляются Актом о Британской Северной Америке 1867
года и Актом о бюджетном и налоговом регулировании между федеральным центром и провинциями (Federal-Provincial Fiscal
Arrangements Act (R.S.C., 1985, c. F-8)) [1].
Формально механизм регулирования
взаимоотношений федерального центра и провинций выглядит следующим образом. Ответственность за поддержание и развитие межправительственных отношений на федеральном уровне несут Премьер-министр Канады, министр межправительственных отношений, а также специальный секретариат по межправительственному взаимодействию в структуре Тайного Совета. На уровне провинций — премьер-министр провинции, а также специальные департаменты, секретариаты или координационный совет в рамках исполнительного аппарата каждой из провинций/территорий Канады.
Тайный совет — совершенно особый орган в структуре органов власти Канады, своего рода беспристрастный аналитический центр по всему спектру деятельности правительства. Вот весьма показательный пример деятельности Тайного Совета. В начале 1980-х годов Департамент регионального экономического развития Канады (Department of Regional Economic Expansion) вел борьбу с Департаментом промышленного развития (Department of Industry) по вопросу размещения новых автомобильных предприятий и применения налоговых льгот для автопроизводителей, в частности, для компании Фольксваген. Министр регионального
экономического развития обратился к Премьер-министру Трюдо с просьбой поддержать проведение анализа эффективности
регионального развития, а также структур управления региональным развитием в надежде, что он возглавит эту работу и подготовит соответствующие предложения. Однако данная работа была поручена Тайному Совету, который в обстановке полной секретности в течение нескольких месяцев проводил анализ работы ведомств, отвечающих за региональное развитие. По рекомендации Тайного Совета DREE был упразднен, вместо этого был создан Департамент региональной промышленной экспансии (Department of Regional Industrial Expansion — DRIE). Основные направления деятельности: промышленность, торговля и
бизнес (направления, которые ранее курировал Департамент промышленность, торговля и бизнес — ITC), администрирование различных стимулирующих программ, региональное планирование, развитие туризма (через Канадский правительственный офис по
вопросам туризма — Canadian Government Office of Tourism).
В организационной структуре Тайного совета есть специальное подразделение, которой отвечает за развитие межправительственных отношений — Секретариат по взаимодействию федерального центра и провинций/территорий (Federal-Provincial-Territorial-Relations (FPTR) Secretariat). В сферу его компетенции входят: рекомендации по выработке политики и стратегическому планированию по вопросам национального единства, широкого спектра вопросов взаимодействия центра и провинций/территорий, по конституциональным и правовым вопросам, а также вопросам фискального федерализма- коммуникационная и парламентская поддержка по вопросам и инициативам в отношении взаимодействия федерального центра и провинций/территорий.
Канадская модель федерализма очень интересна тем, что в процессе регулирования межправительственных отношений весьма важную роль играют неформальные механизмы. То есть они не имеют конституционного статуса и не созданы во исполнение какого-либо законодательного акта. Эти механизмы создавались в ответ на вызовы времени как площадки для обмена информацией, проведения переговоров и принятия политических решений. К таким инструментам относятся:
— конференции Первых министров (First Ministers'- Conferences) — это встречи Премьер-министра Канады и премьеров провинций и территорий. Встречи проводятся при необходимости, созываются Премьер-министром Канады. В последние годы основными вопросами повестки дня являются вопросы здравоохранения, экологии, а также вопросы, связанные с жизнью коренных народов Канады-
— встречи отраслевых министров, которые зачастую проводятся под председательством федеральных отраслевых министров. На регулярной основе проводятся встречи министров сельского хозяйства, образования, экологии, финансов, здравоохранения, внутренней торговли, спорта, туризма и транспорта. Например, 17 июля 2015 года в г. Шарлоттаун состоялась встреча министров сельского хозяйства, на которой обсуждались вызовы, стоящие перед отраслью и реализация возможностей развития-
— встречи заместителей министров и других официальных лиц, как двусторонние, так и многосторонние-
— Секретариат Канадской
межправительственной конференции, который
является фактическим организатором большинства конференций с участием высокопоставленных официальных лиц. Организация создана в 1973 году по инициативе Первых министров. Готовит отчеты для Парламента, направляя их через Министра межправительственных отношений.
Еще одной важной составляющей, а также особенностью канадского федерализма являются соглашения между федеральным центром и провинциями/территориями. Такие соглашения заключаются с целью реализации и финансирования крупных целевых проектов, предмет которых находится как в зоне полномочий федерального центра, так и зоне полномочий региональных властей. Впервые подобное соглашение было заключено между Федеральным Парламентом и парламентами провинций в 1868 году по вопросам миграции. В связи с возрастающей ролью правительств такие соглашения заключаются по всем направлениям их деятельности. Вот лишь несколько примеров. 18 декабря 2014 года между Правительством Канады и правительством Онтарио было подписано соглашение о сохранении качества воды в Великих озерах и благосостоянии экосистемы (Canada-Ontario Agreement on Great Lakes Water Quality and Ecosystem Health, 2014 [7]), в котором предусматриваются механизмы совместной работы по защите экосистемы данного региона. Предыдущая редакция соглашения действовала с 2007 по 2011 гг. Затем по итогам проведенного анализа были подготовлены предложения по внесению дополнений и изменений. Также примером являются соглашения по развитию рынка труда (Labor market agreements). Данные соглашения были заключены со всеми провинциями и территориями сроком на 6 лет (2007 — 2014 гг.) с целью вовлечения в общий рынок труда лиц, не получающих пособие по безработице, а также с целью повышения квалификации работников, с низким уровнем образования и профессионализма. С 2014 года между федеральным центром и провинциями действуют соглашения о субсидировании профессиональной подготовки (Canada Job Fund Agreements) [8], в рамках которых выделяются специальные гранты на повышение квалификации персонала. Основные моменты данных соглашений: повышение квалификации граждан для того, чтобы они могли иметь возможность претендовать на имеющиеся вакансии рынка труда- работодатель принимает решение о проведении обучения- выделение до 15 тыс. долл. США на каждого участника программы для оплаты расходов по обучению-
работодатель обязан оплатить в среднем треть расходов на обучение.
Таким образом, механизм выстраивания взаимоотношений федерального центра и провинций/территорий весьма гибкий и многовекторный. Федеральный центр не испытывает опасений по поводу делегирования полномочий вместе с финансированием для наиболее эффективного решения тех или иных
вопросов, находящихся в сфере совместных или пересекающихся компетенций. Провинции и территории также не боятся брать на себя ответственность и выходить с инициативами и требованиями по предоставлению таких полномочий. При этом весь процесс носит договорной характер, и никто не ставит под сомнение необходимость сохранения
целостности государства.
Литература:
1. Акт о бюджетном и налоговом регулировании между федеральным центром и провинциями [Justice Laws website — Официальный сайт Министерства юстиции Канады]. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http: //laws-lois. justice. gc. ca/eng/acts/F-8
2. Акт о передаче некоторых полномочий губернатору и о внесении изменений в акт об иммиграции. [Early Canadiana Online — Онлайн архив ранних документов по истории Канады]. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http: //eco. camdiana. ca/view/oocihm. 9_8 039/2?r=0&-s=1
3. Ившина И. Н. Становление и развитие канадского федерализма: Монография / И. Н. Ившина. — Киров: Изд-во ВятГУ, 2007.
4. Мич Лейкское соглашение [PrimaryDocuments. ca — база данных исторических документов с разработкой проекта и принятием Конституции Канады]. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https: //primarydocuments. ca/documents /1stMinistersConfMeechCom1987Apr30 5
5. Мухитдинова Р. Э., Холоднов В. Г. «Институциональные механизмы федерального регулирования регионального экономического развития в Канаде (к вопросу изучения регионологии по курсу «История конституционного права зарубежных стран») // Роль высшего образования в подготовке компетентного бакалавра // Материалы итоговой научно-практической конференции (7 февраля 2014 г., г. Казань). — С. 207.
6. Перечень конституционных конференций по вопросам обеспечения прав коренного населения Канады [Parliament of Canada — официальный сайт
Парламента Канады]. [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http: //www. parl. gc. ca/parlinfo/compilations/constitution/
ConstitutionalConferences. aspx
7. Соглашение о сохранении качества воды в Великих озерах и благосостоянии экосистемы (Canada-Ontario Agreement on Great Lakes Water Quality and Ecosystem Health, 2014 [Официальный сайт Министерства экологии Канады]. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http: //www. ec. gc. ca/lcpe-cepa/default. asp? lang=En&-n=E9A42FF1−1
8. Соглашения о субсидировании
профессиональной подготовки (Canada Job Fund Agreements) [Официальный сайт Министерства труда и социального развития Канады]. [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http: //www. edsc. gc. ca/eng/jobs/training_agreements/lma/i ndex. shtml
9. Niemczak Peter «EMERGENCIES ACT» [Официальный сайт Министерства по делам государственной службы и государственных услуг Канады]. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http: //publications. gc. ca/pub?id=279 898&-sl=0
10. Robert B. Asselin THE CANADIAN SOCIAL UNION: QUESTIONS ABOUT THE DIVISION OF POWERS AND FISCAL FEDERALISM, 2001 [Parliament of Canada — официальный сайт Парламента Канады]. [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http: //www. parl. gc. ca/Content/LOP/researchpublications/
prb0031-e. htm
Сведения об авторе:
Мухитдинова Рамиля Эль-Кезаровна (г. Казань, Россия), ведущий советник отдела международных связей, Министерство промышленности и торговли Республики Татарстан, e-mail: RAMILIA_AL-KEZAR@mail. ru
Data about the author:
R. Mukhitdinova (Kazan, Russia), senior adviser of the department of international relations, Ministry of Industry and Trade of the Republic of Tatarstan, e-mail: RAMILIA_AL-KEZAR@mail. ru

ПоказатьСвернуть
Заполнить форму текущей работой