Баланс и дисбаланс в российском законодательстве сквозь призму техники его специализации и унификации

Тип работы:
Реферат
Предмет:
Юридические науки


Узнать стоимость новой

Детальная информация о работе

Выдержка из работы

ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
С.А. Белоусов
Белоусов Сергей Александрович — кандидат юридических наук, доцент, проректор по научной работе
Саратовская государственная юридическая академия
Баланс и дисбаланс в российском законодательстве сквозь призму техники его специализации и унификации
Все или почти все окружающие нас явления и процессы имеют место быть не изолированно, они существуют и происходят не в вакууме, а с одной стороны, детерминированы иными явлениями, с другой — имеют своего визави, другую сторону, или, как принято говорить в науке, в том числе и юриспруденции, характеризуются парностью. Это касается и предмета нашего выступления — дисбаланса, который представляет собой лишь одно из проявлений состояния системы законодательства, возникает в силу определенных обстоятельств различной природы и в процессе правового регламентирования общественных отношений выступает «в паре» с балансом, сбалансированностью указанной системы.
В сопоставлении дисбаланса и сбалансированности системы законодательства предпочтение всегда отдается последней, и разбалансированность чаще воспринимается с отрицательным значением, хотя понятно, что систему законодательства нельзя полностью избавить от дисбаланса, а порой он играет роль катализатора ее развития и достижения сбалансированности. Понятно и другое — неуравновешенность системы законодательства, ее неустойчивость и разнокачественность различных ее уровней и элементов, действительно, негативно сказывается на эффективности механизма правового регулирования, на формировании порой противоположной практики применения нормативных правовых актов, что, в конечном счете, сказывается на уровне законности и правопорядка, на состоянии обеспеченности прав и свобод человека и гражданина, на возможности эффективно защищать права и интересы. Так, например, опережающее правотворчество субъектов Российской Федерации ведет к нарушению почти всех функциональных, в первую очередь, координационных связей в системе законодательства, к коллизиям и другим негативным ее состояниям.
Весьма положительное значение специализации и унификации законодательства, неоднократно отмечаемое в литературе, не вызывает никаких сомнений, если оценивать систему законодательства вообще и обнаруживать в ней соответствующие закономерности и тенденции. Однако, если внимание уделять лишь одному из немногих явлений системы законодательства — дисбалансу, то роль и значение специализации и унификации становятся не столь однозначными и предполагают варианты их оценок. Попробуем это показать.
Специализация законодательства обусловлена необходимостью регулирования максимально большего объема общественных отношений, требующих правового воздействия, с учетом их особенностей и многообразия, в результате чего исключается, например, дублирование регламентации отношений разноотраслевыми нормативными актами, что ведет, в конечном счете, к стабильности и сбалансированности всей системы. Однако в системе российского законодательства, представляющего единство трех уровней — федерального, регионального и муниципального, происходящие и объективно обусловленные процессы специализации не всегда позволяют говорить о балансе как его последствиях.
Одно из объяснений этого нашего вывода мы связываем с различным уровнем развития и сложности связей на всех трех «этажах» системы нормативных правовых актов. Ведь дифференциация правовой материи и образование новых комплексов нормативных предписаний на федеральном уровне требуют наиболее интенсивной специализации законодательства на этом уровне по сравнению, например, с региональным, где указанные процессы идут с меньшей скоростью. Более того, имеющиеся на федеральном уровне отрасли права и соответствующие им отрасли законодательства могут и вовсе отсутствовать на региональном уровне.
Отсюда возникает ситуация, когда федеральный уровень законодательства наиболее «специализирован» и в большей степени способен учитывать и отражать многообразие общественных отношений и изменения в них. Это логически ведет к заключению о том, что различная степень и интенсивность правовой дифференциации обусловливает различную степень и интенсивность специализации законодательства на уровнях его системы, и в известном смысле к дисбалансу между ними.
На наш взгляд, такой дисбаланс системы законодательства неизбежен в федеративном государстве с существующими способами разграничения полномочий и предметов ведения, конструкт которых изначально закладывает условия для него. Особенно это касается исключительного ведения Рос-
336
Юридическая техника. 2016. № 10
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
сийской Федерации, исключительного ведения субъектов Российской Федерации, ведения муниципальных образований как одного из уровней публичной власти. В первом случае дисбалансовое состояние формируется между федеральным и региональным уровнем системы1 законодательства, во втором — на региональном уровне, в третьем — на уровне системы актов органов местного самоуправления. Поскольку различные субъекты получили право самостоятельно регламентировать определенный блок вопросов, постольку говорить о единстве такой регламентации не приходится. Однако, по нашему убеждению, такой как бы «естественный» дисбаланс не имеет негативных значений и не скрывает опасностей для системы законодательства, при условии, конечно, если соблюдены конституционные принципы разграничения полномочий между уровнями власти и не нарушены границы полномочий. Наоборот, издание соответствующими субъектами правотворчества актов, особо регламентирующих вопросы, например, национально-культурного содержания или местного значения, свидетельствует о качестве и самого процесса правотворчества, и его результата, и о сбалансированности правового регулирования.
Дисбаланс в системе законодательства в процессе его специализации, о котором мы говорим как о деструктивном явлении, появляется тогда, когда похожие вопросы регламентируются различными актами. К примеру, нередко на практике дисбаланс возникает в силу нечеткого разграничения полномочий представительного и исполнительного органов местного самоуправления, влекущего издание различных по значению и природе актов — постановления и распоряжения. Вот это есть не что иное, как разбалансированность системы законодательства.
Кроме этого, дисбаланс есть и в случае, когда по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ последние издают соответствующие нормативные акты, позволяющие регламентировать отношения с учетом определенных особенностей применительно к конкретному субъекту. Однако в одних субъектах указанные вопросы регулируются на уровне закона, в других — подзаконными актами. В этом случае так же складывается ситуация различной практики формирования системы нормативных актов.
В связи с этим отметим, что при специализации законодательства, имеющей объективные причины и требующей для решения задач максимальной регламентации богатых по своему содержанию общественных отношений, не всегда сохраняется баланс в системе нормативных актов. В этих случаях на помощь приходит унификация их массива, практика издания внешних форм права по одинаковым предметам правового регулирования.
Понимая унификацию как совокупность способов единообразного регулирования тех или иных сторон общественных отношений и выделяя ее формы — универсализацию, интеграцию и систематизацию1, авторы практически отождествляют ее с унификацией содержания правовой материи. Подтверждением этого являются даваемые пояснения этих форм и процессов, которые происходят в каждой из них. Так, универсализация — выработка общих для нескольких отраслей и институтов правовых предписаний, обеспечивающих их единство. Речь идет об обобщении правового материала и создании либо общих дефиниций, либо норм-принципов- интеграция свойственна отношению «национальное право — международное право» — восприятие в той или иной степени норм международного права национальной правовой системой. Важнейшей стороной систематизации видится обеспечение терминологического, дефинитивного единства нормативных правовых актов. Конечно, все указанные мероприятия ведут к необходимому единообразию, но касаются они, в первую очередь, именно содержания нормативных правовых актов, то есть права.
Рассмотрение унификации законодательства заставляет напомнить два основных момента. Во-первых, унификация системы законодательства, как и его специализация, своим предметом имеет систему официальных форм выражения правовых предписаний, то есть нормативных актов и иных форм. Во-вторых, предметом унификации является не внутреннее содержание права, а формы его внешнего выражения. Представляется, что именно эти положения не всегда полностью соблюдаются, когда речь идет об унификации законодательства, которая подменяется унификацией содержания права. Унификация же законодательства, будучи следствием унификации правового регулирования, должна вести к изменению в системе актов, например, к изменению числа актов, регулирующих сходные ситуации, тем самым способствуя гармонизации структуры законодательства. В связи с этим считаем, что систематизация законодательства в большей степени, чем первые две, может считаться формой унификации законодательства. Поясним это на примере законодательства о праве на информацию.
К числу нормативных правовых актов, обеспечивающих право на информацию, относится значительное количество федеральных законов: Федеральный закон от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ (ред. от 28 декабря 2013 г.) «Об информации, информационных технологиях и о защите информации"2, Фе-
1 См, например, Сенякин И. Н. Специализация и унификация российского законодательства: проблемы теории и практики. Саратов, 1993. С. 22.
2 Собрание законодательства РФ. 2006. № 31, ч. 1, ст. 3448- 2013. № 52, ч. I, ст. 6963.
Белоусов С. А. Баланс и дисбаланс в российском законодательстве сквозь призму…
337
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
деральный закон от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ (ред. от 2 июля 2013 г.) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации"1, Федеральный закон от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ (ред. от 28 декабря 2013 г.) «Об обеспечении доступа к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления"2, Федеральный закон от 22 декабря 2008 года № 262-ФЗ (ред. от 21 декабря 2013 г.) «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации"3, Федеральный закон от 27 июля 2006 года № 152-ФЗ (ред. от 23 июля 2013 г.) «О персональных данных"4, Федеральный закон от 10 января 2002 года № 7-ФЗ (ред. от 12 марта 2014 г.) «Об охране окружающей среды"5, Федеральный закон от 9 января 1996 года № 3-ФЗ (ред. от 19 июля 2011 г.) «О радиационной безопасности населения"6, Федеральный закон от 2 января 2000 года № 29-ФЗ (ред. от 19 июля 2011 г.) «О качестве и безопасности пищевых продуктов"7, Закон Р Ф от 27 декабря 1991 года № 2124−1 (ред. от 2 июля 2013 г.) «О средствах массовой информации"8 и и др. Названные законы используют понятия «запрос информации» и «обращение». Анализ содержания приведенного законодательства, а также сравнение процедур запроса информации и обращения (вплоть до сроков рассмотрения) за небольшими терминологическими исключениями приводит к выводу об аналогичности механизмов реализации соответствующих положений о них. В связи с этим сформулировано предложение об унификации правовых процедур реализации права на информацию в части запроса и обращения, и объединение их в одну в рамках одного Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации"9. Как видно, такие мероприятия по систематизации законодательства о праве граждан на информацию ведут к удобству его использования, сокращению актов и, в конечном счете, к сбалансированности системы законодательства.
Кроме отмеченного, представляется, что унификация системы законодательства в целях преодоления ее дисбаланса может осуществляться по следующим направлениям:
а) приведение к однозначным знаменателям и исключение коллизий и дублирования в критериях определения сфер компетенции Российской Федерации и субъектов РФ, субъектов РФ и муниципальных образований-
б) унификация системы нормативных актов субъектов РФ и муниципальных образований-
в) унификация процедуры приведения в соответствие федеральному законодательству актов субъектов РФ после принятия акта Российской Федерации по предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.
По первому направлению даже формулировки статей 71−73 Конституции Р Ф не избежали неточностей. Некоторые вопросы находятся одновременно в исключительном ведении РФ и совместном ведении РФ и ее субъектов. Естественно, такое положение дел не делает решение вопроса об обеспечении баланса системы российского законодательства однозначным.
Второе предложенное направление унификации системы законодательства связано с установлением единообразия в системе актов субъектов РФ и муниципальных образований. На сегодняшний день указанные уровни системы законодательства, несмотря на то, что легко определимы, все же находятся в процессе становления и развития, представляют собой хоть и единство правовых норм и актов, но единство внутренне расчлененное10, отсутствует стройность этих уровней.
В конституциях и уставах субъектов Российской Федерации встречаются три варианта определения системы и видов нормативных правовых актов: а) виды нормативных правовых актов указываются в отдельных статьях при установлении предметов ведения и полномочий издающих их органов государственной власти субъектов Российской Федерации, б) на систему нормативных актов субъектов РФ указывается в специальных главах или разделах конституций и уставов субъектов Российской Федерации11- в) в специальном акте об нормативных актах субъекта РФ, как например, в Тамбовской области. Анализ материала о способах установления системы нормативных актов в субъекте РФ приводит к выводу о том, что видовое представительство форм права в различных субъектах разное.
1 Собрание законодательства РФ. 2006. № 19, ст. 2060- 2013. № 27, ст. 3474.
2 Собрание законодательства РФ. 2009. № 7, ст. 776- 2013. № 52, ч. I, ст. 6961.
3 Собрание законодательства РФ. 2008. № 52, ч. 1, ст. 6217- 2013. № 51, ст. 6686.
4 Собрание законодательства РФ. 2006. № 31, ч. 1, ст. 3451- 2013. № 30, ч. I, ст. 4038.
5 Собрание законодательства РФ. 2002. № 2, ст. 133- 2014. № 11, ст. 1092.
6 Собрание законодательства РФ. 1 996. № 3, ст. 141- 2011. № 30, ч. 1, ст. 4596.
7 Собрание законодательства РФ. 2000. № 2, ст. 150- 2011. № 30, ч. 1, ст. 4596.
8 Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 7, ст. 300- Собрание законодательства РФ. 2013. № 27, ст. 3477.
9 См.: Гольтяпина И. Ю. Унификация законодательства России о праве на информацию // Вестник МГОУ. Серия: Юриспруденция. 2015. № 1. С. 12−21.
10 См.: Мальцев Г. В. Правовая система субъекта Российской Федерации // Государственность и право республики в составе Российской Федерации: материалы научно-практической конференции (10−11 апр. 1996 г., г. Нальчик). Ростов н/Д, 1996. С. 5.
11 См.: КозулинА.И. Региональные нормативные правовые акты по конституциям и уставам субъектов Российской Федерации // Российский юридический журнал. 2001. № 1. С. 46.
Юридическая техника. 2016. М 10
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
Это является причиной горизонтального дисбаланса, формирующегося на втором и третьем уровнях системы российского законодательства.
Теперь несколько слов о последнем блоке мероприятий, могущих минимизировать дисбаланс системы1 российского законодательства. Предложение о нем так же, как и первые два, возникло на основе изучения состояния законодательства и анализа причин коллизий в ней и нарушения функциональных связей между актами различных уровней. На первый взгляд порядок разрешения коллизий между федеральным и региональным законодательством не может вызывать вопросов, поскольку довольно четко регламентирован. Согласно частям 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон, с известными исключениями, касающимися актов субъектов РФ, изданным по вопросам их исключительного ведения. Такая простая, казалось бы, сфера таковой не кажется при более подробном ее исследовании. Зачастую действующие акты РФ и субъектов РФ, регламентирующие сферу совместного ведения, порождают практические проблемы применения их положений. Особенно, когда акты субъектов РФ изданы в порядке «опережающего правотворчества». Вот пример.
Установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а потому по ним издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Статьями 14 и 356 Налогового кодекса Российской Федерации1 (далее — НК РФ) предусмотрено, что транспортный налог является региональным налогом, вводится в действие в соответствии с названным Кодексом законами субъектов Российской Федерации о налоге. При этом законодательные органы субъекта Российской Федерации определяют ставку налога в пределах, установленных НК РФ, порядок и сроки его уплаты, льготы и основания их применения. Федеральным законом от 28 ноября 2009 года № 282-ФЗ «О внесении изменений в главы 22 и 28 части второй Налогового кодекса Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 282-ФЗ) субъектам РФ предоставлено право увеличивать ставку по этому налогу, но не более чем в десять раз, до этих изменений — не более чем в пять раз. Федеральный закон № 282-ФЗ принят Государственной Думой Р Ф 20 ноября 2009 года, одобрен Советом Федерации Р Ф 25 ноября 2009 года и подписан Президентом Российской Федерации 28 ноября 2009 года, соответствующие изменения вступили в силу с 1 января 2010 года.
С принятием этого Закона в правоприменительной практике возникла следующая ситуация.
На территории субъекта Российской Федерации транспортный налог введен Областным законом от 1 октября 2002 года и его ставка была изменена законом субъекта от 27 ноября 2009 года (не более чем в десять раз). Эти изменения вступили в силу тоже с 1 января 2010 года, но не ранее чем по истечении одного месяца со дня его официального опубликования и не ранее 1 — го числа очередного налогового периода по транспортному налогу.
Таким образом, изменения в Областной закон об увеличении ставки транспортного налога приняты областным Собранием депутатов на один день раньше, чем Президентом Российской Федерации был подписан Федеральный закон № 282-ФЗ. Однако как Областной закон от 27 ноября 2009 года, так и Федеральный закон № 282-ФЗ вступили в силу одновременно — с 1 января 2010 года. Естественно, налоговые органы стали исчислять транспортный налог по новым ставкам и началось время жалоб и исков.
Суд первой инстанции при рассмотрении спора посчитал, что Областным законом от 27 ноября 2009 года установлены ставки, превышающие действующие на момент его принятия предельные ставки, предусмотренные статьей 361 НК РФ, и признал, что истцом правомерно при исчислении транспортного налога применена старая редакция Областного закона (без учета изменений от 27 ноября 2009 г., вступивших в силу с 1 января 2010 г.). Однако апелляционная инстанция с таким выводом не согласилась. Отменяя решение суда первой инстанции, она признала ошибочным его вывод в части признания не подлежащим применению Областного закона от 27 ноября 2009 года «О внесении изменений в Областной закон «О транспортном налоге» как несоответствующего пункту 1 статьи 361 НК РФ (в редакции, действовавшей в 2009 г.) и принятого с превышением законодательным органом полномочий в части установления размера ставок транспортного налога.
Суд кассационной инстанции согласился с выводами апелляционного суда. Не вдаваясь в подробности аргументации позиции суда кассационной инстанции, укажем, что по данному вопросу однозначной правоприменительной практики так и не сложилось, а причиной такой спорной ситуации является, в том числе отсутствие четкой процедуры приведения актов субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством.
1 См.: Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ (ред. от 4 июня 2014 г.) // Собрание законодательства РФ. 2000. № 32, ст. 3340- 2014. № 23, ст. 2936.
Белоусов С. А. Баланс и дисбаланс в российском законодательстве сквозь призму…
339
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
Подводя итог рассмотрению проблем баланса и дисбаланса системы российского законодательства сквозь призму его специализации и унификации, можно указать на следующее.
Специализация и унификация законодательства как парные процессы, протекающие в нем, в качестве своего объекта имеют именно систему актов, форм внешнего выражения права, и подменять указанные процессы дифференциацией и унификацией содержания права и правового регулирования недопустимо.
Специализация и унификация законодательства, имеющие объективные причины, могут способствовать минимизации дисбаланса системы законодательства и его последствий. Однако, если унификация однозначно обеспечивает сбалансированность указанного элемента правовой надстройки, то в процессах специализации потенциально заложено появление дисбаланса в системе актов различного уровня. Специализация законодательства имеет положительные значения, когда при принятии специальных актов учитываются особенности тех или иных общественных отношений и заполняются бреши в правовом регулировании вопросов, относящихся в исключительному ведению субъектов РФ.
Унификация законодательства, детерминированная унификацией правового регулирования, должна вести к изменению в системе актов, например, к изменению числа актов, регулирующих сходные ситуации, тем самым способствуя гармонизации структуры законодательства, но не подменять унификацию содержания права. С учетом этого направлениями унификации законодательства предлагаем считать четкое формулирование критериев определения сфер компетенции Российской Федерации и субъектов РФ, субъектов РФ и муниципальных образований- унификация системы нормативных актов субъектов РФ и муниципальных образований по видовой ранжировке- обеспечение единообразной процедуры приведения в соответствие федеральному законодательству актов субъектов РФ после принятия акта Российской Федерации по предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.
340
Юридическая техника. 2016. № 10

Показать Свернуть
Заполнить форму текущей работой