Особенности и основные проблемы реформирования местного самоуправления в России на современном этапе

Тип работы:
Реферат
Предмет:
Политика и политические науки


Узнать стоимость

Детальная информация о работе

Выдержка из работы

© П. Е. Пушкин, 2008
УДК 323(470+571) ББК 66. 3(2Рос). 124
ОСОБЕННОСТИ И ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
П.Е. Пушкин
Проанализирован феномен местного самоуправления, на основании проведенного автором исследования определены основные особенности и проблемы реформирования местного самоуправления в России в настоящее время. Раскрыты некоторые аспекты взаимодействия местного самоуправления и государства, определены основные направления повышения эффективности осуществления местного самоуправления на территории России. Результаты данного анализа включены в разработку эффективной модели организации и функционирования местного самоуправления в РФ, исследуемой автором.
Ключевые слова: местное самоуправление, реформы местного самоуправления, Россия, XXI в., финансово-экономические проблемы, законодательная база.
Для осуществления масштабных общегосударственных реформ необходима тщательная проработка ее концептуальных основ, то есть необходимо четко определить цель, задачи реформы, методы и принципы ее осуществления, решить, какими инструментами и способами она будет осуществляться, выбрать модель построения реформируемого объекта, а также спрогнозировать возможные результаты реформы. Реформа местного самоуправления не является исключением из данного утверждения.
Анализ сложившейся ситуации позволяет утверждать, что реформа местного самоуправления в России проходит тяжело и сопровождается множеством различного рода проблем, которым посвящена настоящая статья. Реформирование такой сферы, как местное самоуправление, без эффективно действующей системы которого современное демократическое государство не может развиваться и успешно справляться со своими задачами [1], а также создание необходимых условий для эффективного решения вопросов ме-
стного значения населением территорий и реализации прав и свобод граждан по осуществлению местного самоуправления в такие сжатые сроки, которые устанавливаются действующим Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 июня 2003 г., представляется задачей весьма сложной и проблематичной. Достаточно сказать, что в государствах с развитым местным самоуправлением, таких как США, Франция, Германия, процесс становления и развития местного самоуправления насчитывает не одно столетие. В ситуации, когда правовые нормы не закрепляют действующее положение вещей, а вводят качественно новое устройство и механизмы жизнедеятельности человека и общества, необходимо достаточное количество времени, чтобы данные нормы «проникли» в сознание населения, чтобы они стали регулятором человеческих отношений. Ситуация с принятием законов и иных нормативноправовых актов в области местного самоуправления не является исключением из данного утверждения. На протяжении около 15 лет, с момента принятия Конституции Р Ф в 1993 г., закрепившей признание и гарантию осуществления местного самоуправления на территории России [4, ст. 12], до настоящего време-
ни, происходили весьма важные процессы в области становления местного самоуправления, которые продолжаются и сегодня: формирование муниципальных образований, начало становления муниципальных образований как самостоятельных социально-экономических единиц в рамках федеративного устройства России, так называемая «разведка боем» в области осуществления местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций, сбор обратной связи с местного уровня и учет предложений и замечаний и т. п. Данный этап, безусловно, является важным периодом в области становления и развития местного самоуправления в России. Достаточно заметить, что в только в период с августа 1995 г. (с момента принятия ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ») по 1 января 2008 г. была полностью изменена концепция реформирования местного самоуправления в России, нашедшая отражение в новой редакции закона, в который за четырехлетний период действия было внесено несколько десятков поправок и изменений, а также было принято 16 федеральных законов, раскрывающих его отдельные нормы. Данный факт свидетельствует о сложности и масштабности задачи, которую необходимо решить, а также об активности и заинтересованности субъектов реформирования, которые хотя методом «проб и ошибок», но продвигаются вперед. Однако мы не можем констатировать факт окончательного становления местного самоуправления в России и эффективность его осуществления с точки зрения успешного решения населением территорий вопросов местного значения. Прошло еще слишком мало времени для того, чтобы местное самоуправление перестало быть искусственно насаждаемым и перешло в свою естественную форму.
В настоящее время концепция реформирования местного самоуправления в Российской Федерации отражена в ряде нормативноправовых актов, важнейшими из которых являются: «Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» [8], «Концепция разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной
власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по общим вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправления» [5], Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [9] и др.
Согласно «Основным Положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» целью реформы местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе является обеспечение дальнейшего развития местного самоуправления и повышения эффективности его деятельности как необходимых условий становления экономически и социально развитого демократического государства [8, ч. III]. Это означает, что государство признает важность института местного самоуправления и осознает, что на современном периоде развития человеческого общества демократическое, правовое государство может решать основные задачи только при наличии развитой системы самоуправления [3, а 12]. Для достижения указанной цели политика Российской Федерации должна быть направлена: во-первых, на обеспечение реализации конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления- во-вторых, на создание условий для реализации конституционных полномочий органов местного самоуправления- в-третьих, на обеспечение государственных гарантий местного самоуправления [8, ч. III].
Сложность реформирования местного самоуправления в нашей стране в значительной степени обусловлена рядом особенностей, среди которых следует выделить в первую очередь масштабность задачи. В конце 90х гг. ХХ в. органы местного самоуправления в РФ существовали в 1 867 районах, 646 городах республиканского, краевого, областного и окружного значения, 329 городских районах и округах, 1 875 поселках городского типа, 24 470 сельсоветах и сельских округах [6, а 66]. По подсчетам президентской комиссии, в случае реорганизации местного самоуправления вместо существовавших 12 тыс. муниципальных образований будет около 30 тыс. муниципалитетов и около 1 800 муниципальных округов [6, с. 66]. В итоге в настоящее
время к 1 ноября 2007 г. на территории РФ утверждены границы 24 154 муниципальных образований [2], и это не окончательная цифра. Кроме того, в начале — середине 90-х гг. XX в. в России практически отсутствовала необходимая правовая база. Ее потребовалось создать в кратчайшие сроки. Отсутствие нормального законодательства о собственности на землю, о налогах, об основах местных финансов приводит к тому, что субъекты Федерации вынуждены сами разрабатывать основополагающие юридические документы, что, естественно, вызывает немало трудностей. Важнейшим фактором, детерминирующим специфику реформирования местного самоуправления в России, стало многообразие форм территориальной организации местного самоуправления. В нашей стране данными формами признаются города, поселки (станицы), районы (уезды), сельские округа (сельсоветы), иные населенные пункты и территории [9, ст. 10]. В этот пункт можно также включить многообразие способов избрания органов местного самоуправления и их должностных лиц. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно [4, с. 58], а наименования данных органов отражают национальные, исторические и иные местные традиции: в городах — это думы, советы- в районах, улусах, аймаках, волостях, селах и иных муниципальных образованиях — собрания представителей, собрание депутатов, хуралы, комитеты самоуправления, муниципальные либо земские собрания и т. д. Не стоит забывать и о неблагоприятной социальноэкономическая ситуации в стране. В состоянии, когда бюджет России преимущественно зависит от мировой конъюнктуры на нефтегазовом рынке, когда аграрный сектор переживает глубокий кризис, промышленность находится на этапе возрождения, существенная часть населения живет за чертой бедности и имеет доход ниже прожиточного минимума и т. п., очень тяжело говорить о каких-либо финансово-экономических гарантиях местного самоуправления, об активизации участия граждан в решении местных вопросов и т. п. Однако автор придерживается мнения, что именно формирование эффективной системы местного самоуправления, позволяющей активизировать возможности местных сообществ,
должно стать мощнейшим толчком к развитию социально-экономического сектора и позволит в полной мере создать условия для реализации прав и свобод граждан Российской Федерации.
Указанные выше особенности во многом предопределили те проблемы, с которыми пришлось столкнуться разработчикам и реализаторам реформы, среди широкого круга которых особое место занимают проблемы финансово-экономического характера, среди которых выделяются проблемы разграничения собственности, ее содержания, неэффективного использования и отсутствия. Наиболее острой стороной данной проблемы представляется содержание муниципальной собственности (капитальный, текущий ремонт, а также текущее обслуживание). В настоящее время состояние дорожного фонда, жилищного фонда, иного имущественного фонда многих крупных городов, не говоря уже и о поселениях, где данная проблема стоит намного острее, находится в весьма неудовлетворительном состоянии. Изношенность тепло-, элект-ро-, газо- и водосетей поселений повышает риск техногенных чрезвычайных ситуаций и ставит безопасность жизни и деятельности населения территорий под угрозу. Данная проблема формировалась не один десяток лет и поэтому решение ее представляется задачей весьма сложной, требующей научного системного подхода. Одним из вариантов решения данной проблемы в условиях дефицита бюджета может стать приватизация, а также долгосрочная аренда муниципальной собственности (например, передача теплосетей в аренду управляющим компаниям). Такая практика уже существует. Например, в г. Волгограде муниципальное коммунальное имущество было передано одной из коммерческих фирм в долгосрочную аренду. Данные действия муниципальных властей вызвали значительное количество споров, активно обсуждались и обсуждаются до сих пор в местной прессе и неоднократно оспаривались в судебных инстанциях различного уровня. Это свидетельствует о том, что в данном вопросе необходимо действовать весьма и весьма осторожно. Приватизация и аренда муниципальной собственности должны осуществляться в рамках действующего законодательства РФ, субъек-
тов РФ, а также, что немаловажно, с учетом интересов жителей территории.
Проблемы имущественно-хозяйственного комплекса связаны с процессом передачи в муниципальную собственность объектов государственной собственности, необходимых для решения вопросов местного значения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. На примере городского поселения объектами такого рода являются земельные участки, объекты недвижимости, памятники архитектуры, а также иное имущество, установленное Федеральным законом от 06. 10 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [9, ст. 50]. В данном контексте основной проблемой является проблема определения основного предназначения имущества в отношении его использования для решения вопросов местного и государственного значения.
Серьезные опасения у специалистов вызывают проблемы формирования собственных бюджетов поселений и межбюджетных отношений. Проблемы существуют как в доходной части бюджета города, так и в его расходной части. Сумма расходной части бюджета зачастую устанавливается заниженной, в некоторых случаях более чем в 10 раз. Это означает, что суммы, которые расходуются по расходным статьям бюджета муниципального образования в 10, а то и в более раз ниже, чем на это требуется. В данном контексте актуальной представляется оптимизация расходов. Кроме того, неэффективное управление муниципальной собственностью существенно снижает возможности доходной части местного бюджета. Даная проблема, по нашему мнению, носит двойственный характер. С одной стороны, большинство муниципалитетов не готовы эффективно распоряжаться финансами, управлять имуществом в рыночных отношениях. С другой — система распределения налоговых поступлений крайне неэффективна и не выполняет стимулирующей функции для муниципальных образований с выстроенной и грамотной системой управления финансами. Согласно Федеральному закону от 06. 10 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос-
сийской Федерации» [9, ст. 55], а также Налоговому кодексу РФ [7, ст. 15] к налоговым доходам местных бюджетов относятся доходы от местных налогов и сборов (налоги -земельный налог, налог на имущество физических лиц), доходы от региональных налогов и сборов, доходы от федеральных налогов и сборов. Анализ доходов бюджетов некоторых крупных городов, в частности, таких как Волгоград, Астрахань, Самара, за 2003−2005 гг., проведенный автором, позволяет утверждать, что структура налоговых доходов данных муниципальных образований не является эффективной и не позволяет им динамично развиваться. Наиболее эффективные и стабильные налоги (налог на имущество предприятий, НДФЛ и т. п.) отданы федеральному и региональному бюджетам, что формирует экономически несправедливую систему распределения доходов. Решение данной проблемы возможно также при работе в двух направлениях. Во-первых, в направлении пересмотра и оптимизации налоговой системы в целях стимулирования муниципальных образований к собственному развитию. Во-вторых, необходимо провести существенную подготовку и переподготовку кадров для органов местного самоуправления.
Проблемы финансово-экономического характера, безусловно, доминируют в комплексе рассматриваемых проблем и требуют первоочередных действий со стороны всех субъектов осуществления реформы.
Существенное значение при реализации любых реформ, в том числе и реформы местного самоуправления в правовом государстве, которым провозглашает себя Россия, приобретают правовые проблемы, среди которых необходимо отметить отсутствие и пробелы законодательной базы, а также несовершенство правовых норм. Отсутствие законодательной базы тормозит процесс реализации реформы, так как отсутствие правовых норм препятствует решению многих задач реформы. Кроме того, отсутствие законодательной базы делает невозможным и проблематичным осуществление отдельных полномочий местного самоуправления. Организация и деятельность органов территориального общественного самоуправления, осуществление государственных полномочий, переданных органами
государственной власти органам местного самоуправления, отзыв депутатов представительных органов местного самоуправления, а также главы муниципального образования, правотворческая инициатива граждан, обращения в органы местного самоуправления города, организация и деятельность муниципальной милиции и ряд других вопросов невозможно решить без принятия соответствующих нормативно-правовых актов на различном уровне власти. Несовершенство законодательной базы на практике выражается в виде дублирования правовых норм, пробелов в законодательных актах, двойственности норм права, а также в невозможности исполнения законов и иных актов в силу объективных обстоятельств.
Одной из наиболее существенных групп проблем реформирования местного самоуправления в России являются проблемы, связанные с разграничением полномочий между различными уровнями власти. В направлении решения данной проблемы предприняты значительные шаги. В частности, Федеральный закон от 06. 10 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» значительно по сравнению с аналогичным законом 1995 г. уточнил перечень вопросов местного значения и полномочий по их решению органов местного самоуправления, а также достаточно четко (хотя не исчерпывающе) определяет полномочия органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления в области осуществления местного самоуправления [7, ст. 5−6, 14−17].
Кадровые проблемы в деятельности органов местного самоуправления играют важнейшую роль, и от возможности и способности органов местной власти осуществлять качественную подготовку и переподготовку кадров во многом зависит эффективность их деятельности. В крупных городах, таких как Волгоград, с развитой образовательной инфраструктурой, представленной более чем 40 государственными и негосударственными вузами, а также иными образовательными учреждениями и организациями, являющимися научными и образовательными центрами субъектов, данная проблема, связанная с кад-
ровым обеспечением органов местного самоуправления, стоит не столь остро, как, например, в сельских поселениях. Однако новые процессы, происходящие в стране, в частности принципиально новая организация власти на местах, предъявляют новые требования к кадрам органов местного самоуправления (знание законодательства, информационных технологий, менеджмента, психологии и социологии управления и т. п., а также личностные качества). Приходится констатировать, что даже в крупных муниципальных образованиях недостаточно сформировалась система подготовки и переподготовки кадров для органов местной власти, что является основной причиной недостаточной их квалификации и, как следствие, недостаточно эффективной деятельности органов власти по решению вопросов местного значения.
Несомненно, при реализации реформы возникают и иные проблемы, не указанные в настоящей статье, такие, например, как бюрократические проволочки и искажения, коррупция, недостаточная активность органов местного самоуправления в сфере развития местного самоуправления, неготовность населения страны к реформе и т. п. Определенного рода сложности при проведении реформы местного самоуправления возникают из-за слабого технологического обеспечения реформы. Неотработанность и недостаточный анализ форм организации местного самоуправления, его территориальных, финансово-экономических, правовых и иных основ, а также методов, инструментов и средств проведения реформы сглаживают положительный эффект от проведения реформы и растягивают сроки ее реализации на больший срок.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Гражданское общество и муниципальная демократия // УПРАВА. — 2003. — Июнь [№ 6 (19)]. -С. 28−32.
2. Информационно-аналитический материал об итогах заседания Министерства регионального развития Российской Федерации по реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2007 году // Интернет-сайт реформы местного самоуправления на территории Московс-
кой области. — Режим доступа: http: //www. reforma-mo. ru/news/98. html.
3. Каверзин, М. Ю. Государство и местное самоуправление: проблемы взаимодействия / М. Ю. Каверзин // Вестник Российского университета дружбы народов. Сер. «Политология». -2003.- № 4- С. 13−19.
4. Конституция Российской Федерации. — М.: ООО «Издательство „АСТ“», 2002. — 64 с.
5. Концепция разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по общим вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправления // Коммерсантъ. -2002. -27 мая [№ 088/П (2457)]. — С. 4.
6. Мокрый, В. Ключевая роль местного самоуправления в укреплении государственности / В. Мокрый // Проблемы теории и практики управления. — 2002. — N° 6. — С. 65−68.
7. Налоговый кодекс Российской Федерации (в редакции от 02. 01 2000 г. № 9 13-Ф3 // Российская газета. — 2000. — 6 янв. — С. 3−4.
8. Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации (утверждены Указом Президента Р Ф от 15. 10 1999 г. № 9 1370) // Российская газета. — 1999. — 21 окт. — С. 4−5.
9. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06. 10 2003 г. № 9 131-Ф3. — 6-е изд. -М.: Ось-89, 2006. — 112 с.
FEATURES AND THE MAIN PROBLEMS OF REFORMING OF LOCAL SELF GOVERNMENT IN RUSSIA AT THE PRESENT STATE
P.E. Pushkin
A local government phenomenon is analyzed, on the basis of the research conducted by the author the basic features and problems of reforming of Local government in Russia are defined now. Some aspects of interaction of local government and the state are opened, the basic directions of increase of efficiency of realization of local government in territory of Russia are defined. Results of the given analysis are included in working out of effective model of the organization and local government functioning in the Russian Federation investigated by the author.
Key words: local governments, local governments 'reforms, Russia, XXI century, financial and economical problems, the law.

ПоказатьСвернуть
Заполнить форму текущей работой