Российская система местного самоуправления в преддверии буржуазно-демократических преобразований второй половины xix В. (на примере городов Центрального и

Тип работы:
Реферат
Предмет:
История. Исторические науки


Узнать стоимость

Детальная информация о работе

Выдержка из работы

УДК 342
РОССИЙСКАЯ СИСТЕМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ПРЕДДВЕРИИ БУРЖУАЗНО-ДЕМОКРАТИЧЕСКИХ ПРЕОБРАЗОВАНИЙ
ВТОРОЙ ПОЛОВИНЫ XIX В. (НА ПРИМЕРЕ ГОРОДОВ ЦЕНТРАЛЬНОГО И ВОСТОЧНОГО ПРЕДКАВКАЗЬЯ)
THE RUSSIAN SYSTEM OF LOCAL SELF-MANAGEMENT BEFORE BOURGEOIS-DEMOCRATIC TRANSFORMATIONS OF SECOND HALF XIX CENTURY (ON AN EXAMPLE OF CITIES OF THE CENTRAL AND EAST
CISCAUCASIA)
Ряснянская Н. А., Ставрополь, филиал РГСУ в г. Ставрополе, доцент кафедры теории и истории государства и права, кандидат исторических наук, доцент
Rjasnjanskaja N.A., Stavropol, the Stavropol Branch of The Russian State Social University (RGSU), docent of the theory and history of the state and the right, candidate of historical sciences, docent
e-mail: natalya. rgsu@mail. ru
Аннотация: Раскрыт сложный процесс формирования местного самоуправления в городах Центрального и Восточного Предкавказья в преддверии буржуазно-демократических преобразований второй половины XIXв.
Annotation: Article opens difficult process of formation of local self-management in cities of the Central and East Ciscaucasia before bourgeois-democratic transformations of second half XIX in.
Ключевые слова: местное самоуправление, буржуазно-демократические преобразования, городская дума.
Keywords: local self-management, bourgeois-democratic transformations, municipal duma.
В процессе развития государственно-правовой системы немаловажное значение имеют этапы реформирования, когда ее дальнейшее функционирование всецело зависит от новых принципов организации и реализации законодательного положения. Как показала мировая практика, правительство очень редко идет на коренную ломку сложившейся системы управления, ограничиваясь в основном проведением преобразований в интересах правящего класса. В итоге половинчатость реформ приводит к усугублению конфликта в социально-экономической и политической сферах жизни общества. В российской системе местного самоуправления ко второй половине XIX века сложилась интересная ситуация. С одной стороны с момента введения на местах Жалованной грамоты городам Екатерины II от 21 апреля 1785 г. прошло более полувека, и был накоплен ценный опыт работы этого института с учетом особенностей регионов. С другой — изменения в социально-экономической сфере требовали коренного пересмотра действующего законодательства с учетом интересов зарождавшейся буржуазии, способной создать прочную экономическую опору для правительства. К сожалению, готовившиеся проекты реформ в области местного
самоуправления в 60−70х гг. XIX в. не учитывали уникальный опыт реализации российского законодательства в сфере самоуправления в многонациональных пограничных городах Российской империи, в частности в Центральном и Восточном Предкавказье.
Преобразования в области управления городами Центрального и Восточного Предкавказья в 20 — 40 гг. XIX в. и уровень развития, позволили правительству иначе оценить их роль и значение, а также пересмотреть действующую систему управления. В ноябре 1846 г. Кавказский наместник, опираясь на мнение императора, выдвинул предложение отменить «…влияние на гражданское управление Кавказской области командующего войсками на Кавказской линии или ограничить это влияние известными пределами». 1] В это время он выдвинул фактически кардинальное реформирование системы управления Предкавказья, предложив отделить от Кавказской области все земли, принадлежавшие военному ведомству, разделив военное и гражданское управление.
Об этом варианте управления он сообщил начальнику Кавказской области с целью узнать его мнение. На предложение Кавказского наместника, начальник области генерал-лейтенант Н. С. Завадовский дал историческую справку о заселении области и ее системе управления. Согласно представленным им данным, гражданское и военное население Кавказской области жило вперемешку, к тому же между их селениями располагались армянские поселения, колонии и аулы внутренних магометанских народов. Основные города Предкавказья вошли в состав войсковых пределов, а их граница проходила с владениями горских народов, где были возведены военные крепости. С развитием городов, на границе стали действовать карантины, меновые дворы и таможенные надзоры. По всему тракту, проложенному из Ставрополя через казачьи земли и далее в Пятигорск, Тифлис и Екатеринодар работали почты, открывались станционные дома.
По мнению Н. С. Завадовского, при таком смешении поселений в Кавказской области, невозможно было разделить земли между гражданским и военным ведомствами. Чтобы установить единую форму правления, предполагалось присоединить население военного ведомства к гражданскому, что он считал нереальным по «военным обстоятельствам» края. С другой стороны, Н. С. Завадовский даже не допускал мысли о присоединении населения гражданского ведомства к военному. В результате такого бы преобразования, все население Кавказской области стало бы единым казачьим сословием. Но это было невыгодно самому правительству. С уничтожением городского населения большие потери понесла бы, прежде всего казна, так как в нее прекратились бы отчисления от купеческих капиталов, податных и земских сборов, налоги с торговли и промышленности. Таким образом, подобные меры привели бы к полнейшему упадку Кавказской области.
Аналогичные преобразования правительство хотело провести еще в 1821 г. На основании указа от 16 марта 1821 г. осетин и черкес г. Моздока было разрешено перевести в казачье сословие. Однако это ни к чему не привело. Со стороны черкес и осетин, стали поступать бесконечные жалобы, и даже возникла угроза вооруженного сопротивления. Чтобы нараставший конфликт не принял угрожающих размеров, начальник области предложил подтянуть к Моздоку 2 батальона и несколько орудий и тогда дать распоряжение о причислении моздокских черкес и осетин в казачье сословие. После многочисленных споров по этому делу в 1840 г. было решено «…дело о сем оставить в настоящем положении, не давая оному ни гласности, ни ходу». 2]
По мнению Н. С. Завадовского, несмотря на смешение земель, принадлежавших военному и гражданскому ведомствам, они не вмешивались в управленческие дела друг друга. В данном случае, особая роль отводилась начальнику области, который одновременно являлся командующим войсками на Кавказской линии и в Черномории и управляющим гражданской частью области. Именно в его лице осуществлялось соединение военного и гражданского управлений. Однако Н. С. Завадовский не считал, что таким образом гражданское управление ущемлено в своих правах. Учитывая геополитическое расположение городов Предкавказья, это была единственно приемлемая форма управления.
[3]
К тому же, Н. С. Завадовский отмечал и без того довольно частые преобразования в Предкавказье, которые «…наводят на жителей уныние и отнимают у них охоту к прочному водворению хозяйства и жилищ». 4] В то же время он особенно отметил преобразования 1822 и 1827 гг., повлиявшие на процесс переселения жителей из внутренних губерний в города Предкавказья, развитие промышленности и благоустройство. Одновременно он привел пример, что в области уже практиковалось функционирование гражданского управления, независимо от военного. В итоге с развитием городов и увеличением населения была учреждена сначала должность гражданского губернатора, а затем начальника области, в руках которого сосредотачивалась военная и гражданская власть. Чтобы при решении многочисленных проблем не возникло бюрократической волокиты, в помощь ему по гражданской части назначили гражданского губернатора.
Таким образом, предложение Кавказского наместника о разделении гражданского и военного управления не было поддержано на местном уровне, а до высших инстанций просто не дошло. Сложившуюся в течение многих лет систему управления Предкавказьем фактически невозможно было кардинально изменить несколькими указами. В результате развития социально-экономической сферы жизни общества возникали новые проблемы, которые решались в установленном порядке.
Не проводя коренных преобразований в системе управления Предкавказьем, правительство 2 мая 1847 г. издало указ «О именовании Кавказской области Ставропольскою губерниею». 5] На основании этого указа Кавказская область по ее главному городу переименовывалась в Ставропольскую губернию, а ее округа — в уезды. Соответственно Кавказский гражданский губернатор становился Ставропольским гражданским губернатором. Кавказские и областные правительственные места — Ставропольскими и губернскими. Окружные — уездными, Кавказский областной суд получил название Ставропольская палата уголовного и гражданского суда. Заштатный Моздок теперь вошел в состав Кизлярского уезда.
Преобразование Ставропольской области в губернию оказало большое влияние на жизнь города. Торговля в XIX в. являлась главным показателем развития городов Предкавказья. «Городовые» обыватели, имевшие большой доход от торговых операций, строили каменные дома, фабрики и заводы, жертвовали большие суммы на возведение храмов и благоустройство города. В то же время, дума, занимавшаяся вопросами местного обустройства, по-прежнему была ограничена в своих правах и находилась в подчинении у органов местного управления.
К примеру, в течение 1846 — 1847 гг. Ставропольская дума занималась проблемой налогового сбора с трактиров, выставленных на откупное содержание. 6] Предоставляя
доходные сметы в губернское правление, она обязана была давать сведения о состоянии заведения. Но в связи с тем, что на назначенные думой торги никто не явился, она также продолжала собирать с них налоги. Такое положение дел не устраивало губернское правление, приказавшее думе, чтобы «…она в точности исполняла (его) постановления». 7] В результате, думе ничего не оставалось делать как объяснить ситуацию, возникшую с трактирами и просить «…разрешения Областного правления как поступить с трактирными заведениями». 8] В конечном итоге, это дело было передано на рассмотрение начальнику области, потому что Ставропольской думе так и не удалось отдать трактиры на откупное содержание из-за ограничения властных полномочий. 9]
К середине XIX в., несмотря на многочисленные «национальные разногласия», начали функционировать думы в Кизляре и Моздоке. Посредством их губернскому правлению легче было управлять городами, так как думы находились в таком же подотчетном положении, как и в Ставрополе. Например, в 1847 г. Кизлярская дума неоднократно обращалась с просьбой в губернское правление о выдаче «кратковременных билетов» лицам, пропущенным по 8 ревизии, которые из-за этого несли большой урон, не имея право даже отлучиться из Кизляра. 10] Несмотря на такое положение дел, губернское правление дало свое согласие только после подробного рассмотрения данного случая.
Не обошли стороной проблемы и заштатный Моздок. С 1843 г. в нем прекратил функционировать уездный суд, занимавшийся вопросами по приобретению недвижимости. Теперь горожане были вынуждены для оформления документов по приобретению недвижимости, отправляться в Ставрополь или Пятигорск. Для жителей Моздока это стало крайне невыгодно, так как стоимость недвижимости нередко варьировалась от 300 до 1 500 руб. серебром. Поездка же для оформления купчей и акта на владение, обходилась очень дорого. Поэтому в Моздоке заключались сделки между горожанами, без официального оформления документов. Как правило, все это заканчивалось размолвками, и начинались бесконечные тяжбы между жителями.
Чтобы предотвратить разорение обывателей и решить проблему с оформлением актов на владение, Моздокский городской голова обратился в 1851 г. к Ставропольскому гражданскому губернатору с просьбой разрешить Моздокской ратуше оформлять документы на недвижимость. Для предотвращения возможного отказа гражданского губернатора, городской голова в своем прошении подчеркнул, что без акта на владение недвижимостью, домовладелец не платит пошлину в казну, которая теряет, таким образом, неплохую прибыль. 11]
Рассматривая отчеты по Моздоку, управляющий гражданской частью в 1852 г. предложил сократить его городские расходы, упразднив действующую думу. По его мнению, первоначально функции думы можно было возложить на ратушу и городского голову. По приказу губернского правления о новых изменениях в системе управления Моздока, сообщалось городскому голове, которому поручалось пригласить членов ратуши и думы для составления проекта устройства новой ратуши.
После рассмотрения отчета и проекта Моздокского городского головы, губернское правление распорядилось в 1852 г. вместо ратуши и думы, открыть в Моздоке магистрат «…ведомству которого должны подлежать хозяйственная городская часть и судебная по уголовным и прочим делам с присоединением словесного суда, а также заведывание
сиротскими и по другим случаям подвергающим опеке имениями». 12] Наравне с магистратами и уездными судами других городов, он получал право оформлять документы на недвижимость и купчие в размере до 1 500 руб. серебром. Предложение городского головы о подчинении ему словесного суда, губернское правление посчитало вполне закономерным. Оно согласилось также оставить ему в помощь 2-х гласных думы, переименовав их в ратманы.
Однако по представлению Кавказского наместника 4 сентября 1853 г. вышел указ, согласно которому в заштатном г. Моздоке дума и ратуша соединялись в один орган, под названием Моздокская городская ратуша. 13] Фактически это был проект, представленный Моздокским городским головой и утвержденный Ставропольским губернским правлением. Но из него правительство исключило пункт о переименовании Моздокской ратуши в магистрат, так как проблемы заштатного города вполне мог решить этот орган самоуправления без увеличения штата служащих.
Очередные преобразования в системе местного самоуправления были проведены в городах Центрального и Восточного Предкавказья в 1866 г. Указом от 13 апреля 1866 г. на них распространялись «правила» об упразднении магистратов и ратуш. 14] По этому распоряжению Ставропольский магистрат упразднялся, а Пятигорская и Георгиевская ратуши переименовывались в думы, в ведение которым передавалось городское хозяйство. Соответственно уголовные дела Ставропольского магистрата передавались в уездный суд, а Пятигорской и Георгиевской ратуши — в Пятигорский уездный суд.
Относительно Моздока это было не единственное преобразование. Еще в 1865 г. жители города обратились к Кавказскому наместнику с прошением отделить их от Ставропольской губернии и присоединить его к Терской области «. со всеми правами и преимуществами, какими он пользуется». 15] Свое прошение они объясняли тем, что Моздок находился далеко от Ставрополя, поэтому горожане сталкивались с большими затруднениями при обращении к «начальству» губернии. По этому вопросу к губернскому начальнику обращался непосредственно начальник Терской области, в поддержку прошения жителей Моздока. Представленный рапорт начальника Терской области и прошение жителей Моздока, были рассмотрены на местном и правительственном уровнях. Указом от 29 ноября 1866 г. заштатный город Моздок причислялся к Терской области.
Социально-экономическое развитие городов Предкавказья в середине XIX в. способствовало новым преобразованиям края. Так 19 февраля 1868 г. в Ставропольской губернии было введено в действие законоположение от 9 декабря 1867 г., согласно которому она разделялась на 3 у.е.зда — Ставропольский, Пятигорский и Новогригорьевский. Изменения коснулись и административного аппарата. В Ставрополе вновь открывалось управление государственных имуществ. Но в то же время упразднялись палаты государственных имуществ, строительные и дорожные комиссии, а также врачебные управы. Преобразованиям подверглись губернское правление, уездное и городское полицейское управления.
Таким образом, в процессе административно-территориальных преобразований XIX в., бывшим крепостям Азово-Моздокской укрепленной линии отводилось новое значение в Центральном и Восточном Предкавказье. Превращаясь из крепостей в города, под воздействием географического, национального и исторического факторов, в них шел процесс
формирования системы городского самоуправления. С конца XVIII в. постоянно
происходило усовершенствование модели управления с учетом специфики региона. Неупорядоченная до конца работа самоуправления заметно отражалась на развитии городов, в частности многонациональных — Кизляра и Моздока, где, исходя из традиций и обычаев вместо городских дум, не одно десятилетие функционировали словесные и армянские суды.
Большую роль в преддверии буржуазно-демократических преобразований в 60−70х гг. XIX в. сыграло «Учреждение для управления Кавказской областью» от 6 февраля 1827 г., которое разрабатывалось на основе уже имеющегося опыта работы системы управления. В положении особый раздел был посвящен организации местного самоуправления в городах Центрального и Восточного Предкавказья, с учетом специфики региона. Для эффективной работы органов самоуправления, в малонаселенных городах открытие думы правительство сделало необязательной мерой. В то же время в городах, где открывались думы, количество гласных новым положением строго не устанавливалось. Учитывая опыт предыдущих преобразований, учреждение 1827 г. вводилось на 2−3 годичный испытательный срок, по истечении которого, управляющий областью должен был представить свои замечания по его реализации.
Исторические условия образования городов Предкавказья оказали большое влияние как на формирование в них городского уклада, так и на развитие местного управления. К 70 гг. XIX в. в городах Предкавказья, как и во многих городах России, встал вопрос о введении нового «Городового положения», отвечающего требованиям времени. Несмотря на условия, в которых формировалось местное самоуправление этого региона, оно сыграло важную роль в развитии городов, что позволило бывшим крепостям Центрального и Восточного Предкавказья занять достойное место среди городов России.
Литература
1. ГАСК. Ф. 79. Оп. 2. Д. 1332. Л. 1.
2. Там же. Л. 5 об.
3. Там же. Л. 6.
4. Там же. Л. 7 — 8.
5. ПСЗ. — С.- П., 1848. Т. 22. С. 200.
6. ГАСК. Ф. 68. Оп. 1. Д. 1. Л. 21.
7. Там же.
8. Там же.
9. ГАСК. Ф. 444. Оп. 1. Д. 1494. Л. 14 об.
10. ГАСК. Ф. 68. Оп. 1. Д. 1. Л. 65.
11. РГИА. Ф. 1287. Оп. 37. Д. 1335. Л. 3.
12. ГАСК. Ф. 68. Оп. 1. Д. 2845. Л. 15.
13. ГАСК. Ф. 68. Оп. 1. Д. 2845. Л. 27.
14. ПСЗ. С. -П., 1868. Т. 41. С. 292.
15. ГАСК. Ф. 101. Оп. 1. Д. 4939. Л. 1.

ПоказатьСвернуть
Заполнить форму текущей работой