Административная процедура как форма реализации конституционных прав граждан и их объединений

Тип работы:
Реферат
Предмет:
Юридические науки


Узнать стоимость

Детальная информация о работе

Выдержка из работы

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ПРОЦЕДУРА КАК ФОРМА РЕАЛИЗАЦИИ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ ГРАЖДАН И ИХ ОБЪЕДИНЕНИЙ
М.О. Ефремов
Кафедра административного и финансового права Российский Университет дружбы народов Ул. Миклухо-Маклая, 6, 117 198 Москва, Россия
В статье рассматриваются некоторые практические вопросы, связанные с реализацией прав и интересов граждан и их объединений посредством осуществления единых административных процедур компетентными органами власти. Более того, приводятся конкретные примеры из зарубежного законодательства, действующего в этой сфере. Теоретическая часть работы указывает на многообразие мнений авторов, занимающихся проблемами административного процесса и административной процедуры в частности.
Минуло десять лет с тех пор, как была провозглашена Конституция России, по праву считающаяся одной из самых передовых по совокупности содержащихся в ней демократических норм. Среди таковых в первую очередь обращают на себя внимание те нормы, которые закрепляют конституционные права и свободы, а также гарантируют их соблюдение государством. Однако, по понятным причинам, положения Конституции составляют лишь нормы-принципы, на основе которых разрабатываются механизмы их правового регулирования. Эти механизмы, по сути, и должны быть основой всей системы российского законодательства. Осуществление и реализация тех или иных прав и законных интересов граждан и юридических лиц неразрывно связано с процедурой обращения в компетентные органы государственной или муниципальной власти. К сожалению, единой административной процедуры, т. е. того нормативно установленного порядка, который бы регламентировал основные вопросы взаимоотношений заинтересованных лиц с органами власти, на сегодняшний день в России не существует. Более того, до сих пор не выработано четких процедур по решению тех административных вопросов, которые требуют межведомственной координации и согласованности различных органов исполнительной власти. Неурегулированность этих вопросов на законодательном уровне приводит к понятному недовольству заинтересованных граждан и юридических лиц завуалированностью процедуры рассмотрения административных дел и сроками принятия властных решений, а вследствие этого и к значительным экономическим упущениям, которые терпит наша страна из-за существующих административных барьеров, неповоротливости ряда министерств и ведомств в решении стоящих перед ними первоочередных задач экономического, социального и правового характера.
До последнего времени значение административных процедур, являющихся основным правовым элементом в административной деятельности, явно недооценивалось, несмотря на то, что вопросами административного процесса ученые вплотную занимаются на протяжении последних сорока лет. Однако единого взгляда на административный процесс, по нашему мнению, до сих пор не сложилось. Одна группа ученых-административистов придерживается классической концепции в определении «административного процесса», к которому, по их мнению, следует
отнести как квазисудебную деятельность органов исполнительной власти, так и управленческую деятельность позитивного характера, включающую в себя, например, производства, способствующие реализации прав как граждан, например, в регистрации их по месту жительства, прав на получение пенсий, так и организаций — в рамках производства по лицензированию конкретного вида деятельности и т. д. [9, с. 36.]. Другая группа авторов не согласна с позицией, при которой «административно-правовые отношения всегда воспринимаются только как процессуальные» [1, с. 301]. Так, A.A. Демин считает, что выполнение администрацией своих полномочий внесудебным путем — это не процессуальные отношения [4, с. 5]. Отсюда процедура процессуальной деятельности, как отмечает В. Н. Протасов, обнаруживает себя в случае возникновения правового конфликта, например, по поводу реализации указанных выше прав [8, с. 16]. Отсутствие до настоящего времени единой позиции авторов приводит, как следствие, и к законодательному вакууму в регулировании административной деятельности. Вместе с тем отметим, что сегодня, осознавая актуальность указанной проблемы, предпринимаются, тем не менее, первые попытки законодательного закрепления норм об административной процедуре, в относительной мере способствующей реализации законных интересов граждан и юридических лиц, право на которые предусматривает Конституция Российской Федерации в ст. 33. Именно права и свободы должны определять смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти и местного самоуправления и обеспечиваться правосудием (ст. 18 Конституции РФ). В российской Конституции нет специализированных норм, посвященных административной процедуре. С одной стороны, это и понятно, ведь нормы Конституции должны носить общий характер, быть применимыми во всех отраслях современной жизни, а не регулировать вопросы лишь одного правового института. Конституция Р Ф в ст. 2 подчеркивает, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются обязанностью государства. Эти права и свободы реализуются в т. ч. и путем личного обращения (индивидуального или коллективного) в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ). Однако, поскольку речь идет о взаимодействии двух неравнозначных субъектов правоотношений: граждан и их объединений, с одной стороны, и государства (в лице соответствующих органов власти и их должностных лиц), с другой, законодателю имело бы смысл позаботиться о дополнительных конституционных гарантиях для наименее защищенной стороны, которая вынуждена обращаться в целях реализации своего права к компетентным органам власти. Это, в первую очередь, может быть выражено как в непосредственном закреплении дополнительных гарантий правовой защиты и, вместе с тем, в ограничении властеусмотрения должностных лиц, так и в разработке соответствующих федеральных законов, конкретизирующих основные конституционные принципы, касающиеся взаимоотношения граждан с должностными лицами.
Так, седьмые по счету «Лазаревские чтения», прошедшие в Москве в апреле 2003 года, были посвящены проблемам законодательного обеспечения административно-правового статуса человека и гражданина. Один из участников «чтений» — С. Д. Князев считает, что важнейшими приоритетами административно-правового обеспечения положения граждан в сфере публичной администрации являются развитие, детализация, конкретизация и гарантирование конституционных норм, фиксирующих основные права, свободы и обязанности российских граждан. При этом закрепление и развитие системы юридических гарантий прав и свобод граждан в качестве участников управленческих отношений, по мнению автора, предполагает, в том числе, и установление детальных административных процедур, исчерпывающим образом оговаривающих порядок исполнения соответствующими субъектами управления своих обязанностей в отношениях с гражданами [5, с. 9]. В этих целях считаем целесообразным не только обозначить внешние границы административ-
ной, управленческой деятельности, но и установить механизм ее регулирования. Для этого необходимо принятие комплексного нормативно-правового акта. Им может стать как федеральный закон, регулирующий ряд аспектов, связанных с административной процедурой, так, в перспективе, возможна и разработка специализированного управленческого кодекса [3, с. 287]. Неоценимую услугу в этом отношении нам может оказать законодательный опыт зарубежных стран.
Идея о необходимости применения единых правил совершения процедурных действий в сфере административной деятельности возникла как в англосаксонской, так и в континентальной системах права. Так, для англо-саксонской системы права, основанной на применении прецедентной практики, а также использования весьма значительного числа нормативно-правовых актов, регулирующих довольно обширный круг полномочий, осуществляемых многочисленными административными органами, выработка единой процессуальной модели стала наиболее актуальной. Первые шаги уже сделали США, принявшие еще в 1946 году федеральный закон об административной процедуре, в соответствии с которым были приняты соответствующие нормативно-правовые акты законодательными органами целого ряда штатов. Следует отметить, что Закон стал одним из первых, сформулировавших ряд важных положений, регулирующих информирование граждан о работе администрации, административное нормотворчество и квазисудебную деятельность, проверку судом решений учреждений [6, с. 7].
Более того, в странах Восточной Европы, а также в Латвии и Эстонии в последние годы активизируется законотворческий процесс с целью максимальной унификации национальных правовых систем с западноевропейской моделью. Стремление этих стран вступить в единое европейское сообщество ставит перед законодателем задачу по пересмотру ряда положений, не соответствующих европейской концепции, в том числе и по принятию новых нормативно-правовых актов. Законы об административной процедуре — в их числе. Качественная защита и соблюдение неотъемлемых прав и свобод граждан и их объединений, наряду со стабильной общеэкономической и политической ситуациями внутри страны, является основным критерием отбора стран-кандидатов для вступления их в Евросоюз. В Болгарии, Польше, Македонии, Эстонии, Латвии и в некоторых других странах приняты законы об административной процедуре. Законодательство в этой сфере существует и в ряде стран Западной Европы. Прежде всего подобные акты ориентируется на незыблемых конституционных гарантиях прав и свобод человека и гражданина, производными от которых являются гарантии, регулирующие административно-правовой статус личности. В частности, такой путь был избран законодателем в Швейцарии. Основные процедурные принципы там признаются таковыми как в результате толкования писаных конституционных норм (и получившим название субпринципов конституции), так и в силу признания за ними уровня конституционных норм. В Германии судебная практика Федерального конституционного суда также оказывает непосредственное влияние на решения Федерального суда по административным делам. На сегодняшний день существует всеобъемлющая, дифференцированная в ходе многолетней судебной практики правовая и судебная система, дающая гражданам практически полную правовую защиту от государственных действий. Так, в Швейцарии, например, из конституционного принципа равенства всех граждан (швейцарцев) перед законом, Федеральный суд вывел ряд субпринципов: запрет произвола, принцип веры и доверия, запрет обратной силы закона и т. д. За другими принципами суд и вовсе признал статус конституционных: принцип соразмерности, в соответствии с которым любая мера администрации должна быть пригодной и необходимой для достижения поставленной цели и лишь в разумной степени ограничивать права и свободы гражданина1.
Отметим, что и в российской Конституции (ч. 1 ст. 55) законодатель допускает существование и других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, чем те, которые уже упомянуты в ее тексте. Среди них возможно и включение вы-
шеназванных специальных принципов. Более того, считаем необходимым отметить, что проблемы видятся не только в отсутствии конституционной нормы как таковой и даже не столько в отсутствии соответствующего закона об административной процедуре. Более серьезным представляется так называемая морально-этическая сторона данной проблемы. Во-первых, готова ли власть сама пойти на принятие такого закона? Ведь применение норм федерального закона об административной процедуре сопряжено с соблюдением ряда обязательств органами власти, возникающих в рамках совершения ими определенного рода управленческих действий во взаимоотношениях с гражданами и юридическими лицами. Несоблюдение подобных обязательств может повлечь и юридическую ответственность для должностных лиц таких органов. Во-вторых, определенную сложность вызывает на данном этапе связать воедино однородными процедурными нормами всю совокупность производств, действующих в рамках административного процесса. В-третьих, беспокоит чрезвычайно низкая правовая культура населения. Так, в частности, A.B. Беляев отмечает, что практика подачи обращений «чем выше, тем лучше» ведет к значительному количеству пересылаемых по инстанциям писем и большим материальным и моральным затратам как со стороны гражданина, так и со стороны государства [2, с. 20]. А это негативно сказывается на эффективности всей административной системы. Из-за отсутствия единых процедурных норм, четких правил растет недовольство граждан и организаций бюрократической волокитой, мздоимством чиновников, закрытостью административного процесса, и т. д. Очевидно, что огромная масса ведомственных актов, регулирующих эти вопросы, откровенно вредит как населению, так и государству в целом, вызывая недоверие к последнему. К сожалению, все это говорит об откровенной слабости нынешней власти.
Понятно, что указанные проблемы не решить за короткий период времени. Поэтому уже сейчас необходимо ориентироваться на будущие поколения управленцев, законодателей, воспитывать в них все необходимые профессиональные качества, повышать уровень правовой культуры простых граждан. Последним эти меры позволят не только формально обладать правами и свободами, установленными Конституцией Р Ф, но даст возможность их реализовывать в необходимом объеме.
В связи с этим хочется закончить наши рассуждения словами В. В. Путина, сказанными им во время послания к Федеральному Собранию Р Ф, о том, что сильная и ответственная власть, основанная на консолидации общества, необходима для сохранения страны. Без сильной власти невозможен прорыв в будущее [7].
ПРИМЕЧАНИЯ
1. По материалам российского общественного фонда «Фонд Конституция».
ЛИТЕРАТУРА
1. Ачехин А. П., Кармолицкий A.A., Козлов Ю. М. Административное право РФ // Правоведение. — М., 1997.
2. Беляев A.B. Гражданин и государство: Актуальные вопросы правового и организационно-методологического обеспечения работы с обращениями граждан в государственных органах // Представительная власть — XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2003. № 5.
3. Галлиган Д, Полянский В. В., Стартов Ю. Н. Административное право: история развития и основные современные концепции. — М., Юристъ 2002.
А. Демин A.A. Понятие административного процесса и кодификация административно-процессуального законодательства Российской Федерации // Государство и право. 2003. № 11.
5. Князев С. Д. Административно-правовой статус человека и гражданина / Под ред. Антоновой В. П. //Государство и право. 2003. № 11.
6. Никеров Г. И. Административное право зарубежных стран: Учебное пособие / Под ред. Козырина А. Н. — М., Спарк, 1996.
7. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Р Ф // Российская газета. 2003. № 93. 17 мая.
8. Протасов В. Н. Юридическая процедура. — М., 1991.
9. Сухарева Н. В. О состоянии административного процессуального законодательства в РФ // Юрист. 2001. № 6.
ADMINISTRATIVE PROCEDURE AS THE FORM OF REALIZATION OF CONSTITUTIONAL LAWS OF CITIZENS AND THEIR ASSOCIATIONS
M.O. Efremov
The Department of Administrative and Financial law Russian Peoples' Friendship University Miklukho-Maklaya St., 6, 117 198 Moscow, Russia
In this article there are considered some practical questions connected to realization of rights and interests of citizens and their associations by means of implementation of uniform administrative procedures by competent authorities. Moreover, there are resulted concrete examples from the foreign legislation in this sphere. The theoretical part of this work specifies variety of opinions of the authors engaged in problems of administrative process and administrative procedure in particular.

ПоказатьСвернуть
Заполнить форму текущей работой