Институциональные особенности развития межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации

Тип работы:
Реферат
Предмет:
Юридические науки


Узнать стоимость

Детальная информация о работе

Выдержка из работы

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ РАЗВИТИЯ МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
© Ирискина О. В. *
Саратовский государственный социально-экономический университет,
г. Саратов
В статье представлены институциональные особенности развития межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации. В рамках социологического анализа современной практики межмуниципального сотрудничества, взаимодействие органов местного самоуправления рассмотрено в данной статье как форма социальной практики, через призму категории «социальный институт», а также социологических категорий, характеризующих и составляющих институт, таких как функции, нормы, ценности, роли, статусы, социальные практики, организации.
Возникновению контактов ме^цу муниципальными образованиями предшествует объективная потребность во взаимодействии. Взаимодействие возникает, прежде всего, как способ поиска эффективного решения вопросов местного значения путем объединения усилий и организации совместных мероприятий. Возникающее взаимодействие постоянно развивается и непрерывно требуется совершенствование процесса связи муниципальных образований ме^ду собой, выявление наиболее эффективных сфер и форм взаимодействия. В связи с этим актуальным является вопрос всестороннего научного изучения межмуниципального сотрудничества.
В целях поиска предметных сторон для социологического анализа и определения институциональных особенностей развития межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации представляется возможным рассмотреть межмуниципальное сотрудничество как форму социальной практики, и использовать в качестве ориентира социологическую категорию «социальный институт».
Изучая социологическую анатомию межмуниципального сотрудничества необходимо начать с того, что данное сотрудничество может вырастать из фрагментарных, кратковременных взаимных действий органов местного самоуправления. Действие органов местного самоуправления одного муниципального образования и обратное действие на него другого имеют одну и ту же структуру: они связываются в пару действий, взаимно ориентированных друг на друга. Такая пара действий, в соответствии с определением П. Штомпки [1], является социальным контактом. Продолжение контакта
* Аспирант кафедры Социологии и связей с общественностью.
вызывает последовательный ряд взаимно ориентированных действий. Практика сотрудничества муниципальных образований позволяет увидеть постоянную, динамичную функциональную связь ме^ду органами местного самоуправления. Наличие такой связи указывает на социальное взаимодействие органов местного самоуправления муниципальных образований.
Рассмотрение проблем социального взаимодействия в сфере сотрудничества муниципальных образований позволит структурировать эмпирические знания в данной области. Структурирование практического материала с использованием подходов отечественных и зарубежных социологов будет способствовать получению ответов на разнообразные вопросы, такие как:
— каковы типовые способы, которыми устанавливаются межмуниципальные связи-
— как поддерживаются данные связи, каковы условия сохранения и, наоборот, прерывания связей-
— как происходит формирование социальной системы, каким образом связи оказывают влияние на сохранение целостности социальной системы-
— каким образом сам характер социальной системы оказывает воздействие на способы взаимодействия социальных объектов и другие.
Как известно, особенности строения любой сложной системы, каков бы ни был характер ее происхождения, зависят не только от того, какие элементы входят в ее состав, но и от того, каким образом они между собою связаны, какое влияние они оказывают друг на друга. По существу, именно характер связи между элементами задает и целостность системы, и то возникновение эмерджентных свойств, которое является самым характерным ее свойством как единого целого. Это справедливо для разных систем, в том числе и социальных.
Понятие «эмерджентные свойства» было сформулировано Т. Парсон-сом в 1937 году в анализе социальных систем [2]. При этом Т. Парсонс определил три связанных ме^ду собою условия.
Во-первых, социальные системы обладают структурой, которая возникает не сама по себе, а именно из процессов социального взаимодействия.
Во-вторых, эти эмерджентные свойства не могут быть редуцированы к простой сумме биологических или психологических характеристик социальных деятелей: например, особенности той или иной культуры невозможно объяснить, соотнося ее с биологическими качествами людей — носителей этой культуры.
В-третьих, значение любого социального действия невозможно понять изолированно от социального контекста той социальной системы, в рамках которой оно проявляется.
Опираясь на условия, сформулированные Т. Парсонсом, проанализируем межмуниципальное сотрудничество.
Во-первых, межмуниципальное сотрудничество возникает из потребности муниципальных образований в социальном взаимодействии. Постепенно с расширением перечня форм, сфер взаимодействий, с увеличением их количества и формированием культуры возникающих связей, выстраивается система взаимодействий и формируется ее структура.
Во-вторых, в результате возникающих синергетических связей между муниципальными образованиями в процессе сотрудничества появляется так называемый «эффект организации», обуславливающий наличие эмер-джентных свойств межмуниципального сотрудничества, не присущих каждому из элементов сотрудничества в отдельности.
В-третьих, сотрудничество муниципальных образований возникает и имеет смысл только в рамках системы местного самоуправления и только в процессе решения вопросов местного значения.
Характерной чертой межмуниципального сотрудничества является наличие множества взаимодействий между муниципальными образованиями. Эти взаимодействия создают определенные рамки, схему или некоторый общий контур, внутри которого происходит множество взаимно ориентированных действий.
Установление множества взаимодействия, приобретающих регулярный характер, приводит к закреплению норм в межмуниципальном сотрудничестве, определению правил и статусов. Регулярные, повторяющиеся взаимодействия муниципальных образований, предопределенные социальными правилами и нормами, обязывают к тем или иным действиям и реакциям. У каждой из сторон возникают обязанности и обязательства по отношению к другим сторонам. Регуляторами взаимодействий муниципальных образований выступают нормы и правила, устанавливаемые самими субъектами интеракций (представителями муниципальных образований), а так же государством. Возникает система социальных отношений, имеющих повторяющийся, регулярный и регулируемый характер.
Институционализация представляет собой процесс определения и закрепления социальных норм, правил, статусов и ролей, приведение их в систему, способную действовать в направлении удовлетворения некоторой общественной потребности. Институционализация означает замену спонтанного и экспериментального поведения на предсказуемое поведение, которое ожидается, моделируется, регулируется [3].
Межмуниципальное сотрудничество является частью системы местного самоуправления. По классификации, принятой в социологии, местное самоуправление относится к социальным институтам. Следовательно, в институциональном контексте межмуниципальное сотрудничество также относится к социальным институтам.
Межмуниципальное сотрудничество как норма отношений муниципальных образований формируется в результате аккумулирования социальных практик. Вследствие профессиональных действий должностных
лиц муниципальных образований и муниципальных служащих (действий, предпринимаемых ранее, повторяемых неоднократно и модифицируемых в настоящее время) возникла система межмуниципальных отношений.
Профессиональные действия тысяч должностных лиц органов местного самоуправления в сфере межмуниципального сотрудничества создают организационную систему. Возникает явление институционализации социальных отношений.
Как уже было отмечено, межмуниципальное сотрудничество в современной России как объединительное движение органов местного самоуправления зародилось спонтанно, органы местной власти исходили из объективной потребности во взаимодействии. Из отдельных бессистемных контактов сотрудничество перерастало в устойчивые связи, посредством различных форм взаимодействия: проводились совместные встречи, обучающие семинары, обмен практикой, заключались договоры о сотрудничестве, взаимопомощи и др. Постепенно начался процесс объединительного движения: муниципальные образования совместно создавали организации, призванные отстаивать их интересы, аккумулировать и распространять лучшие практики местного самоуправления.
Закрепление и воспроизведение практик межмуниципального сотрудничества сопровождается выработкой социальных норм. Наиболее важные из них получают закрепление. Первоначально развитие межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации происходило в соответствии с нормами гражданского права, а также отражалось в федеральном законодательстве о местном самоуправлении. Например, в Законе СССР от 9 апреля 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» [4] содержался короткий абзац, предусматривающий, что «сельские населенные пункты, поселки, города в целях более эффективного осуществления своих прав и интересов могут объединяться в ассоциации» (статья 2). Аналогичную норму содержал Закон РСФСР от 6 июля 1991 года № 1550−1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» [5]. Указанные нормы устанавливали право муниципальных образований на объединение, ограничивая возможные формы сотрудничества.
В 1995 году был принят другой закон о местном самоуправлении [6], в котором целая статья предусматривала возможность объединения муниципальных образований в ассоциации и союзы и конкретизировала цели создания межмуниципальных организаций, а также впервые была установлена норма о том, что «ассоциациям и союзам муниципальных образований не могут передаваться полномочия органов местного самоуправления» (ст. 10).
Закон 1995 года № 154-ФЗ за время действия претерпел большие изменения, к тому же в управлении территориями страны назрела острая необходимость преобразований. В 2003 году был принят новый Федеральный закон № 131-ФЗ [7], который на сегодняшний день является ос-
новным нормативным правовым актом для органов местного самоуправления. В Федеральном законе № 131-ФЗ межмуниципальному сотрудничеству посвящено наибольшее число статей за все время правового регулирования местного самоуправления: одна статья в первой главе «Общие положения» (статья 8) и целая глава «Межмуниципальное сотрудничество», содержащая четыре статьи (глава 9).
Безусловно, Федеральный закон № 131-ФЗ детальнее предыдущих законов раскрывает цели, формы и особенности межмуниципального сотрудничества. Однако, реальная ситуация требует гораздо большего нормативного правового регулирования в этой сфере, включая изменения законодательства не только о местном самоуправлении, но и смежных с ним отраслей права. Например, наиболее остро сегодня стоит вопрос о создании и функционировании межмуниципальных хозяйственных объединений: Федеральный закон № 131-ФЗ возможность таких объединений предусматривает, в то же время перечень возможных организационно-правовых форм межмуниципальных хозяйствующих субъектов резко ограничен гражданским законодательством.
Таким образом, правовые нормы представляют на сегодняшний день межмуниципальное сотрудничество как сеть подвижных взаимодействий, совокупность форм, схем и способов отношений между органами местного самоуправления. При этом требуется юридическое исследование межмуниципального сотрудничества с целью его дальнейшего нормативного регулирования и правового оформления.
Все социальные институты играют определенную роль по отношению к обществу или его институтам. Иначе говоря, выполняют исполняют функцию как совокупность решаемых им задач, достигаемых целей, оказываемых услуг. Межмуниципальное сотрудничество, являясь частью системы местного самоуправления, не исполняет прямых функций по отношению к обществу, а действует опосредованно, способствуя повышению эффективности местного самоуправления, через совместное действие органов местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения, а также выражения, защиты, представления и лоббирования местных интересов. Функции межмуниципального сотрудничества специфичны, поскольку не присущи другим социальным практикам и институтам.
В рамках реализации основной функции социального института можно выделить целый ряд подфункций, которые он выполняет и которых может не быть у других институтов. К примеру, межмуниципальное сотрудничество выполняет подфункцию объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения, а также статусную, защитную и экономическую подфункции.
Если институт вместо пользы приносит вред, то такое действие называют дисфункцией. Например, функция и задача межмуниципального со-
трудиичества — защита интересов местного самоуправления. Но если межмуниципальное сотрудничество не справляется с этой функцией, то необходимого результата данное сотрудничество не приносит. В таком случае органы местного самоуправления будут вынуждены самостоятельно, или при помощи специализированных структур, частных лиц и других способов, защищать собственные интересы, либо, напротив, оказаться бессильными против возникших обстоятельств. Институт межмуниципального сотрудничества становится таким образом дисфункциональным.
Деятельность по межмуниципальному сотрудничеству будет считаться функциональной, если она будет способствовать положительному развитию местного самоуправления и согласованности, скоординированно-сти в действиях между субъектами сотрудничества. Деятельность может расцениваться как дисфункциональная, если работает на разрушение. Нарастание дисфункций в межмуниципальном сотрудничестве может вести к социальной дезорганизации общества. Рассмотрим пример организации деятельности межмуниципального хозяйственного общества, объединяющего усилия и ресурсы муниципальных образований для организации в границах нескольких поселений вопроса водоснабжения населения и во-доотведения. В случае дисфункции межмуниципального сотрудничества, нарушение деятельности межмуниципального хозяйственного общества по обеспечению такими важнейшими вопросами жизнеобеспечения населения может повлечь снижение действенности организационной структуры местного самоуправления на территориях этих поселений, а также пренебрежение ценностями, нарушение установленных норм и правил.
Важным аспектом институционализации является выработка организационных форм. На сегодняшний день межмуниципальное сотрудничество представлено как неформальными, так и формальными организациями: от случайных бессистемных контактов до взаимодействий в рамках специально созданных объединений. Субъекты взаимодействий могут самостоятельно выбирать схемы и механизмы сотрудничества. В зависимости от формы, межмуниципальное сотрудничество может приобретать различные внешние проявления институтов, такие как официальный статус, правовые гарантии, нормы и правила, роли и статусы субъектов взаимодействия.
Особенностью межмуниципального сотрудничества является наличие общих для субъектов взаимодействия ценностей, поскольку базовой и незаменимой ценностью для межмуниципального сотрудничества является стабильное, положительное развитие местного самоуправления на территориях муниципальных образований.
Формальные организации межмуниципального сотрудничества обретают особые внешние признаки — те институциональные признаки, которые традиционно относят к культурным чертам и свойствам институтов. А именно, организации межмуниципального сотрудничества наделяются
имуществом, помещением или зданием, расчетным счетом и прочими вещественными факторами утилитарного характера. Кроме того, такие организации обретают вещественные факторы символического характера, например логотипы и специальные знаки, используют специальные «фирменные» бланки для документов, издают полиграфическую продукцию, содержащую особые признаки своей организации.
Традиции совместных встреч, заседаний также становятся регулярными, планируемыми действиями и закрепляются в виде отдельных норм в документах. Например, находят отражение в уставе межмуниципального объединения нормы, предусматривающие проведение общего собрания членов не реже двух раз в год. Помимо норм, традиций и ценностей, участники межмуниципального движения обладают правами и обязанностями, закрепленными в формальных документах.
На основании структуры процесса институционализации, предложенной П. Штомпкой [1], можно говорить, что к институционализации межмуниципального сотрудничества приводят:
1. экспансия структуры взаимодействий — появление и распространение сети контактов, связей, зависимости между отдельными субъектами межмуниципального сотрудничества-
2. формирование структуры интересов, общей для органов местного самоуправления, участвующих в сотрудничестве-
3. формирование структуры идей — появление стандартных взглядов, убеждений, идей, мифов, стереотипов-
4. возникновение социальных норм, ценностей, ролей и закрепление их в федеральном, региональном законодательстве, местном нормотворчестве.
Опираясь на проведенное исследование, можно сделать вывод, что межмуниципальное сотрудничество, возникая из потребности муниципальных образований в социальном взаимодействии, является формой социального взаимодействия органов местного самоуправления. Сотрудничество органов местного самоуправления представляет собой горизонтальную связь муниципальных образований, возникает и имеет смысл только в рамках системы местного самоуправления и только в процессе решения вопросов местного значения. Межмуниципальное сотрудничество как институт еще окончательно не сформирован, однако, как видно из проведенного анализа, можно говорить об институционализации межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации.
Список литературы:
1. Штомпка П. Социология. Анализ современного общества / Пер. с польск. С. М. Червонной. — М.: Логос, 2005. — С. 65.
2. Парсонс Т. О социальных системах. — М.: Академический проект, 2002.
3. Фролов С. С. Социология. — М.: Наука, 1994. — С. 124.
4. Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР: Закон Союза Советских Социалистических республик // Ведомости СНД и ВС СССР. — 1990. — № 44. — Ст. 914.
5. О местном самоуправлении в Российской Федерации: Закон Р Ф от 6. 07. 1991 года № 1550−1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. — 1991. — № 29. -Ст. 1010.
6. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 28. 08. 1995 № 154-ФЗ // Собрание законодательства РФ. — 1995. — № 35. — Ст. 3506.
7. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6. 10. 2003 № 131-ФЗ // Собрание законодательства РФ. — 2003. — № 40. — Ст. 3822.
ВЫНУЖДЕННЫЕ ПЕРЕСЕЛЕНЦЫ: СИТУАЦИЯ В САМАРСКОЙ ОБЛАСТИ
© Исаева С. Б. *
Самарская академия государственного и муниципального управления,
г. Самара
В данной статье рассмотрены основные причины снижения потока вынужденных мигрантов в Самарской области- дан статистический анализ движения вынужденных переселенцев за 2007−2009 гг.- указаны основные причины отказа в регистрации вынужденных переселенцев.
Прекращение существования Союза ССР привело к тому, что большинство русских и других русскоязычных граждан оказались жителями иностранных государств, в прошлом являвшихся союзными республиками. Во многих государствах стали ущемляться права и свободы русскоязычного населения. Формы ущемления прав и свобод принимали самые различные формы. Например, в странах Балтии русскоязычному населению отказывали в предоставлении гражданства, появились ограничения в выборе профессии, русские школы стали сокращаться в количестве, средства массовой информации стали запрещаться.
В различных регионах самой России стали вспыхивать острые межна-циональные конфликты. Все эти явления породили трудно разрешимые социальные проблемы, среди которых наиболее острой стала вынужденная миграция русского и русскоязычного населения в Российскую Федерацию.
По официальным данным, с начала 90-х гг. из бывших союзных республик в Россию прибыло 5 млн. человек, из которых 1,39 млн. зарегистрированы вынужденными переселенцами и беженцами [1].
* Руководитель Учебно-методического управления.

ПоказатьСвернуть
Заполнить форму текущей работой