Назначение глав регионов в контексте современного государственного строительства Росссийской Федерации

Тип работы:
Реферат
Предмет:
Юридические науки


Узнать стоимость

Детальная информация о работе

Выдержка из работы

Международные отношения. Политология. Регионоведение Вестник Нижегородского университета им. Н.И. /Лобачевского, 2009, № 1, с. 180−184
УДК 323. 21
НАЗНАЧЕНИЕ ГЛАВ РЕГИОНОВ В КОНТЕКСТЕ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРОИТЕЛЬСТВА РОСССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
© 2009 г. К.Г. Табаков
Нижегородский госуниверситет им. Н. И. Лобачевского fmo@unn. ru
Поступила в редакцию 28. 12. 2008
Рассматриваются основные проблемы, связанные с изменением порядка комплектования высших должностей в субъектах Российской Федерации. Затрагивается вопрос о конституционности подобных изменений, и анализируются последствия такой практики для государственного строительства современной России.
Ключевые слова: федерализм, государственное строительство.
Одной из наиболее заметных инициатив администрации В. В. Путина в сфере регионального управления стал переход к назначению глав регионов. Это решение вызвало много споров, в которых, как правило, центральное место занимал тезис о том, что новые законодательные положения не соответствуют Конституции Р Ф. В связи с данным обстоятельством представляется актуальным вопрос не только о результативности этого решения с точки зрения организации государственного управления, но и о соответствии этих нововведений основному закону РФ.
Практика назначения глав регионов была введена путем внесения изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» [1]. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определил: систему органов государственной власти субъекта Федерации составляют законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации- высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации- высшее должностное лицо субъекта Федерации (эта должность может быть установлена конституцией (уставом) субъекта Федерации) — иные органы государственной власти субъекта Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Федерации (ст. 2). К последним относятся: территориальные органы государственной власти — органы соответствующих административ-
но-территориальных единиц, предусмотренных административно-территориальным устройством субъектов Федерации.
Следует отметить, что в федеральный закон неоднократно, еще до 2004 г., вносились изменения:
• дополнений — 7 (№ З-ФЗ от 8. 02. 2001 г., -одно, № 106-ФЗ от 29. 07. 2000 г. — четыре, № 47-ФЗ от 7. 05. 2002 г. — одно, № 107-ФЗ от
24. 07. 2002 г. — одно) —
• изменений — 2 (106-ФЗ от 29. 07. 2000 г.) —
• исключений — 1 (106-ФЗ от 29. 07. 2000 г.) —
• изложений в новой редакции — 1 (№ 47-ФЗ от 7. 05. 2002 г.) —
• соответствуют Конституции Р Ф — 11 (Постановление Конституционного суда РФ от
4. 04. 2002 г. № 8-П — десять, от 9. 07. 2002 г. № 12-П — одно) —
• не соответствуют Конституции Р Ф — 5 (Постановление Конституционного суда РФ от
12. 04. 2002 г. № 9-П и от 7 июня 2000 г. № 10-П) [2].
12 декабря 2004 года президент подписал федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный Закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» [3]. Суть его основных положений сводится к тому, что решение о наделении гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) принимается на заседании парламента региона по представлению президента Российской Федерации. Расширились также и
полномочия президента в других сферах — так, в определенном случае в соответствии с ФЗ № 184 он может распустить парламент субъекта РФ. («Если в течение трех месяцев со дня вынесения Президентом Российской Федерации предупреждения законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации указанный орган не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, Президент Российской Федерации вправе распустить законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации»). Кроме того, в случае если законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации по представленной президентом Российской Федерации кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в установленный настоящим федеральным законом срок не принял решение о ее отклонении или о наделении указанной кандидатуры полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), президент Российской Федерации назначает временно исполняющего его обязанности на период до вступления в должность лица, официально наделенного полномочиями. Президент проводит соответствующие консультации с законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ, но только после отклонения ее региональным парламентом. В целом как решение о назначении временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, так и решение о роспуске законодательного органа субъекта Российской Федерации принимаются президентом в форме указа [3].
Решение о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица субъекта РФ принимается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению президента Российской Федерации, в том числе и в случае ненадлежащего исполнения высшим должностным лицом своих обязанностей. Кроме того, президент Российской Федерации в порядке, установленном уголовнопроцессуальным законодательством Российской Федерации, вправе по представлению Гене-
рального прокурора Российской Федерации временно отстранить высшее должностное лицо субъекта РФ от исполнения обязанностей в случае предъявления указанному лицу обвинения в совершении преступления.
Эти положения федерального закона дали некоторым экспертам повод сомневаться в его конституционности. Пункт «н» статьи 72 Конституции Р Ф содержит указание на то, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления». По предметам совместного ведения действуют федеральные законы и законы субъектов РФ, причем федеральный закон по этим вопросам первичен. Однако Конституция не содержит четких указаний относительно того, что включает в себя понятие «система государственных органов власти», какие конкретно вопросы должен урегулировать федеральный закон, что вправе субъекты решать сами. Последующий анализ ее текста позволяет в самых общих чертах судить о разграничении этих полномочий. Пункт «г» статьи 71 Конституции утверждает, что в ведении Российской Федерации находится «установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов государственной власти». При этом, как указано в Постановлении Конституционного суда от 27 января 1999 года № 2-П «По делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции РФ», «под системой федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти следует понимать единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения полномочий при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных функций обеспечивает баланс этих ветвей, систему взаимных сдержек и противовесов». Другими словами, систему федеральных органов государственной власти составляют система федеральных органов законодательной власти, система федеральных органов исполнительной власти и система органов судебной власти, взятые в их совокупности. Причем к ведению Федерации относится не только установление системы этих органов, но и их организация, а также определение порядка их деятельности и формирования.
Что касается собственно региональных органов власти, то в ч. 1 статьи 77 Конституции Р Ф говорится: «Система органов государственной
власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей, автономных городов устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом», т. е. система органов государственной власти в субъектах определяется ими самими в соответствующем законодательном акте, а общие принципы, в соответствии с которыми определяется эта система, устанавливаются Российской Федерацией в федеральном законе.
Федеральный закон, принятие которого обусловлено ст. 72 и ст. 77 Конституции Р Ф, призван в соответствии с Основами конституционного строя установить общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ. Причем именно «организации власти», т. е. Конституция Р Ф предоставила федеральному правительству право решать вопросы, связанные только с организацией власти в субъектах РФ, а не, например, с ее деятельностью. Кроме того, к моменту вступления в силу федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» — 19 октября 1999 года — практически все субъекты РФ нормативно определили свою систему органов.
Именно этим, по всей видимости, объясняется используемая в федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» формулировка [1]. Он устанавливает не принципы организации органов государственной власти, а принципы деятельности этих органов государственной власти в субъектах РФ, что не противоречит основному закону страны, поскольку Конституция не отождествляет понятия «организация органа государственной власти» и «деятельность органа государственной власти».
Таким образом, согласно Конституции в совместном ведении РФ и субъектов РФ находится установление общих принципов организации системы органов законодательной и исполнительной власти в субъектах РФ. В то же время Конституция Р Ф говорит, что организация того или иного государственного органа, может стать предметом регулирования федерального закона, принимаемого в развитие конституционной нормы.
Решение вопросов о соответствии тех или иных законодательных актов Конституции РФ
находится в ведении Конституционного суда РФ. Как справедливо отмечается в научной литературе, несмотря на то, что правовая позиция Конституционного суда РФ не равнозначна собственно правовым нормам, она представляет собой обнаруженный на примере исследования конституционности оспоренной нормы принцип решения группы аналогичных дел. Прецеденты дел, рассмотренных Конституционным судом, дают возможность выявить основные принципы регионального государственного строительства.
Государственная власть в субъектах Российской Федерации должна опираться на такие положения, относящиеся к основам конституционного строя Российской Федерации, как принципы демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления (статья 1, часть 1), единства системы государственной власти (статья 5, часть 3), а также осуществления государственной власти на основе разделения законодательной, исполнительной и судебной властей и вытекающей из этого самостоятельности их органов (статья 10). Для организации системы государственной власти в субъектах Российской Федерации существенное значение имеет норма части 2 статьи 77 Конституции Р Ф о том, что в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
Конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты Российской Федерации в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти. При этом Конституции Р Ф соответствует создание не только высших, но и территориальных органов власти субъектов Федерации в административно-территориальных единицах, предусмотренных административно-территориальным устройством субъекта Федерации. Законодательное определение схемы управления областью, структуры органов администрации области, порядка организации и деятельности исполнительного органа власти соответствует конституционным задачам законодательного органа.
Что касается целей и задач административной реформы, связанной с выборностью губернаторов, то если на первоначальном этапе говорилось о необходимости борьбы с терроризмом (решение об изменении порядка комплектова-
ния губернаторских должностей было принято после захвата заложников в Беслане) и коррупцией, позднее нередки стали заявления об укреплении вертикали власти.
1 июня 2004 года был опубликован доклад рабочей группы Президиума Государственного совета РФ «О совершенствовании механизма взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти в Российской Федерации». Составители данного документа признают, что «опыт устройства и функционирования, по существу, унитарного государства входит в противоречие с закрепленными в Конституции РФ». По мнению экспертов администрации президента, «разрешение возникающих противоречий следует искать в стратегии построения федеративного государства, обеспечении широкой вариантности полномочий при четком разграничении определенных Конституцией Р Ф предметов ведения. При территориально-национальном, экономическом и природно-климатическом многообразии России именно федерализм определяет универсальный подход к решению имеющихся проблем». В докладе говорится, что с принятием закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (от 04. 07. 2003 г. № 95-ФЗ) и новой редакции ФЗ о местном самоуправлении в РФ, направленных на урегулирование проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями власти, в России начался новый этап государственного строительства. Главными задачами, которые решаются на этом этапе, являются: ликвидация сложившейся деформации механизма взаимодействия, укрепление основ федерализма и модернизация всей системы государственного управления.
24 декабря 2004 года, выступая на заседании Государственного совета президент РФ В. В. Путин, в частности, отметил, что «данный закон значительно повышает роль законодательных органов субъектов Федерации и, что крайне важно, создает условия для укрепления всей системы исполнительной власти в стране». Речь шла также и об усилении ответственности глав регионов, и об их активной роли в подготовке важнейших государственных решений.
За первый год действия нового порядка комплектования были назначены губернаторы в 31 регионе из 89. При этом в 24 регионах из 31 сохранили свои должности действующие руководители, новых было назначено только 7. Один из них (В.П. Шанцев) уже был руководителем
субъекта Федерации (только другого, причем первоначально именно избранным), а еще в одном регионе (Алтайский край) пришлось назначать нового губернатора после трагической гибели избранного народом Евдокимова.
Характерно, что среди переназначенных оказались многие руководители, которые не смогли бы остаться на своих постах в результате выборов, поскольку до отмены выборов действовало ограничение по двум срокам подряд, считая с 1999 года. Это Шаймиев (руководит Татарстаном с 1991 г., а обкомом КПСС — с 1989 г., назначен на четвертый срок), Чуб (руководит Ростовской областью с 1991 г., назначен на четвертый срок), Титов (руководит Самарской областью с 1991 г., назначен на четвертый срок), Волков (руководит Еврейской автономной областью с 1991 г., назначен на четвертый срок), Филипенко (руководит Ханты-Мансийским автономным округом с 1991 г., назначен на четвертый срок), Строев (руководит Орловской областью с 1993 г., а обкомом КПСС — с 1985 г., назначен на четвертый срок), Федоров (руководит Чувашией с 1993 г., назначен на четвертый срок), Неелов (руководит Ямало-Ненецким автономным округом с 1991 г., назначен на четвертый срок), Виноградов (руководит Владимирской областью с 1996 г., назначен на третий срок), Шершунов (руководит Костромской областью с 1996 г., назначен на третий срок), Сумин (руководит Челябинской областью с 1996 г., назначен на третий срок), Тулеев (руководит Кемеровской областью с 1997 г., назначен на третий срок), Бочкарев (руководит Пензенской областью с 1998 г., назначен на третий срок) — всего 13 человек. Также примечательно, что из 24 сохранивших посты большинство -члены партии «Единая Россия», в том числе Шаймиев, Строев, Тулеев, Чуб — члены Высшего совета партии [4].
Корякский автономный округ — единственный регион, где губернатор Логинов был уволен президентом «за ненадлежащее исполнение обязанностей». Единственный случай, когда руководитель региона добровольно ушел досрочно, — отставка Дзасохова с поста президента Северной Осетии — Алании, очевидно связанная с трагедией в Беслане. В остальных четырех случаях уход губернатора был связан с истечением срока его полномочий. Примечательно, что двое из этих четырех — Стародубцев и Ходырев — являлись членами КПРФ на момент избрания и в отличие от большинства губернаторов не перешли в «Единую Россию».
Все эти кадровые назначения, безусловно, доказывают, что при назначении приоритет отдается не политикам, а управленцам, а если и
назначаются политические фигуры, то не в тот регион, где у них сложился основной политический ресурс. Это, с одной стороны, должно было положительно сказаться на экономике региона, но, с другой стороны, снижало политический вес региональных лидеров, усиливая концентрацию власти в федеральном центре.
Список литературы
1. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъек-
тов Российской Федерации» // Российская газета. 19. 10. 1999.
2. Говоренкова Т. М., Жуков А. И. Россия. Федеративное устройство, административно-территориальное деление и муниципальное устройство субъектов Федерации. Справочник и комментарий. М., 2000. Ч. 1.
3. Малин А. С. Региональное управление. Учебное пособие. М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2006.
4. Шеховцева Л. С. Стратегическое целеполага-
ние регионального развития: междисциплинарный подход // Экономический вестник Ростовского государственного университета. 2006. Т. 4, № 3.
С. 134−139.
REGIONAL LEADERS' APPOINTMENT IN THE CONTEXT OF THE DEVELOPMENT OF MODERN RUSSIAN STATE SYSTEM
K. G. Tabakov
The article deals with the main problems related with the changes in the procedure for appointing regional leaders in Russia. The author analyzes the question of compliance of such changes with the Constitution and their possible consequences for modern Russian State.

ПоказатьСвернуть
Заполнить форму текущей работой