Некоторые правовые аспекты взаимоотношений прокуратуры с органами законодательной власти в России

Тип работы:
Реферат
Предмет:
Юридические науки


Узнать стоимость

Детальная информация о работе

Выдержка из работы

Некоторые правовые аспекты взаимоотношений прокуратуры
с органами законодательной власти в России
Д.В. Иванюшко
Рассмотрен вопрос взаимоотношений между прокуратурой и органами законодательной (представительной) власти РФ и местного самоуправления. Сделаны выводы: 1) прокуратура не относится к законодательной ветви власти, не является ее специальным контрольным органом или продолжением- 2) не принимает законы, а лишь надзирает за их исполнением- 3) кадровые и контрольные полномочия Совета Федерации в отношении прокуратуры следует рассматривать как проявление системы сдержек и противовесов- 4) данная система предполагает наличие у органов власти полномочий, позволяющих поддерживать баланс властей в государстве, удерживать друг друга от произвола и др.
Ключевые слова: прокуратура, Совет Федерации, Федеральное собрание, прокурорский надзор над деятельностью Федерального Собрания, прокурорский надзор над деятельностью Государственный думы, назначение генерального прокурора, неприкосновенность депутата, неприкосновенность члена Совета Федерации.
Принятие Конституции 1993 г. внесло существенные коррективы в правовой статус прокуратуры в России. Согласно ст. 129 прокуратура представляет собой единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и генеральному прокурору РФ. Конституция не дает четкого ответа на вопрос, к какой же ветви власти относится прокуратура, косвенно указывая на ее независимость в системе разделения властей. Однако в соответствии с ранее действовавшей Конституцией 1977 г. прокуратура являлась подконтрольным органом законодательной ветви власти, генеральный прокурор СССР назначался Верховным Советом СССР, был ответствен перед ним и ему подотчетен. Кроме того, генеральный прокурор входил в состав субъектов, обладающих правом законодательной инициативы.
На сегодняшний день прокуратура и Федеральное собрание РФ представляют собой два самостоятельных и мощных элемента системы сдержек и противовесов, которые не только тесно сотрудничают друг с другом, но и обладают необходимым набором средств, позволяющим удерживать друг друга от произвола. Учитывая прежнее положение прокуратуры, анализ ее нынешних взаимоотношений с органами законодательной ветви власти представляет особый интерес.
Непосредственное взаимодействие прокуратуры с органами законодательной ветви власти заключается в том, что основная функция прокуратуры — надзор за исполнением законов — является гарантом стабильности всей законодательной системы. Прокуратура проверяет исполнение законов на территории РФ, а также соответствие законам нижестоящих правовых актов. Именно благодаря данному обстоятельству некоторые ученые по-прежнему
140
Проблемы современного права
считают прокуратуру своего рода «придатком» законодательной ветви власти. Вот что по этому поводу пишет, например, Г. Чуглазов: «Законы принимаются законодательной властью, а Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры заботятся о точном и неуклонном исполнении законов. Из этого можно сделать вывод, что полномочия прокуратуры являются одним из инструментов законодательной власти для реализации своих прав» [3, с. 31].
Анализ законодательства позволяет выделить следующие основные направления сотрудничества прокуратуры с органами законодательной ветви власти:
? полномочия прокурора в сфере правотворчества: право обратиться с правотворческим предложением к законодательному или иному органу, обладающему правом законодательной инициативы, участие прокурора в заседаниях палат Федерального собрания, их комитетов и комиссий, а также представительных органов субъектов РФ и органов местного самоуправления, составление заключений на поступающие в органы прокуратуры проекты законодательных и иных нормативных актов-
? кадровые и контрольные полномочия Федерального собрания, а именно одобрение Г осударственной думой кандидатуры генерального прокурора, представленной Президентом Р Ф, обязанность генерального прокурора представлять ежегодный доклад о состоянии законности в стране палатам Федерального собрания-
? рассмотрение вопроса о лишении неприкосновенности депутата Г о-сударственной думы или члена Совета Федерации на заседании соответствующей палаты по представлению генерального прокурора.
Важнейшей сферой сотрудничества прокуратуры и законодательных органов власти является конечно же правотворчество. Прокуратура, как никакой другой орган государства, осведомлена о состоянии законности в стране, о реальном действии законов, их соответствии жизненным потребностям, возможных законодательных пробелах и упущениях. Ст. 9 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» наделяет прокурора правом обратиться с правотворческим предложением к законодательному или иному органу, обладающему правом законодательной инициативы в том случае, если в ходе своей деятельности он обнаружит необходимость совершенствования законодательства. Такие обращения прокурора подлежат рассмотрению, но лишь в общем порядке, при этом учитываются место и роль прокуратуры в механизме государства, степень обоснованности и значимости вносимых прокуратурой предложений. Рассмотренные надлежащим образом и одобренные, предложения прокурора вносятся в законодательный орган субъектом права законодательной инициативы от своего имени [1, с. 62]. Следует заметить, что ряд субъектов РФ закрепил в своих конституциях и уставах право законодательной инициативы прокуроров, что, однако, не соответствует Конституции Р Ф, поскольку согласно п. «о» ст. 71 определение круга полномочий прокуроров относится к исключительному ведению РФ.
Иванюшко Д. В. Некоторые правовые аспекты взаимоотношений прокуратуры с органами законодательной власти в России
141
Прокурор имеет право присутствовать на заседаниях федеральных законодательных органов власти, законодательных органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, что предусмотрено ст. 7 закона о прокуратуре. Такое участие необходимо для предоставления необходимых сведений и заключений по рассматриваемым законопроектам, а также для непосредственного получения информации о ходе рассмотрения вопросов. Кроме этого, работники прокуратуры могут входить в состав рабочих групп законодательных органов власти. Генеральная прокуратура придает очень большое значение этой работе. Так, в 1-м полугодии 2008 г. работники Генеральной прокуратуры приняли участие в рабочих группах по совершенствованию законодательства в сфере национальной политики, по мониторингу Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и подготовке парламентских слушаний о роли и месте органов прокуратуры в системе государственных институтов Российской Федерации, а также по совершенствованию законодательства, связанного с защитой прав детей от информационной продукции, причиняющей вред их здоровью и развитию и др. [4]. В некоторых случаях участие прокурора в заседаниях законодательных органов обязательно. Например, в соответствии со ст. 13 ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации» от 8. 05. 1994 г. № 3 генеральному прокурору может быть направлен парламентский запрос, ответ на который он может дать в устной форме на заседании соответствующей палаты Федерального собрания. Ответ может быть также представлен и в письменной форме, в таком случае он оглашается председательствующим. Совет Федерации и Государственная дума вправе также официально пригласить генерального прокурора на свои заседания. В таком случае прокурор должен явиться лично либо направить своего заместителя (ст. 15 ФЗ от 8. 05. 1994 г. № 3).
Активно используют право на участие в заседаниях правотворческих органов и прокуратуры низших звеньев. Например, по данным Докладной записки о состоянии законности в сфере муниципального правотворчества за 2011 г., подготовленной прокуратурой г. Магадана, прокуратура города приняла участие во всех заседаниях Магаданской городской думы, в результате которых было принято 43 нормативных правовых акта.
Прокуратура проводит правовую экспертизу проектов законов и других нормативных актов. Правовая экспертиза, проводимая прокуратурой, является не только общепринятой формой участия прокуратуры в правотворческой деятельности, но и важнейшим инструментом осуществления надзора за издаваемыми нормативными актами. Цель правовой экспертизы — дать юридическую оценку качеству законопроекта. Как отмечает В. Г. Бессарабов, Генеральная прокуратура осуществляет такую экспертизу в отношении наиболее важных законов в силу сложившейся практики [1, с. 67]. В заключении содержится вывод о соответствии проекта закона нормам Конституции и общепризнанным принципам и нормам международного права, об отсутствии в
142
Проблемы современного права
нем внутренних противоречий и пробелов в правовом регулировании, о соблюдении правил юридической техники. Кроме этого, проект закона должен быть проанализирован на наличие в нем коррупциогенных факторов.
В последние годы неуклонно возрастает нормотворческая деятельность законодательных органов власти субъектов РФ и муниципальных органов власти, а прокуратура обязана осуществлять надзор за законностью издаваемых ими нормативных актов. Поэтому в прокуратуры субъектов РФ, городов, районов регулярно поступают все издаваемые этими органами власти правовые акты для проверки их соответствия федеральному и региональному законодательству. Так, прокуратурой г. Магадана за 2011 г. было проверено 46 проектов решений Магаданской городской думы, из которых на 4 проекта направлены замечания, которые учтены при принятии решения. В соответствии со ст. 9.1 ФЗ о прокуратуре прокурор также обязан провести антикоррупционную экспертизу рассматриваемых нормативных актов.
Среди иных форм участия прокуратуры в правотворчестве можно назвать консультирование депутатов и разработчиков проектов актов по правовым вопросам в процессе их правотворческой деятельности, участие в рассмотрении внесенных прокурором протестов на незаконные правовые акты, систематизацию и учет вступивших в силу нормативных актов и др.
Важной формой взаимодействия прокуратуры и Федерального собрания является порядок назначения и освобождения от должности Г енерально-го прокурора РФ. В соответствии с п. «з» ст. 102, ч. 2 ст. 129 Конституции Р Ф, ст. 12 Федерального закона о прокуратуре генеральный прокурор назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента Р Ф. Несмотря на то, что в назначении генерального прокурора РФ участвуют и Президент, и Совет Федерации, решающее слово все же остается за последним. Также следует заметить, что в случае отклонения Советом Федерации представленной кандидатуры Президент Р Ф должен предложить новую кандидатуру. Повторное представление одной и той же кандидатуры не допускается. Однако закон не дает ответа на вопрос, сколько именно раз Совет Федерации может отклонять представленные кандидатуры, что может привести к определенным злоупотреблениям со стороны верхней палаты. Вследствие чего считаем, что рассматриваемая процедура не получила должного законодательного закрепления.
Генеральный прокурор РФ обязан ежегодно предоставлять палатам Федерального собрания доклад о состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению, что предусмотрено п. 7 ст. 12 закона о прокуратуре. Совету Федерации данный доклад прокурор представляет лично на заседании палаты. Обязанность прокуратуры отчитываться именно перед Федеральным собранием (и Советом Федерации в частности) обусловлена процедурой назначения генерального прокурора, следовательно, представляемый доклад следует рассматривать как своего рода контроль Федерального собрания за деятельностью прокуратуры.
Иванюшко Д. В. Некоторые правовые аспекты взаимоотношений прокуратуры с органами законодательной власти в России
143
В данном случае слово «доклад» не должно вводить в заблуждение и создавать иллюзию, будто прокурор просто информирует законодательный орган о результатах своей работы. Представление генеральным прокурором доклада о состоянии законности имеет определенные правовые последствия. Прежде всего, эти последствия выражаются в том, что Совет Федерации на основании представленного доклада может принять постановление (ст. 184.1 Регламента Совета Федерации). Цель данного постановления — на основе анализа доклада генерального прокурора выступить с предложениями по внесению соответствующих изменений в законодательство РФ. Например, по итогам доклада генерального прокурора за 2010 г. Советом Федерации принято постановление, в котором зафиксированы предложения по внесению в Государственную думу РФ поправок к Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» и проекта закона «О статусе прокуроров в Российской Федерации». В данных нормативных актах рекомендовано предусмотреть произошедшие структурные изменения, закрепить возложенные на органы прокуратуры дополнительные функции и полномочия, уточнить статус прокуроров и меры их социального обеспечения.
Прокуратура и Федеральное собрание сотрудничают и в вопросах лишения неприкосновенности членов Совета Федерации или депутатов Государственной думы. Согласно ч. 2 ст. 98 Конституции Р Ф этот вопрос решается на заседании соответствующей палаты по представлению генерального прокурора.
Следует согласиться с мнением ученых в том, что в данной области взаимоотношения между рассматриваемыми органами сложны. Случаев лишения депутатов и членов Совета Федерации неприкосновенности крайне мало. Генеральная прокуратура не раз обращалась к палатам Федерального собрания с подобным предложением. Однако получить согласие на привлечение к уголовной ответственности не удавалось [2, с. 90]. Уже неоднократно многие ученые и практические работники выражали негативное отношение к идее неприкосновенности. Глава Следственного комитета РФ А. Бастрыкин заявил, что «ни в одной европейской стране нет такого огромного количества лиц, которые обладают иммунитетом от уголовного преследования, как у нас» [5]. В России борьба с коррупцией стала своего рода национальной программой, и, конечно, отмена неприкосновенности способствовала бы расширению возможностей по привлечению к ответственности виновных. Считаем, что существующий порядок лишения неприкосновенности членов Совета Федерации и депутатов Государственной думы слишком сложен и труднореализуем, а потому нуждается в изменении.
Таким образом, прокуратура находится в тесных взаимоотношениях с Федеральным собранием РФ, органами законодательной (представительной) власти субъектов РФ, местного самоуправления. Тем не менее стоит заметить, что полномочия прокуратуры по надзору над деятельностью Федерального собрания кажутся несколько ограниченными. Деятельность Федераль-
144
Проблемы современного права
ного собрания не является предметом прокурорского надзора. Кроме того, прокуратура не обладает и правом законодательной инициативы. В свою очередь, Совет Федерации назначает на должность генерального прокурора, который обязан ежегодно представлять отчет о проделанной работе. Решить вопрос о неприкосновенности депутата или члена Совета Федерации прокуратура также не может без согласия соответствующей палаты.
Проведенное исследование также позволяет утверждать, что прокуратура не относится к законодательной ветви власти, не является ее специальным контрольным органом или продолжением. Во-первых, прокуратуре не присущ ни один из признаков законодательных органов власти. Законодательные органы власти являются выборными, в то время как должность прокурора является назначаемой. Основная функция законодательных органов -принятие законов. Прокуратура же не принимает законы, а лишь надзирает за их исполнением. Во-вторых, кадровые и контрольные полномочия Совета Федерации в отношении прокуратуры следует рассматривать как проявление системы сдержек и противовесов. Данная система предполагает наличие у органов власти полномочий, позволяющих поддерживать баланс властей в государстве, удерживать друг друга от произвола. Например, в соответствии с Конституцией Р Ф судьи назначаются Президентом Р Ф, но при этом независимы, правительство представляет Государственной думе отчет об исполнении федерального бюджета, но это не свидетельствует о подконтрольности правительства Государственной думе. Тот же вывод можно сделать и в отношении прокуратуры.
Литература
1. Бессарабов В. Г. Организация и деятельность Российской прокуратуры (1996−2006). — Нальчик, 2006. — С. 62, 67.
2. Виноградов И. П. Место и роль органов российской прокуратуры в механизме разделения властей: теоретико-правовое исследование: Дисс. … канд. юрид. наук. — Коломна, 2000. — С. 90.
3. Чуглазов Г. Прокуратура в системе органов государственной власти // Законность. — 2003. — № 2. — С. 31.
4. Прокуратура — государственный поверенный в делах законности: Интервью Ю. А. Чайки журналу «Закон» // http: //www. genproc. gov. ru (последнее посещение — 03. 11. 2011).
5. Отмена депутатской неприкосновенности: общественная дискуссия и возможные политические последствия: Экспертное исследование //
http: //www. fpp. spb. ru (последнее посещение — 10. 11. 2011).

ПоказатьСвернуть
Заполнить форму текущей работой