Бюджетно-правовая ответственность: опыт России и Германии

Тип работы:
Реферат
Предмет:
Юридические науки


Узнать стоимость

Детальная информация о работе

Выдержка из работы

УДК 347. 73. 086
БЮДЖЕТНО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ: ОПЫТ РОССИИ И ГЕРМАНИИ
BUDGET LIABILITY: THE EXPERIENCE OF RUSSIA AND GERMANY К.А. ПОНОМАРЕВА (K.A. PONOMAREVA)
Статья посвящена проблемам бюджетно-правовой ответственности в Российской Федерации и Федеративной Республике Германии. Освещаются проблемы бюджетного правонарушения, бюджетных санкций, бюджетного устройства двух названных государств.
Ключевые слова: бюджет, ответственность, санкция, правонарушение, федерализм.
The article is devoted to problems of liability in budget law of the Russian Federation and the Federal Republic of Germany. The problems of budget offence, budget sanctions, budget systems of these two countries.
Key words: budget, liability, sanction, offence, federalism.
Механизм бюджетно-правового регулирования за последнее десятилетие обогатился рядом новых правовых институтов, ранее не разработанных в данной отрасли права. Один из ярких примеров этого — институт бюджетно-правовой ответственности. Её можно определить как юридическую обязанность субъектов бюджетных правоотношений по соблюдению предписаний норм бюджетного законодательства, реализующуюся в правомерном поведении, а в случае совершения бюджетного правонарушения — обязанность правонарушителя претерпеть осуждение и ограничения имущественного или неимущественного характера.
Вопрос о правовой природе юридической ответственности в бюджетной сфере РФ состоит «в разрешении проблем сущности бюджетного правонарушения, его квалификации, мер государственного принуждения в бюджетной деятельности государства, а также соотношения санкций, установленных БК РФ, с мерами административного наказания, установленными КоАП РФ» [1].
Понятие бюджетного правонарушения является дискуссионным. Так, Ю. А. Крохина говорит о финансово-правовой ответственности за нарушение бюджетного законодательства: «В случае нарушения бюджетного
законодательства финансово-правовая ответственность влечёт для субъектов бюджетного права определённые отрицательные последствия, как-то лишения имущественного характера» [2]. В настоящем исследовании представляется верным придерживаться данной концепции.
Иная точка зрения обусловлена тем, что нарушения бюджетного законодательства, определённые Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее — БК РФ), по своей правовой природе являются административными правонарушениями и влекут применение мер административного взыскания по правилам, установленным законодательством об административных правонарушениях
[3].
Ещё одна точка зрения высказана
А. З. Арсланбековой: «…за правонарушения, предусмотренные в БК РФ, может наступать одновременно два вида ответственности: административная и финансовая. Следовательно, такие правонарушения являются сложными, т. е. административно-финансовыми, имеющими сложный объект» [4].
Ответственность за ряд нарушений некоторые исследователи предлагают считать комплексной, предусмотренной не только нормами БК РФ, но и нормами КоАП,
© Пономарева К. А., 2011 76
а в определённых случаях Уголовного и Гражданского кодексов [5]. Как разъяснил Пленум ВАС РФ в Постановлении от 22. 06. 2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации», судам при применении положений абзаца четвертого пункта 1 ст. 284, ст. 290, 291 БК РФ, устанавливающих ответственность заёмщика по договору о предоставлении бюджетных средств на возвратной основе в виде взыскания пеней за несвоевременные возврат заёмных средств и уплату процентов за пользование этими средствами в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки, необходимо исходить из того, что данная ответственность является по правовой природе гражданско-правовой, то есть законной неустойкой (ст. 332 ГК РФ) [6].
Учитывая такое разнообразие подходов к бюджетно-правовой ответственности, представляется полезным изучение зарубежного опыта исследования данного правового института. Международное развитие в области публичных финансов порождает глобальное модернизационное движение, которое во многих странах оказывает развивающее воздействие на государственное управление. Одной из важнейших особенностей ФРГ, одновременно обусловливающей её близость к России, является наличие в её политическом, экономическом и правовом пространстве принципа бюджетного федерализма на основе сочетания интересов участников бюджетного процесса и населения на всех уровнях бюджетной системы.
Высшую ступень в иерархии источников финансово-правовых норм ФРГ занимает раздел Х Основного закона, подразделяющийся на «финансовую конституцию» (ст. 104а-108) и «бюджетную конституцию» (ст. 109−115). Основной идеей ст. 104а является принцип разграничения ответственности: расходы несёт то публично-правовое образование, которое приняло решение об этих расходах [7]. Законодательство Германии, как, впрочем, и России, не содержит формулировки бюджетно-правовой ответственности и говорит о нарушениях финансовой дисциплины, ответственности за нарушения бюджетных предписаний и т. д. Часто ответственность в бюд-
жетном праве используется в позитивном смысле (имеется в виду разграничение ответственности между федерацией, землями и муниципальными образованиями, когда правонарушение в принципе отсутствует). Субъектами бюджетно-правовой ответственности в Германии являются публично-правовые образования, а также юридические лица публичного права (государственные и муниципальные органы, учреждения и т. п.).
Согласно ч. 5 ст. 104а Основного закона, федерация и земли несут взаимную ответственность за правильное управление публичными финансами. По мнению профессора Хеннеке: «это тем более противоречило бы здравому смыслу, если бы земли могли переложить финансовые последствия своей ответственности на федерацию на основании исключения из положения о самостоятельном несении финансовой ответственности федерацией и землями (ч. 1 ст. 104а Основного закона)» [8]. На практике земли несут ответственность за правильное исполнение федеральных законов. Органы власти земель на основании ст. 84 и 85 Основного закона принимают управленческие решения, которые для федерации в соответствии с ч. 2, 3 ст. 104а имеют определённые финансовые последствия.
Особый интерес в немецкой правовой науке вызывает вопрос о том, может ли финансовая конституция вообще быть основанием привлечения к ответственности посредством судебного разбирательства [9]. От этого зависит эффективность как бюджетного контроля, так и реализации ответственности, когда бюджетное правонарушение уже произошло. Долгое время в бюджетном праве Германии имела место позиция об ограниченной возможности процессуального применения финансовой конституции. Правотворческая компетенция полностью отдавалась на волю законодательных органов, но не правоприменителя. Однако в последние годы Конституционный Суд ФРГ рассматривает нормы финансовой конституции чаще в процессуальном аспекте, как гарантии функционирования материальных норм бюджетного права. Вопрос «санации» публичных финансов — один из самых важных для бюджетного права современной Германии. А это в первую очередь вопрос процессуальных отно-
шений в сфере регулирования ответственности за бюджетные правонарушения.
Сущность ответственности не должна быть слишком узкой, чтобы о ней уже вообще нельзя было бы говорить- её границы в то же время не должны быть настолько широкими, чтобы законом были установлены только процессуальные нормы. О сути ответственности высказался Высший административный суд ФРГ [10]. Здесь прежде всего должно быть многообразие возможных вариантов принятия решений (ответственность за виновное правонарушение или просто за неисполнение обязанности- дифференциация форм вины- обязанность полного возмещения вреда или возможность регрессного требования к нарушителю).
Бюджетно-правовая ответственность
реализуется так, что в случае неисполнения финансовой обязанности правонарушитель вынужден понести правоограничения, установленные финансовой санкцией. Эта вновь возникшая обязанность конкретна, поскольку санкции финансово-правовых норм в подавляющем большинстве абсолютно определённы, возникает с момента правонарушения и может быть выполнена добровольно.
Как уже говорилось, для уяснения сущности бюджетно-правовой ответственности большое значение имеет вопрос об основании её применения. Им является бюджетное правонарушение — виновное, противоправное, антиобщественное действие или бездействие субъекта бюджетного права, за которое финансовым законодательством установлена бюджетно-правовая ответственность. Как и любое правонарушение, оно имеет состав, объединяющий объект, объективную сторону, субъект и субъективную сторону. В БК РФ следует закрепить понятие бюджетного правонарушения и единый закрытый перечень бюджетных правонарушений. Необходимо установить процедуру и правила производства по делам о бюджетных правонарушениях, а также конкретные санкции за каждое правонарушение. Хотя, как показал сравнительный анализ, в законодательстве ФРГ, даже в специальных правовых актах о бюджете, также отсутствует определение бюджетного правонарушения. Кроме того, необходимо исключить существующую противоречивость норм об ответственности за
нарушения бюджетного законодательства, содержащихся в разных кодексах.
Совершение бюджетного правонарушения является основанием применения санкции. В отличие от российского, немецкое законодательство не содержит единого перечня санкций за нарушения бюджетного законодательства, они разбросаны по разным статьям нормативных актов. При этом гораздо более развита система административноправовых санкций, применяемых к служащим учреждений и должностным лицам. Суть финансовых санкций состоит в принудительном воздействии на правонарушителей со стороны компетентных органов государства, причём данное воздействие предполагает итоговую оценку совершённого деяния. Двумя основными типами санкций и в немецком, и в российском законодательстве являются штрафные и правовосстановительные. Санкции рассматриваются в негативном и позитивном аспекте, но в любом случае их функция заключается в обеспечении действия правовой нормы. Механизмы поощрения и санкций, по мнению немецких исследователей, должны поддерживать бюджетную дисциплину. Речь идёт, с одной стороны, о поощрении, которое применяется, если была изыскана возможность использовать предоставленные средства не полностью, а с другой
— о действенных санкциях, которые имеют место при бюджетных правонарушениях и всегда возмещают причинённый вред либо оказывают превентивное воздействие на возможные новые правонарушения.
Институт бюджетно-правовой ответственности нужно совершенствовать с учётом принципа федерализма. Перераспределительный механизм немецкой бюджетной системы представляет интерес для России как система, в которой ограничение «налогового суверенитета» земель компенсируется гарантированными государством доходами, перераспределяемыми между землями. Регулирование ответственности ч. 5 ст. 104а Основного закона имеет функцию обеспечения гарантий федерации и должно тем самым защитить от финансовых последствий неправильного исполнения законов органами власти земель. Это достигается в том числе и посредством установления процессуальных гарантий.
1. Саттарова Н. А. О части четвертой Бюджетного кодекса РФ // Финансовое право. — 2008.
— № 3.
2. Крохина Ю. А. Вопросы концепции бюджетного права Российской Федерации // Журнал российского права. — 2002. — № 9.
3. Шевченко Е. В. Административная ответственность за нарушение бюджетного законодательства: автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Челябинск, 2009.
4. Арсланбекова А. З. Характеристика санкций, применяемых за нарушение бюджетного законодательства // Юрист. — 2006. — № 3.
5. Бутенко А. В. К вопросу о сущности правонарушений в области бюджетного законодательства // Финансовое право. — 2007. — № 12.
6. Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Р Ф от 22 июня 2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитраж-
ными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» // Вестник ВАС РФ. -2006. — № 8. — С. 10.
7. Kommentar zum Grundgesetz / Begr. von
B. Schmidt-Bleibtreu und F. Klein- bearb. von H. Hoffmann und A. Hopfauf- Carl Heymanns Verlag GmbH: Koln- Munchen. 11. Auflage. 2008. Ein Unternehmen von Wolters Kluwer Deutschland.
8. Kommentar zum Grundgesetz / Begr. von H. Mangoldt- Fortgef. von F. Klein- Hrsg.
C. Starck. Munchen: Verlag Franz Vahlen. 8. Auflage. 2008.
9. Borskens, Christoph: Die Kontrolle der offentlichen Haushalt- und Wirtschaftsfuhrung // Dissertation zur Erlangung des akademischen Grades doctor iuris (Dr. iur.) // vorgelegt vom Fakultatsrat der Rechtswissenschaftlichen Fakultat der Friedrich-Schiller-Universitat Jena. S. 45.
10. BVerwG DOV 2007, 517 [518].

ПоказатьСвернуть
Заполнить форму текущей работой