Правовая политика российского государства по систематизации нормативных правовых актов: состояние и перспективы

Тип работы:
Реферат
Предмет:
Юридические науки


Узнать стоимость

Детальная информация о работе

Выдержка из работы

УДК 347. 5
ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА ПО СИСТЕМАТИЗАЦИИ НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ: СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ
© 2009
А. Е. Михайлов, кандидат юридических наук, доцент, заместитель директора Саратовского филиала Института государства и права Российской академии наук,
Саратовская государственная академия права, г. Саратов (Россия)
© 2009
Д. В. Пажетных, аспирант Саратовская государственная академия права, г. Саратов (Россия)
Правовая система государства- правовая политика- систематизация законодательства- инкорпорация- кодификация.
Доказывается необходимость работы по систематизации нормативно-правовых актов на государственном уровне. В настоящее время роль систематизации законодательства России заметно возрастает, поскольку предоставляет государству наглядную возможность скорректировать свою правовую политику в части обеспечения социальной функции государства. Проведение эффективной правовой политики российского государства по систематизации нормативных правовых актов окажет заметное влияние на структурное содержание всей системы законодательства.
Последнее десятилетие российское законодательство находится в состоянии активного постоянного обновления. И это не случайно, ибо правотворчество не может остановиться на определенном этапе, а все время находится в движении, развитии, в связи с проводимыми в стране реформами, упорядочением всего комплекса действующих нормативно-правовых актов, их укрупнением, приведением в определенную научно обоснованную систему. Ю. А. Тихомиров указывает «на некоторый парадокс нашей страны: в советские годы за 50 лет было принято около 100 законов, а за последние 11 лет — 1800» [1]. В настоящее время в России действуют более 80 тыс. нормативно-правовых актов, в том числе более 4 тыс. федеральных законов, более сотни законов в каждом субъекте Федерации (в Саратовской области — более 29 тыс. нормативноправовых актов- в г. Москве — более 94 тыс., в г. Санкт-Петербурге — более 82 тыс. нормативноправовых актов) [2].
Следовательно, законодательный массив колоссален, что создает трудности в его использовании и систематизации. Правотворчество приобрело характер динамичности. Организация работы по систематизации нормативно-правовых актов на государственном уровне приобретает насущную необходимость. Еще в 2001 г. В. В. Путин в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию Российской Федерации говорил, что «давно нужна систематизация законодательства, позволяющая учесть не только новые экономические реалии, но и сохранить традиционные отрасли права, опасно размытые в последние годы. Огромное число уже принятых норм, их противоречивость дают возможность для произвола и произвольного выбора, недопустимого в такой сфере, как закон. Мы практически стоим у опасного рубежа, когда судья или иной правоприменитель может по своему усмотрению выбирать
ту норму, которая кажется ему наиболее приемлемой…» [3].
Таким образом, используя определение правовой политики А. В. Малько [4], в контексте рассматриваемого вопроса необходимо вести речь о научно обоснованной, последовательной и системной деятельности государственных органов по созданию эффективного механизма правового регулирования процесса систематизации законодательства, по цивилизованному использованию юридических средств в достижении таких целей, как укрепление законности и правопорядка, формирование правовой государственности и высокой правовой культуры общества и личности. Иными словами, необходимо вести речь о правовой политике российского государства в области систематизации нормативно-правовых актов. Актуальны слова А. В. Малько о том, что «в России пока еще нет полноценной правовой политики, ибо нет единого правового пространства. решения подчас принимаются скоропалительно, непоследовательно, спонтанно.» [5]. Г. Г. Егоров справедливо отмечает, что в современных условиях всесторонняя систематизация нормативноправовых актов превратилась в насущную практическую необходимость как своеобразное средство внутреннего очищения правовой структуры, выявления имеющихся пробелов и устранения всевозможных противоречий [6].
И. Н. Сенякин опровергает мнения тех ученых, которые считают, что в условиях преобразования правовой системы государства необходимость в систематизации отсутствует, подчеркивая, что «это в корне неверно, ибо необходимость в систематизации законодательства существует всегда и особенно в нынешних условиях» [7]. С ним нельзя не согласиться.
Следовательно, значимость правовой политики систематизации законодательства заключается в реше-
нии проблем упорядочения нормативно-правовых актов путем установления их иерархии в зависимости от их юридической силы, обусловленной конституционными полномочиями издавших их органов и спецификой регулируемых ими общественных отношений. Здесь речь идет, в частности, о проблеме взаимосвязи федеральных законов и указов Президента Р Ф (по вопросам, не урегулированным федеральными законами) — четкое законодательное закрепление тех общественных отношений, которые должны регулироваться только федеральными законами- проблема соотношения законодательства Российской Федерации и законодательства ее субъектов [8].
Кроме того, систематизация нормативно-правовых актов связана с разработкой общей системы классификации законодательства [9]. Ее создание имеет для систематизации существенное значение уже в силу того обстоятельства, что без нее затрудняется анализ нормативно-правовых актов, их поиск, возникают сложности в их дифференциации по отраслям законодательства, вследствие чего появляются противоречия, дублирование нормативно-правовых актов. Систематизация является предпосылкой целенаправленного и эффективного правового воспитания, научных исследований, обучения студентов. Вместе с тем работу по систематизации должны осуществлять не только уполномоченные государственные органы власти, но и научные учреждения. А. В. Малько, пожалуй, один из первых предложил вести речь о такой правовой науке, как систематика правовых актов, цель которой заключается в изучении проблем упорядочения юридических документов [10].
Выдающаяся роль в процессе систематизации законодательства принадлежит М. М. Сперанскому. Ведь он не только теоретически обосновал, но и практически разработал Свод законов Российской империи, что явилось результатом правовой деятельности государства по упорядочению законодательного массива страны. Свод законов Российской империи представлял собой акт систематизации действующего общегосударственного законодательства России за период с 1649 по 1832 гг. В результате проведенных работ по упорядочению отечественного законодательства была впервые создана принципиально новая в зарубежной и отечественной юриспруденции модель акта систематизации законодательства — Свод законов. Затем, уже в XX в. большим достижением в деятельности советского государства по систематизации нормативноправовых актов, принятых с 1917 г., стали собрания действующего законодательства СССР и РСФСР, своды законов СССР и РСФСР, собрания ведомственного нормотворчества СССР и РСФСР.
Таким образом, в российском государстве накоплена солидная теоретическая и практическая база в вопросе систематизации нормативно-правовых актов. Ею следует пользоваться и сегодня в целях проведения качественной и своевременной работы по систематизации современных источников права.
В научной литературе систематизация рассматривается применительно к массе нормативно-правовых актов [11]. В. В. Сорокин справедливо указывает: «Тезис о том, что предметом систематизации может быть
только законодательство, оказался несостоятельным. В условиях действия системных связей (иерархических, коррелятивных и др.) требуется тотальная систематизация актов позитивного права, в противном случае упорядоченность актов законодательного уровня будет незавершенной. Систематизации поддаются не только законы, но и имеющие нормативный характер акты высших судебных инстанций» [12]. Соглашаясь с высказанной точкой зрения, добавим, что систематизации поддаются не только законы, но и имеющие нормативный характер Указы Президента Р Ф, Постановления Правительства Р Ф, нормативные договоры, акты высших судебных инстанций. В этой связи И. Н. Сенякин, например, предлагает унифицировать гражданско-правовые отношения в сфере бытового обслуживания населения, объединив действующий правовой материал в Федеральный закон «О бытовом обслуживании населения», «который бы единообразно решал многочисленные проблемы в данной области общественных отношений» [13].
С развитием компьютеризации учет нормативноправовых актов представляет собой наряду с инкорпорацией и кодификацией самостоятельную форму систематизации. В юридической литературе выделяют следующие критерии данного вида систематизации законодательства: по органу, принявшему нормативноправовой акт- по форме нормативно-правового акта (формальный принцип) — по типу нормативно-правового акта (типовой принцип) — по предмету (тематический принцип) — по алфавиту- по хронологии (вступление в силу, дата регистрации) — др. [14]
Следует отметить возросшее распространение и популярность систематизации с помощью компьютерных сетей, создание так называемых электронных собраний текстов законодательных актов в актуальных редакциях. Однако данную деятельность осуществляют негосударственные организации, тексты законодательных актов, содержащиеся в таких правовых базах, не обладают официальным статусом, на них нельзя ссылаться в правоприменительной практике. На структуру и динамику этих правовых баз оказывают влияние рыночные факторы (например, пожелания пользователей, интересы покупателей и др.). Порой такие электронные правовые базы страдают неполнотой, неточностью, несистематизированностью содержания, множеством ошибок и пр. Что еще говорить, когда в практике зафиксированы такие интересные случаи: несоответствие вносимых изменений тексту изменяемого закона, неверное указание реквизитов в используемых ссылках на нормативные правовые акты, ошибки в приведенных источниках официального опубликования, несовпадение сроков вступления в юридическую силу взаимозависимых актов, нечеткое формулирование регулирующих норм, грамматические и стилистические ошибки, некорректное формулирование заголовка закона, неопределенность в предмете правового регулирования и субъектах правового воздействия. Таков неполный перечень наиболее распространенных дефектов современного законотворчества, выявленных в процессе мониторинга, наблюдения по результатам проведенных юридико-технических экспертиз [15].
Вместе с тем очевидно, что в условиях современных информационных технологий необходима классификация и систематизация законодательства с помощью компьютерной техники. Использование компьютерной техники необходимо, если мы не хотим оказаться на низшей ступени цивилизации и прогресса. Кроме того, компьютерная систематизация нормативно-правовых актов является важным фактором формирования правовой культуры и правосознания российских граждан, одним из эффективных способов обеспечения доступности для граждан действующего законодательства, способом обеспечения прав на свободное получение информации о конституционно гарантированных правах и свободах человека и гражданина [16].
Инкорпорация означает подготовку и издание соответствующих систематических собраний законодательства (сводов) уполномоченными на то государственными органами. Такие собрания (своды) являются источниками официального опубликования нормативно-правовых актов. Как верно указывает В. В. Сорокин, «при этом допускается некоторое уплотнение объединяемого материала за счет исключения из текстов правовых актов устаревших преамбул и отмененных статей» [17]. Следует уяснить, что неофициальные инкор-порационные сборники нельзя расценивать как источник законодательства, форму опубликования нормативно-правовых актов. На них нельзя ссылаться в процессе правотворчества и применения права.
В Российской Федерации официально издаются хронологические инкорпорационные сборники: «Собрание законодательства Российской Федерации», «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти», «Бюллетень международных договоров». Однако, по мнению И. Н. Сенякина, такие «хронологические Собрания не совсем удобны для пользования, не оказывают достаточно эффективного воздействия на состояние законодательства, часто громоздки по своим результатам» [18]. В последнее время наряду с их печатными версиями стали выпускаться электронные, в виде компакт-дисков, что является, несомненно, удобным и практичным в их использовании.
Современное законотворчество, вносящее большое количество изменений и дополнений в нормативные правовые акты, создает сложности в процессе правоприменения. Н. И. Шаклеин обращает внимание на складывающуюся тенденцию: кодифицированное законодательство остается в России наименее стабильным. Автор приводит красноречивую статистику. Так, в 2005 году общее число внесенных изменений в кодифицированные документы составило 95. Наибольшим изменениям подверглись часть вторая Налогового кодекса РФ — 23 раза (24,21%), Кодекс Р Ф об административных правонарушениях — 20 (21,05%), Бюджетный кодекс РФ — 9 раз (9,47%). В Уголовноисполнительный кодекс РФ изменения в 2005 г. вносились 7 раз (7,37%), в Земельный кодекс РФ — 4 раза (4,21%). Несколько менее активно вносились изменения в российские кодифицированные документы в 2006 г. — 67 изменений. Всего же часть вторая Налогового кодекса РФ в 2006 г. изменялась 16 раз, 23,88% к общему числу изменений, внесенных в кодексы), часть первая Налогового кодекса РФ менялась 4 раза
(5,97%) — Кодекс Р Ф об административных правонарушениях изменялся также 16 раз (23,88%) и т. д. [19]. Автор отмечает тот факт, что «все больше принимается интегральных законов, которые вносят изменения сразу в несколько федеральных законов и являются межотраслевыми» [20]. Обращает на себя внимание применяемая практика, когда законодатель вносит изменения и дополнения не в первоначальный текст законодательного акта, а в ранее принятый, в который уже внесены соответствующие изменения и дополнения. Таким наглядным примером является Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. № 209-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» и о признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» [21].
В данном случае можно просто запутаться. На помощь приходит локальная инкорпорация в виде технологии создания так называемых «текущих редакций», суть которой состоит в том, что в текст основного акта вносятся нормативные правовые положения из актов, которые их изменяют и дополняют, а также удаляются отдельные нормативные предписания, статьи, пункты и другие единицы нормативного материала, которые утратили силу либо исключены. Выполнение подобной задачи требует особой четкости с указанием отметок о таких изменениях. Система отметок очень сложна и требует от составителя текущих редакций профессионализма, опыта и определенных знаний, принципов как системы права, так и областей законодательной техники [22]. В практике нормотворчества имеются случаи, когда за небольшой период времени в одну и ту же норму законодателем до пяти раз вносились различного рода изменения. К сожалению, в настоящее время такая работа на официальном уровне почти не ведется, ее проводят коммерческие структуры («Консультант Плюс», «Гарант», «Кодекс», др.).
Кодификация является одним из самых теоретически разработанных и практически воплощенных в правовую форму видов систематизации. Вместе с тем кодификация представляет собой самую сложную форму систематизации законодательства. Г. Ф. Шершеневич, в частности, писал, что в кодификации «…речь идет не только о новой форме, но и о новом содержании: старые законы заменяются новыми, прежние пробелы восполняются, накопившиеся противоречия устраняются…» [23]. Современное понятие кодификации не претерпело особых изменений. Она представляет собой такое упорядочение нормативно-правовых актов, которое состоит в коренной переработке действующего законодательства и создании правотворческим органом единого, логически цельного, внутренне согласованного нормативно-правового акта. Его появление приводит правовые нормы к единой юридической силе, которая сообщается новому акту органом, его утвердившим [24]. Благодаря кодификации исключаются повторения, противоречия, восполняются пробелы.
Следовательно, в максимальной степени обеспечивается внутренняя согласованность, целостность и полнота правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений. В целом кодификация есть качественное средство развития права как системы. Т. Н. Рахманина указывает, что «по логике вещей систематизацию, как и крупную кодификацию, следует осуществлять после того, как нормативный материал достаточно стабилизировался, ибо в известном смысле это не только «субъективная акция», но и вполне объяснимая закономерность развития правовой системы. Нужно время, чтобы созданное в значительной своей части заново законодательство устоялось, стабилизировалось» [25].
Как отмечает И. Б. Орешкина, «для современного российского законодательства характерна масштабная кодификация во всех ее проявлениях. Кодифицировано большинство отраслей федерального законодательства» [26]. Впрочем, с данным утверждением нельзя полностью согласиться, так как до сих пор не кодифицированы многие отрасли и подотрасли законодательства Российской Федерации. В частности, речь идет об избирательном, экологическом, военном, образовательном, медицинском законодательстве, законодательстве о социальном обеспечении, правоохранительной деятельности, государственной службе, наградах и др. [27]. Вместе с тем кодификацию необходимо осуществлять тогда, когда систематизируемые нормативно-правовые акты в своей совокупности сформируются в определенную систему норм права (отрасли, подотрасли, институты, подинституты права) [28]. Кроме того, важнейшей проблемой, связанной с проведением кодификации, является круг участников этого процесса. Их профессиональные качества, убеждения, научная позиция, слаженность и организованность их работы в огромной мере определяют результаты кодификации: регулятивные возможности создаваемого кодификационного нормативного правового акта, его полноту, эффективность, научную обоснованность, долговечность и социальную востребованность [29].
Опыт Французской Республики по кодификации постоянного права вызывает большой интерес в европейских странах, в том числе и в России. В настоящее время во Франции приняты и действуют 60 кодифицированных актов, среди которых имеются: кодекс образования (сode de l'-education), туристический кодекс (сode du tourisme), спортивный кодекс (TOde du sport), национальный медицинский кодекс (code de la sante publique), горный кодекс (code minier), кинематографический кодекс (code de l'-industrie cinematographique), избирательный кодекс (code electoral), экологический кодекс (code de l'-environnement), кодекс потребителей (code de la consummation) и др. [30]
Во Франции организацию работы по систематизации осуществляет специально созданный орган государственной власти — Высшая комиссия по кодификации, впервые учрежденная Декретом № 48−800 от 10 мая 1948 г. Статус Комиссии соответствует совещательному органу Правительства, она функционирует при Премьер-министре Французской Республики. Состав Комиссии довольно обширен (члены парламента, чиновники государственных органов и др.), хотя она
непосредственно не занимается разработкой кодексов [31]. Накопленный опыт по систематизации во Франции может послужить как примером, так и «наглядным практическим пособием» для России, конечно, с учетом отечественных традиций.
С середины 90-х гг. прошлого столетия и по настоящее время идет работа над созданием Свода законов РФ [32]. Тогда было принято несколько указов Президента Р Ф по вопросам систематизации, цель которых заключалась в создании хронологического собрания действующих нормативно-правовых актов в машинописном исполнении, а также подготовке классификатора отраслей законодательства. Как отметила еще в 1999 г. Н. П. Колдаева, «работа продвигается медленно, что в первую очередь обусловлено состоянием законодательного массива РФ» [33].
Очевидно, что процесс подготовки Свода законов РФ является весьма трудоемким и длительным. Так, в середине 1990-х гг. была проведена инвентаризация нормативно-правовых актов, принятых в период с 1917 по 1995 гг., действующих в Российской Федерации, с включением в перечень ранее неопубликованных актов Президента Р Ф и Правительства Р Ф, которые подлежат опубликованию в соответствии с Указом Президента Р Ф от 24 ноября 1995 г. № 1178 «О мерах по обеспечению открытости и общедоступности нормативных актов» [34]. Был составлен единый хронологический перечень всех отобранных в результате такой инвентаризации нормативно-правовых актов. В последующие годы многие акты, включенные в указанный перечень, были существенно изменены, дополнены или вовсе признаны утратившими силу. Поэтому Свод законов РФ не смог состояться, так как он оказался бы устаревшим и представлял бы интерес, лишь для историков права. В 1997 г. был вновь составлен перечень актов, составивший более 10 тыс. документов [35].
В соответствии с ранее действовавшим Указом Президента Российской Федерации от 6 февраля 1995 г. № 94 «О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации» Свод законов РФ должен был стать официальным систематизированным и полным собранием действующих нормативно-правовых актов России, поддерживаемым в действующем состоянии. Этот обширный нормативно-правовой документ, заменяющий и поглощающий ранее изданные акты, подлежал утверждению законодательным органом. В Свод законов РФ планировалось включить не только законодательные акты, но и нормативные Указы Президента Р Ф, постановления палат Федерального Собрания нормативного характера, нормативные акты Правительства Р Ф, Постановления Конституционного Суда Р Ф, а также нормативно-правовые акты высших органов государственной власти РСФСР и СССР, продолжавшие действовать на территории Российской Федерации [36]. В связи с признанием утратившим силу Указа Президента Р Ф от 6 февраля 1995 г. № 94, представляется, что работа над созданием Свода законов РФ в настоящее время не проводится. Одной из причин отказа от планомерной и эффективной работы над созданием такого Свода является нестабильное законодательство, слабое планирование законодательной деятельности, о чем, в частности, много и подробно гово-
рится в Докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2007 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации» [37]. Так, за 2007 г. было принято 336 федеральных законов. Из них только «самостоятельных» принято 30, остальные лишь вносили изменения и дополнения в уже действующее законодательство.
В практике нормотворчества имеются отдельные позитивные моменты по систематизации актов. Так, в рамках формирования Свода законов Р Ф Президентом РФ в 1999—2000 гг. были приняты отдельные указы, признавшие утратившими силу некоторые указы Президента Р Ф, которые устарели, стали противоречить действующему законодательству и т. д. [38]
В 1993 г. в Государственно-правовом управлении Президента Р Ф создан единый эталонный банк данных правовой информации, включающий в себя наряду с актами высших органов законодательной и исполнительной власти РФ нормативные акты всех субъектов Федерации [39]. Документы, содержащиеся в нем, могли бы стать необходимым материалом для создания той или иной формы систематизации. Министерство юстиции РФ участвует в организации работы по систематизации законодательства РФ и подготовке Свода законов РФ [40]. Однако действенности такой работы мы не наблюдаем.
Отсутствие планомерной правовой политики российского государства по систематизации нормативноправовых актов побуждает озаботиться данной проблемой самих органов государственной власти. В частности, Генеральная прокуратура РФ участвует в рамках своей структуры в работе по систематизации законодательства. Приказами Генеральной прокуратуры РФ констатируется, что интенсивный законотворческий процесс в РФ и ее субъектах, необходимость правового обеспечения эффективной реализации проводимых в стране реформ и действенной борьбы с преступностью, обеспечения соответствия принимаемых законов Конституции Р Ф и федеральным законам, устранения имеющихся в законодательстве пробелов и выявляемых противоречий, необходимость исчерпывающего знания законов и правильного применения требуют от органов прокуратуры активного участия в правотворческой деятельности, обеспечения полного и достоверного учета нормативных правовых актов РФ и ее субъектов. Систематизацию законодательства в Генеральной прокуратуре РФ осуществляет отдел систематизации законодательства управления правового обеспечения, а в прокуратурах субъектов Федерации и приравненных к ним прокуратурах — старшие помощники прокуроров по правовому обеспечению (отделы правового обеспечения), в прокуратурах городов, районов, приравненных к ним прокуратурах — один из старших помощников (помощников) прокурора [41].
Совершенствуя деятельность органов прокуратуры в области систематизации нормативно-правовых актов, приказом Генеральной прокуратуры РФ утверждена Инструкция о порядке ведения систематизации законодательства в органах прокуратуры [42]. Основная цель такой работы заключается в эффективной реализации полномочий по надзору за соблюдением Конституции Р Ф, исполнением законов, действующих
на территории РФ, оказании помощи работникам прокуратуры в оперативном поиске нормативно-правовых актов по вопросам их деятельности, правильном и единообразном применении законодательства. Несомненно, что осуществляемая систематизация способствует эффективной работе органов прокуратуры.
Как известно, современная Россия является правопреемницей Союза ССР. Это касается и правовых источников. Например, пункт 2 раздела второго «Заключительные и переходные положения» Конституции Российской Федерации определяет, что законы и другие правовые акты, действовавшие на территории РФ до вступления в силу Конституции Р Ф 1993 г., применяются в части, не противоречащей ей.
В каком же правовом статусе находятся многие нормативно-правовые акты, принятые с 1917 по 1991 гг. Их анализ позволяет сказать, что законодатель «в погоне» по регулированию отношений в современном обществе забыл об их существовании. Эти акты как бы остаются действующими, их никто официально не отменял, не признавал утратившими силу либо не действующими на территории Российской Федерации. Для наглядности приведем следующие примеры действующих законодательных актов СССР, но фактически не применяющихся на территории РФ:
Законы СССР от 25 июня 1980 г. «Об охране атмосферного воздуха», «Об охране и использовании животного мира» действуют Федеральные законы от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» [43]-
Закон СССР от 10 июля 1991 г. № 2326−1 «Об ограничении монополистической деятельности в СССР»
— действуют Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948−1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» [44]-
Закон СССР от 22 мая 1991 г. № 2184−1 «О защите прав потребителей» — действует Закон Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. № 2300−1 «О защите прав потребителей» с последующими изменениями [45]-
Основы законодательства об иностранных инвестициях в СССР от 5 июля 1991 г. № 2302−1 — действуют Федеральные законы от 9 июля 1999 г. № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации», от 29 апреля 2008 г. № 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения страны и безопасности государства» [46].
Этот список можно продолжить. Всего таких нормативно-правовых актов насчитывается в настоящее время около 230 [47].
В период становления конституционной основы России имелись случаи, когда указами Президента Р Ф отменялись законы (их части). С точки зрения юридической техники, правовой доктрины, указанные действия ученые охарактеризовали понятием «указное право». Так, только одним Указом Президента Р Ф от 7 октября 1993 г. № 1598 «О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации» [48], который действовал на протяжении всего 2 месяцев и 18 дней, были признаны не
действующими и не подлежащими применению органами государственной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами 46 законов (их частей).
Таким образом, в современных условиях поступательного развития отечественного законодательства остаются действующими de jure отдельные акты СССР и РСФСР, являясь своего рода историческими памятниками, формально не признанные недействующими на территории современной России, хотя de facto не применяемые в РФ. Соответственно, спустя 15 лет, заключительные и переходные положения Конституции Российской Федерации продолжают действовать для указанных актов бывшего СССР. Сказанное вызывает насущную потребность в системной инвентаризации принятых с 1917 г. нормативно-правовых актов.
Хотелось бы обратить внимание и на проблему публикации текстов законов, кодексов в виде отдельных брошюр с учетом последующих изменений. Официальные документы государственных органов и органов местного самоуправления муниципальных образований, в том числе законы, другие нормативноправовые акты, судебные решения, иные материалы законодательного, административного и судебного характера, официальные документы международных организаций, а также их официальные переводы не являются объектами авторских прав [49]. Соответственно, огромное количество издательств выпускают различные брошюры и книги с текстами таких законодательных актов. Возникают проблемы в правильности составления текстов кодексов с учетом многочисленных изменений и дополнений, их выверки, редактирования и пр. Ведь известно значение в юриспруденции даже одной запятой («Казнить нельзя помиловать»). Указанные проблемы остаются неразрешенными. Например, московским издательством «Эксмо» издан Трудовой кодекс РФ [50]. На обложке написано, что Трудовой кодекс РФ «по состоянию на 1 ноября 2008 г. «, однако, посмотрев на последнюю страницу, где публикуются так называемые выходные сведения, мы обнаруживаем, что данное издание было подписано «02. 10. 2008». Следовательно, законодательный период с 3 по 31 октября 2008 г. выпал из поля зрения составителей указанной книги, а ведь в этот период могли быть приняты изменения в Трудовой кодекс РФ.
В России издание нормативно-правовой литературы под грифом «официально» осуществляется издательством «Юридическая литература» Администрации Президента Р Ф. Согласно Уставу данного издательства, последнее осуществляет выпуск официальных периодических изданий — Собрания законодательства РФ, Бюллетеня нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, других периодических изданий, в том числе учреждаемых Администрацией Президента Р Ф и федеральными органами исполнительной власти- взаимодействует с федеральными органами государственной власти по вопросам официального опубликования актов федеральных органов государственной власти, решений Конституционного Суда РФ- пользуется в установленном порядке государственными банками данных- др. [51]
Таким образом, только одно издательство выпускает систематизированные периодические издания, а также кодексы, судебную практику и тексты законодательных актов под грифом «официально», что, естественно, не удовлетворяет потребностей правоприменителя из-за ограниченного тиража.
Каковы же проблемы правовой политики систематизации нормативных правовых актов в России, в частности, в создании Свода законов РФ?
Во-первых, это отсутствие четкой концепции российского законодательства как в целом, так и применительно к отдельным отраслям и институтам. В науке до сих пор ведутся споры об отнесении тех или иных законодательных актов к конкретной отрасли (под-трасли) права, дискуссионными являются вопросы о необходимости введения новых отраслей права (например, информационного, о защите прав потребителей, военного и др.).
Во-вторых, нестабильность общественных отношений приводит к постоянным изменениям, дополнениям уже принятых законов. В результате этого первоначальная норма утрачивает ранее заложенную в нее цель, а закон оказывается измененным до такой степени, что утрачивает свою «дееспособность» уже в момент его принятия. Так, принятая в 1998 г. часть первая Налогового кодекса РФ оказалась в таком «сыром, неприменимом» состоянии, что законодатель принял Федеральный закон от 9 июля 1999 г. № 154-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в часть первую Налогового кодекса РФ», содержащий 126 пунктов, т. е. вносивший изменения в почти каждую статью кодекса. Статья 3 данного Федерального закона гласила: «Повторно официально опубликовать часть первую Налогового кодекса РФ в полном объеме с учетом изменений и дополнений, принятых настоящим Федеральным законом» [52]. Однако практически данная норма не была реализована вообще.
Один из важнейших законов государства, затрагивающий права и охраняемые законом интересы человека и гражданина, — Уголовно-процессуальный кодекс РФ, принятый в декабре 2001 г. разрабатывался и принимался в такой спешке, что после принятия и официального опубликования, на этапе его изучения правоприменителем выяснилось наличие большого количества ошибок, неточностей, пробелов и пр. В итоге, к моменту введения УПК РФ в законную силу (1 июля 2002 г.) его применение оказалось затруднительным [53]. В связи с этим законодатель в спешном порядке разработал и принял Федеральный закон от 29 мая 2002 г. № 58-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс РФ», который изменил почти каждую статью кодекса, а приложения изложил в новой редакции [54]. К настоящему времени в УПК РФ 34 раза вносились всевозможные поправки.
В-третьих, принимается множество не первоочередных законов, зачастую отражающих отраслевые, корпоративные интересы. Законодатель пытается законами урегулировать почти все виды деятельности жизни общества: библиотечное дело, племенное животноводство, имела место даже попытка урегулировать пчеловодство и т. д. Все это оказывает негативное влияние на систему государственного управления,
чрезвычайно усложняет, «утяжеляет» правовую систему, размывает границы права. В то же время многие важные сферы общественных отношений по-прежнему находятся вне правовой регламентации [55].
В-четвертых, это низкое качество законов. Положение закона как акта высшей юридической силы, устанавливающего общие правила жизни общества, предъявляет строгие требования к его качеству. Закон должен содержать нормы права во всей полноте их структуры: гипотеза, диспозиция, санкция. Получила широкое распространение практика, когда в качестве санкции содержится указание в виде отсылочной нормы: «ответственность в соответствии с действующим законодательством». Все это говорит о том, что данное общественное отношение уже обеспечено механизмом реализации. Возникает правомерный вопрос: зачем тогда создавать новую правовую норму?
В-пятых, до сих пор в законодательстве не конкретизирован вопрос о включении в правовую систему России общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров РФ. Многие международные договоры и соглашения РФ целиком не публикуются в установленном Федеральным законом порядке (в Собрании законодательства РФ лишь указывается, что они будут опубликованы по вступлении их в силу) [56].
В-шестых, отдельные авторы обращают внимание на проблемы классификации правовых актов. По мнению В. В. Сорокина, действующий классификатор правовых актов, утвержденный Указом Президента Р Ф от 15 марта 2000 г. № 511 [57], не может быть положен в основание классификации нормативно-правовых документов по причине своего несовершенства [58].
Таким образом, позволим себе присоединиться к мнению С. В. Полениной и Н. П. Колдаевой, справедливо полагающих, что «подготовка Свода будет способствовать определенной организации правового массива Российской Федерации, устранению пробелов, противоречий в законодательстве, формированию единого стержня правовой системы» [59].
Особо хотелось бы остановиться на анализе проблем кодификации нормативно-правовых актов субъектов Федерации. С принятием Конституции Российской Федерации ее субъекты получили право принятия собственных законодательных актов, в том числе и кодифицированных. В. М. Манохин считает, что по отраслям и сферам государственного управления совместного ведения допустимо принятие на основе и с учетом федеральных законов своих законов — кодексов
— субъектами Российской Федерации, например, по жилищному хозяйству, по вопросам пользования природными ресурсами, охраны окружающей среды и другим вопросам в рамках предмета совместного ведения [60].
Как уже было отмечено, на федеральном уровне процесс систематизации законодательства явно идет медленно, однако в субъектах Федерации отмечается иное положение. Так, в отдельных регионах проходит систематизация нормативных правовых актов, принимаемых на региональном и муниципальном уровнях [61].
В частности, ежегодно в г. Москве принимаются 50−70 законов, более трех[ тысяч иных нормативных
правовых актов. Законодательный массив любого субъекта Федерации сегодня таков, что в нем уже легко можно заблудиться даже специалистам. Бурное развитие законодательства за последнее десятилетие поставило перед необходимостью наведения порядка в этом вопросе. Результатом такой работы стало Собрание действующего законодательства конкретного субъекта Федерации (г. Москва). Однако большинство субъектов РФ не имеют в настоящее время таких Собраний законодательства (например, Липецкая область и др.). Поэтому особое внимание необходимо уделить опыту г. Москвы. 24 июня 2008 г. в конференц-зале мэрии Москвы состоялась презентация Собрания действующего законодательства г. Москвы в его печатной и электронной версиях. Высокая оценка работы по созданию данного Собрания и его значения была дана многими участниками презентации, в том числе Т. Я. Хабриевой, С. А. Авакьяном [62].
Действительно, работа была проделана поистине большая. После завершения систематизации нормативных правовых актов были подготовлены и выверены рукописи 16 томов Собраний действующего законодательства города Москвы, общим объемом около 1000 печатных листов. В 2004—2005 гг. были изданы все тома Собрания законодательства г. Москвы на разъемных листах. Объем одного тома составил от 50 до 95 п. л. В настоящее время Собрание законодательства г. Москвы состоит из 16 томов, объединенных в 9 разделов по отраслевому принципу. С 2005 г. и по настоящее время проводится работа по актуализации Собрания законодательства, в ходе которой объем всего издания значительно вырос и по отдельным томам превышает 150 п. л.
Таким образом, Собрание законодательства г. Москвы представляет собой официальное систематизированное издание действующих нормативно-правовых актов города Москвы в текущей редакции. Основными достоинствами указанного издания является наличие развитого справочного аппарата, система индексации документов позволяет быстро найти необходимый нормативно-правовой акт, посмотреть, где он был впервые опубликован, какие редакции и изменения претерпел.
Несомненно, одним из важных моментов эффективности процесса систематизации является проблема доступности результата систематизации (свода, собрания). В частности, Собрание законодательства г. Москвы бесплатно распространяется среди городских и федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, судебных и правоохранительных органов как федерального, так и городского уровня. Им комплектуются все библиотеки и ведущие юридические вузы столицы. Учитывая современные компьютерные технологии, Собрание законодательства г. Москвы имеет электронную версию, являющуюся полным аналогом печатного издания.
Субъекты Российской Федерации также могут принимать законодательные акты в систематизированном виде — в форме кодексов. Вместе с тем такой законодательный акт субъекта Федерации, как кодекс, должен разрабатываться и приниматься обоснованно. Ю. А. Тихомиров и Е. А. Юртаева по этому поводу
справедливо указывают, что «вряд ли оправдано использование наименования «кодекс» для акта, который ни по содержанию, ни по уровню законодательного обобщения не может претендовать на такую форму» [63].
Среди действующих в настоящее время кодексов субъектов Российской Федерации можно привести, к примеру, следующие: Градостроительный кодекс города Москвы от 25 июня 2008 г. № 28, Избирательный кодекс города Москвы от 6 июля 2005 г. № 38, Бюджетный кодекс Республики Татарстан от 29 мая 2004 г. № 35-ЗРТ, Земельный кодекс Республики Татарстан от 10 июля 1998 г. № 1736, Избирательный кодекс Воронежской области от 27 июня 2007 г. № 87-ОЗ и др. [64].
Анализ кодифицированных актов субъектов Федерации позволяет выделить отдельные проблемы. Так, региональные кодексы нередко дублируют нормы федерального законодательства. При разработке таких кодифицированных актов региональный законодатель зачастую отклоняется от общих правил составления такой формы систематизации [65]. Однако среди указанных недостатков региональные кодексы имеют и преимущества, так как они увеличивают регулятивную эффективность права в конкретном субъекте Федерации, обеспечивают устранение большого количества разрозненных нормативно-правовых актов путем объединения их содержания в новом едином акте, носящем комплексный характер, что способствует в итоге ликвидации излишнего объема регионального законодательства в конкретных отраслях, подотраслях, институтах, субинститутах права.
Таким образом, обозначенные состояние и перспективы правовой политики систематизации нормативно-правовых актов в России позволяет нам сказать, что имеется насущная потребность в проведении систематизации законодательства, издании Свода законов. Это дело в первую очередь самого государства в лице его органов и должностных лиц. Крупномасштабная и системная работа по систематизации создаст реальные условия для дальнейшего совершенствования правового регулирования общественных отношений в стране для последующего проведения упорядочения нормативно-правовых актов, принятых в различное время и на разных этапах правового развития страны. Систематизированное законодательство, комплексно регулируя тот или иной круг общественных отношений, упрощает соблюдение и применение правовых предписаний, позволяет обнаружить пробелы в правовом регулировании и обеспечивает наиболее правильное и единообразное применение нормативно-правовых актов. Все это, несомненно, скажется на повышении уровня юридической техники. И. Н. Сенякин совершенно прав, говоря, что «систематизация законодательства в наши дни превратилась в уникальное средство повышения эффективности правового регулирования путем совершенствования его формы и содержания, стала обеспечивать надлежащее применение юридических норм и способствовать выявлению пробелов в праве» [66].
В настоящее время роль систематизации законодательства России заметно возрастает, поскольку предоставляет государству наглядную возможность скорректировать свою правовую политику в части обеспечения социальной функции государства. Кроме того,
Концепция правовой реформы в Российской Федерации [67] устанавливает в качестве первоочередной задачи систематизацию законодательства, а именно упорядочение и обновление структуры нормативноправовых актов, совершенствование процесса подготовки и принятия законов, создание действенного механизма их исполнения, издание Свода законов РФ и Свода законов субъектов Федерации. Все это и составляет правовую политику по систематизации нормативных правовых актов в России, ибо необходимость в ней предопределяется прежде всего коренным изменением всей системы конституционно-правового регулирования.
Вместе с тем в реализации правовой политики российского государства по систематизации нормативных правовых актов имеется множество проблем. Так, отдельные ученые (В .В. Сорокин, Н. П. Колдаева и др.) задаются вопросами о правомерности включения в такую форму систематизации, как Свод законов РФ международных договоров, внутрифедеральных нормативных договоров, актов высших судебных инстанций [68]. Соглашаясь с отдельными позициями ученых, полагаем, что международные договоры РФ, судебные акты (постановления) Конституционного Суда Р Ф должны также включаться в Свод законов РФ, так как они являются частью внутригосударственного права. Очевидно, что Свод законов РФ должен поддерживаться в актуальном состоянии. Поэтому его издание необходимо в виде разъемных брошюр. По нашему мнению, для поддержания в действующем состоянии указанный Свод должен периодически дополняться специальными указателями-таблицами об изменениях, происшедших в законодательстве за определенный период времени. Отдельные листы, части тетрадей могут переиздаваться вновь с учетом внесенных в конкретный акт изменений. Система разъемных листов применяется в ФРГ, Англии, Франции, Швейцарии, Канаде, Австралии, Японии и других странах. Например, в США Свод законов, принятых Конгрессом, издается в форме сброшюрованных томов. Раз в пять лет при значительных изменениях нормативного материала соответствующие части Свода законов США переиздаются в полном объеме.
Помимо этого, будущий Свод законов РФ должен иметь не только бумажную форму, но и электронную, ибо последний обладает гибкими формами обновления, сравнительно низкой себестоимостью издания и пр. Существующие в настоящее время электронные базы «Консультант Плюс», «Гарант» «Кодекс» и др. принадлежат коммерческим структурам, а следовательно, не имеют официального признания, на них нельзя ссылаться в правоприменительной практике. Поэтому необходимо создание альтернативной электронной правовой базы, учрежденной органом государственной власти.
Рассмотренный опыт систематизации г. Москвы имеет возможность не только вывести правовую культуру общения государства с населением на новый уровень, но и позволяет использовать опыт Москвы в отработке механизма систематизации законодательства другими регионами, в том числе и на федеральном уровне.
Проведение эффективной правовой политики российского государства по систематизации нормативных правовых актов окажет заметное влияние на структурное содержание всей системы законодательства, ибо таким путем она закрепит единые формы и методы регулирования наиболее важных общественных отношений. Систематизация повысит уровень законности в деятельности государственных органов, правоприменительных органов, составит основу изучения российского права в юридических учебных заведениях и окажет позитивное влияние на развитие и становление отечественной юридической науки и образования.
Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ в рамках научно-исследовательского проекта РГНФ «Системность и эффективность правовых актов в современной России», проект № 09−03−445а.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Мониторинг законодательства и правоприменительной практики в деятельности верхних палат парламентов // Совет Федерации и конституционные процессы в современной России. 2003. № 3. С. 22−23.
2. См. подр.: СПС «Консультант Плюс" — СПС «Консультант Плюс: региональное законодательство» (2008. 18 ноября).
3. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «Не будет ни революций, ни контрреволюций» // Российская газета. 2001. 4 апр.
4. См.: Малько А. В. Правовая политика как средство организации современной правовой жизни в России // Правовая политика: федеральные и региональные проблемы: мат-лы науч. конф. / под ред.
Н. И. Матузова. Тольятти, 2001. С. 20.
5. Малько А. В. Указ. соч. С. 20−21.
6. См.: Егоров Г. Г. Роль справочных правовых компьютерных систем в систематизации Российского законодательства (вопросы теории и практики): авто-реф. дис. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2007. С. 13.
7. Сенякин И. Н. Федерализм как принцип российского законодательства. Саратов, 2007. С. 378−379.
8. См.: Орешкина И. Б. Систематизация нормативных правовых актов Российской Федерации: автореф. дис. канд. юрид. наук. Саратов, 2000. С. 4.
9. См.: Киримова Е. А. О системообразующих критериях современного российского права // Правоведение. 2002. № 5. С. 151−165.
10. См.: Малько А. В. Указ. соч. С. 27.
11. См.: Пиголкин А. С. Проблемы систематизации законодательства Российской Федерации // Закон: создание и толкование. М., 1998. С. 62−63.
12. Сорокин В. В. Проблемы систематизации источников переходного права // Источники права: проблемы создания, систематизации и реализации: меж-вуз. сб. статей / отв. ред. В. Я. Музюкин, В. В. Сорокин.
— Барнаул, 2007. С. 181.
13. Сенякин И. Н. Указ. соч. С. 368−369.
14. См.: ЕгоровГ.Г. Указ соч. С. 12.
15. См.: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2007 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» / под
общ. ред. С. М. Миронова, Г. Э. Бурбулиса. М., 2008. С. 634−637.
16. См.: Егоров Г. Г. Указ. соч. С. 4.
17. Сорокин В. В. Указ. соч. С. 189.
18. Сенякин И. Н. Указ. соч. С. 383.
19. См.: Шаклеин Н. И. Конституционно-правовой статус парламента и организация его деятельности: сравнительно-правовое исследование: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2008. С. 35−36.
20. Шаклеин Н. И. Указ. соч. С. 35−36.
21. См.: СЗ РФ. 2006. № 1. Ст. 20.
22. См.: Кудешкина О. Б. Систематизация отечественного законодательства: автореф. дис. канд. юрид. наук. Казань, 2002. С. 9, 13−14.
23. Шершеневич Г. Ф. Общая теория права. М., 1911. С. 421−422.
24. См.: Орешкина И. Б. Указ. соч. С. 17−18.
25. Рахманина Т. Н. Актуальные вопросы кодификации российского законодательства // Журнал российского права. 2008. № 4. С. 31.
26. Орешкина И. Б. Указ. соч. С. 19−20.
27. См. подр.: Железчикова Л. Н. Кодификация избирательного законодательства субъектов Российской Федерации // Правовые проблемы укрепления российской государственности: сб. статей. Ч. 23 / под ред.
В. Ф. Воловича. Томск, 2005. С. 154−160- Игнатьева И. А. Систематизация экологического законодательства и экологизация иных отраслей российского законодательства // Экологическое право. 2007. № 1. С. 4−11- Она же. Экологическое законодательство России: теория и практика систематизации: автореф. дис. д-ра юрид. наук. М., 2007. С. 4−6- Князева А. Г. К вопросу о систематизации законодательства об образовании // Право и политика. 2007. № 5. С. 76−80- Васильева Ю. В. К вопросу о систематизации российского законодательства о социальном обеспечении // «Черные дыры» в Российском Законодательстве. 2008. № 4. С. 50−52- Слатинов В. Б. Практика законодательного регулирования государственной службы постсоветской России на федеральном и региональном уровнях // Актуальные проблемы юридической науки. Вып. 5. Серия: Государство и право. Курск, 2000. С. 41- Клеандров М. И. О целесообразности кодификации законодательства о судах и судьях // Российская юстиция. 2006. № 1. С. 14−16- Чашин А. Н. История, состояние и перспективы кодификации медицинского законодательства России // Медицинское право. 2007. № 1. С. 3−5- Типикина Е. В. Заслуга как основание для правового поощрения: авто-реф. дис. канд. юрид. наук. Саратов, 2008. С. 27−28- др.
28. См.: Чухвичёв Д. В. Некоторые теоретические проблемы процесса кодификации // Гражданин и право. 2007. № 11. С. 34−35.
29. См. подр.: Он же. Субъекты процесса проведения кодификации // Там же. 2008. № 4. С. 10−15.
30. См.: Le service public de l'-acces au droit: http: //www. legifrance. gouv. fr/ (2008. 15 октября).
31. См. подр.: Пилипенко А. Н. Классификация и систематизация законодательства Франции // Журнал российского права. 2001. № 9. С. 109−119- Шавана Б. Кодификация // Франко-российский семинар «Качество регламентации» / Посольство Франции в России. М., 2002. С. 113−120.
32. См.: Указ Президента Р Ф от 6 февраля 1995 г. № 94 «О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 7. Ст. 509- 1998. №
7. Ст. 829. (Утратил силу) — Распоряжение Президента Р Ф от 25 декабря 1995 г. № 555-рп // Там же. 1995. № 52. Ст. 5163- 1998. № 7. Ст. 829- Указ Президента Р Ф от 14 февраля 1998 г. № 170 «О мерах по повышению эффективности работы, связанной с формированием Свода законов Российской Федерации» // Там же.
1998. № 7. Ст. 829- 2003. № 47. Ст. 4520- 2005. № 13. Ст. 1137.
33. Морозова Л. А. Современное состояние российского законодательства и его систематизация // Государство и право. 1999. № 3. С. 24−25.
34. См.: СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4660.
35. См.: Литягин Н. Н. О подготовке Свода законов Российской Федерации // Журнал российского права. — 1999. № 11. С. 35−37.
36. См.: СЗ РФ. 1995. № 7. Ст. 509- 1998. № 7. Ст. 829.
37. См.: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2007 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» / под общ. ред. С. М. Миронова, Г. Э. Бурбулиса. М., 2008. С. 634−639.
38. См.: СЗ РФ. 1999. № 37. Ст. 4450- № 38. Ст. 4532- 2000. № 27. Ст. 2820.
39. См.: Указ Президента Р Ф от 12 мая 1993 г. № 663 «О мерах по созданию единого эталонного банка данных правовой информации» // Собрание актов Президента и Правительства Р Ф. 1993. № 20. Ст. 1759.
40. См.: Подп. 5 п. 7 Положения о Министерстве юстиции РФ. Утверждено Указом Президента Р Ф от 13 октября 2004 г. № 1313 // СЗ РФ. 2004. № 42. Ст. 4108.
41. См.: Приказы Генеральной прокуратуры РФ от 9 августа 1996 г. № 47 «Об участии органов и учреждений прокуратуры в правотворческой деятельности и систематизации законодательства в прокуратуре Российской Федерации" — от 17 сентября 2007 г. № 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры в улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления» // СПС «Гарант» (2008. 10 декабря).
42. См.: Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 19 апреля 2004 г. № 9 «О систематизации законодательства в органах прокуратуры» // СПС «Гарант» (2008. 10 декабря).
43. См.: Ведомости В С СССР. 1980. № 27. Ст. 528, 530- СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2222- 1995. № 17. Ст. 1462.
44. См.: Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1991. № 31. Ст. 885- Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 16. Ст. 499- СЗ РФ. 2006. № 31 (ч. I). Ст. 3434.
45. См.: Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1991. № 24. Ст. 689- СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 140.
46. См.: Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1991. № 31. Ст. 880- СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3493- 2008. №
18. Ст. 1940.
47. См.: Раздел «Правовые акты СССР» СПС «Консультант Плюс» (2008. 18 ноября).
48. См.: Собрание актов Президента и Правительства Р Ф. 1993. № 41. Ст. 3919.
49. См.: Пункт 1 ч. 6 ст. 1259 части четвертой Гражданского кодекса РФ // СЗ РФ. 2006. № 52. С. 5496.
50. См.: Трудовой кодекс Российской Федерации. По состоянию на 1 ноября 2008 года. М., 2008.
51. См.: СЗ РФ. 1997. № 14. Ст. 1613.
52. СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3487.
53. См. подр.: Хабриева Т. Я. Концепция развития законодательного процесса // Концепции развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. М., 2004. С. 109- Коврига З. Ф. Новый уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации: вопросы теории и правоприменительной практики // Юридические записки. Вып. 16: Конституция Российской Федерации 1993 года и формирование «новых» отраслей и институтов российского права / под ред. Ю. Н. Старилова. Воронеж, 2003. С. 97−111- Халиулин А. Г. Проблемные вопросы применения Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации // Проблемы применения Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации: сб. ст. / под общ. ред. А. Г. Халиулина. М., 2005. С. 18−27- Костин
B.В. Некоторые вопросы применения УПК РФ // Там же. С. 64−68- Уроки реформы уголовного правосудия в России (по материалам работы Межведомственной рабочей группы по мониторингу УПК РФ и в связи с пятилетием со дня его принятия и введения в действие): сб. ст. и мат. / отв. ред. А. Е. Лебедев и Е. Б. Мизулина. М., 2007.
54. См.: СЗ РФ. 2002. № 22. Ст. 2027.
55. См.: Матузов Н. И. Правовая политика: концепция и реальность // Правовая политика: федеральные и региональные проблемы. Указ. соч. С. 35−36.
56. См.: Часть третья ст. 3 Федерального закона от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» // СЗ РФ. 1994. № 8. Ст. 801- 1999. № 43. Ст. 5124.
57. См.: СЗ РФ. 2000. № 12. Ст. 1260- 2002. № 40. Ст. 3905- 2005. № 28. Ст. 2865.
58. См.: Сорокин В. В. Указ. соч. С. 192- Малько А. В. Указ. соч. С. 27−28.
59. Поленина С. В., Колдаева Н. П. О Своде законов Российской Федерации. М., 1997. С. 14.
60. См.: Манохин В. М. Организация правотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации.
— Саратов, 2002. С. 164.
61. См.: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2007 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации».
C. 386−387- Сологуб Н. М. Кодификация и ее место в системе законодательства субъектов Российской Федерации // Право и политика. 2008. № 6. С. 1350−1353.
62. См. подр.: Собрание действующего законодательства города Москвы — первое в России полное собрание законодательства отдельного субъекта Российской Федерации // Право и экономика. 2008. № 8. С. 4−6.
63. Тихомиров Ю. А., Юртаева Е. А. Кодекс в системе законодательных и иных правовых актов // Журнал российского права. 1997. № 4. С. 10.
64. См.: Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2008. № 42. 29 июля- 2005. № 43. 1 августа- Ведомости
Государственного Совета Татарстана. 2004. № 4−5. Ст. 238- Республика Татарстан. 2005. № 10−11- Собрание законодательства Воронежской области. 2007. № 6. Ст. 199.
65. См. подр.: Сологуб Н. М. Указ. соч. С. 13 521 353.
66. Сенякин И. Н. Указ. соч. С. 380.
67. См.: Указ Президента Р Ф от 6 июля 1995 г. № 673 «О разработке концепции правовой реформы в Российской Федерации" — Комплексный план меро-
приятий по реализации Указа Президента Р Ф от 6 июля 1995 № 673 «О разработке концепции правовой реформы в Российской Федерации». Утвержден Распоряжением Президента Р Ф от 22 августа 1995 г. № 389-рп // СЗ РФ. 1995. № 28. Ст. 2642- № 35. Ст. 3520.
68. См. подр.: Сорокин В. В. Указ. соч. С. 192−193- Морозова Л. А. Указ. соч. // Государство и право. 1999. № 3. С. 24−27.
THE LEGAL POLICY OF THE RUSSIAN STATE ON ORDERING NORMATIVE AND LEGAL CERTIFICATES: CONDITION AND PROSPECTS
© 2009
A.E. Mihajlov, Associate Professor in Law, docent the Deputy director in Saratov branch of Law and State
Institute in Russian Academy of Sciences
Saratov State Academy of Justice, Saratov (Russia)
© 2009
D.V. Pazhetnyh, the post-graduate student
Saratov State Academy of Justice, Saratov (Russia)
Legal system of the state- the legal policy- ordering of the legislation- incorporation- codification.
The importance of work on ordering normative and legal certificates at the state level is proved. The role of ordering in Russian legislation is dramatically increasing, as far as it gives to the state an evident opportunity to correct the legal policy regarding maintenance of social function of the state. Effective legal policy on ordering normative legal certificates carried out by the Russian state will have strong impact on the structural con-
tents of the whole legislative system.
BIBLIOGRAPHY
1. Monitoring of legislation and juridical practice in activity of the Upper Chambers of Parliaments // The Council of Federation and the constitutional processes in modern Russia. 2003. 3. With. 22−23.
2. See in details: The Union of Right Forces «The Adviser Plus" — The Union of Right Forces «the Adviser Plus: the regional legislation» (on November, 2008. 18th)
3. The message by the President of the Russian Federation to Federal Assembly «There won’t be neither revolutions, nor counterrevolutions» // the Russian Newspaper. 2001.4 april.
4. See: Malko A.V. Legal policy as method of modern legal life organization in Russia // Legal policy: federal and regional problems: Scientific conference material / Edited by N.I. Matuzova. Toglyatti, 2001. With. 20.
5. Malyko A.V. Specify the composition. with. 20−21.
6. See: Egorov G.G. The role of legal reference computer systems in ordering of Russian legislation (issues on theory and practice): Abstract of thesis in law. Volgograd, 2007. With. 13.
7. Senyakin I.N. Federalism as a principle of the Russian legislation. Saratov, 2007. With. 378−379.
8. See: Oreshkina I.B. Ordering of normative and legal certificates in the Russian Federation: Abstract of thesis in law. Saratov, 2000. With. 4.
9. See: Kirimova Е.А. About formative criteria of the modern Russian law // Jurisprudence. 2002. 5. With. 151−165.
10. See: Malyko A.V. Specify the composition. With. 27.
11. See: Pigolkin A.S. The problems of the legislation ordering in the Russian Federation // the Law: creation and interpretation. Moscow, 1998. With. 62−63.
12. Sorokin V.V. The problems of sources ordering in transitive right // Sources of the right: problems of creation, ordering and realization: Articles / Edited by V.J. Muzjukin, V.V. Sorokin. Barnaul, 2007. With. 181.
13. Senyakin I.N. Specify the composition. With. 368−369.
14. See: Egorov G.G. Specify the composition. With. 12.
15. See: The Council of Federation Report in the Federal Assembly of the Russian Federation in 2007 «About condition of the legislation in the Russian Federa-tion» / Under general. edition. by S.M. Mironov, G.E. Burbulis. Moscow, 2008. With. 634−637.
16. See: Egorov G.G. Specify the composition. With.
4.
17. Sorokin V.V. Specify the composition. With. 189.
18. Senyakin I.N. Specify the composition. With. 383.
19. See: Shackleyn N.I. Constitutional and legal status of parliament and organization of its activity: comparative and legal research: Dr. s in Law. th., 2008. p. 35−36.
20. Shackleyn N.I. Specify the composition. with. 35−36.
21. See: The legal code of the Russian Federation.
2006. 1. Item 20.
22. See: Kudeshkin O.B. Ordering of the domestic legislation: Abstract of thesis in law. Kazan, 2002. With. 9, 13−14.
23. Shersenevich G.F. General theory of the law. Moscow, 1911. With. 421−422.
24. See: Oreshkina I.B. Specify the composition. With. 17−18.
25. Rahmanina T.N. Actual issuess of the Russian legislation codification // Magazine of the Russian law. 2008. 4. With. 31.
26. Oreshkina I.B. Specify the composition. With. 19−20.
27. See in details: Gelezchicova L.N. Codification of the selective legislation units the Russian Federation // Legal problems of the Russian state strengthening: Articles. Part. 23 / edited by. V.F. Volovicha. Tomsk, 2005. With. 154−160- Ignatyev I.A. The ecological legislation ordering and ecological innovations in the Russian legislation branches // The Ecological Law. 2007. 1. With. 4−11- The same. The ecological legislation of Russia: the theory and practice of ordering: Dr. s in Law. th., 2007. With. 4−6- Knyazev А.Г. To a question on ordering the legislation on education // The Law and a Policy. 2007. 5. With. 76−80- Vasilyeva U.V. To a question on ordering the Russian legislation on social security // «Black holes «in the Russian Legislation. 2008. 4. With. 50−52- Slatinov V.B. Practice of legislative regulation of public service in post-Soviet Russia at federal and regional levels // Actual problems of jurisprudence. Issue. 5. Series: The State and the Law. Kursk, 2000. With. 41- Kleandrov M.I. About expediency of the legislation on courts and judges codification // the Russian justice. 2006. 1. With. 14−16- Chashin A.N. History, condition and prospects of the medical legislation codification in Russia // The Medical Law. 2007. 1. With. 3−5- Tipikina E.V. Merit as the basis for legal encouragement: Abstract of thesis in law. Saratov, 2008. With. 2728- др.
See: Chuvichiov D.V. Some theoretical problems of codification process // The citizen and the right. 2007. 11. With. 34−35.
29. See in details: the same. Subjects of codification process // In the same place. 2008. 4. With. 10−15.
30. See: Le service public de l’acces au droit: http6//www. legifrance. gouv. fr (on October, 2008. 15th).
31. See in details: Pilipencko A.N. Classification and ordering of the legislation of France // Magazine of the Russian right. 2001. 9. With. 109−119- Shavana B. Codification // French and Russian seminar «Quality of regulation» / Embassy of France in Russia. Moscow, 2002. With. 113−120.
32. See: The President of the Russian Federation Decree from February, 6th, 1995 94 «About preparation for the edition of the Russian Federation Code of laws «// The legal code of the Russian Federation. — 1995. — 7. Item 509- 1998. — 7. Item 829. (Has become invalid) — The President of the Russian Federation Order from December, 25th, 1995 555-рп // In the same place. -1995. — 52. Item 5163-
1998. 7. Item 829- the Decree of the President of the Russian Federation from February, 14th, 1998 170 «About measures on increase of the overall performance connected with formation of the Code of laws of the Russian Federation «// In the same place. 1998. 7. Item 829- 2003. 47. Item 4520- 2005. 13. Item 1137.
33. Morozova L.A. Modern condition of the Russian legislation and its ordering // The State and The Right. -
1999. — 3. — With. 24−25.
34. See: The legal code of the Russian Federation. 1995. 48. С-т. 4660.
35. See: Lityagin N.N. About preparation of the Russian Federation Code of laws // Magazine of the Russian right. — 1999. — 11. — With. 35−37.
36. See: The legal code of the Russian Federation. 1995. 7. Item 509- 1998. 7. Item 829.
37. See: The Council of Federation Report in the Federal Assembly of the Russian Federation in 2007 «About condition of the legislation in the Russian Federation» / Under general. edition. by S.M. Mironov, G.E. Burbulis. Moscow, 2008. — With. 634−639.
38. See: The legal code of the Russian Federation. 1999. 37. Item 4450- 38. Item 4532- 2000. 27. Item 2820.
39. See: The President of the Russian Federation Decree from May, 12th, 1993 663 «About measures on creation of a united reference databank of the legal information» // Assembly of certificates of the President and the Government of the Russian Federation. 1993. 20. Item 1759.
40. See: subparagraph 5. Item. 7 Regulations about the Russian Federation Ministry of Justice. It is approved by the President of the Russian Federation Decree from October, 13 th, 2004 1313 // The legal code of the Russian Federation. 2004. 42. Item 4108.
41. See: Orders of the State Office of the Russian Federation Public Prosecutor from August, 9th, 1996 47 «About participation of Public Prosecutor Office bodies and establishments in making laws and legislation ordering in Public Prosecutor of the Russian Federation" — from September, 17th, 2007 144 «About making laws by Public Prosecutor Office bodies in order to improve interaction between legislative (representative) and executive agencies of the government and institutions of local government» // Union of Right Forces & quot-Guarantor"- (on December, 2008. 10th).
42. See: The State Public Prosecutor of the Russian Federation Order from April, 19th, 2004 9 «About ordering the legislation in bodies of Public Prosecutor» // The Union of Right Forces & quot-Guarantor"- (on December, 2008. 10th).
43. See: The Supreme Soviet Sheets of the USSR.
1980. 27. Item 528, 530- The legal code of the Russian Federation. 1999. 18. Item 2222- 1995. № 17. Item 1462.
44. See: The National Delegates Soviet and Supreme Soviet Sheets of the USSR. 1991. 31. Item 885- The National Delegates Soviet of RSFSR and The Supreme Soviet of RSFSR. 1991. 16. Item 499- The legal code of the Russian Federation. 2006. 31 (h. I). Item 3434.
45. See: The National Delegates Soviet and Supreme Soviet Sheets of the USSR. 1991. 24. Item 689- The legal code of the Russian Federation. 1996.3. Item 140.
46. See: The National Delegates Soviet and Supreme Soviet Sheets of the USSR. 1991. 31. Item 880- The legal code of the Russian Federation. 1999. 28. Item 3493- 2008. 18. Item 1940.
47. See: Section «Legal certificates of the USSR «The Union of Right Forces «The Adviser Plus «(on November, 2008. 18th).
48. See: Assembly of certificates of the Russian Federation President and the Government. 1993. 41. Item 3919.
49. See: Item 1 hart. 6 point 1259 of of the fourth part in Civil code of the Russian Federation // The legal code of the Russian Federation. — 2006. 52. -C. 5496.
50. See: The Russian Federation Labour Code. As on November, 1st 2008. Moscow, 2008.
51. See: The legal code of the Russian Federation. 1997. 14. Item 1613.
52. The legal code of the Russian Federation.
1999. 28. Item 3487.
53. See in details: Habryeva T.I. The concept of legislative process development // Concepts of the Russian legislation development / edited by T.I. Habrieva, I.A. Tikhomirov, I.P. Oryol. 2004. With. 109- Kovriga Z.F. New procedural and criminal law code of the Russian Federation: questions of the theory and juridical practice in activity // Legal notes. Issue 16: The Russian Federation Constitution of 1993 and creating of & quot-new"- branches and institutes of the Russian Law / Edited by. J.N. Starilova. Voronezh, 2003. With. 97−111- Haliulin A.G. Urgent problems of procedural and criminal law code of the Russian Federation application // Problems procedural and criminal law code of the Russian Federation application: Articles / Under general edition of A.G. Haliulin. 2005. with. 18−27- Kostin V.V. Some issues of procedural and criminal law code of the Russian Federation application // In the same place. With. 64−68- Lessons of criminal justice reform in Russia (on materials of Interdepartmental working group on monitoring procedural and criminal law code of the Russian Federation and in connection with the fifth anniversary from the date of its acceptance and introduction in action): Articles. Item and materials / Under responsible authority of A.E. Lebedev and E.B. Mizulina. Moscow,
2007.
54. See: The legal code of the Russian Federation. 2002. 22. Item 2027.
55. See: Matuzov N. I Legal policy: the concept and reality // The Legal policy: federal and regional problems. Specify the composition. with. 35−36.
56. See: Part 3. item 3 of the Federal law from June, 14th, 1994 5-®3 «About the order of federal constitutional laws, federal laws, certificates of chambers of Federal Assembly publication and coming into force» // The legal code of the Russian Federation. 1994.8. Item 801- 1999. 43. Item 5124.
57. See: The legal code of the Russian Federation. 2000. 12. Item 1260- 2002. 40. Item 3905- 2005. 28. Item 2865.
58. See: Sorokin V.V. Specify the composition. with. 192- Malko A.V. Specify the composition. with. 27−28.
59. Polenina S.V., Koldaieva N.P. The Russian Federation Code of Laws. Moscow, 1997. With. 14.
60. See: Manohin V.M. Organization of law making activity in subjects of the Russian Federation. Saratov, 2002. With. 164.
61. See: The Council of Federation Report in the Federal Assembly of the Russian Federation in 2007 «About condition of the legislation in the Russian Federation «. With. 386−387- Sologub N.M. Codification and its place in the Russian Federation subjects system of the legislation // The Law and Policy. 2008. 6. With. 1350−1353.
62. See in details: Assembly of the current legislation of Moscow — full materials of the the separate subject of the Russian Federation legislation, first in Russia // The Right and Economy. 2008. 8. With. 4−6.
63. Tihomirov J.A., Jjurtaeva E.A. The code in the system of legislative and other legal certificates // Magazine of the Russian Light. 1997. 4. With. 10.
64. See: The Bulletin of Mayor and the Government of Moscow. On July, 2008. 42. 29th- on August, 2005. 43. 1th- The State Council of Tatarstan Sheets. 2004. 4−5. Item 238- Republic Tatarstan. 2005. 10−11- Assembly of the legislation of the Voronezh region. 2007.6. Item 199.
65. See in details: Sologub N.M. Specify the composition. Wth. 1352−1353.
66. Seniakin I.N. Specify the composition. With. 380.
67. See: The Decree of the President of the Russian Federation from July, 6th, 1995 673 «About development of legal reform concept in the Russian Federation «- The comprehensive plan of actions on realization of the Decree of the President of the Russian Federation from July, 6th 1995, № 673 «About development of legal reform concept in the Russian Federation «. It is approved by the Order of the President of the Russian Federation from August, 22nd, 1995, № 389 // The legal code of the Russian Federation.
1995. 28. Item 2642- 35. Item 3520.
68. See in details: Sorokin V.V. Specify the composition. With. 192−193- Morozova L.A. Specify the composition // Sate and Law. 1999. 3. With. 24−27.

ПоказатьСвернуть
Заполнить форму текущей работой