Демократия и управление избирательным процессом: отечественная модель

Тип работы:
Реферат
Предмет:
Юридические науки


Узнать стоимость

Детальная информация о работе

Выдержка из работы

Демократия и управление избирательным процессом: отечественная модель
ЧУРОВ Владимир Евгеньевич,
Председатель ЦИК России
ЭБЗЕЕВ Борис Сафарович,
член ЦИК России
Конституционный строй и организация управления избирательным процессом в России. Современная демократия основывается на доктрине народного суверенитета, который в процессе исторического развития приобрел характер универсального для всякого демократического государства конституционного принципа. Эта доктрина, как и само понятие суверенитета, родившаяся в Средние века, изначально постулировала, что только воля народа легитимирует государство и составляет основу государственной деятельности. Именно народ, государственно организованный и выступающий в качестве особой государственно- и международно-правовой личности играет решающую роль в системе демократии, и именно на его согласии (в этом и заключается главным образом смысл юридического догмата народной воли) государство может основывать свою власть, а из договора с ним — выводить свои полномочия.
Адептам данной доктрины вслед за Ж. Ж. Руссо долгое время были чужды представления о возможности иной свободы, кроме той, которая состоит в неограниченном подчинении индивида общей воле его сограждан. Однако социально-историческая практика доказала, что неограниченность народного верховенства («народ в правовой сфере может все») так же опасна, как и господство системы единовластия — наследственной монархии или «демократического» цезаризма. Отсюда проистекало понимание того, что общество не
есть простая совокупность индивидов, а неотчуждаемые права человека и гражданина, обеспечиваемые верховенством права и разделением властей, — узда для законодателя и способ ограничения всякой публичной власти, действующей в обществе. Тем самым концепция общественного договора Ж. Ж. Руссо была дополнена Декларацией прав человека и гражданина 1789 г. и теорией разделения властей Ш. Л. Монтескье, а слово «конституция», обозначавшее ранее государственное устройство вообще, стало синонимом лишь определенного, основанного на указанных принципах государственного устройства. Позднее пришло понимание существенного значения политического плюрализма для должного функционирования демократии как способа самоорганизации и саморазвития общества.
Не вдаваясь в анализ многочисленных концепций демократии, нередко противоречащих друг другу или даже взаимоисключающих, подчеркнем, что выявление подлинно конституционного содержания этого понятия как доктриной, так и практикой правореализации не может быть осуществлено в отрыве от изучения конкретного развития демократии в конституции. Доминирующее значение, особенно для практики правоприменения, имеют не представления, сложившиеся до или вне Конституции Р Ф, поскольку речь идет именно о нашей стране, а нормативное выражение демократии в Основном законе, имея в виду также общие принципы права, как они отражены в нем.
В то же время в Конституции демократия представлена не как завершенная модель, а лишь как необходимая база для регулирова-
ния деятельности демократического строя и обеспечения в соответствии с нею основ и структуры этого строя. Основной закон России оперирует термином «демократия» довольно скупо. Этот термин в действующей Конституции употребляется дважды — в преамбуле и ст. 1. Причем если в преамбуле говорится о «возрождении суверенной государственности России и утверждении незыблемости ее демократической основы», то ст. 1 Конституции определяет Россию как демократическое государство, квалифицируя его одновременно в качестве федеративного и правового государства с республиканской формой правления.
Иными словами, в Конституции нет другого понятия, содержание которого было бы столь мало определено и которое подвергалось бы столь различным интерпретациям. Однако именно этот принцип занимает доминирующее положение во всей системе принципов, составляющих основы конституционного строя Российской Федерации, и во многом носит универсальный характер, поскольку в большей или меньшей степени охватывает своим содержанием все иные принципы и присутствует в каждом положении Конституции.
Опираясь на эти посылки, представляется возможным выявить следующие характеристики конституционного нормирования демократии в Основном законе России. Прежде всего это понятие используется Основным законом для характеристики созданного в России государства (государственности) и носит всеобщий в смысле охвата всех аспектов его деятельности характер. Тем самым определяется форма государства, включающая три его основные стороны: форму правления, форму государственного устройства и политический режим. И поскольку Конституция не дает дефинитивного определения содержания, вкладываемого в этот термин и обозначаемое им понятие, оно выводится из всего текста Конституции, прежде всего
из основ конституционного строя и главы о правах и свободах человека и гражданина, а также из последующих положений Конституции, конкретизирующих принципы конституционного строя, включая организацию публичной власти, порядок ее формирования и проч.
В частности, в ст. 1 Конституции Р Ф оговариваются два аспекта формы Российского государства — форма правления (республика) и форма государственного устройства (федерация), и, следовательно, указание на то, что Российская Федерация — демократическое государство, есть прежде всего указание на политический режим. При этом если в преамбуле Конституции речь идет о демократии как характеристике политической жизни страны и политической системы общества, то в ее ст. 1 главным образом говорится о демократическом политическом режиме именно как явлении государственной жизни, совокупности приемов и способов формирования и функционирования государственной власти и ее институтов.
Стало быть, демократия составляет форму государства. От имени народа выступает федеральный парламент, народом избирается глава государства. Наряду с этим Конституция предусматривает формы прямого народовластия, прежде всего референдум и свободные выборы. Закрепление в Конституции понятия «демократическое государство» означает также выражение обязанности государства по обеспечению провозглашенных в Конституции прав и свобод, включая избирательные.
Таким образом, для демократического государства в его интерпретации Конституцией Р Ф характерны по меньшей мере следующие черты и принципы: принцип политического единства общеобязательной воли, формирующейся в результате противоборства множества частных воль, из которого органично выводится также принцип большинства- непосредственное политическое во-
леизъявление народа на свободных демократических выборах и референдуме- свобода и гласность политического процесса, которые предполагают защиту меньшинства, поскольку демократия имеет плюралистический характер- и др. Эти черты демократии в ее конституционном измерении буквально пронизывают организацию и функционирование власти, суверенитета, свободы и прав личности и должны учитываться как в ходе законодательной конкретизации и развития Конституции, так и в процессе применения ее норм, ибо только в этом случае демократия может выступать способом солидаризации народа. Отсюда следует, что Конституция закрепляет демократию не в смысле господства народа, основой которого могла бы быть его единодушная воля- речь идет о рациональной организации политического процесса и об обеспечении политического единства народа в условиях многопартийности и плюрализма, что, в свою очередь, обусловило конституирование Основным законом как прямой, так и представительной демократии1.
Свободные выборы, на которых народ определяет персональный состав органов политической власти и тем самым периодически легитимирует своей волей конституционный строй государства, являются неотъемлемым элементом современной демократии, включая ее отечественную модель, что предопределяет имманентность демократии функции управления избирательным процессом и является существенной частью системы сдержек и противовесов в
1 Именно такое понимание, основывающееся на отказе от интерпретации демократии как господства народа в смысле идентичной демократии, нашло выражение в деле о проверке конституционности Федерального конституционного закона «О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» (см. постановление КС РФ от 11 июня 2003 г. № 10-П).
демократическом государстве, основанном на господстве права и разделении властей. При этом традиционная для отечественной государственности зависимость административных властей, например органов внутренних дел, во многих странах обеспечивающих подготовку и проведение выборов, от органов политической власти, избираемых населением, и обусловила создание особых государственных органов — Центральной и иных избирательных комиссий, на которые возложено осуществление указанной функции2.
2 Осознание опасности такой зависимости и стремление к созданию условий для выявления действительной воли народа обусловило закрепление в п. 1 ст. 11 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках СНГ 2002 г. положения о том, что подготовка и проведение выборов, обеспечение и защита избирательных прав и свобод граждан и контроль за их соблюдением возлагаются на избирательные органы (избирательные комиссии), статус, компетенция и полномочия которых установлены конституцией, законодательными актами. В пункте 2 указанной статьи государства — участники Конвенции взяли на себя обязательство не допускать создания и деятельности иных структур (органов, организаций), которые подменяют избирательные органы, либо полностью или частично осуществляют их функции, либо препятствуют их законной деятельности, либо противоправно вмешиваются в их деятельность, либо присваивают их статус и полномочия. Тем самым государства СНГ одновременно закрепили фундаментальный принцип деятельности избирательных комиссий — их самостоятельность и независимость. Оговоримся, что «огосударствление» управления избирательным процессом является относительным- на избирательных комиссиях — явный отпечаток самоорганизации избирателей, особенно заметный на первичном уровне, но в той или иной степени характерный для всей системы, открытой для взаимодействия с формирующимся гражданским обществом.
Таким образом, основой демократии является право народа — носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации — решать, кому и как руководить страной, притом что воля народа не должна искажаться, а государство согласно Конституции обязано обеспечить необходимые (юридические, организационные, финансовые и проч.) условия для ее выявления на референдуме и свободных выборах, организуемых и проводимых независимыми от органов политической власти структурами, формируемыми в результате выборов.
Исходным для анализа правовой природы Центральной избирательной комиссии РФ и иных избирательных комиссий является сформулированное в Федеральном законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее — Закон № 67-ФЗ) определение ЦИК России как федерального государственного органа, организующего подготовку и проведение выборов, референдумов в Российской Федерации в соответствии с компетенцией, установленной федеральными законами. В данном нормативном определении выражены некоторые основные характеристики ЦИК России: место в иерархии федеративной государственности (в самом наименовании — Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, федеральный государственный орган) — функциональное предназначение (организация подготовки и проведения выборов, референдума) — сфера деятельности и пределы полномочий, которые не ограничиваются выборами федеральных органов государственной власти и референдумом Российской Федерации, но охватывают различные аспекты организации подготовки и проведения выборов в Российской Федерации в целом- юридическая природа как элемента государственности (государственный орган).
На этом последнем определении («государственный орган» в его соответствующем истолковании)3 — отчетливый отпечаток того во многом вульгарно-линейного истолкования принципа разделения властей, который был характерен для отечественной социально-юридической мысли начала 90-х гг. XX в. и активно использовался в качестве легитимирующего аргумента в противостоянии властей.
Между тем современное понимание разделения властей, признаваемого одной из основ самой конструкции конституционного государства, существенно отличается от представлений основателя этого учения Ш. Л. Монтескье. Если на ранних этапах демократического государственного строительства под разделением властей понималось расчленение государственной власти на три самостоятельные власти, которые действовали изолированно друг от друга, то теперь имеется в виду разграничение функций — законодательства, управления и правосудия, которые осуществляются различными органами. Речь не идет о существующих параллельно и независимо друг от друга развивающихся властях, напротив, господствующей в мировой конституционной практике является идея их сотрудничества и даже единства, в рамках которых сохраняются и конституционно обеспечиваются различие и самостоятельность органов, осуществляющих государственные функции.
3 См., например: Государственное право Российской Федерации: учебник. М., 1996- Административное право. М., 2000- Государственное и муниципальное управление: справочник. М., 1997. В порядке возражения против содержащегося в указанных источниках толкования понятия «государственный орган» уместно отметить, что данное понятие встречается в Конституции Р Ф один раз (ст. 33) и употребляется в смысле, совпадающем с понятием «орган государственной власти».
При этом конституционная модель разделения властей в Российской Федерации не исключает выполнения различными органами, осуществляющими законодательную, исполнительную и судебную функции, отдельных полномочий, которые с точки зрения классических для прошлого представлений о разделении властей входили в компетенцию других органов. Подобное перераспределение отдельных полномочий служит обеспечению единства и взаимодействия институтов государственной власти и является гарантией от их разрыва или противостояния.
В данном контексте организация подготовки и проведения выборов — самостоятельная сфера государственно-властной деятельности. Она осуществляется не только Центральной и иными избирательными комиссиями, но и другими государственными органами, в том числе главой государства, федеральным законодателем, Правительством Р Ф, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления. Однако именно ЦИК России занимает доминирующее положение в системе институтов, обеспечивающих организацию подготовки и проведения свободных выборов и референдума как высшего непосредственного выражения власти народа, он независим и самостоятелен в своей деятельности.
В Конституции Р Ф выборы упоминаются в девяти, референдум — в пяти статьях. Что же касается избирательных комиссий, они не нашли текстуального закрепления в Основном законе. Но из этого не следует, что институт избирательных комиссий внеконститу-ционен. Из самой функции организации подготовки и проведения выборов как самостоятельной сферы государственно-властной деятельности, закрепленной Конституцией Р Ф, презюмируется наличие органа, реализующего эту функцию. При этом ЦИК России не просто государ-
ственный орган, но прежде всего орган государственной власти, причем высший, поскольку, с одной стороны, он входит в систему органов государственной власти Российской Федерации, а с другой — занимает доминирующее положение в иерархии избирательных комиссий, образующих автономную систему органов4.
4 Еще в 1995 г. Ю. А. Веденеев отмечал: «Конституция Российской Федерации, определяя в качестве структурообразующего принципа организации государственной власти свободные выборы и референдум, а в качестве носителя и единственного источника власти в Российской Федерации народ, по существу ввела в юридический оборот новую для отечественно-правовой теории и практики категорию — избирательную власть» (см.: Реформа избирательной системы в Италии и России: опыт и перспективы: сб. ст. М., 1995. С. 82). Эта гипотеза не получила тогда поддержки и подверглась критике главным образом с позиций доминировавшего понимания разделения властей. Как писал А. В. Иванченко, «все ветви власти, равно как и ее источник — народ, четко закреплены Конституцией. Поэтому более уместно говорить о функции системы избирательных комиссий, которая состоит в оформлении воли народа, придании ей нормативного (обязательного) характера для всех государственных органов, должностных лиц, общественных объединений, граждан. Именно эта организующая, а вовсе не властная функция является сущностной прерогативой системы избирательных комиссий» (Иванченко А. В. Избирательные комиссии в Российской Федерации: история, теория, практика. М., 1996. С. 52). Говоря о системном единстве избирательных комиссий, мы не ставим под сомнение, что избирательная комиссия субъекта Федерации является государственным органом именно субъекта Федерации. Но и в этом случае можно обратить внимание по меньшей мере на два обстоятельства: 1) исключительное право ЦИК России рекомендовать по два кандидата в члены избирательной комиссии субъекта, назначаемых законодателем и его высшим должностным лицом. При этом ЦИК рекомендует кандидатуру на должность председателя избирательной комиссии субъекта- 2) система из-
Познание действительной сущности данного принципа, основывающееся не на теоретических абстракциях прошлого, а на действующем конституционно-правовом нормировании, предполагающем тесное взаимодействие властей и даже их «взаимопроникновение», ведет к переосмыслению указанной дефиниции законодателя. Не случайно в правовой доктрине России все более укореняется тезис о том, что ЦИК России следует относить к «органам государственной власти с особым статусом"5, т. е. к органам, непосредственно организационно не входящим в традиционную триаду государственной власти — законодательной, исполнительной, судебной.
бирательных комиссий работает с исключением из общих правил БК РФ: средства федерального бюджета, выделенные на проведение избирательной кампании, распределяются по субъектам Федерации ЦИК России на основании заявок избирательных комиссий субъектов в размере установленных бюджетных нормативов.
5 См.: Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: учебник для вузов. 3-е изд. М., 2002. С. 353−356- Биктаги-ров Р. Т., Вельяшев О. Ю. Государственно-правовой статус Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. М. ,
2006. С. 10−11. В поддержку данной позиции приведем два примера. Так, при регистрации списка кандидатов от КПРФ на Чукотке оказалось, что в данном субъекте партия не имеет регионального отделения. Законом в подобном случае прямо не была предусмотрена возможность выдвижения списка кандидатов центральным органом партии. Тем не менее ЦИК России рекомендовала зарегистрировать список КПРФ. Таким образом, своим толкованием ЦИК сформулировала прецедент и восполнила пробел в законе. Позднее законодатель внес соответствующее дополнение в Закон № 67-ФЗ. Другой пример — постановление Пленума В С РФ от 31 марта 2011 г. № 5, которое фактологически основывается на анализе правоприменительной практики, подготовленном ЦИК России, и во многом на ее прецедентах толкования.
Это не означает, что ЦИК России и вся система избирательных комиссий образуют четвертую власть. ЦИК может определяться в качестве носителя избирательной власти, осуществление которой в смысле организации подготовки и проведения выборов и референдумов предполагает ее присутствие во всех сферах общественных отношений, в которых действуют законодатель, исполнительная власть или суд. В частности, ЦИК в рамках своих полномочий нормирует, хотя и в довольно узких пределах, соответствующие общественные отношения, исполняет принятые законодателем акты, а также участвует в защите избирательных прав граждан, что сродни правосудию. С этой точки зрения ЦИК России представляет собой федеральный орган государственной власти, образованный Российской Федерацией для обеспечения организации подготовки и проведения выборов, референдумов в Российской Федерации, т. е. управления избирательным процессом, и обладающий собственными полномочиями, которые охватывают различные сферы государственно-властной де-ятельности6.
6 В рекомендациях Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ для международных наблюдателей СНГ по наблюдению за выборами и референдумами (новая редакция от 4 декабря 2004 г.) содержится альтернативное решение вопроса о легализации статусных характеристик ЦИК: «Порядок формирования, полномочия, срок, на который образуется избирательная комиссия (назначается ее состав), а также организация деятельности комиссии должны устанавливаться соответствующим законом о выборах либо референдуме- при этом могут приниматься отдельные (самостоятельные) законы о статусе Центральной избирательной комиссии» (см.: Международные избирательные стандарты: сб. док. Вып. 2 / отв. ред. В. И. Лысенко. М., 2009. С. 877). Логике правового регулирования, принятой в отечественной законодательной практике, и международному
С институциональной точки зрения ЦИК России — один из высших государственных органов, действующий независимо и самостоятельно наряду с другими высшими органами государственной власти Российской Федерации. С позиций функциональной характеристики ЦИК, как и вся система избирательных комиссий, является органом управления избирательным процессом (процессом референдума), основные функции которого заключаются в организации подготовки и проведения выборов (референдума), защите избирательных прав граждан и иных участников избирательного процесса, контроле за соблюдением избирательного законодательства и избирательных прав граждан, прав иных участников избирательного процесса. Это главные юридические функции ЦИК, которыми определяются ее полномочия, характер взаимодействия с иными государственными органами и институтами гражданского общества, ответственность.
ЦИК России сквозь призму плюралистической демократии. Общество неоднородно, и именно множественность составных элементов, заключенных в нем, образует основу идеологического и политического плюрализма. Монистическое видение общества и реализация этого видения в форме установления той или иной идеологии в качестве государственной или обязательной изначально содержат семена отрицания и будущего разрушения, поскольку требуют наличия внешнего по отношению к самому обществу регулятора, способного работать без ошибок и сбоев.
Между тем социально-политический опыт нашей страны свидетельствует о том, что внешний ре-
опыту управления избирательным процессом в большей степени соответствует второй вариант (имеется в виду вся система органов управления избирательным процессом в Российской Федерации, а не только ЦИК России).
гулятор общественного развития не способен работать без сбоев. Если учесть, что монопартийность составляет несущую конструкцию всей политической системы, всякий такой сбой порождает реальную угрозу разрушения данной политической системы и ее центрального элемента — государства. Многообразной действительности больше соответствует идеологический и политический плюрализм, составляющий часть внутреннего механизма саморегуляции и саморазвития общества, и необходимо условие должного функционирования демократии.
Признание Конституцией идеологического многообразия (наряду с признанием политического многообразия и многопартийности) в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации есть рефлекс на насаждавшийся десятилетиями идеологический монизм, закреплявшийся в советских конституциях и поддерживавшийся всеми институтами государственной власти. Таким признанием из-под контроля государства выводится сфера идеологии, система политических, правовых, нравственных, религиозных, эстетических и философских взглядов и идей, с помощью которых осознается и оценивается отношение людей к действительности. В этом отношении государство «выше идеологии», оно не может в своей деятельности по осуществлению государственно-властных функций и полномочий руководствоваться той или иной идеологией или навязывать ее обществу.
Из такого признания вытекают и некоторые индивидуальные и коллективные права граждан и их объединений на разработку и развитие воззрений и теорий идеологического характера, на их распространение в непротиворечащих закону формах и в установленном порядке, и практическое осуществление способами, соответствующими конституционному строю Российской Федерации.
Из признания в Российской Федерации идеологического многообразия органично вытекает запрет на установление той или иной идеологии в качестве государственной или обязательной. По существу, этот запрет адресован органам государственной власти, включая главу государства, законодательную и исполнительную власти, иные органы государства и их должностных лиц, а также иным субъектам права, в том числе общественным объединениям, церкви и т. д. Он означает признание антиконституционности провозглашения той или иной идеологии в качестве обязательной в сфере образования, в художественном творчестве и иных областях коллективной жизнедеятельности людей.
Политическое многообразие и многопартийность, признаваемые Конституцией, являются структурированным выражением идеологического многообразия, его оформлением в виде различных политических партий, объединяющих граждан в зависимости от их социальной и политической ориентации. Для Конституции безразличны количество политических партий, их численный и социальный состав, идеология и др. Она ограничивается установлением организационных и функциональных параметров существования общественных объединений. С одной стороны, речь идет о том, что принципы организации общественного объединения не должны противоречить требованиям демократии и прав человека в том виде, в каком они выражены в Конституции, а с другой — необходимо, чтобы цели и деятельность общественных объединений были тождественны конституционному строю, т. е. не были направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства и создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни.
Принцип многопартийности означает также законность политической оппозиции. Конституция легализует мирное, ненасильственное соперничество равных перед законом политических партий за участие в осуществлении государственной власти в установленных Конституцией парламентских и иных формах. Не борьба за власть, а соперничество за участие в осуществлении власти — вот смысл многопартийности.
Глубокий смысл заключен и в конституционном провозглашении равенства общественных объединений перед законом, которое выражается, во-первых, в равенстве их прав и обязанностей в общественной и хозяйственной деятельности, закрепленных в Конституции и других нормативных правовых актах- во-вторых, в равенстве общественных объединений в их отношениях с государством и его органами.
Конституционное закрепление равенства общественных объединений перед законом выступает в качестве гарантии политического плюрализма и недопущения утверждения в обществе однопартийной системы, подчиняющей себе государство, иные политические и социальные институты. Одновременно это положение означает адресованный государству, его органам и должностным лицам запрет создавать более благоприятные условия для существования и деятельности одних объединений и, напротив, препятствовать существованию и деятельности других объединений, если их цели и действия не противоречат Конституции и федеральным законам.
Тем самым Конституцией признается и закрепляется важное значение политических партий в функционировании демократии в России и устанавливаются основы организационного взаимодействия государства и гражданского общества, в частности с одной из ее составляющих — политическими партиями как основными коллективными участниками избирательного
процесса, что должно обеспечивать транспарентность, беспристрастность и независимость избирательного процесса от политически и идеологически мотивированного манипулирования.
Так, п. 4 ст. 21 Закона № 67-ФЗ определяет, что ЦИК России состоит из 15 членов. При этом имеются в виду члены ЦИК России с правом решающего голоса, назначаемые Государственной Думой, Советом Федерации и Президентом Р Ф из числа выдвинутых фракциями политических партий, властями субъектов РФ кандидатов либо по усмотрению самого главы государства. Одновременно законодатель вводит понятие членов ЦИК с правом совещательного голоса7, ко-
7 Понятие «член избирательной комиссии с правом совещательного голоса» было включено в Закон № 67-ФЗ Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 93-Ф3, при этом не было определено, входят ли члены ЦИК России с правом совещательного голоса в общее число членов ЦИК, установленное ст. 21 Закона № 67-ФЗ. Практика реализации закона, сложившаяся изначально, свидетельствует, что члены ЦИК с правом совещательного голоса назначаются сверх установленного п. 4 ст. 21 Закона № 67-ФЗ числа, что, в свою очередь, требует уточнения данного пункта («…состоит из 15 членов с правом решающего голоса и членов ЦИК с правом совещательного голоса, назначенных… «). В составе ЦИК России — лица, обладающие большим жизненным и профессиональным опытом, высокой квалификацией и безупречной репутацией и назначенные с учетом соблюдения баланса различных интересов. Уместно при этом отметить, что в 2007 г. законодатель отказался от требования к членам ЦИК о наличии высшего юридического образования, заменив его требованием о наличии высшего профессионального образования. Вопреки расхожему мнению это решение законодателя в большей степени соответствует функциям ЦИК и адекватно потребностям реализации ее полномочий, имея при этом в виду также внедрение новых технологий в организацию подготовки и проведения выборов. Не случайно Венецианская комиссия
торые назначаются политическими партиями, кандидатами, инициативными группами по проведению референдума. Этим обеспечиваются условия для самоорганизации участников избирательного процесса при минимально необходимом участии государства в организации и проведении выборов, а также прозрачность деятельности органов управления избирательным процессом.
При этом отечественная модель организационного обеспечения избирательного процесса имеет ряд особенностей, в связи с чем следует оговориться: федеральный законодатель обладает достаточной свободой при установлении статуса как членов ЦИК, так и ЦИК России вообще, порядка и форм деятельности, однако устанавливаемое им правовое регулирование должно быть таковым, чтобы комиссия могла беспрепятственно выполнять свое предназначение в качестве политически нейтрального и беспристрастного организатора процесса делегирования народом власти государству, в котором он независимо от партийных
в 2002 г. подчеркнула следующее: «Для организации выборов необходим персонал, обладающий специализированными навыками. В состав центральной избирательной комиссии следует включать экспертов — юристов, политологов, математиков и других специалистов, хорошо владеющих вопросами проведения выборов». Пять действующих членов ЦИК назначены Государственной Думой из числа кандидатур, предложенных фракциями, иными депутатскими объединениями, а также депутатами Государственной Думы, пять — Советом Федерации из числа кандидатур, предложенных законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ и высшими должностными лицами субъектов РФ, пять — Президентом Р Ф, в числе которых — физик по образованию и автор получивших признание литературных произведений, экономисты, офицеры, философы и юристы. Ученые степени и научные звания имеют шесть членов ЦИК.
пристрастий различных его частей обретает политическое единство.
Обратимся к п. 22 ст. 29 Закона № 67-ФЗ, согласно которому член комиссии с правом совещательного голоса обладает равными правами с членом комиссии с правом решающего голоса по вопросам подготовки и проведения выборов, референдума, за исключением права: выдавать и подписывать бюллетени, открепительные удостоверения- участвовать в сортировке, подсчете и погашении бюллетеней- составлять протокол об итогах голосования, о результатах выборов, референдума- участвовать в голосовании при принятии решения по вопросу, отнесенному к компетенции соответствующей комиссии, и подписывать решения комиссии- составлять протоколы об административных правонарушениях.
Из анализа данной нормы не следует установления так называемого строгого равенства между членами комиссии с правом решающего голоса и членов комиссии с правом совещательного голоса. Во-первых, Закон № 67-ФЗ устанавливает равенство прав членов комиссии «по вопросам подготовки выборов, референдума» и одновременно указывает на изъятия из этого равенства- во-вторых, в период между избирательными кампаниями права членов ЦИК России с правом совещательного голоса в известном смысле являются «дремлющими», поскольку согласно п. 25 ст. 29 Закона № 67-ФЗ член ЦИК с правом совещательного голоса обладает соответствующими правами, связанными именно с подготовкой и проведением федеральных выборов и референдума Российской Федерации. В иной период функциональная составляющая статуса члена ЦИК с правом совещательного голоса значительно снижается.
Таким образом, статусные характеристики членов ЦИК не совпадают, что обусловлено конституционно-правовой природой ЦИК России как органа государственной власти,
управляющего избирательным процессом, и различием самих категорий «член ЦИК с правом решающего голоса» как лицо, замещающее государственную должность и представляющее государство, и «член ЦИК с правом совещательного голоса» как лицо, представляющее в ЦИК России ту или иную политическую партию, кандидата или инициативную группу по проведению референдума. Эти различия, включая указанные изъятия и обременения, соразмерны функциям и целям управления избирательным процессом и, несмотря на внешнюю парадоксальность этого тезиса, служат гарантией равновесия «государственного» и «общественного» в организации и функционировании избирательных комиссий8.
8 Отметим, что ЦИК России разработан механизм участия всех политических партий Российской Федерации в ее деятельности, в частности создан институт представителей непарламентских политических партий в ЦИК, которые в установленном Регламентом Комиссии пользуются практически теми же правами, что и члены ЦИК России с правом совещательного голоса. Кроме того, действует Экспертный совет при Председателе ЦИК, в который входят не только представители всех зарегистрированных политических партий, но и наиболее опытные специалисты, ранеее представлявшие в ЦИК кандидатов и различные партии, но в настоящее время не имеющие регистрации в Министерстве юстиции РФ. Подробно регламентирует ЦИК взаимоотношения с гражданским обществом, демонстрируя при этом свою открытость и готовность к сотрудничеству. Однако заметим, что имеют место попытки непосредственного внешнего вмешательства в ход избирательных кампаний в суверенном государстве, в том числе путем придания международным наблюдателям равного с национальными наблюдателями статуса, без чего такое наблюдение якобы неэффективно. Существует и иная проблема: организации, финансируемые международными избирательными фондами, направляют тысячи наблюдателей, маскируя их под корреспондентов формально зареги-
Именно этим обусловлены различия, касающиеся не только порядка назначения, но и ряда возлагаемых на членов ЦИК ограничений, а также их обязанностей, прав и т. п. Полномочия члена ЦИК с правом решающего голоса проистекают из Конституции Р Ф и федерального законодательства и персонифицируются волей назначившего его органа государственной власти- член ЦИК с правом совещательного голоса — скорее делегат, действующий в соответствии с поручением назначившей его партии, кандидата или инициативной группы, интересы которой в системе плюралистической демократии не могут отождествляться с интересами многонационального народа Российской Федерации как единой государственной гражданской нации, конституированной в форме Российского государства.
Здесь возможна коллизия между юридической природой ЦИК России, ее функциями и обусловленными ими статусом и полномочиями, а также правами и обязанностями ее членов, требующими от ЦИК беспристрастности, автономии от действующих властей и отсутствия выраженных политических предпочтений, чем в конечном счете обусловлен совещательный голос партийных «назначенцев», и партийной принадлежностью членов ЦИК с правом решающего голоса.
В данном контексте требует осмысления и п. 4 ст. 23 от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ Федерального закона «О политических партиях», который устанавливает, что члены политической партии участвуют в деятельности политической партии, имеют права и несут обязанности в соответствии с ее уставом. Одновременно п. 1 ст. 10 названного Закона гласит, что вмешательство политических партий в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц не допускает-
стрированных, но фактически не существующих СМИ.
ся, а п. 3 указанной статьи устанавливает, что лица, замещающие государственные или муниципальные должности, не вправе использовать преимущества своего должностного положения в интересах политической партии, членами которой они являются, либо в интересах любой иной политической партии. Указанная норма гарантирует недопустимость огосударствления политических партий и департизацию деятельности органов публичной власти и ее агентов, как это следует из Конституции Р Ф.
Возникает вопрос: насколько данная гарантия реальна и действенна применительно к деятельности органов, управляющих избирательным процессом? Полагаем, что из взаимосвязанных положений указанных законов, оцениваемых сквозь призму принципов демократического государства и республиканизма, народного суверенитета, политического плюрализма, вытекают различные обязательства для членов ЦИК с правом решающего голоса и членов ЦИК с правом совещательного голоса. Для первых вполне оправданно ставить вопрос о приостановлении членства в политической партии как определенной гарантии обеспечения максимальной эффективности и беспристрастности при осуществлении ими своей деятельности в рамках реализации полномочий ЦИК России.
Федеральным законодательством требование такого приостановления текстуально не предусмотрено, но оно вполне вписывается в логику правового регулирования организационных форм отечественной модели управления избирательным процессом. Партия в лице фракции, выдвинув кандидата в состав ЦИК России, исчерпала ресурс воздействия на него, и приостановление членства в ней на период исполнения обязанностей члена комиссии с правом решающего голоса — дополнительная гарантия от политического эгоизма и политически мотивированного голо-
сования. Иными словами, подготовка и проведение выборов как способа воспроизведения конституционного строя России являются неотъемлемым элементом плюралистической демократии и существенной частью системы сдержек и противовесов в демократическом государстве, основанном на господстве права и разделении властей, что, как представляется, должно рефлексировать на статусные характеристики членов ЦИК с правом решающего голоса. И с этой точки зрения приостановление членом комиссии с правом решающего голоса членства в политической партии, конечно же, ограничивающее право каждого на объединение, не является чрезмерным- оно пропорционально и необходимо в целях защиты основ конституционного строя России.
При назначении на должность члена ЦИК с правом решающего голоса возможно также принесение присяги, например в одной из палат парламента или в форме подписания ее текста. При этом не следует заблуждаться: данная гарантия носит преимущественно нравственно-политический характер. Ее практическое значение относительно. Лучшая гарантия честного и добросовестного исполнения обязанностей члена ЦИК лежит вне права: она заключается, с одной стороны, в честной и энергичной воле члена комиссии стоять на страже избирательных прав, подчиняясь при этом только Конституции и федеральному закону, а с другой — в осознании обществом социальной ценности и полезности деятельности комиссии и в ее поддержке, что, по сути, означает поддержку конституционного строя России.
В отличие от членов ЦИК с правом решающего голоса партийная или иная составляющая (воля кандидата или инициативной группы референдума) является характерной чертой не только механизма назначения, но и статуса членов ЦИК с правом совещательного голо-
са, что вытекает из самого способа их назначения, природы осуществляющего такое назначение субъекта, а также из целей данного института, который в том числе является формой взаимодействия государства и гражданского общества в конституционном механизме обеспечения народовластия в Российской Федерации.
Политическая партия со дня представления в ЦИК России документов для регистрации федерального списка кандидатов, а также кандидат на должность Президента Р Ф со дня представления в ЦИК России документов для регистрации могут назначить в состав комиссии по одному члену с правом совещательного голоса. При проведении референдума Российской Федерации инициативная группа по проведению референдума Российской Федерации после ее регистрации также вправе назначить в состав ЦИК России одного члена с правом совещательного голоса.
Это означает, что воля субъекта избирательного процесса (процесса референдума) в части, касающейся назначения членов комиссии с правом совещательного голоса, имеет правообразующее значение. Отсюда следует, что члены ЦИК с правом совещательного голоса являются рупорами политических партий как части общества либо представителями кандидатов или инициативной группы, а их полномочия непосредственно связаны с подготовкой и проведением избирательной кампании или кампании референдума. ЦИК России как орган государства, состоящий из 15 членов с правом решающего голоса, связана выраженной в Конституции Р Ф волей многонационального народа Российской Федерации и волей законодателя, а возложенные на нее функции отражают его интересы и служат реализации его естественного права решать, кому и как руководить страной в течение легислатуры соответствующих органов.
Политические же партии, при том что они являются необходимым условием должного функционирования конституционного механизма демократии, выражают интересы той или иной части общества и выполняют его волю. Именно в силу этого законодательство Российской Федерации не возлагает на членов ЦИК с правом совещательного голоса ряд обязанностей, которые предусмотрены для членов ЦИК с правом решающего голоса. От них нельзя требовать политической нейтральности либо беспристрастности по отношению к представляемым ими кандидатам. Кроме того, участвуя в подготовке и обсуждении вопросов, относящихся к компетенции комиссии, члены комиссии с правом совещательного голоса не участвуют в голосовании, т. е. в принятии решений, на них не распространяется установленная законом ответственность за нарушение порядка осуществления соответствующих полномочий (поскольку эти нарушения не образуют состав уголовного или административного правонарушения).
Тем самым политическая нейтральность ЦИК России как посредника в делегировании многонациональным народом Российской Федерации права на осуществление власти органам государства, формируемым в формах и порядке, установленных Конституцией Р Ф и развивающим ее законодательством, а также ее дееспособность как организатора подготовки и проведения выборов, референдума в Российской Федерации9, обеспечиваются полнее.
9 На это обращает внимание Европейская
комиссия «За демократию через право» (Венецианская комиссия): «Состав центральной избирательной комиссии безусловно важен, однако не более важен, чем порядок ее работы. Правила процедуры комиссии должны быть совершенно однозначными, поскольку председатели комиссий склонны давать членам комиссии возможность высказываться, чем последние начинают быстро злоупотре-
Коллегиальное управление избирательным процессом и самостоятельность членов ЦИК: пределы судебных гарантий. Судебная защита основных прав и свобод занимает особое место в системе государственных гарантий конституционного статуса человека и гражданина в Российской Федерации. При этом само право на судебную защиту отнесено к числу так называемых абсолютных прав, не подлежащих ограничению ни при каких условиях, что, однако, не освобождает заинтересованное лицо, обращающееся за защитой соответствующего права в суд, от обязанности соблюдать установленную законом процедуру. Это лицо не вправе выбирать по собственному усмотрению любые способы защиты10.
В связи с этим практика управления избирательным процессом нуждается в ответе на вопрос о пределах судебной защиты прав членом избирательных органов и об адекватности их учета законодателем, в частности в Законе № 67-ФЗ, который устанавливает институт судебного обжалования членами комиссий действий (бездействия) этих комиссий. Пунктом 23 ст. 29 данного Закона предусмотрено право члена избирательной комиссии с правом решающего голоса и члена комиссии с правом совещательного голоса на обжалование действий (бездействия) избирательной комиссии в соответствующей вышестоящей комиссии или в суде.
блять. Правила процедуры должны определять повестку дня и регламент выступлений, например четверть часа для каждого члена комиссии- в противном случае бесконечные дискуссии могут увести комиссию от основной работы» (Свод рекомендуемых норм при проведении выборов. Руководящие принципы и пояснительный доклад // Европейская комиссия за демократию через право. Сер. «Наука и техника демократии». 2003. № 34).
10 См. определение КС РФ от 13 января 2000 г. № 6-О.
Закономерна постановка вопроса о том, насколько в данном случае сбалансировано право на судебное обжалование членов комиссии с правом решающего и с правом совещательного голоса? Представляется, что природа ЦИК России как органа, в основе решений которого лежит общедемократический принцип большинства, а также статусные характеристики различных категорий членов ЦИК требуют уточнения содержания данного института. Прежде всего речь должна идти об адекватном определении круга субъектов права на обжалование. В частности, едва ли оправданно наделение этим правом членов ЦИК с правом решающего голоса. Не может служить аргументом в пользу такого решения и то, что кандидаты в члены ЦИК с правом решающего голоса рекомендуются партийными фракциями, поскольку связка «кандидат в члены ЦИК — партия» «разрывается» решением соответствующего органа власти, которое и является формой и способом личностной персонализа-ции установленных федеральными законами полномочий членов ЦИК с правом решающего голоса. Причем и в этом случае члены ЦИК с правом решающего голоса не находятся в зависимости от назначивших их органов, поскольку эти органы не вправе давать им указания или иным образом посягать на их независимость и не вправе свободно отзывать назначенных ими членов ЦИК- досрочное прекращение полномочий члена комиссии с правом решающего голоса возможно только по основаниям, указанным в Законе № 67-ФЗ.
Вместе с тем не исключено, что коллегиональный характер ЦИК России и правила процедуры, предусматривающие принятие ее решений большинством голосов, могут вступать в коллизию со статусом членов комиссии с правом решающего голоса, которые выступают в личном качестве и не являются представителями государственных органов, политических партий
и движений, предприятий, учреждений или организаций, этнических групп и т. п.
На обеспечение баланса этих принципов и скрывающихся за ними ценностей («большинство не должно препятствовать меньшинству быть услышанным») и эффективную реализацию принципа коллегиальности при сохранении самостоятельности каждого члена комиссии с правом решающего голоса направлена норма, закрепленная в п. 17 ст. 28 Закона № 67-ФЗ, в соответствии с которой «члены комиссии с правом решающего голоса, несогласные с решением комиссии, вправе изложить в письменной форме особое мнение, отражаемое в протоколе комиссии и прилагаемое к ее решению, в связи с которым это мнение изложено. Если в соответствии с законом указанное решение комиссии подлежит опубликованию (обнародованию), особое мнение должно быть опубликовано (обнародовано) в том же порядке, что и решение комиссии».
Свободное и коллективное обсуждение как важнейший принцип правил процедуры деятельности ЦИК России гарантирует выработку и принятие решения, выражающего мнение всех или большинства членов комиссии, присутствующих на заседании- в случае несогласия члена ЦИК с правом решающего голоса с позицией большинства институт особого мнения позволяет ему выразить свое отношение к принятому решению. Одновременно этим обеспечивается транспарентность деятельности комиссии.
Иное дело — члены ЦИК с правом совещательного голоса, представляющие политические партии, кандидатов на должность главы государства или инициативные группы по проведению референдума как выразители воли и интересов соответствующих субъектов избирательного процесса (процесса референдума), участвующие в обсуждении решаемых ЦИК России вопросов, но не участвующие в голосовании и по-
тому не наделенные правом на особое мнение. В данном случае право на судебное обжалование — гарантия эффективного представительства членами ЦИК с правом совещательного голоса интересов представляемых ими субъектов избирательного процесса.
В случае согласия с этим посылом возникает вопрос о круге обжалуемых членами ЦИК с правом совещательного голоса действий (бездействия) комиссии. Иначе говоря, является ли право на судебное обжалование средством правовой защиты членов ЦИК с правом совещательного голоса именно как членов комиссии, либо речь идет о более широком контексте — защите прав участников избирательного процесса в лице политических партий и других его субъектов?
В постановлении Пленума В С РФ от 31 марта 2011 г. № 5 «О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права граждан на участие в референдуме Российской Федерации» ответ на этот вопрос сформулирован, казалось бы, в довольно общем плане: «Избиратели, участники референдума, кандидаты и их доверенные лица, избирательные объединения и их доверенные лица, политические партии и их региональные отделения, иные общественные объединения, инициативные группы по проведению референдума и их уполномоченные представители, иные группы участников референдума и их уполномоченные представители, наблюдатели обладают различным объемом прав и обязанностей в период избирательной кампании, кампании референдума и могут обращаться в суд за защитой этих прав, если считают их нарушенными (ст. 3 и ч. 1 ст. 4 ГПК РФ)».
В приведенном перечне субъектов права на обжалование члены избирательных комиссий с правом совещательного голоса не значатся. Причем такое «умолчание», весьма многозначительное на фоне тщательной
проработки формулировок названного постановления, сопровождается указанием на различный объем прав и обязанностей участников избирательного процесса (процесса референдума) и необходимость судам руководствоваться требованиями ст. 3 и 4 ГПК РФ. Отсюда в п. 20 названного постановления следует вполне определенный вывод, что п. 1 ст. 78 Закона № 67-ФЗ, согласно которому суд соответствующего уровня не вправе отказать в принятии жалобы на нарушение избирательных прав, права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, подлежит применению в совокупности с нормами, содержащимися в ст. 3, 4, 134, 259 ГПК РФ. Так, если заявление подано лицом, не имеющим права на такое обращение, то в принятии этого заявления должно быть отказано на основании п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ (например, в случае, когда в заявлении, поданном от своего имени, оспариваются решение, действие (бездействие), не затрагивающие избирательные права заявителя или его право на участие в референдуме).
Тем самым ВС РФ, как представляется, поддержал сложившуюся ранее судебную практику: применительно к обсуждаемому вопросу речь идет о судебной защите прав членов избирательной комиссии с правом совещательного голоса именно как членов комиссии- что же касается защиты прав политических партий и иных участников избирательного процесса, она осуществляется ими самими в установленных законодательством формах.
Данный вывод не означает ограничения конституционного права на судебную защиту, отнесенного Основным законом к числу прав, не подлежащих ограничению. В суде могут защищаться права их субъектами или иными управомоченны-ми на то законом лицами, например прокурором, опекуном и т. д. Верховный Суд Р Ф, юридически формализовав указанное право с точки
зрения его субъектов в материальных и процессуальных правоотношениях, поддержал ранее сложившуюся судебную практику. В частности, в определении от 29 марта 2004 г. ВС РФ № 61-Г04−3 указал, что рассматриваемая норма о праве обжалования касается права члена избирательной комиссии обратиться в суд с заявлением о защите исключительно своих прав как члена избирательной комиссии (ст. 3 и 4 ГПК РФ). Отсюда следует, что при принятии судом заявления члена избирательной комиссии решается вопрос о том, затрагивают ли его непосредственно права, установленные законом и не подлежащие расширительному толкованию, обжалуемые действия (бездействие) избирательной комиссии.
Позднее аналогичная позиция была изложена в определении ВС РФ от 18 октября 2006 г. Другое дело, что и эта позиция требует уточнения в части, касающейся ее распространения только на членов избирательной комиссии с правом совещательного, но не решающего голоса. А это возможно при условии принятия соответствующего решения федеральным законодателем, на котором лежит обязанность обеспечить соблюдение
принципов и норм, составляющих конституционно-правовую основу регулирования общественных отношений, складывающихся в данной сфере.
Библиографический список
Административное право. М., 2000.
Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: учебник для вузов. 3-е изд. М., 2002.
Биктагиров Р. Т., Вельяшев О. Ю. Государственно-правовой статус Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. М., 2006.
Государственное право Российской Федерации: учебник. М., 1996.
Государственное и муниципальное управление: справочник. М., 1997.
Иванченко А. В. Избирательные комиссии в Российской Федерации: история, теория, практика. М., 1996.
Международные избирательные стандарты: сб. док. Вып. 2 / отв. ред. В. И. Лысенко. М., 2009.
Реформа избирательной системы в Италии и России: опыт и перспективы: сб. ст. М., 1995.
Свод рекомендуемых норм при проведении выборов. Руководящие принципы и пояснительный доклад / Европейская комиссия за демократию через право. Сер. «Наука и техника демократии». 2003. № 34.

ПоказатьСвернуть
Заполнить форму текущей работой