Обязанности и правовой статус земских начальников российской империи по закону 12 июля 1889 года «о земских участковых начальниках»

Тип работы:
Реферат
Предмет:
Юридические науки


Узнать стоимость

Детальная информация о работе

Выдержка из работы

К. А. Мироненко
Обязанности и правовой статус земских начальников Российской Империи по Закону 12 июля 1889 года & lt-<-0 земских участковых начальниках"
Аннотация: статья раскрывает основные обязанности, возложенные на земских начальников в соответствии с Законом, регулирующим данную сферу общественной жизни. Автор показывает не только правовой статус земских участковых начальников, но и иерархию подчинения института земства министерству внутренних дел, что на тот период времени было немаловажно. В конце статьи подведены итоги и сделаны выводы на основе Свода Законов Российской Империи.
Ключевые слова: институт земских начальников, Российская Империя, правовой статус, административносудебная власть.
Закон «О земских участковых начальниках», принятый 12 июля 1889 года, ввел в сельских местностях новые должностные лица крестьянского управления, на которые возлагались административные, судебные и ряд других функций и обязанностей. Но в реальной жизни учреждения и институты получают обычно, в большей или меньшей степени, иной вид, чем предполагается законодателем. Одни стороны их деятельности выдвигаются на первый план, другие вовсе исчезают, меняется их облик и внутреннее содержание. Отчасти так произошло и с институтом земских начальников, с возложенными на них функциями. Они значительно трансформировались сравнительно с тем, что предусматривалось Положением о земских участковых начальниках.
Согласно Правилам «О порядке приведения в действие Положения о земских участковых начальниках» местные распоряжения по приведению в действие положения о земских участковых начальниках возлагались в каждой губернии под общим наблюдением МВД на губернатора и временные губернский и уездные комитеты. Надзор за действиями местной власти по разделению уездов на участки предоставлялся генерал-губернаторам во вверенных их управлению губерниях [1. С. 696−740].
Подробно оговаривался состав Временного губернского комитета, который должен был состоять под председательством губернатора «из губернского предводителя дворянства, вице-губернатора, управляющего казённой палатой, непременного члена губернского по крестьянским делам присутствия, прокурора, находящегося в губернском городе окружного суда…, а также председателя и членов губернской земской управы, где она существует и городского головы губернского города».
Предложения о числе земских участков временный губернский комитет должен был представлять министру внутренних дел, который по соглашению с министрами юстиции и финансов, вносил их на законодательное рассмотрение.
С введением в губернии положения о земских участковых начальниках, в ней упразднялись:
1. Губернское и уездное по крестьянским делам присутствие-
2. Должности непременных членов данных учреждений-
3. Съезды мировых судей.
Мироненко Константин Александрович, аспирант Курского государственного технического университета.
Базовое образование: юридический факультет Курского института социального образования филиал Российского государственного социального университета.
Тема кандидатской диссертации: «Институт земских начальников в России в конце XIX начале XX веков и его региональные особенности на примере Курской, Воронежской и Тамбовской губерний», e-mail: kisokursk@mail. ru
В ст. 2 «Положения» указывалось, что в состав земских участков не входят все губернские и уездные города. Согласно ст. 4, границы земского участка могли быть изменены губернским присутствием, по предложению губернатора или по представлениям уездных съездов. Число же земских участков в каждом уезде утверждалось в законодательном порядке, на основании постановлений МВД, выносимых по соглашению с Министром Юстиции и Министром Финансов.
В каждый земский участок назначался земский начальник. Списки кандидатов на должность земского начальника составлялись временными губернскими комитетами и представлялись в МВД для утверждения. Для кандидатов устанавливался ряд цензов. Главным условием для лица, желающего занять должность земского начальника, была принадлежность к местному потомственному дворянству. Претендент на должность должен быть не моложе 25 лет, иметь в своей собственности или в собственности ближайших родственников в пределах губернии недвижимое имущество, оцененное для взимания земских сборов не ниже 7500 рублей, иметь образование не ниже среднего.
Важным условием также признавалось наличие опыта работы, то есть служебного ценза — службы в должности мирового посредника, мирового судьи, предводителя дворянства, непременного члена присутствия по крестьянским делам не менее трех лет. Если такой опыт у кандидата отсутствовал, то для него имущественный ценз увеличивался вдвое.
Министр внутренних дел утверждал в должности тех кандидатов, к назначению которых на должность земского начальника «не встречал препятствий».
Должности земского начальника присваивался особый знак и печать. Знак должен был носиться на шее, поверх одежды. Он состоял из бронзовой позолоченной цепи, с прикрепленным к ней металлическим позолоченным кружком, на лицевой стороне которого помещалось изображение государственного герба, вокруг которого надпись «Земский Начальник». А на оборотной стороне была отображена дата утверждения «Положения о земских участковых начальниках».
Годовое содержание земского начальника составляло скромную сумму в 2200 рублей в год, включая канцелярские расходы и траты на разъезды по подведомственному участку. Предложение для крупнопоместного потомственного дворянина было не заманчивое. В «Расписании должностей непременных членов и секретарей губернских присутствий, секретарей и переводчиков уездных съездов, земских начальников, уездных членов окружного суда и городских судей» должность земского начальника устанавливалась на третье место за непременным членом губернского присутствия и председателем уездного съезда и была на 1 разряд ниже, чем у первых двух.
Должность Содержание в год Классы и разряды (по должности)
Непременный член губернского присутствия 2500 V
Председатель уездного съезда 2500 V
Земский начальник 2200 VI
Секретарь губернского присутствия 1500 VII
Секретарь уездного съезда 1000 IX
Переводчик инородческих наречий при уездном съезде (в Астраханской и Оренбургской губерниях) 300 XIV
Уездный член окружного суда 3300 V
Городской судья 2200 VI
Земский начальник получал смешанную административно-судебную власть над крестьянским населением вверенного ему участка. Административные полномочия земского начальника явно преобладали над судебными.
Согласно закону, земские начальники должны были осуществлять надзор и производить ревизии крестьянского общественного управления и деятельности отдельных должностных лиц крестьянского управления на основании собственного решения или по поручениям вышестоящих властей. Так же на земского начальника возлагались некоторые полицейские функции «во время отсутствия на месте уездного исправника или станового пристава».
Земский начальник получал широкие полномочия относительно контроля за деятельностью волостных сходов, имея право предварительно просматривать вопросы, назначенные к рассмотрению на волостном сходе, а также дополнять их список по своему усмотрению. Также земский начальник получал право рассматривать все приговоры, вынесенные волостными и сельскими сходами в пределах вверенного ему участка. Причем осуществлять это он был должен, согласно разъяснению МВД, «путем, возможно, более
частых разъездов по вверенным им участкам, не обременяя должностных лиц крестьянского общественного управления требованием представлять им копии всех постановлений крестьянских приговоров, тем более, что письменная форма приговоров требуется лишь по отношению к известному роду дел определенно указанных в законе».
Земский начальник имел право приостанавливать исполнение тех приговоров, которые, по его мнению, были незаконными и ущемляли права отдельных домохозяев, и представлять данные приговоры к отмене в уездный съезд со своим заключением.
Широкие полномочия предоставлялись земскому начальнику и в отношении должностных лиц крестьянского управления. Закон предоставил возможность земскому начальнику напрямую влиять на должностных лиц крестьянского управления любого звена, активно участвуя в формировании их состава, рассматривая жалобы на них со стороны сельского населения не подвергая их в административном порядке без формального производства ряду взысканий: замечанию, выговору, денежному взысканию не свыше 5 рублей или аресту на время не свыше 7 дней, а также временному отстранению от должности.
Широкие надзорные функции земского начальника над сельскими обществами участка распространялись на все ссудо-сберегательные операции сельских обществ, мирские капиталы, опекунства, хозяйственное благоустройство и «нравственное преуспеяние» крестьян.
В случае неисполнения «законных распоряжений или требований» земского начальника лицами, подведомственными общественному крестьянскому управлению, земский начальник получал право подвергать виновного, без всякого формального производства, аресту на время не свыше 3 дней или денежному взысканию не свыше 6 рублей.
Судебные полномочия земских начальников определялись несколькими законодательными актами: «Положением о земских участковых начальниках», «Временными правилами о волостном суде», а также земские начальники действовали на основании «Устава о наказаниях», которым пользовались мировые судьи. По сравнению с мировыми посредниками, судебные функции земских начальников были значительно шире. Особенно возрастала роль земского начальника относительно мировых посредников, в отношении волостных судов. Земские начальники получили право просматривать все решения волостных судов и представлять к отмене те из них, которые были, по их мнению, неправосудны. По сравнению с мировыми судьями, земские начальники получили меньше судебных полномочий, разделив их с окружными судами, городскими судьями и волостными судами.
Если по «Положению» 19 февраля 1889 года волостной суд обладал самостоятельностью по отношению к представителям административной власти, то теперь он целиком зависел от земского начальника. Каждое сельское общество избирало кандидата в волостные судьи, из их числа земский начальник утверждал судей (при этом число кандидатов должно было превышать количество требуемых судей не менее чем в 2 раза). Председатель волостного суда утверждался по представлению земского начальника уездным съездом, причем эти функции могли быть возложены и на представителя администрации — волостного старшину [3]. Более того, если ранее решения волостного суда являлись окончательными, то по утвержденному «Положению» эти решения могли быть обжалованы земским начальником. При этом последний либо разрешал эти жалобы сам, либо в случаях, когда приговор предусматривал серьезное наказание, передавал их на рассмотрение уездного съезда.
Необходимо отметить, что роль волостного суда, согласно рассматриваемому закону, значительно возрастала, так как в связи с ликвидацией мирового суда компетенция его значительно расширялась. Гражданские дела, споры и тяжбы рассматривались волостным судом в пределах до 300 рублей, а дела о наследстве — до 500 рублей. Волостной суд получил право присуждать виновных к штрафу до 30 рублей, и 15 дней ареста (вместо прежних 3 рублей и 7 дней).
Судебные функции земского начальника были весьма обширны. За небольшим исключением, ему передавались почти все дела, рассматривавшиеся ранее мировыми судьями [б]. В городах (за исключением Петербурга, Москвы и Одессы, где сохранялся мировой суд) создавался институт городских судей, назначавшихся министром юстиции. Помимо этого, в уездах вводились должности уездного члена окружного суда. Ему передавался ряд дел, ранее подведомственных мировым судьям, которые не относились к компетенции земских начальников, городских судей и волостных судов.
Краеугольным камнем земских начальников был вопрос о контролируемости нового института. Земский начальник стал первым звеном жесткой властной вертикали: земский начальник — уездный съезд — губернское присутствие — Министерство внутренних дел. Первой контролирующей инстанцией был уездный съезд. Он же являлся первой апелляционной инстанцией.
Уездные съезды создавались в каждом уезде губерний, на которых распространялось действие «Положения» о земских участковых начальниках. Каждое из присутствий действовало под председательством уездного предводителя дворянства. Помимо всех земских начальников уезда, в состав присутствий входили и ряд других должностных лиц (к примеру, в заседаниях судебного присутствия должен был участвовать товарищ прокурора окружного суда) [5]. Также при каждом уездном съезде должны были
состоять кандидаты в должность земского начальника, но не более двух, с правами государственной службы, но без содержания.
При каждом уездном съезде создавался чиновничий аппарат, который занимался ведением всей документации съезда. В Астраханской и Оренбургской губерниях при уездных съездах существовали должности переводчиков «местных инородческих наречий» [5].
Согласно ст. 67 «Положения», земские начальники были обязаны ежегодно представлять уездному съезду отчеты о своей деятельности.
Следующая контролирующая и кассационная инстанция — губернское присутствие, которое создавалось в каждой губернии. Его заседание проводилось под председательством губернатора, и состояло из вице-губернатора, прокурора окружного суда или его товарища и двух непременных членов. Сверх того, в состав губернского присутствия приглашались, на правах членов" для участия в рассмотрении судебных дел, переносимых в него из уездных съездов, — председатель или член местного окружного суда, а по делам административным — управляющие казенной палатой и государственными имуществами, а также председатель губернской земской управы, на губернское присутствие, помимо решения административных вопросов, возлагалось «разрешение протестов и просьб об отмене окончательных приговоров и решений уездных съездов» (ст. 123 Положения).
Земские начальники подчинялись надзору и руководству местного губернатора и губернского присутствия. Губернатору предоставлялось право ревизовать делопроизводство земских начальников на общем основании давать им указания к единообразному применению постановлений сего положения и об усмотренных при ревизии беспорядках, равно как и случаях уклонения земских начальников от правильного исполнения служебных обязанностей, предлагать на обсуждение губернского присутствия для принятия с его стороны соответствующих мер.
Сместить земского начальника с занимаемого им поста мог только министр внутренних дел по прошению самого земского начальника или по представлению губернского присутствия в случаях, если земский начальник утратил имущественный ценз, продемонстрировал неспособность к успешному исполнению возложенных на него обязанностей, если он совершил аморальные действия, уголовное преступление или подвергся задержанию за долги.
Таким образом, в 80-е годы XIX века в империи решался вопрос о реформировании местного управления [2. С. 175], целью которого должно было стать установление административного контроля над крестьянским самоуправлением. При всем разнообразии предлагаемых проектов для всех них была характерна одна общая мысль — контроль над крестьянским самоуправлением должен быть передан представителям дворянского сословия, обладающим экономической независимостью.
12 июля 1889 года был введен институт земских начальников для совершенствования крестьянского управления, с одной стороны, и для усиления государственной вертикали власти на местах, с другой. Проект Положения о земских участковых начальниках вызвал ожесточенные споры в правительственных кругах. Новый институт земских начальников критиковался за: 1) сохранение сословной обособленности крестьянства в вопросах управления и суда- 2) назначаемость земских начальников «от короны» и подчинение их Министерству внутренних дел- 3) предоставление привилегии поместному дворянству занимать должность земского начальника- 4) совмещение административных и судебных функций в полномочиях земского начальника- 5) упрощенное судопроизводство- б) слишком широкие полномочия земского начальника по отношению к должностным лицам крестьянского управления и волостному суду- 7) малую контролируемость нового института.
Сторонники аргументировали необходимость введения нового института опорой на историческую традицию и потребностью в близкой и доступной народу власти, призванной привнести законность и порядок в крестьянский быт, поверженный в смуту реформами 60−70-х годов XIX века. Предполагалось, что земский начальник будет опекать и оберегать крестьян от их собственного невежества, являясь своего рода «главой» большой патриархальной семьи, а главенство сословного ценза при назначении на должность земского начальника не составляло нововведения для российского законодательства. Назначаемость на должность земского начальника представлялась защитникам проекта целесообразной ввиду крайнего их недоверия к выборной системе, «порабощающей основные силы случайною силою, пользующейся покровом законов» [4. С. 28−46]. На критику за совмещение административных и судебных полномочий в руках земского начальника сторонники проекта отвечали, что в разбирательстве мелких повседневных крестьянских дел трудно найти грань между административным и судебным разбирательством, а упрощенное судопроизводство пресекает волокиту и значительно удешевляет процесс, что особенно ценно ввиду того" что «процессуальное производство — это искусство для искусства» не имеющее ничего общего с потребностями реальной жизни крестьян.
Вопреки мнению большинства членов Государственного Совета, Александр III12 июля 1889 г. утвердил законопроект, реализуя замысел установления жесткого контроля над крестьянским населением, патриархального покровительства над ним.
Ожидания российской общественности в связи с введением института земскихучастковых начальников были самыми пессимистичными. Несколько консервативных проправительственных изданий, пытались выделить положительные стороны нового института, призванного навести порядок в сельских местностях и помочь крестьянам в нелегком деле управления. Подчеркивалось высокое значение миссии земских начальников, с появлением которых у крестьян появилась возможность иметь доступную, «настоящую» власть и эффективное правосудие. Однако, все эти доводы не могли переубедить противников закона 12 июля 1889 г., отрицающих справедливость сочетания судебных и административных функций в лице земского начальника, назначаемость его от МВД и полной бесконтрольности со стороны Министерства юстиции, а также сохранения сословной обособленности крестьянства, перекрывающего проникновение законопослушности и правопорядка в крестьянскую среду.
Законом 12 июля 1889 г. была закреплена ведущая роль МВД в вопросах крестьянского управления и суда. Если на первых порах в решении организационных вопросов по проведению нового института в жизнь, по формированию земских участков еще участвовали другие ведомства — Министерство финансов и Министерство юстиции — то в дальнейшем функционирование института было связано только с Министерством внутренних дел.
Итак, закон установил для кандидатов на должность земского участкового начальника ряд цензов. Главным был ценз сословный — принадлежность к потомственному дворянству. Имущественный ценз предполагал наличие крупного поместья в участке, в котором претендент предполагает занять должность земского начальника, однако ввиду возможной нехватки кадров, соответствующих заданной планке, в законе прописана возможность снижения имущественного ценза, вплоть до необходимости наличия хотя бы «усадебной оседлости» в данной местности, если кандидат обладал служебным цензом, которому придавалось важное значение. Отсутствие служебного опыта компенсировалось удвоением требований имущественного ценза. Низкий возрастной ценз позволял занимать должности земских начальников молодым людям, не только не опытным в делах управления, но часто и не имеющим образования, но обладающим «усадебной оседлостью». Ценз образовательный, отсутствовавший в первых проектах реформы, играл роль приятного дополнения к качествам претендента на должность земского начальника, а отнюдь не обязательное требование. Отсутствие образования или служебного опыта могло удовлетвориться повышением имущественного ценза.
Л итерату ра.
1. Горемыкин И. Л. Свод узаконений и распоряжений правительства об устройстве сельского состояния и учреждений по крестьянским делам. — В 2 т. — Т. 1. — Ч. 1. — СПб., 1898.
2. Жуков В. И. Российские преобразования: социология, экономика, политика. — Изд. 3-е, доп. — М.: Академический Проект, 2003. — 656 с.
3. Полное собрание законов Российской Империи (ПСЗРИ). Собр. 2. — Т. 36. — № 36 650.
4. Пора нам разобраться. Голос из провинции по поводу проекта реформы местного управления. Записки
Северянина. — Ч. 1. — СПб., 1888.
5. ПСЗРИ. Собр. 3. — Т. 9. — № 1196.
6. ПСЗРИ. Собр. 3. — Т. 9. — № 6483.

ПоказатьСвернуть
Заполнить форму текущей работой