Проблемы стратегического управления социально-экономическим развитием муниципальных образований

Тип работы:
Реферат
Предмет:
Экономические науки


Узнать стоимость

Детальная информация о работе

Выдержка из работы

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ТЕРРИТОРИЙ
УДК 338. 24 Э.Р. КУЗНЕЦОВА, к. экон.н. ,
заведующая кафедрой экономики и менеджмента
Филиал ФГОУ ВПО «Уральская академия государственной службы» в г. Перми, г. Пермь, бульвар Гагарина, 10 Электронный адрес: elviratashgres@permkrai. ru
А.Н. САМОЙЛОВ, к. воен.н. ,
начальник научно-исследовательского отдела
Филиал ФГОУ ВПО «Уральская академия государственной службы» в г. Перми, г. Пермь, бульвар Гагарина, 10 Электронный адрес: nio@permkrai. ru
ПРОБЛЕМЫ СТРАТЕГИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИМ РАЗВИТИЕМ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
Формулирование стратегии муниципальных образований -один из самых неразработанных разделов теории муниципального управления. Тем не менее, годами выработка наилучшей стратегии считалась не только ключевым, но и нередко единственным фактором успеха реализации муниципалитетом своих функций.
Бесспорно, и в настоящее время выбор адекватной стратегии во многом обусловливает успех развития муниципальных образований. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил новое
В статье проведен анализ института полномочий разных уровней власти, гарантий муниципальных образований по формированию местных бюджетов и инструментов муниципального социально-экономического развития. С точки зрения стратегического управления социальноэкономическим развитием муниципальных образований проанализированы проблемы, которые возникают при реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Рассмотрены социальная и экономическая составляющие развития муниципальных образований- определены основные условия достижения прогнозируемых темпов роста социально-экономического развития муниципальных образований.
Ключевые слова: стратегия- муниципальное образование- средства местных бюджетов- полномочия- уровни власти- межбюджетные отношения- инструменты управления- муниципальная экономика- инструменты планирования
© Кузнецова Э. Р., Самойлов А. Н., 2010
61
российское поле муниципального развития, реализация Закона идет полным ходом, и уже можно сделать определенные выводы о практике его применения
[5].
Безусловно, закон имеет ряд положительных сторон с точки зрения социально-экономического развития на местном уровне. Полная реализация концепции Закона позволит впервые четко разграничить полномочия разных уровней власти, решить застарелую проблему так называемых нефинанси-руемых мандатов, возложенных на органы местного самоуправления. Закон четко определяет (п. 3 ст. 18), что ни федеральные, ни региональные законы не могут содержать положений, определяющих объем расходов, осуществляемых за счет средств местных бюджетов. Строго говоря, государственные органы не могут устанавливать нормы и нормативы по расходным обязательствам муниципальных образований. Все нормативы по хозяйственной деятельности в рамках своих полномочий муниципалитеты разрабатывают сами.
Четко прописан в Законе порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (ст. 19). Теперь законодательные акты, содержащие перечень обязательств по передаваемым полномочиям, должны содержать и порядок расчета субвенций на их исполнение, а также перечень имущества (материальных средств), необходимого для исполнения полномочий.
В Законе продекларированы направления по укреплению экономической основы местного самоуправления как в части имущественного комплекса, так и в части гарантий муниципальным образованиям по формированию местных бюджетов и инструментов муниципального социально-экономического развития. Предусмотрены самостоятельность в формировании программ и планов социально-экономического развития и местных бюджетов, возможность осуществления муниципальных заимствований и межмуниципального сотрудничества, закрепление собственной доходной базы муниципальных образований в виде местных налогов и доли регулируемых налогов [1].
Однако одновременно Закон расширяет границы вмешательства государства в решение вопросов местного значения, создавая неоправданные барьеры на пути именно самостоятельного поиска направлений и путей социальноэкономического развития.
Межбюджетные отношения в целом работают на снижение финансовой автономии и, следовательно, на ограничение экономической самостоятельности муниципальных образований. По некоторым оценкам в итоге более 90% муниципальных образований становятся дотационными, что отрицательно сказывается на динамике их экономического развития [2]. С учетом того, что большая часть муниципалитетов дотационна, вводятся механизмы выравнивания, предусматривающие главным образом формы дотирования, а не налогового регулирования. Вместо финансовой автономии, что позволяет оптимизировать собственную работу по экономическому развитию, создается почва для роста иждивенчества среди муниципалитетов. К тому же введены механизмы отрицательных трансфертов для самодостаточных муниципальных образований, что тоже не стимулирует экономический рост. С точки зрения обеспечения возможностей для экономического развития имело бы смысл
подумать о расширении для муниципалитетов налоговой базы за счет новых источников, которые активировали бы работу местного самоуправления по привлечению средств налогоплательщиков (налог на прибыль, налог на имущество юридических лиц и др.). Жесткое закрепление имущества в привязке к полномочию, выдержанное в Законе, с одной стороны, является гарантией исполнения полномочия (положительный момент, указанный выше), с другой — создает ряд трудностей на пути экономического роста. Во-первых, развитие услуг (дополнительных полномочий) требует обязательного приобретения соответствующего имущества, что не способствует диверсификации услуг и развитию конкуренции в этой сфере. Во-вторых, муниципалитеты по Закону обязаны освободиться от «лишнего» имущества, даже если на этом имуществе они сегодня зарабатывают деньги для текущих расходов [2].
С точки зрения муниципального социально-экономического развития значительные проблемы могут возникнуть по ходу реализации Закона, а некоторые проблемы заявляют о себе уже сейчас. Помимо вышеперечисленных, необходимо отметить как минимум две. Первая касается сложностей с порядком разграничения собственности на землю. Сегодня он исключительно сложен и может затянуться на несколько лет, что, в известном смысле, «выбивает почву», тормозит экономическое развитие муниципалитетов.
Кроме того, большие проблемы отмечаются в части подготовки кадров для многих тысяч новых муниципалитетов и переподготовки кадров для тех территорий, которые в том или ином виде сохраняются, а также в деле обеспечения местных администраций модельными методическими разработками, адаптированными к конкретным местным условиям. Огромная армия муниципальных чиновников и депутатов должна быть достаточно быстро вооружена новыми инструментами управления муниципальной экономикой в рыночных условиях — инструментами планирования на местном уровне, взаимодействия с инвесторами, объединения разных видов планирования (социальноэкономического, финансового, градостроительного и т. д.). Времени и сил на систематическую работу в этом направлении даже в условиях «отложенной» реформы может оказаться недостаточно.
Возможно, причина слабого звучания проблематики социальноэкономического развития на местном уровне заключается именно в том, что сегодня больше внимания уделяется его «социальной» составляющей — тому, как наиболее эффективно использовать ограниченные средства бюджета. В этом направлении сделано действительно много — уточнен перечень вопросов местного значения, соответствующих полномочий органов местного самоуправления, источников финансирования, разрабатываются и обсуждаются необходимые технологии (бюджетирование, ориентированное на результат
и др.) [3].
И в гораздо меньшей степени в ходе российской муниципальной реформы проработана «экономическая» составляющая развития, хотя во многих странах с развитым местным самоуправлением именно она является одной из основных забот местного самоуправления. Муниципалитеты там занимаются привлечением и удержанием бизнеса, созданием рабочих мест, укреплением налоговой базы. Между тем многие вопросы, активно обсуждающиеся сегодня
в ходе реформы местного самоуправления в России, касаются именно экономического развития [3].
Наступление на местное самоуправление в части ликвидации экономических основ его деятельности идет по нескольким направлениям. Это деформированная система межбюджетных отношений, которая делает бюджеты абсолютного большинства муниципальных образований заведомо дефицитными, искусственно дотационными и лишенными собственных ресурсов развития. Это сокращение имущественного комплекса местного самоуправления, неурядицы с наделением муниципалитетов собственным земельным фондом, исключение комплексного развития территорий муниципалитетов из перечня вопросов местного значения.
Видимо, не менее значимы в принятии такого решения чисто технические проблемы, с которыми столкнулся законодатель при описании двухуровневой структуры местного самоуправления. По действующему Закону, вопросами местного значения в комплексе можно заниматься только в условиях городских округов. Районному и поселенческому уровню Закон такой возможности не предоставляет из-за того, что за каждым типом закреплен свой функциональный комплекс, а носителя, субъекта ответственности за решения всех вопросов местного значения в районах просто не существует. Насколько необходимо муниципалитетам заниматься инвестиционной политикой и к какому полномочию эту деятельность следует отнести? Инвестиционная политика — это важнейший инструмент комплексного развития. В свою очередь, роль муниципалитета как заинтересованного партнера, с которым инвесторам надо выстраивать отношения, важна [3].
Как показывает мировая практика и уже достаточно большой отечественный опыт, комплексное программирование может быть эффективным только в условиях привлечения к работе самых широких слоев местного сообщества. Сведение подготовки программ к деятельности органов местного самоуправления делает эту работу во многом бессмысленной, так как набор механизмов и рычагов управления муниципальным развитием у органов местного самоуправления ограничен, в том числе и по упомянутым выше причинам [4].
По этой же причине поселенческие муниципалитеты также не могли стать объектом стратегирования. Кроме того, очевидно, что административное выделение поселенческих муниципалитетов в большинстве случаев не повлекло за собой автоматического образования экономической автономии, что могло бы стать основой для самостоятельного определения ими направлений комплексного социально-экономического развития. Следует также отметить, что ослабление существующих связей между поселениями района, которое неизбежно в случае замыкания муниципалитетов на автономном развитии, существенным образом ослабило бы позиции каждого из них. Подобная ситуация сегодня типична для большинства муниципалитетов, сочетающих районный и поселенческий уровни муниципального управления [4].
Проблема вовлечения новых муниципалитетов в процесс планирования во многом осложняется отсутствием информации о реальном положении поселенческих муниципалитетов. Информационная база в большинстве муниципальных образований находится на крайне низком уровне, так как формиру-
ется за счет информации, поступающей от государственных территориальных статистических органов, задачей которых является обслуживание интересов государственных структур, а не органов местного самоуправления. Статистика поселений до последнего времени в большинстве случаев не велась или велась по крайне ограниченному числу показателей, собираемых, как правило, в инициативном порядке.
Одной из характерных черт современного управления является инновационный тип управления, при котором в конечном продукте постоянно увеличивается доля знаний как основного ресурса. Именно такой тип управления сегодня является наиболее эффективным, так как позволяет максимально быстро при минимальном количестве затрат достигать максимального экономического, управленческого и социального эффекта, обеспечивая постоянное поступательное развитие муниципального образования и повышение уровня и качества жизни.
Таким образом, к инновационным методам развития муниципальных образований можно отнести программно-целевой подход, который является одним из распространенных современных методов управленческой деятельности и предусмотрен в Законе [5]. Залогом достижения прогнозируемых темпов роста социально-экономического развития является программа социальноэкономического развития, которая включает: основы стратегии социальноэкономического развития муниципального образования, систему целей, задач, основных приоритетов и ожидаемых результатов реализации программы, проекты, программы и непроектные мероприятия, заключительные положения.
Список литературы
1. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федер. закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.
2. Атаманова Е. А., Швечков М. В. Теоретико-методологические основы механизма реализации комплексной программы развития муниципального образования. Пермь: Изд-во НИИУМС, 2004.
3. Глазырин М. В. Инновационный социально-производственный комплекс на уровне муниципального образования / Экон. -матем. ин-т Рос. Акад. наук. М.: Наука, 2007.
4. Глазычев В. Л. Политическая экономия города: учеб. пособие / Акад. нар. хоз-ва при Правительстве Рос. Федерации. М.: Дело, 2009.
5. Лапин В. А., Крестьянинов А. В., Коновалова И. Н. Основы местного самоуправления. М.: Дело, 2005.

ПоказатьСвернуть
Заполнить форму текущей работой