Особенности государственной правовой политики Украины в сфере гражданской защиты до и после кодификации этой области законодательства

Тип работы:
Реферат
Предмет:
Юридические науки


Узнать стоимость

Детальная информация о работе

Выдержка из работы

ОБЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
УДК 351. 862:355. 244. 2
С.А. Андреев
ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ УКРАИНЫ В СФЕРЕ ГРАЖДАНСКОЙ ЗАЩИТЫ ДО И ПОСЛЕ КОДИФИКАЦИИ ЭТОЙ ОБЛАСТИ
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Статья посвящена анализу процесса формирования и особенностей законодательства Украины в сфере гражданской защиты в период, предшествовавший его кодификации, проведённой 02. 10. 2012, и после таковой. Показаны проблемы, недостатки и противоречия в становлении нормативно-правовой базы в указанной сфере в контексте институционализации единой государственной системы гражданской защиты Украины.
Ключевые слова: государственная правовая политика- Государственная служба Украины по чрезвычайным ситуациям- государственное управление- гражданская защита- гражданская оборона- единая государственная система гражданской защиты Украины- законодательство- кодификация- Кодекс гражданской защиты Украины- нормативно-правовая база- противодействие чрезвычайным ситуациям- систематизация- чрезвычайные ситуации.
S. Andreev
THE FEATURES OF THE STATE LEGAL POLICY OF UKRAINE IN CIVIL PROTECTION BEFORE AND AFTER THE CODIFICATION OF THE LEGISLATION
The article analyzes the process of formation and the features of Ukrainian legislation in the field of civil protection in the period that goes before its codification, held in October, 2, 2012, and after its. The problems, drawbacks and contradictions in the development of the legal framework in this area are shown in the context of the institutionalization of a unified state system of civil protection in Ukraine.
Key words: state legal policy- State Service of Emergencies in Ukraine- public administration- civil protection- civil defense- unified state system of civil protection in Ukraine- the legislation- codification- the Code of Civil Defense of Ukraine- regulatory background- the resistance to emergency situations- systemization- emergency situation.
Защита населения, территорий, окружающей среды и имущества от чрезвычайных ситуаций (далее — ЧС) путём предотвращения таких ситуаций, ликвидации их последствий и оказания помощи пострадавшим в мирное время и в особый период, образует предметную область, называемую гражданской защитой3 (далее — ГЗ) [1].
В новейшей истории государств, образовавшихся после распада СССР, в 90-е гг. ХХ века процессы формирования нормативно-правовой базы в сфере ГЗ и становления организационных
3 С момента вступления в юридическую силу Кодекса гражданской защиты Украины, далее -Кодекс ГЗ (01. 07. 2013), термин & quot-гражданская защита& quot- является в нашей стране основным нормативным термином, используемым для обозначения сферы государственной политики, связанной с осуществлением комплекса мероприятий по обеспечению защиты населения, территорий, окружающей природной среды и других объектов от ЧС техногенного, природного, социального и военного характера. В связи с этим, в данной статье указанный термин также используется в качестве базового, чаще других, обычно применяемых специалистами, семантически связанных с ним терминов: & quot-гражданская оборона& quot-, & quot-защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций& quot-, & quot-противодействие чрезвычайным ситуациям& quot- и др.
основ государственных систем противодействия ЧС различного характера развивались по весьма схожему сценарию: национальные системы гражданской обороны (далее — ГО) совершенствовались в направлении расширения спектра решаемых задач по защите населения, территорий и других объектов от ЧС мирного времени- параллельно создавались специальные межведомственные государственные системы по предупреждению и реагированию на ЧС техногенного и природного характера- формировались институциональные основы государственного управления в сфере ГЗ (на всех уровнях функционировали органы управления, специально уполномоченные на решение соответствующих задач, а также силы ГЗ) — принимались практически тождественные по содержанию законодательные акты по вопросам ГО и ГЗ, деятельности аварийно-спасательных служб, обеспечению пожарной и техногенной безопасности и т. п.
Однако уже в более поздний период стали всё чётче проявляться некоторые различия в подходах бывших советских республик к построению собственной национальной законодательной базы и институциональному обеспечению государственного управления в сфере ГЗ, что обусловливается, в частности, различным уровнем социально-экономического и научно-технического развития, подходами к обеспечению национальной и региональной безопасности, обороноспособности и территориальной целостности, внешнеполитическими приоритетами, особенностями формы государства (политическим режимом, административно-территориальным устройством и т. п.).
Необходимо отметить, что Украина за двадцатилетний период своей независимости смогла систематизировать законодательство в сфере ГЗ путём принятия 02. 10. 2012 Кодекса Г З, что является прогрессивным шагом на пути построения эффективного национального правового механизма в области обеспечения безопасности населения, территорий и других объектов от ЧС, отличается новизной и оригинальностью на постсоветском пространстве.
Однако следует признать, что последствия принятия упомянутого кодифицированного акта для правоприменительной практики Украины, да и в целом для эффективности государственного управления в сфере ГЗ, весьма противоречивы и неоднозначны.
Научный и практический интерес к взаимному опыту развития нормативно-правовой базы по вопросам ГЗ в постсоветских государствах, в частности, к подходам по её систематизации, обусловливается следующими основными факторами:
очевидной необходимостью дальнейшего усовершенствования правового обеспечения в области ГЗ, его унификации в контексте глобализационных тенденций-
наличием общего базиса для развития систем ГО и аналогов в бывших советских республиках, которым являлась ГО СССР-
принципиальной схожестью большинства угроз возникновения ЧС техногенного, природного, военного и социально-политического характера, а также используемых организационно-управленческих, инженерно-технических, правовых и прочих механизмов их нейтрализации или минимизации-
действием актов международного гуманитарного права (Женевских конвенций), являющихся ориентиром для развития систем национального законодательства в странах, ратифицировавших эти акты-
глобальным характером последствий техногенных, природных катастроф и социально-политических конфликтов, требующих комплексных усилий на межгосударственном уровне-
активными интеграционными процессами, имеющими место в ряде государств-членов СНГ (России, Белоруссии, Казахстане).
Вопросы законодательного обеспечения деятельности государственных систем ГЗ выступают предметом исследования таких украинских учёных: С. Домбровской, С. Засунько, Л. Жуковой, Н. Клименко, С. Кузниченко, О. Островерх, В. Петкова, А. Ромина, В. Садкового, В. Тищенко, А. Труша, А. Филипенко, Л. Шевченко. Среди российских учёных, активно рассматривающих эту проблематику, следует отметить Ю. Воробьёва, В. Зокоева, Н. Жаворонкову, Б. Порфирьева, М. Фалеева, Г. Федулова и др.
Однако отечественные учёные исследовали вопросы развития правовых основ формирования государственной системы Г З Украины лишь фрагментарно и, на наш взгляд, недостаточно критично, что свидетельствует о необходимости комплексного рассмотрения данных вопросов. К тому же, большинство научных публикаций по этой тематике имели место ещё до кодификации законодательства Украины в сфере ГЗ (02. 10. 2012), а потому, на текущий момент, в значительной степени утратили актуальность и практическую значимость.
Целью данной статьи является проведение анализа государственной правовой политики Украины в сфере ГЗ до и после кодификации этой области законодательства, выявление особенностей этой политики, проблем и противоречий.
Прежде чем показать и оценить позитивные и негативные аспекты принятия Кодекса Г З, представляется целесообразным кратко охарактеризовать состояние украинского законодательства в сфере ГЗ, действовавшего на момент принятия упомянутого кодекса.
Так, по состоянию на 02. 10. 2012 в Украине действовало большое количество законов, регламентировавших различные аспекты государственного управления в сфере гражданской защиты, в частности, законы Украины: «О гражданской обороне Украины» от 03. 02. 1993 № 2974-Х11, «О пожарной безопасности» от 17. 12. 1993 № 3745-Х11, «О государственном материальном резерве» от 24. 01. 1997 № 51/97-ВР, «Об общей структуре и численности войск гражданской обороны» от 22. 12. 1998, «О войсках гражданской обороны Украины» от 24. 03. 1999 № 556-Х1У, «Об аварийно-спасательных службах» от 14. 12. 1999 № 1281-Х1У, «О правовом режиме чрезвычайного положения» от 16. 03. 2000 № 1550-Ш, «О защите населения от инфекционных заболеваний» от 06. 04. 2000 № 1645-III, «О правовом режиме военного положения» от 06. 04. 2000 № 1647-Ш, «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера» от 08. 06. 2000 № 1809-III, «О зоне чрезвычайной экологической ситуации» от 13. 07. 2000 № 1908-Ш, «Об объектах повышенной опасности» от 18. 01. 2001 № 2245-Ш- «О правовых основах гражданской защиты» от 24. 06. 2004 № 1859-ГУ.
Причём, законы Украины «О гражданской обороне Украины», «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера», «О правовых основах гражданской защиты» имели практически идентичный предмет правового регулирования и были очень схожи по структуре и содержанию, что являлось одной из главных системных причин несовершенства украинского законодательства в сфере гражданской защиты. Каждый из трёх названных законов предусматривал функционирование в Украине самостоятельной государственной системы, предназначенной для выполнения задач по противодействию ЧС (ГО Украины, единой государственной системы предотвращения и реагирования на ЧС техногенного и природного характера, единой государственной системы ГЗ населения и территорий соответственно), хотя и с аналогичным структурно-функциональным обеспечением, но, в то же время, со свойственной каждому из этих законов специфической терминологией.
Во исполнение предписаний базовых законодательных актов в сфере ГЗ принималось большое количество подзаконных нормативно-правовых актов (указов и распоряжений Президента Украины,
постановлений и распоряжений Кабинета Министров Украины (далее — КМУ), приказов МЧС Украины и др.) по различным направлениям развития, функциональным мероприятиям и механизмам государственного управления в указанной сфере, что обусловило сложность, пробельность, громоздкость и коллизионность законодательства в области ГЗ.
На практике это приводило к излишней путанице, компетенционным спорам по вопросам реализации прав и/или выполнения обязанностей в сфере ГЗ между субъектами государственного, муниципального и объектового управления, дублированию полномочий, перекладыванию ответственности друг на друга за невыполнение или ненадлежащее выполнение тех или иных мероприятий.
Безусловно эти факторы негативно отражались на результативности государственного управления в сфере ГЗ, уровне защищённости объектов от угроз, связанных с риском возникновения ЧС техногенного, природного и иного характера, и требовали незамедлительного устранения.
Вполне логично, что дальнейшие усилия МЧС Украины относительно совершенствования механизма правового регулирования публичных отношений в подведомственной сфере были направлены на поиск оптимального способа систематизации законодательства.
Необходимо отметить, что на этом пути были предприняты определённые противоречивые шаги, о чём свидетельствует хотя бы тот факт, что в течение двух месяцев 2008 года профильным министерством были подготовлены, а КМУ приняты две концепции по систематизации законодательства в упомянутой сфере государственного управления, которые предусматривали два принципиально различных способа решения данной задачи [2, 3].
Так, первая концепция, принятая 03. 09. 2008, предлагала разработать проект Закона Украины «О внесении изменений в Закон Украины «О правовых основах гражданской защиты» [2], а вторая, принятая 12. 11. 2008, — принять Кодекс Г З [3]. В дальнейшем, стало понятно, что за основу был взят именно второй вариант.
Из содержания распоряжения КМУ «Об одобрении Концепции проекта Кодекса гражданской защиты Украины» от 12. 11. 2008 № 1424-р. видно, что целью разработки проекта этого Кодекса являлось устранение противоречий, содержащихся в законодательстве в сфере ГЗ, его унификация, упорядочение и систематизация, формирование правовых, экономических и организационных основ противодействия ЧС в мирное время и в особый период для повышения эффективности государственной политики в этой сфере [там же].
По итогам четырёхлетней нормотворческой работы МЧС Украины и Всеукраинского НИИ защиты населения и территорий от ЧС был подготовлен проект Кодекса Г З, который впоследствии был принят Верховной Радой Украины 02. 10. 2012.
Кодекс Г З состоит из 12 разделов, 33 глав, 140 статей. В его содержание вошли наиболее необходимые и актуальные положения законов Украины «О правовых основах гражданской защиты», «О пожарной безопасности», «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера», «Об аварийно-спасательных службах», прекративших действие с 01. 07. 2013 в связи со вступлением указанного кодекса в силу.
Соответствующий кодифицированный нормативно-правовой акт урегулировал комплекс вопросов в сфере ГЗ, в частности, определил общие начала ГЗ в Украине, организационно-правовые основы функционирования единой государственной системы гражданской защиты Украины (далее -ЕГС ГЗ) — функции и полномочия субъектов обеспечения ГЗ- состав, виды и основные задачи сил ГЗ, содержание основных мероприятий по защите населения и территорий от ЧС, предупреждению ЧС, реагированию на них и ликвидации последствий ЧС- процедуру обучения лиц рядового и
начальствующего состава службы ГЗ и спасателей, подготовки органов управления и сил гражданской защиты, основы финансового и материально-технического обеспечения мероприятий ГЗ- порядок комплектования органов управления и сил ГЗ, прохождения службы ГЗ- социальной и правовой защиты лиц рядового и начальствующего состава службы ГЗ- международного сотрудничества по вопросам ГЗ и другие вопросы.
Закрепление перечисленных выше вопросов в едином законодательном акте, несомненно, должно положительно отразиться на эффективности правового регулирования общественных отношений в сфере ГЗ.
В то же время, следует констатировать, что указанный кодекс имеет существенные технико-юридические и содержательные недостатки, на что, в частности, было обоснованно обращено внимание Главным научно-экспертным управлением и Главным юридическим управлением аппарата Верховной Рады Украины в их заключениях при прохождении экспертизы проекта Кодекса Г З в парламенте (более подробно см.: [4, 5]).
Среди наиболее значительных недостатков соответствующего законопроекта, которые так и не были устранены во время его принятия и которые остаются актуальными в настоящее время, следует выделить следующие: недостаточную системность в изложении его отдельных положений и недостаточный учёт многолетнего опыта правового регулирования в этой сфере- несовершенство понятийно-терминологического аппарата, в частности, неопределённость ряда ключевых терминов и понятий- несогласованность режима особого периода, являющегося одним из режимов автономного функционирования ЕГС ГЗ, нормам Закона Украины «О правовом режиме военного положения" — отсутствие завершённости механизмов правового регулирования ряда положений Кодекса Г З (в том числе, касающихся различных функциональных мероприятий в сфере ГЗ, прохождения службы ГЗ и т. п.) — нечёткость функций и полномочий субъектов обеспечения ГЗ [там же].
К числу негативных последствий кодификации украинского законодательства по вопросам ГЗ следует отнести тот факт, что с момента введения в действие Кодекса Г З (01. 07. 2013) утратили силу все законы Украины, регламентирующие вопросы Г О Украины, а именно: «О гражданской обороне Украины», «Об общей структуре и численности войск гражданской обороны», «О войсках гражданской обороны Украины». Более того, с принятием КМУ 09. 01. 2014 Положения о ЕГС Г З Украины [6], утратило силу и Положение о Г О Украины, утверждённое постановлением КМУ от 10. 05. 1994 [7].
Таким образом, одним из результатов принятия Кодекса Г З является ликвидация системы Г О Украины (хотя этот процесс, с таким же успехом, можно назвать интеграцией ГО с аналогичными внутригосударственными системами в ЕГС Г З Украины — прим. авт.).
Наряду с этим, создание целостной украинской государственной системы противодействия ЧС на данный момент де-юре и де-факто не завершено, в том числе по причине отсутствия утверждённых КМУ типовых положений о функциональных и территориальных подсистемах ЕГС Г З Украины.
На фоне трагических общественно-политических событий, которые Украина переживает начиная с ноября 2013 года, упомянутые обстоятельства вызывают особую тревогу и беспокойство, поскольку возникает целый ряд обоснованных вопросов о готовности ЕГС Г З Украины к действиям по предназначению ввиду незавершенности процесса формирования институциональных основ её функционирования.
Кодекс Г З Украины содержит большое количество отсылочных и бланкетных правовых норм, злоупотребляя абстрактным способом изложения, когда многие основополагающие вопросы «отдаются на откуп» регулированию на уровне подзаконных нормативно-правовых актов, ряд из которых не принят по сей день. В то же время, на сегодня остаётся действующим огромный массив подзаконных актов (постановлений КМУ, приказов МЧС Украины и др.) по различным направлениям осуществления государственной политики в сфере ГЗ (организации и проведения эвакуации, оповещения и связи в ЧС, радиационно-химической защиты, создания материальных резервов для ликвидации последствий ЧС и др.). требующих переработки, в том числе, внесения изменений и/или дополнений в связи со вступлением в силу Кодекса Г З.
Не в пользу высокого качества указанного кодифицированного закона говорит, в частности, то обстоятельство, что в Кодекс Г З уже три раза были внесены изменения, два из которых — ещё до вступления этого нормативно-правового акта в силу.
Изложенный выше анализ некоторых основных недостатков Кодекса Г З позволяет сделать вывод о том, что данный законодательный акт далёк от совершенства, требует внесения изменений и дополнений, а также принятия большого количества подзаконных актов для обеспечения эффективного и полного правового регулирования отношений в сфере ГЗ.
Кроме того, избранный и реализованный украинскими субъектами правотворчества подход к систематизации законодательства в сфере ГЗ путём его кодификации, с научно-теоретической точки зрения, является весьма дискуссионным, поскольку в Кодексе Г З не соблюдён принцип единства предмета и метода правового регулирования (являющийся базовым для проведения кодификации нормативной базы в любой отрасли правоотношений) и искусственно созданы условия для существования нового межотраслевого законодательного явления, объединяющего нормы конституционного института обороны государства, администрирования общественного порядка и охраны окружающей природной среды (это замечание было справедливо высказано специалистами Главного юридического управления Верховной Рады Украины при проведении экспертизы проекта Кодекса Г З в парламенте (более подробно см.: [5] - прим. авт.).
Поиск оптимального способа систематизации законодательства в сфере ГЗ является сложной научно-практической задачей, требующей проведения фундаментальных теоретико-методологических исследований. В данном контексте совершенно не случайно, что проблема интеграции систем ГО и аналогов (единых государственных систем противодействия ЧС техногенного и природного характера и т. п.), а также проблема разработки и принятия консолидированного единого законодательного акта по вопросам защиты населения и территорий от ЧС мирного и военного времени не решены в абсолютном большинстве стран-участниц СНГ, в частности, в Российской Федерации.
Вполне очевидно, что правовая политика государства, реально заботящегося о своей государственности, обороноспособности, территориальной целостности и национальной безопасности, в сфере ГЗ должна формироваться и осуществляться таким образом, чтобы наиболее эффективным и оптимальным способом, в условиях существенных неопределённостей и ресурсных ограничений, обеспечить надлежащий уровень защищённости социально-, природно-, экономически-, технологически- и военнозначимых объектов от угроз, связанных с рисками возникновения ЧС.
Научные и образовательные проблемы гражданской защиты — 2014'-4
При этом не вызывает сомнений тот факт, что законодательство в сфере ГЗ не должно выступать сдерживающим фактором в развитии институциональных и прочих основ государственного управления в соответствующей сфере правоотношений, а, наоборот, действовать превентивно, на перспективу, способствуя решению задач своевременного выявления и идентификации угроз объектам ГЗ, а также обеспечивая внедрение адекватных механизмов противодействия этим угрозам ещё в пограничных состояниях.
Как ни печально это признавать, но государственная правовая политика Украины в сфере ГЗ, в период её новейшей истории (1991 — 2014 гг.), представляет собой, по сути, экспериментальную площадку для апробации рисковых законодательных нововведений, которые, как показывает практика, чаще влекут для ЕГС ГЗ негативные последствия, которые поначалу не вполне очевидны.
Подытоживая изложенное, следует констатировать, что формирование эффективного механизма правового регулирования в сфере ГЗ должно идти параллельно с развитием институциональных, экономических, научных и иных основ государственного управления в данной области, опираться на результаты фундаментальных междисциплинарных исследований, происходить последовательно, учитывать позитивный зарубежный опыт правового регулирования вопросов ГЗ, национальные особенности формы государства, характер и спектр угроз в природной, техногенной, военной и иных сферах, а также сохранять, в разумных пределах, преемственность с ранее функционировавшей системой ГО и нормами международного гуманитарного права.
Литература
1. Кодекс гражданской защиты Украины от 02. 10. 2012 № 5403-У1 [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http: //zakon4. rada. gov. ua/laws/show/5403−17.
2. Об одобрении Концепции проекта Закона Украины «О внесении изменений в Закон Украины «О правовых основах гражданской защиты»: распоряжение Кабинета Министров Украины от 03. 09. 2008 № 1175-р [Электронный ресурс] // Режим доступа: http: //zakon4. rada. gov. ua/laws/show/1175−2008-% Б1% 80.
3. Об одобрении проекта Кодекса гражданской защиты Украины: распоряжение Кабинета Министров Украины от 12. 11. 2008 № 1424-р [Электронный ресурс] // Режим доступа: http: //zakon1. rada. gov. ua/laws/show/1424- 2008 -% Б1% 80.
4. Заключение Главного научно-экспертного управления аппарата Верховной Рады Украины от 18. 05. 2012 к проекту Кодекса гражданской защиты Украины от 02. 04. 2012 № 10 294 [Электронный ресурс] // Режим доступа: http: //w1. c1. rada. gov. ua/pls/zweb2/webproc41? р13 511 = 43 014.
5. Замечания Главного юридического управления от 06. 07. 2012 и от 02. 10. 2012 к проекту Кодекса гражданской защиты Украины от 02. 04. 2012 № 10 294 [Электронный ресурс] // Режим доступа: http: //w1. c1. rada. gov. ua/pls/zweb2/webproc41? р13 511 = 43 014.
6. Об утверждении Положения о единой государственной системе гражданской защиты: постановление Кабинета Министров Украины от 09. 01. 2014 № 11 // Официальный вестник Украины. — 2014. — № 8. — Ст. 245.
7. Об утверждении Положения о Гражданской обороне Украины: постановление Кабинета Министров Украины от 10. 05. 1994 № 299 // Собрание постановлений Правительства Украины. — 1994. — № 9. — Ст. 217.

ПоказатьСвернуть
Заполнить форму текущей работой