К вопросу о необходимости совершенствования субъектного состава Российской Федерации

Тип работы:
Реферат
Предмет:
Юридические науки


Узнать стоимость

Детальная информация о работе

Выдержка из работы

УДК 342. 26
ОРЛИНСКАЯ О.М. К вопросу о необходимости
совершенствования субъектного состава Российской Федерации
Статья посвящена серьёзной проблеме, возникшей на данном этапе развития российской государственности, — процессу совершенствования субъектного состава Российской Федерации. Исторически процессы укрупнения регионов чередовались с процессами разукрупнения. Современная политическая и социально-экономическая ситуация свидетельствует о том, что идеи оптимизации субъектного состава вновь могут быть подняты в ближайшее время. В статье рассматриваются общие подходы к проблеме укрупнения регионов, проанализированы основные аспекты данного процесса, а также выявлены перспективы (дальнейшей) практики совершенствования состава субъектов Российской Федерации.
Ключевые слова: федерализм, реформа, субъектный состав, укрупнение регионов, оптимизация.
Предпринятые руководством страны в рамках проводимых федеративной и административной реформ меры позволили относительно стабилизировать законодательную базу федеративных отношений. Однако в силу определённой инерции процессы не зафиксировались на наиболее оптимальной отметке, а продолжили своё дальнейшее развитие уже в несколько ином направлении. Избыточная децентрализация власти и ресурсов стала постепенно сменяться её избыточной централизацией, относительная стабилизация правового поля — новым витком реформирования территориальных основ функционирования публичной власти. Вступили в активную стадию крупномасштабные реформы — федеративная, административная, правительственная, социальная и другие. Одновременно с этим началась систематизация законодательства всех уровней, стартовало укрупнение субъектов РФ.
Ещё на первом этапе реформ в России в 90-е гг. преобладали действия, имевшие непосредственным следствием усложнение структуры общества. В отсутствие адекватных мер по реорганизации структуры государственного управления его
эффективность резко снизилась. При этом возможность экстенсивного решения проблемы соотношения разнообразий за счёт наращивания численности государственного аппарата была исчерпана, а непродуманные попытки пойти путём слабо контролируемой «суверенизации» субъектов Федерации дискредитировало экстенсивное направление — распределение центров управления по вертикали.
Дискуссии об оптимальности существующего в настоящее время состава субъектов Российской Федерации со всей ясностью демонстрирует огромный массив противоречий, накопившихся в государственном устройстве страны за последние годы. Мало кто отрицает неэффективность нынешнего субъектного состава, но даже намёк на его возможную оптимизацию вызывает подчас неоднозначную реакцию со стороны различных общественных сил. Популяризирующейся политической практикой на очередном этапе федеративной реформы становится практика укрупнения регионов. Политическая и социально-экономическая обстановка свидетельствует о том, что идеи совершенствования субъектного состава могут быть подняты в ближайшей перспективе.
Существующий субъектный состав стал своеобразной платой федерального Центра за сохранение государственного единства в 1993 г. Любая попытка кардинального изменения субъектного состава Федерации неизбежно вызовет коренную перестройку всех федеративных отношений, что рано или поздно приведёт к необходимости пересмотра Конституции РФ1.
Российская Федерация является лидером по числу субъектов Федерации, взаимодействие с которыми малоэффективно как с экономической, так и с управленческой точек зрения. Существующий подход к формированию субъектного состава в РФ нельзя считать оптимальным. Ставшая уже привычной пробуксовка реформ имела место в том числе и вследствие большого количества регионов, высока была и степень диффузии властного воздействия на территории. Развитие федеративных отношений показывает, что интеграция субъектов Федерации ставит целью решение вопроса оптимального количества составных частей государства. При этом зарубежный опыт не предлагает исчерпывающих решений, так как в состав современных федераций входит разное число субъектов.
Поэтому предложения об укрупнении субъектов Федерации, то есть об уменьшении их количества, с этой точки зрения вполне правомерны и находят широкий отклик. Разнятся только масштабы возможного укрупнения: от радикальных 7−10 губерний В. Жириновского до 35−40 обновлённых «земель» А. Тулеева. Есть проекты будущего территориального построения России по модели семи федеральных округов. Очевидно, что власть сама не определилась, в каком направлении будет осуществляться не только укрупнение субъектов Федерации, но и вообще государственное строительство.
И как часто это бывает, отсутствие чёткой, глубоко продуманной концепции реформ приводит к её замене некими упрощенными подходами, упускающими всестороннее рассмотрение аспектов данной проблемы.
Во-первых, вопрос о том, что в России слишком много регионов. В данном случае возможные преобразования в разных сферах трактуются с позиции характера действий, а не обозначенной конечной
цели. В принципе имеется ряд прецедентов, очевидных с экономической точки зрения, но недостаточных для всестороннего обоснования данных изменений как стратегически направленных. Имеется в виду объединение Коми-Пермяцкого автономного округа и Пермской области, вхождение Таймырского и Ненецкого автономных округов в состав Красноярского края.
Во-вторых, неоднозначна мысль о том, что укрупнение регионов отвечает интересам федерального Центра как гаранта национальной целостности и безопасности страны. Наоборот, как считает В. Иванченко, Центр проигрывает политически, так как любому федеральному органу управления «комфортнее общаться с большим числом экономически и политически слабых регионов, нежели с 15−20 субъектами Федерации, каждый из которых экономически тянул бы на среднюю европейскую страну"2. Очевидно, что региональные лидеры некрупных субъектов Федерации, устойчиво дотационных, легче поддаются манипуляции и проще берут на себя роль демпфера в процессе разгрузки социальных обязательств со стороны федерального Центра. Впрочем, надо отметить, что недавние политические инициативы в отношении фактической назначаемости из Центра глав исполнительной власти субъектов Федерации фактически расчищают путь к укрупнению российских регионов.
Безусловного внимания заслуживает и необходимость законодательного закрепления мер федеративного протекционизма для некоторых случаев укрупнения (например, при объединении сложносостав-ных субъектов, субъекта-донора и дотационного субъекта). Необходимо предусмотреть меры федеративного сдерживания по ряду случаев укрупнения (например, при превышении максимальных территориальных или демографических показателей), так как неизбежна будет тенденция к суверенизации или к расширению властных амбиций региональных элит3.
Третья проблема состоит в том, что укрупнение регионов способно создать сильные, экономически самодостаточные субъекты Федерации. В общем, это так и есть: экономический потенциал региона повысится, а дотационных регионов станет меньше4. Но задачи экономической
№ 1 2011 г.
самодостаточности субъекта Федерации не могут быть решены только механическими мерами объединения, необходимо достижение успехов во всех аспектах региональной экономики в России.
Нельзя не считаться и с интересами самих объединяющихся регионов, в том числе исчезающих с политической карты как самостоятельных субъектов Федерации. Этот выигрыш спорен даже в случае, если интегрируемые регионы вливаются в экономически мощный регион (например, в случае с Красноярским краем). Даже с учётом осуществляемых в данном регионе больших программ социально-экономического развития северных территорий фактическая бюджетная обеспеченность населения двух интегрируемых автономных округов в результате утраты самостоятельных каналов финансовой помощи из федерального Центра может существенно сократиться5. При оценке последствий подобных интеграционных процессов следует учесть, что в пределах даже экономически сильных регионов есть слабо развитые территории, которые при объединении смогут конкурировать с интегрируемыми территориями.
Таким образом, малые национальные субъекты РФ надо не «топить» в столь же экономически отсталых регионах, а целенаправленно поднимать их до уровня, когда они смогут полноценно выполнять роль самостоятельных субъектов Федерации или устойчиво функционировать как социально-экономическая целостность в пределах других субъектов Федерации6. Нет ничего более опасного, чем сведение укрупнения только к формальному объединению и поглощению: пришли на референдум, проголосовали, и задача решена, тогда как нужны серьёзнейшие подготовительные процедуры: разнообразные исследования, анализ имеющихся данных, обращение к мировому опыту федерализма.
По мнению отечественных исследователей Калиной В. Ф. и Кудрявцева В. Б., «если настроить реформирование нашей территориально огромной Федерации на тренд обязательного достижения финансово-бюджетной самодостаточности и «солидного» экономического веса её субъектов, может сложиться ситуация, при которой новоявленные субъекты за-
кономерно зададутся вопросом: а зачем нам вся эта Федерация?"7.
Ещё одно противоречие — априорная убеждённость в том, что такие объединительные процессы способны существенно повысить эффективность управления социально-экономическим развитием на всех уровнях, а также снизить его удельные затраты. В результате укрупнения с технической, но не политической точки зрения процедуры управления на федерально-региональном уровне взаимодействий существенно упростятся. Но необходимо рассматривать всю вертикаль управления, а не только её верхнюю, федерально-региональную часть. Это связано с тем, что в ходе предстоящей муниципальной реформы в субъектах Федерации ожидается образование по 300−400 или более муниципальных образований с самостоятельными бюджетами. После потенциально возможного укрупнения регионов число муниципальных образований в пределах каждого из них может вырасти до 1000 и более8. Естественно, что взаимодействовать с таким числом муниципальных структур из одного регионального центра невозможно. Тогда неизбежно придётся создавать субрегиональные структуры государственного управления где-то в пределах прежних регионов и столиц.
Укрупнение субъектов Федерации требует коренного изменения порядка формирования Совета Федерации. В перспективе процесс укрупненияможет привести к тому, что для нормального развития укрупнённых регионов потребуется новое административно-территориальное деление страны. Практика укрупнения уже показала, что статус бывших автономных округов в составе новообразованных субъектов Федерации крайне противоречив9.
Новообразованные административно-территориальные единицы необходимо будет наделить определёнными правами самоуправления и, что особенно важно, правом участия в процессе принятия решений органами государственной власти субъектов Федерации. Поэтому не исключено, что распространение в новой единице получит двухпалатная структура парламента, где наряду с нижней палатой, представляющей интересы населения, будет существовать верхняя, отражающая интересы административно-территориальных единиц. Это
повлечёт за собой новый, практически неподъёмный массив административно-территориальной реформы.
Наконец, в-пятых, представления о том, что объединительные процессы среди регионов России смогут некоторым образом результироваться после запускаемой в скорой перспективе процедуры банкротства регионов по Федеральному закону «О временном осуществлении федеральными органами власти отдельных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации», являются ошибочными. В отношении регионов нельзя применять классическую процедуру банкротства, как на предприятии, которое можно остановить или модернизировать. Регион «остановить» нельзя, так как от этого зависят жизненные интересы населения. Кроме того, нормативно-правовое регулирование данной процедуры полностью не отлажено. Источники финансовых затруднений большинства регионов носят долговременный характер, и за год ничего нельзя изменить. Также требуется не только проведение бюджетной политики, но и новаций в социально-экономической сфере региона в целом10.
С учётом изложенного становится вполне очевидно, что само по себе совершенствование субъектного состава РФ является лишь верхушкой «айсберга» на фоне решения проблем модернизации федерализма в целом. Укрупнение субъектов неизбежно вызовет ломку всей структуры федеративного устройства и потребует создания новой, более жизнеспособной Федерации. Реализация регионами конституционного права на объединение предполагает, по сути, радикальную реформу всей государственности и крупномасштабную конституционную реформу, которая будет сопровождаться новым витком передела власти и собственности.
Для дальнейшего поступательного движения в этом направлении необходимо создание целостной концепции модернизации федеративных отношений, которая включала бы в том числе и вопросы, возникающие в процессе изменения субъектного состава Российской Федерации. В концепции должны быть закреплены основные цели и задачи укрупнения регионов, его
приоритеты, этапы и пределы с учётом концептуальной проработки комплекса проблем модернизации. Начальные этапы укрупнения могут протекать на базе действующей Конституции Р Ф, однако общественно-политические процессы, вызванные укрупнением, в перспективе способны повлечь за собой необходимость изменения ряда конституционных норм.
Действующая модель федеративных отношений в России включает в себя важную национальную компоненту, о гипертрофиро-ванности или устарелости которой говорить преждевременно. Игнорирование этой компоненты ради целей названного «сокращения» формального числа субъектов Федерации может обернуться угрозой национальной целостности и безопасности России как многонационального государства.
1 Иванченко В. А. Региональная доминантность российского федерализма // Федерализм. 2004. № 4. С. 110.
2 Шульгина О. В. Административно-территориальное деление России в XX веке: исто-рико-географический аспект // Вопросы истории. 2005. № 4. С. 24−25.
3 Кулинченко, А. В. Государственная власть и процессы общественной самоорганизации. (К вопросу о государственном строительстве в современной России) // Полис. 2004. № 6. С. 110.
4 Бухвальд Е. М. Укрупнение регионов: перспектива или суррогат реформирования федеративных отношений // Федерализм. 2004. № 4. С. 142.
5 Титаренко В. А. О развитии федерализма и реалиях социально-политического процесса в субъектах Федерации // Социально-гуманитарное знание. 2004. № 1. С. 53.
6 Захаров А. Е. РШпЬив ипит. Очерки современного федерализма. М., 2003. С. 212.
7 Государственно-территориальное устройство России. Экономические и правовые основы. М., 2003. С. 136−137.
8 Авакьян С. А. Национальный вопрос и государственное строительство: проблемы России и опыт зарубежных стран. М., 2001. С. 64.
9 Добрынин Н. М. Новый федерализм. Модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск, 2003. С. 187−188.
10 Калина В. Ф., Кудрявцев В. Б. Гарантии государственной целостности Российской Федерации: политическая и правовая практика // Социально-гуманитарное знание. 2004. № 1. С. 53.
№ 1 2011 г.

ПоказатьСвернуть
Заполнить форму текущей работой