Особенности нормотворчества в рамках межмуниципального сотрудничества за рубежом

Тип работы:
Реферат
Предмет:
Юридические науки


Узнать стоимость

Детальная информация о работе

Выдержка из работы

ROLE OF LEGALITY AND OTHER PRINCIPLES OF THE LEGAL RESPONSIBILITY. PROBLEMS OF THE THEORY AND PRACTICE
© 2010 Ivanov A.A., post-graduate student
Toliatti State University, Toliatti (Russia)
Keywords: Legal responsibility- a principle- legality.
Annotation: The problem of formation and fastening of the list of principles of the legal responsibility and their role in process aplication of the right in practice is investigated.
ОСОБЕННОСТИ НОРМОТВОРЧЕСТВА В РАМКАХ МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА ЗА РУБЕЖОМ
© 2010
Леванов Н. Ю., соискатель Санкт-Петербургский государственный университет аэрокосмического приборостроения
Ключевые слова: Муниципальное правотворчество- государственно-правовое регулирование- российское законодательство- правовая система- межмуниципальное сотрудничество- межкомму-нальная хартия.
Аннотация: Осуществляется сравнительно-правовой анализ муниципального нормотворчества в России и Франции. Акцентируется внимание на компетентностных аспектах местных органов публичной власти в области межмуниципального взаимодействия. Рассматриваются законы и муниципальные нормативно-правовые акты, регламентирующие порядок взаимодействия между органами местного самоуправления.
Муниципальное правотворчество в условиях дефицита государственного правового регулирования может способствовать ликвидации пробелов в праве, повышению уровня юридической защиты граждан.
Российское законодательство не ограничивает правотворчество органов местного самоуправления изданием муниципальных правовых актов.
Так, в соответствии с ч. 4 ст. 8 Федерального закона № 131 [1] предусмотрено, что в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения. Указанные договоры являются правовыми актами, регулирующими вопросы, относящиеся к межмуниципальному сотрудничеству и являются обязательными для исполнения муниципальными образованиями — сторонами.
Поскольку для российской действительности межму-ниципальное сотрудничество явление относительно новое и недостаточно разработанное с точки зрения правового регулирования, обращение к опыту, накопленному зарубежными государствами в данной области, может стать весьма полезным.
И в первую очередь представляется важным творчески осмыслить теорию и практику правотворчества в сфере межмуниципального сотрудничества Франции, страны с богатейшими, устойчивыми и своеобразными политикоправовыми традициями и детально отработанной системой конституционного права [2].
Прежде всего, следует отметить, что в странах континентальной Европы и в государствах, заимствовавших континентальную правовую систему, компетенция местных органов определяется через негативное регулирование: местная власть может предпринимать любые действия, не запрещенные законом и не входящие в сферу компетенции других органов власти.
Так, например, во Франции органы муниципальной власти (муниципальные советы коммун, мэры и т. д.) могут принимать решения, постановления, контракты и т. п.). Причем эти акты могут носить постоянный (ограничение скорости на территории коммуны) или временный характер (в курортном городке на летний сезон), распространяться на всех жителей территории или быть «адресными» (разрешение владельцу кафе выставить столики на тротуаре) [3].
При этом до недавнего времени эти акты контролировались государством в лице префекта и вступали в силу только после его утверждения. Кроме того, последний имел право отменять акты, принятые в нарушение закона. С 1982 г. в результате реформ децентрализации, акты муниципальных органов приобретают силу после доведения их до префекта — путем простой подачи их в префектуру — и после их опубликования (в случае общетерриториальных актов) или уведомления о них (в случае индивидуальных актов), но они подлежат отсроченному юридическому контролю.
На основании ст.Ь. 2212−1 Кодекса об административно-территориальных образованиях Франции [4] префект осуществляет контроль за муниципальными постановлениями, изданными мэром по вопросам, касающимся муни-
ципальной полиции. Речь идет о последующем контроле, то есть мэр должен передать префекту полный текст муниципального постановления с приложениями, объясняющими цели принятия, направления воздействия и т. п. Пока постановление не было передано префекту, оно не может быть исполнено. Префект может истребовать в течение 2 месяцев дополнительные материалы, относящиеся к данному постановлению. Характерной особенностью данного контроля, является отсутствие у префекта права на изменение или аннулирование постановления мэра, даже в случае обнаружения несоответствия законодательству. В подобной ситуации префект обязан обратиться в административный суд [5].
В административный суд, кроме префекта, могут обращаться и граждане с заявлением о превышении власти, выразившемся в издании незаконного муниципального постановления. В течение месяца суд должен вынести решение по делу. Однако, на практике такая ситуация возникает достаточно редко. В большинстве случаев, префект предлагает мэру исправить муниципальное постановление, и обращение в административный суд следует лишь при отказе мэра выполнить рекомендации префекта.
Во Франции, под выражением межмуниципальное взаимодействие понимаются, прежде всего, различные формы сотрудничества, которые существуют между коммунами [6].
Межмуниципальное взаимодействие позволяет коммунам объединяться в одно общественное предприятие, либо для обеспечения некоторых услуг (сбор бытовых отходов, ассенизация, городской транспорт), либо для разработки проектов экономического развития, благоустройства или градостроения. При этом в отличие от территориальных образований, структуры межмуниципального взаимодействия имеют ограниченные полномочия (принцип специализации — только те полномочия, которые переданы коммунами). Коммуны передают им необходимые полномочия для исполнения своих задач и наделяются вместо них полномочиями принимать и исполнять решения (принцип исключительной компетенции — компетенция, переданная сообществу, изымается из списка компетенции коммуны и любая попытка вмешательства со стороны коммуны в данную компетенцию является незаконной).
Кроме того, сотрудничество между территориальными коллективами не сводится к их объединению, существуют также другие формы взаимодействия, где в качестве партнеров выступают либо территориальные коллективы разных уровней, либо департаменты или регионы. Значительное развитие получило также сотрудничество французских территориальных коллективов с иностранными, называемое децентрализованным сотрудничеством.
Законом 1995 года территориальным коллективам разрешено присоединяться к публичной организации, подчиняющейся законам иностранного государства, или участвовать в капитале иностранного юридического лица. Однако тот же закон вводит и ограничения по данной форме сотрудничества. С одной стороны, территориальные коллективы и их объединения могут действовать только в пределах своих полномочий и при соблюдении международных обязательств государства. Государство сохраняет право на контроль законности соглашения. С другой стороны, закон определяет конкретные условия сотрудничества: партнерами по соглашению могут быть только приграничные территории- участие французского территориального коллектива в капитале иностранного юридического лица не может превышать 50%- исключительной целью организации может быть либо эксплуатация публичной службы, либо создание местной инфраструктуры, обслуживающей коллективные интересы всех партнеров. Кроме того, вступление французского коллектива в иностранную организацию или его участие в капитале иностранного юридического лица должно
быть утверждено декретом Государственного Совета. Закон позволяет, таким образом, правительству осуществлять жесткий профилактический надзор за сотрудничеством между приграничными территориями. Наконец, закон 1995 года предусматривает, что в целях установления финансовой гласности годовые отчеты публичных или частных иностранных юридических лиц должны прилагаться к годовому финансовому отчету территориального коллектива.
Примерами соглашений о таком межмуниципальном сотрудничестве может служить Соглашение Байонны, подписанное 10 марта 1995 г., которое устанавливает сотрудничество между испанскими пограничными районами («Страна басков», Наварра, Арагон и Каталония) и французские (Аквитания, Южные Пиренеи и Лангедок-Руссильон). Эти коллективы могут заключить соглашения в очень различных областях: транспорт, коммуникации, окружающая среда, культура, образование, городское развитие, и т. д. Кроме того, 23 января 1996 г. было заключено Соглашение Карлсруэ между Францией, Германией, Люксембургом и Швейцарией. Данное соглашение касается определенных территорий Германии, французских регионов Эльзаса и Лотарингии, Люксембурга и нескольких Швейцарских кантонов и предусматривает создание местного объединения находящегося по обе стороны границы сотрудничества [7].
В соответствии с нормами разд. 3 гл. 2 ч. 5 Кодекса об административно-территориальных образованиях Франции [8] «Межкоммунальные хартии развития и обустройства территории», коммуны имеют право на заключение договоров (в законодательных актах чаще встречается термины «контракт» или «хартия») между собой в разных сферах.
При разработке проектов межкоммунальных хартий развития и обустройства территории во Франции важным моментом является определение так называемого «периметра» хартии, т. е. территориальной сферы ее применения. Законодатель в данном случае не вводит никаких ограничений, что обусловливает свободу коммун в установлении географических границ договорного сотрудничества. Отсутствие правового уточнения критериев «периметра» хартии является одним из факторов инициативности коммун и «гибкости» взаимоотношений муниципалитетов, которые свободно заключают договоры в соответствии со своими потребностями. Опыт принятия первых хартий подобного рода свидетельствует о том, что юридически представители государства не могли оказывать влияние на определение «периметра» действия хартии, в том числе в порядке административной опеки. Присоединение каждого муниципалитета к проекту хартии выражается в том, что сначала муниципальный совет коммуны голосует за такое присоединение, затем на основе результатов голосования по всем коммунам составляется акт, направляемый префекту департамента для принятия последним постановления об утверждении «параметра» действия хартии [9].
Во Франции особенно востребованы рамочные межкоммунальные хартии развития и обустройства территории, которые «определяют перспективы развития экономических, социальных и культурных связей муниципалитетов, а также закрепляют программы корреспондирующих действий и условия организации и функционирования совместных организаций» [10]. Примером такого соглашения может быть хартия, заключенная между коммунами Шамбери и Шаль-Лез-0 в 2001 г. [11]
Во Франции одним из специфических видов договоров между коммунами является так называемый «контракт городов». Возникновение данного типа соглашений между коммунами связано с появлением во французском муниципальном законодательстве положений сначала о сообществах городов, затем о сообществах-агломерациях, и такие контракты характеризуются в доктрине как «инструменты договорной политики коммун, выступающие в качестве катализаторов межкоммунальной кооперации» [12].
По мнению Ж. Марку, характеристиками контрактов городов являются следующие:
1) широкая сфера применения — одним из сущностных признаков агломерации является «относительная глобальность компетенции сообщества», поэтому коммуны-члены сообщества могут заключать соглашения по самым разным вопросам.
2) наиболее распространенными являются такие сферы договорного сотрудничества коммун как транспорт, трудоустройство и культура [13].
Одним из первых подобных договоров был «договор города Тулузы», протокол согласия об его заключении подписали 20 коммун в 1996 г., и последний акт дал начало процессу межкоммунального взаимодействия на данной территории. «Договор города Реймса» 1994 г., напротив, явился следствием активного поиска путей взаимодействия коммун, расположенных вокруг города Реймса. До заключения договора коммуны уже осуществили несколько совместных проектов, например, «Жилье», «Социальное развитие сельских коммун».
Таким образом, договоры городов являются одним из способов регулирования отношений таких коммун внутри агломерации, закрепляют механизмы сотрудничества муниципалитетов и играют определенную роль в укреплении партнерства коммун.
В некоторых случаях контракты городов заключаются с участием не только коммун, но и иных субъектов, в частности, органов государства, региона и департамента. Примером данной ситуации может служить контракт городов агломерации Шамбери 2000 г., сторонами которого являются не только коммуны-члены агломерации, но и представители региона Рона-Альпы и департамента Савойя. Сотрудничество субъектов договора было направлено на реализацию следующих целей:
1) создание плана трудоустройства около 3 тысяч безработных граждан-
2) обеспечение трудоустройства минимум 1 тысячи из них в межкоммунальных проектах на срок не менее 6 месяцев-
3) разработка Местного плана решения жилищной проблемы. Такой план был утвержден на заседании Совета агломерации 3 июля 2003 г., и префекту департамента было направлено заявление для рассмотрения вопроса о создании специализированного межкоммунального учреждения, призванного реализовать Местный план. Данное учреждение функционировало как своеобразный «банк», который осуществлял покупку земель и зданий, используя денежные
средства со счетов коммун, с целью проведения действий по сооружению объектов жилого фонда [14].
Таким образом, заключение подобных договоров может быть одним из правовых решений обеспечения взаимодействия между уровнями власти.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Федеральный закон от 06. 10. 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
2. Болотина Е. В. Муниципальное управление: теория и практика французской государственности: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. — СПб.: СПбУ МВД РФ, 2006. С. 4.
3. См. подробнее: Серебренникова А. С. Государственно-правовые проблемы межмуниципального сотрудничества: сравнительный анализ (на примере России и Франции): дис. … канд. юрид. наук. — Иркутск, 2006. С. 150−155.
4. Journal Officiel de la Republique Francaise, 24 fevrier 1996. № 47.
5. Code general des collectivites territoriales // Journal Officiel de la Republique Francaise, 24 fevrier 1996. № 47.
6. Болотина Е. В. Муниципальное управление: историческое развитие, теория и практика французской государственности: монография. — СПб., 2006. С. 127.
7. Dantonel Cor. N. Droit des collectivites territoriales. -Paris, 2003. P. 108.
8. Code general des collectivites territoriales // Journal Officiel de la Republique Francaise, 24 fevrier 1996. № 47.
9. См. подробнее: Серебренникова А. С. Государственно-правовые проблемы межмуниципального сотрудничества: сравнительный анализ (на примере России и Франции): дис. канд. юрид. наук. — Иркутск, 2006. С. 155−160.
10. Code general des collectivites locales en France. Art. L. 5223−1.
11. Charte intercommunale entre les communes Chambery et Challes-les-Eaux, fait a Chambery le 12 mai 2003. Электронный ресурс, http: //www. chamberv-mairie. fr/ (13 июля 2005 г.)
12. Argentieri L. Du risque pour les collectivites territoriales de contracter avec l'-Etat // Revue mensuelle -Collectivites Territoriales — Intercommunalite. — 2005. — № 1. P. 8.
13. Marcou G. La cooperation contractuelle, la ville et le droit. Paris, 1997. P. 105
14. [Электронный ресурс], http: //www. chamberv-
metropole. fr/2-intercommunalites. html/ (15 марта 2005 г.).
FEATURES RULEMAKING WITHIN INTERMUNICIPAL COOPERATION ABROAD
© 2010 Levanov N.Y., seeker St. Petersburg State University of Aerospace Instrumentation? St. Petersburg (Russia)
Keywords: Municipal law-making, state-legal regulation- Russian law, the legal system, inter-municipal cooperation- mezhkommu-onal Charter.
Annotation: A comparative legal analysis of municipal law-making in Russia and France. Attention focuses on the aspects of competence of local publich-tion of power in the area of inter-municipal cooperation. We consider the laws and municipal-WIDE regulations governing the interaction between the local governments.

ПоказатьСвернуть
Заполнить форму текущей работой