Особенности правотвоческих отношении субъектов Российской Федерации

Тип работы:
Реферат
Предмет:
Юридические науки


Узнать стоимость новой

Детальная информация о работе

Выдержка из работы

ОСОБЕННОСТИ ПРАВОТВОЧЕСКИХ ОТНОШЕНИЙ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Н.С. Соколова
Кафедра теории и истории государства и права Российский университет дружбы народов Ул. Миклухо-Маклая, 6, 117 198 Москва, Россия
В статье рассматриваются вопросы правотворческих отношений субъектов Российской Федерации, отражающие современные тенденции ее развития.
Выполнение сложных задач экономического, социального, культурного развития субъектов Российской Федерации обеспечиваются постоянными взаимосвязанными действиями органов государственной власти. Особое место в системе закономерно существующих связей принадлежит связям правотворческого характера, образующих правотворческие отношения.
Впервые термин «правотворческие отношения» применил Б. Д. Дрейшев, охарактеризовав их как комплекс материально-правовых и процессуальноправовых отношений, направленных на создание новых норм, совершенствование или отмену действующих. Специфика правотворческих отношений состоит в том, что они выступают не только как средство реализации правовых установлений, но и как средство создания правовых норм. Нормы, регулирующие создание нормативных актов, по мнению автора, являются правотворческими. По своей отраслевой принадлежности они разделяются на нормы государственного права — общие нормы, которые содержатся в Конституции и определяют право соответствующих органов издавать нормативные правовые акты- нормы административного права — регулируют правотворческие отношения органов государственного управления [1, с. 29−30].
Анализ взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации в процессе осуществления их деятельности позволяет выделить основные виды структурно-функциональных правотворческих отношений: а) горизонтальные — координационные правотворческие отношения- б) правотворческие отношения вертикального — субординационного характера.
Соответствующие правотворческие отношения являются по существу разновидностью управленческих отношений.
В правовой литературе по данному вопросу встречаются весьма противоречивые мнения: одни авторы в качестве основного критерия их разграничения предлагают соотношение прав и обязанностей сторон в зависимости от того, подчинена ли одна сторона другой (вертикальные отношения) либо не подчинена (горизонтальные) — другая группа авторов данный критерий считает весьма нечетким и полагает, что независимо от соподчиненности сторон отношения могут быть вертикальными, если на долю одной стороны приходится больший объем властных полномочий.
Как справедливо отмечает Ю. М. Козлов, формальное отсутствие соподчинен-ности вовсе не свидетельствует об отсутствии субординации (соподчиненности). Она чрезвычайно часто находит свое выражение в предоставлении одной из не соподчиненных сторон правотворческого отношения особого рода полномочий «над-ведомственного» характера [2, с. 38]. Такие отношения проявляются во взаимоотношении органов межотраслевой и отраслевой компетенции.
Правотворческие отношения субъектов Российской Федерации можно классифицировать и по правовому статусу субъекта Федерации (сложно построенный или моносубъект), органам, осуществляющим правотворческую деятельность, органам законодательной (представительной) власти, органам исполнительной власти.
Особую сложность представляют сложно построенные субъекты Федерации. Именно эти образования являются наиболее проблемными и противоречивыми, что связано, прежде всего, с новым статусом автономных округов и областей (краев), закрепленным Федеративным договором и Конституцией Российской Федерации.
Автономные округа входили с момента своего образования в состав определенной области или края и фактически не только территориально, но и административно им подчинялись. Однако в настоящее время ни в статьях Федеративного договора, ни в нормах действующей Конституции Российской Федерации ничего не говорится об обязательности вхождения автономного округа в область или край или о какой-либо зависимости от них. Зато в этих документах закреплено существенное повышение статуса названных субъектов и расширены их полномочия, в частности, провозглашено их равноправие между собой и со всеми другими субъектами Федерации. Автономные округа получили возможность или остаться в составе области (края), или же непосредственно войти в Российскую Федерацию, что сделал Чукотский автономный округ.
Вместе с тем существенные изменения претерпело само понятие «вхождение округа в область или край». Исходя из конституционных норм, его можно трактовать лишь как юридически оформленные отношения между автономным округом и областью (краем), связанным друг с другом исторически и экономически. Причем в формах, не противоречащих конституционно закрепленному принципу равноправия субъектов Федерации.
Реализация соответствующих конституционных норм на практике, равно как и просто их толкование, встречает множество трудностей, что в определенной степени обусловлено наличием противоположных тенденций в позициях автономных округов и областей (краев). Если для областей характерно отношение к автономным округам как к своего рода «младшим братьям», а отнюдь не равным им субъектам Федерации, то автономные округа, напротив, стремятся продемонстрировать свою самостоятельность и независимость, что часто приводит к коллизиям и даже конфликтам между этими двумя видами субъектов Федерации. Конфликты возникают по проблемам соотношения территорий, применения законодательства, перераспределения полномочий органов государственной власти. Здесь требуется найти взвешенное решение, учитывающее интересы всех сторон и отвечающее принципам федерализма. Одним из таких решений является заключение договоров, в которых, в частности, определяются и правотворческие отношения.
В качестве примера можно привести договор от 10 апреля 1997 г. между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа и Ямало-Ненецкого автономного округа и дополнительный договор от 17 августа 2004 г., развивающий многие положения базового договора.
В договоре устанавливаются приоритетные сферы сотрудничества. На первом месте — разработка и согласование нормативных правовых актов по вопросам общеобластного значения: природопользования и недропользования- охраны окружающей среды- функционирования и развития систем и объектов жизнеобеспечения- здравоохранения, образования, культуры и спорта- обеспечения занятости и социальной защиты населения- общественной безопасности, чрезвычайным ситуациям и других.
В целях координации сотрудничества в области законотворческой деятельности представительные органы государственной власти указанных субъектов Федерации по мере необходимости проводят совместные заседания депутатов Дум.
В соответствии с Регламентом взаимодействия Тюменской областной Думы, Думы Ханты-Мансийского автономного округа и Думы Ямало-Ненецкого автономного округа они вправе вступать между собой в интересах своих избирателей в трехсторонние отношения, каждая в пределах компетенции, установленной ей Конституцией Российской Федерации, другими законодательными актами Российской Федерации.
Объективным фактором, обуславливающим целесообразность осуществления взаимодействия Дум на регулярной основе, является наличие совместных государственных интересов этих субъектов Российской Федерации. Основная цель взаимодействия Дум заключается в создании партнерских (сбалансированных) отношений между ними, обусловленных общей территорией и единым экономическим пространством.
Сближение степени понимания и позиций Дум осуществляется путем:
— обмена информацией об официально планируемых мероприятиях каждой Думой и принятых ими нормативных правовых актов по предметам собственного ведения-
— выработки согласованного подхода при подготовке проектов нормативных правовых актов, принимаемых каждой Думой по вопросам, относящимся к сферам их совместного государственного интереса-
— обеспечения дополнительного контроля процессами формирования, реализации и ответственности участников во взаимно согласованных общерегиональных программах и проектах-
— координации практических действий каждой Думы и соответствующих исполнительных органов государственной власти по отношению к федеральным органам государственной власти.
Взаимодействие Дум основывается на принципах: законности, равноправия каждой стороны, цивилизованного и квалифицированного обсуждения нормативных правовых актов, имеющих совместный государственный интерес, и осуществляется в разнообразных организационных формах, имеющих совещательно-рекомендательный характер.
Думы как равноправные субъекты правотворчества участвуют в многочисленных горизонтальных правотворческих отношениях. Так, Думы за четырнадцать дней до рассмотрения на своих заседаниях: передают друг другу проекты разработанных ими нормативных правовых актов- рассматривают замечания и предложения другой Думы по проектам своих нормативных правовых актов- учитывают замечания и предложения или дают мотивированные заключения о невозможности их принятия- создают совместные согласительные комиссии по приведению в соответствие законопроектов, учитывающие замечания каждой стороны- ратифицируют договоры (соглашения), заключенные между исполнительными органами государственной власти соответствующих субъектов Федерации.
В сфере формирования и реализации программ и проектов, имеющих общерегиональный статус, Думы: издают согласованные нормативные правовые акты или временно передают друг другу отдельные полномочия, обеспечивающие эффективное осуществление совместной проектно-программной деятельности- контролируют расходование финансовых, материальных и иных средств, выделенных из бюджета соответствующих субъектов Федерации- содействуют правовому обеспечению и координации деятельности органов исполнительной власти, ориентированных на реализацию совместных программ и проектов.
В целях координации и сотрудничества органов исполнительной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа и Ямало-Ненецкого автономного округа действует Совет губернаторов, созданный на паритетных началах главами исполнительной власти соответствующих субъектов Федерации.
В правотворческой деятельности Совет губернаторов обеспечивает согласование важнейших для данных субъектов Федерации нормативных правовых актов органов исполнительной власти. Совет губернаторов по рассматриваемым вопросам принимает постановления, которые вступают в силу с момента их подписания [3].
При этом основу правотворческих отношений составляет полное равноправие субъектов правотворчества, причем равноправие не только правовое, но, главным образом, равноправие в области правотворчества. Все стороны этих отношений имеют одинаковые права в разработке нормативного правового акта. Ни одна из сторон не имеет приоритета по отношению к другой стороне, не может навязывать свою волю, что-либо изменять, дополнять в процессе правотворчества.
Горизонтальные правотворческие отношения являются следствием взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации по поводу разработки нормативных правовых актов, поиска адекватной правовой формы, устранения несоответствия, противоречий в нормативных актах и т. д. Отсутствие волевого воздействия одной стороны на другую исключает одностороннее, юридически властное волеизъявление одного субъекта правотворчества на другой.
Более того, каждый моносубъект Российской Федерации имеет многочисленные правотворческие отношения, возникающие в процессе взаимодействия органов государственной власти по подготовке, согласованию, рассмотрению нормативных правовых актов. Правотворческие отношения образуются на всех стадиях нормотворческого процесса, имеют разный субъектный состав и конкретные задачи.
Органы законодательной власти в правотворческой деятельности активно взаимодействуют с органами исполнительной власти правительства (администрации) субъекта Федерации. Такие горизонтальные правотворческие отношения возникают не только при подготовке, но и прохождении законопроектов в представительном органе государственной власти субъекта Федерации. Большая часть законопроектов разрабатывается и вносится в представительный орган государственной власти правительством (администрацией) субъекта Федерации.
Соответствующие органы обосновывают необходимость принятия законов- разъясняют положения внесенных законопроектов- участвуют в рассмотрении законодательными органами подготовленных проектов и т. д.
Значительно сложнее правотворческие отношения органов исполнительной власти (министерств, комитетов и других ведомств) субъектов Федерации. Если горизонтальные правотворческие отношения возникают, например, между двумя и более равными партнерами при осуществлении взаимных действий по разработке, согласованию нормативных правовых актов, то вертикальные правотворческие от-
ношения органов исполнительной власти являются следствием полномочий надве-домственного, межотраслевого характера.
Представляется, что вертикальность правотворческих отношений во взаимодействии органов исполнительной власти субъектов Федерации проявляется, главным образом, в наделении одной стороны этих отношений властными полномочиями, а властность в этом случае определяется специфическими чертами управленческих воздействий, облекаемых в правовую форму. В таких отношениях один орган, выражая интересы субъекта Федерации, действует властно по отношению к другому, равному ему по конституционному (уставному) статусу, органу. Здесь «властность» и «подчиненность» понятия совсем не тождественные, а одинаковый правовой статус органов государственной власти не всегда означает их фактическое равноправие.
Властность в данном случае выражается в совокупности государственно-волевых нормотворческих правомочий, концентрируемых в руках одной стороны в целях осуществления правового воздействия на организационно неподчиненные объекты управления. Поэтому субординационные правотворческие отношения, вызванные к жизни вертикальными связями, основанными на одностороннем волеизъявлении субъекта нормотворчества, предполагают юридически властную оснащенность такого рода волеизъявления и чаще всего образуются вследствие издания субъектом правотворчества нормативных правовых актов, обязательных для организационно неподчиненных объектов управления.
Причем наряду с органами исполнительной власти, деятельность которых носит ярко выраженный функциональный характер и надведомственность имманентна их полномочиям, таким правом в ряде случаев обладают и отраслевые органы исполнительной власти субъектов Федерации.
Можно выделить основные группы надведомственных правомочий отраслевых органов исполнительной власти субъектов Федерации, при осуществлении которых наиболее четко прослеживаются вертикальные правотворческие отношения с другими органами.
1. Правомочия органов исполнительной власти, головных по отраслям хозяйственного или социально-культурного строительства.
Надведомственные нормотворческие правомочия у таких органов весьма разнообразны, так как компетенция этих органов охватывает права по развитию отрасли в целом, координации деятельности управляемых объектов, полномочия по осуществлению контроля в пределах отрасли, что невозможно без нормативного регулирования. Такие полномочия охватывают значительное число неподчиненных объектов, другие органы исполнительной власти, организации, учреждения и унитарные предприятия.
2. Правомочия отраслевых органов исполнительной власти субъектов Федерации, головных по комплексным программам. Головной орган управления по комплексной программе несет перед правительством (администрацией) ответственность за реализацию всей программы в целом, и это неизбежно влечет за собой наделение его комплексом надведомственных полномочий. Однако по своему содержанию они отличны от надведомственных полномочий головных по отрасли органов исполнительной власти.
Орган исполнительной власти субъекта Федерации, назначенный головным по программе, не получает новых полномочий надведомственного характера в части нормативного регулирования каких-либо отношений, касающихся выполнения программы: издания правил, инструкций и т. д. Полномочия этих органов носят распорядительный, координирующий и контрольный характер.
3. Полномочия, делегированные органам исполнительной власти правительством (администрацией) субъекта Федерации.
Они обычно касаются вопросов, не связанных с «собственной» компетенцией органов исполнительной власти, носят разовый характер и реализуются в виде обычных постановлений, приказов или инструкций.
Таким образом, при взаимодействии органов исполнительной власти субъектов Федерации важнейшими факторами, определяющими возможность возникновения вертикальных правотворческих отношений, на наш взгляд, следует считать: во-первых, наличие у них специальных надведомственных, межотраслевых правомочий- во-вторых, отсутствие управленческой субординации между ними- в-третьих, наделение их значительным объемом юридически властных полномочий. Причем вертикальные правотворческие отношения чаще всего возникают между органами исполнительной власти субъектов Федерации в связи с изданием общеобязательных нормативных правовых актов.
Реализация данного права порождает правотворческое отношение вертикального характера: одна сторона — субъект управления, осуществляет в данном отношении волю государства, наделившего ее правом издавать нормативные правовые акты, обязательные для других органов исполнительной власти. Субъект управления вправе требовать необходимые сведения для подготовки нормативного правового акта- вправе также требовать надлежащее исполнение акта- осуществлять контроль выполнения нормативного предписания. Другая сторона ¦- объект управления, орган исполнительной власти, обязана: в срок представлять нужные материалы- надлежаще выполнять предписания, содержащиеся в нормативном правовом акте- давать необходимые сведения о ходе выполнения акта- нести ответственность перед правительством (администрацией) субъекта Федерации.
Вертикальные правотворческие отношения возникают также при утверждении и согласовании нормативных правовых актов, когда обе формы являются обязательными условиями приобретения актом юридической силы. Они могут быть предусмотрены в положении о соответствующем органе или содержаться в законодательном акте, в поручении правительства (администрации). Обязательное согласование или утверждение обуславливается стремлением правительства (администрации) обеспечить надлежащий контроль сторонних организаций.
Здесь для правотворческих отношений свойственна властность, то есть орган исполнительной власти, с которым обязаны согласовывать нормативные правовые акты другие органы, выражает свое волеизъявление в виде одностороннего согласия или несогласия. На другой же орган исполнительной власти возлагается обязанность согласовывать свои нормативные правовые акты.
Наряду с обязательным согласованием можно выделить второй вид согласования — согласование «по усмотрению». В таком согласовании, возникшем по инициативе одного или нескольких несоподчиненных органов исполнительной власти, отсутствует фактор властности. Здесь согласование является способом предварительного рассмотрения и оценки проекта нормативного правового акта более компетентными по определенному кругу вопросов органами. Поскольку решаемые в акте вопросы выходят за рамки данной отрасли и затрагивают интересы другого органа исполнительной власти, то согласование в данном случае должно обеспечивать правильное и всестороннее решение вопросов о целесообразности, своевременности, политической, экономической и научно-технической обоснованности его содержания.
Согласование должно служить средством более квалифицированного и всестороннего анализа тех вопросов, которые выходят за границы компетенции органа,
издающего акт. С учетом замечаний заинтересованных сторон орган, осуществляющий разработку проекта нормативного правового акта, обязан вносить в акт соответствующие дополнения.
Таким образом, сложные правотворческие отношения субъектов Федерации, появление новых форм совместной деятельности (Советы Дум, Советы губернаторов), порождают, на наш взгляд, нормативные правовые акты повышенной юридической силы, так как представляют собой, во-первых, концентрированное волевое начало нескольких субъектов правотворчества- во-вторых, действуют на территории двух и более субъектов Федерации- в-третьих, являются комплексными актами, направленными на решение важнейших задач экономического, социальнокультурного и научного развития регионов.
Соответственно, выделение основных видов структурно-функциональных правотворческих отношений (горизонтальные и вертикальные) позволило уяснить природу их образования, понять сущность и раскрыть важнейшие черты, определяющие характер взаимодействия орг анов государственной власти субъектов Федерации.
ЛИТЕРАТУРА
1. Дрейшев Б. Д. Правотворчество в советском государственном управлении. — М., 1977.
2. Козлов М. Ю. Координация в управлении народным хозяйством СССР. — М., 1976.
3. Тюменские известия. — 1997. — № 75. — 18 апр.
FEATURES OF THE LEGISLATIVE PROCEDURES OF SUBJECTS OF THE RUSSIAN FEDERATION
N.S. Sokolova
The Department of Legal Theory and History Peoples' Friendship University of Russia Miklukho-Maklaya St., 6, 117 198 Moscow, Russia
This article is devoted to the problems of legislative procedures and interactions of subjects of Russian Federation.

Показать Свернуть
Заполнить форму текущей работой