Особенности современной институционально-интегрированной модели регулирования финансового рынка России

Тип работы:
Реферат
Предмет:
Экономические науки


Узнать стоимость

Детальная информация о работе

Выдержка из работы

ЭКОНОМИКА
УДК 336. 07
ОСОБЕННОСТИ СОВРЕМЕННОЙ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОИНТЕГРИРОВАННОЙ МОДЕЛИ РЕГУЛИРОВАНИЯ ФИНАНСОВОГО
РЫНКА РОССИИ
М. Е. Иванов, О. В. Пачкова (г. Казань, Российская Федерация)
Актуализация вопроса укрупнения государственного регулирующего органа в сфере финансовых рынков вызвана тем, что 1 сентября 2013 г. в России упразднена Федеральная служба по финансовым рынкам, ответственная ранее за развитие отечественного рынка ценных бумаг, а ее полномочия переданы Центральному банку. Таким образом, на базе данного института создан мегарегулятор финансовых рынков. В статье рассматриваются особенности концентрации в рамках одного органа полномочий по регулированию всего национального финансового рынка на фоне ярко выраженной тенденции по укреплению вертикали власти в стране.
Ключевые слова: мегарегулятор, финансовое регулирование, финансовый рынок, интеграция, финансовый институт, пруденциальный надзор.
FEATURES MODERN INSTITUTIONALLY — INTEGRATED MODEL OF REGULATION OF THE FINANCIAL MARKET OF RUSSIA
M.E. Ivanov, O.V. Pachkova (Kazan, Russian Federation)
Actualization of the issue of the consolidation of the state regulatory body in the sphere of financial markets caused by the fact that September 1, 2013 in Russia abolished the Federal service for financial markets, previously responsible for the development of the domestic securities market, and that its powers were transferred to the Central Bank. Thus, on the basis of this Institute created the mega regulator of financial markets. In the article features of concentration in the framework of the one body of authority for regulation of the entire national financial market on the background of a pronounced trend of strengthening the power in the country.
Keywords: megaregulator, financial regulation, financial market, integration, financial institute, prudential supervision.
166
Экономика
Доминирующим трендом развития финансового регулирования в последние 20 лет является переход к институционально-интегрированным системам, т. е. мегарегулированию. Постараемся определить сущность понятия «мегарегулятор». По мнению А. В. Ромашкина, это единый орган по регулированию финансово-кредитных отношений на рынках ценных бумаг, банковских услуг, страхования [1]. Согласно точке зрения В. В. Мандрон, мегарегулятор — это модель объединенного или интегрированного надзора за финансовым сектором, главный тип институциональной структуры финансового регулирования, в компетенцию которой входят рынок ценных бумаг, банковский сектор и страхование [2]. Дополняет вышеприведенные определения Ж. Г. Голодова, отмечая, что понятие интегрированного мегарегулятора включает не только мегарегулятор, отвечающий за все аспекты регулирования и надзора по всей финансовой системе, но и агентства, осуществляющие надзор более чем в одном сегменте финансового сектора [3].
Первым на путь новой институциональной парадигмы финансового регулирования встал Сингапур, когда в 1977 г. Денежно-кредитному управлению (аналогу Центрального банка) наряду с функциями пруденциального регулирования в банковском секторе были переданы надзорные полномочия на рынке страхования, а с 1984 г. — и на рынке ценных бумаг. Через некоторое время этот эксперимент взяли на вооружение ряд небольших европейских государств: Норвегия (1986), Исландия и Дания (1988), а затем Швеция
(1991). Среди крупных стран первыми на путь создания мегарегулятора встали Великобритания (1998) и Германия (2002). После этого началось «триумфальное шествие» интегрированной модели в финансовой индустрии [4].
На наш взгляд, мегарегулятор представляет собой институт, действующий в рамках кросс-сектораль-ной модели регулирования и надзора на финансовых рынках, основанной на полной или частичной интеграции надзорных полномочий в одном ведомстве. Как правило, в роли мегарегулятора выступает специально созданный независимый орган, в некоторых странах — национальный банк. Кроме того, в последние годы приобретает популярность модель «twin peaks» — система интегрального регулирования и надзора, построенная на функциональном принципе и включающие два независимых института. Один из «пиков» обычно берет на себя выполнение функции пруденциального надзора, а второй отвечает за защиту прав потребителей финансовых услуг [5].
Многие отмечают потенциальную эффективность модели мегарегулятора, в то же время существуют противоположные точки зрения, которые отрицают положительный эффект мегарегулирования, тем более, что это в какой-то мере подкрепляется фактами. Так, в Великобритании, опыт которой чаще всего приводится в качестве успешного примера, в 2012 г. начат процесс разделения мегарегулятора на два независимых регулятора, что ставит под сомнение саму идею мегарегулирования. Современные ученые-экономисты и специалисты-практики
167
Казанский педагогический журнал
4'- 2014
рассматривают три основных подхода к созданию мегарегулятора:
1. Эволюционный подход, пред-
полагающий постепенный переход к мегарегулированию, позволяющий
избежать поспешных революционных изменений, соответствующий уровню развития финансовых отношений.
2. Административный подход, представляющий собой «регулятор ради регулятора», т. е. учитывающий только государственную политику в данной области и интересы финансово-банковских институтов.
3. Альтернативный подход (сервисный) — современный способ перефокусировки органов власти на конкретных потребителей финансовых услуг.
Создание мегарегулятора в России больше основано на декларативном подходе, так как начало этого процесса было положено нормативными документами и заявлениями
В. В. Путина и Д. А. Медведева в 2012 г., хотя начиная, с 1999 г. процесс шел эволюционно, формируя необходимые предпосылки. История выстраивания российских регулятивных институтов привела к началу XXI века к явно выраженной институциональной модели регулирования. Финансовый рынок был поделен между различными, мало друг с другом связанными регуляторами. Так, кредитные организации, прежде всего коммерческие банки, регулировал независимый Центральный банк- работу профессиональных участников рынка ценных бумаг — Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг (ФКЦБ) — деятельность страховых компаний — департамент страхового надзора Министерства финансов-
за негосударственными пенсионными фондами (НПФ) следила Инспекция негосударственных пенсионных фондов при Министерстве труда и социального развития- товарные биржи регулировала Федеральная антимонопольная служба и т. д. Естественно, эффективной связи между перечисленными ведомствами не наблюдалось. Соответственно исторически сложились различные модели регулирования этих сегментов финансового рынка.
Административная реформа 2004 г. переформатировала некоторые правительственные ведомства и разделила между ними функции правоустановления, правоприменения и оказания государственных услуг. Эти функции соответственно должны были выполнять федеральные министерства, службы и агентства. Среди прочего ФКЦБ была преобразована в подведомственную правительству Р Ф Федеральную службу по финансовым рынкам (ФСФР) с передачей ей части полномочий по надзору за НПФ и создана Федеральная служба страхового надзора (ФССН), подведомственная Министерству финансов [6].
Многие эксперты решили, что многолетняя дискуссия о создании мегарегулятора на российском финансовом рынке завершилась, когда 04 марта 2011 г. был подписан Указ Президента России № 270, согласно которому Федеральная служба страхового надзора (ФССН) была присоединена к ФСФР. Однако уже 26 июля 2013 г. Президент подписал закон, согласно которому Банку России переданы полномочия ФСФР по нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору
168
Экономика
в сфере финансовых рынков, в том числе страховой, микрофинансовой деятельности, кредитной кооперации, деятельности рейтинговых агентств и инвестирования средств пенсионных накоплений. При этом разделены полномочия правительства и Центрального банка по страховому надзору.
Реформа институтов регулирования финансовых рынков в России действительно назрела в силу нескольких причин, главная из которых — необходимость контролировать системные риски. Адекватным ответом на эти вызовы явилась интеграция финансового регулирования.
Следует отметить, что ни мировая практика, ни теория государственного регулирования не дают однозначного ответа на вопрос, какой должна быть оптимальная организация регулирования и надзора на финансовых рынках, т.к. любые конструкции, эффективные в одних конкретных исторических условиях, перестают быть эффективными в других. В конечном счете, каждая страна выбирает свою модель регулирования с учетом специфики институциональной и законодательной среды финансового посредничества, особенностей формирования регулятивной культуры и делового климата.
Изучая международный опыт, как правило, мы видим комбинацию трех основных подходов к организации финансового регулирования:
— институциональный: регулирование и надзор в зависимости от вида финансового института, но независимо от продуктов и услуг, предлагаемых институтами (например, отдельно регулируются банки, страховые
компании, посредники рынка ценных бумаг и т. д.) —
— функциональный: регулирование и надзор исходя из характера деятельности вне зависимости от вида поставщика финансовой услуги (например, отдельно регулируются услуги — проведение платежей и расчетов, принятие средств во вклады, купля и (или) продажа ценных бумаг, страховая деятельность, инвестирование средств пенсионных накоплений и т. п.) —
— целевой: регулирование и надзор устроены исходя из целей, определяемых государством (например, специальное внимание уделяется системной стабильности, т. е. защите финансовой системы от проблем отдельных институтов или системных кризисов- пруденциальному надзору, т. е. устойчивости отдельных институтов в условиях отсутствия системных последствий, надзору за рыночными практиками, включая антимонопольное регулирование, защиту прав потребителей, борьбу с использованием инсайдерской информации и др.) [6].
Выделим три группы преимуществ интеграционных процессов в системе финансового регулирования:
1) Лучшее распределение регулятивных ресурсов, в частности за счет использования экономии на масштабах-
2) Равенство регулирования- 3) Соответствие пруденциальной логике регулирования и ликвидация противоречий между различными регуляторами [7- 8]. Для решения указанных задач каждое государство выбирает такую институциональную модель регулирования, которая наилучшим образом отвечает уровню развития и структу-
169
Казанский педагогический журнал
4'- 2014
ре национального финансового рынка, а также имеющимся возможностям и потребностям в надзорной сфере.
С точки зрения адекватности той или иной модели регулирования национального финансового рынка при выборе модели должны учитываться следующие параметры: размер финансового рынка- степень развития процессов конгломерации и интеграции различных секторов финансового рынка- роль финансовых конгломератов, степень их межсекторной активности и уровень потенциальной трансляции рисков- степень открытости национального финансового рынка.
В России изначально рассматривались три концептуальных варианта институциональных преобразований: 1) концентрация всех регулятивных и надзорных полномочий (кроме кредитных организаций) в ФСФР с увеличением бюджетного финансирования- 2) создание специального Агентства по финансовым рынкам при Центральном банке- 3) передача всех регулятивных и надзорных полномочий Центральному банку с присоединением к нему ФСФР. В итоге правительство выбрало для реализации последний вариант. Следует отметить, что институциональная модель с единым мегарегулятором на базе центрального банка не слишком распространена. Причин тому несколько:
— существующие цели и задачи центрального банка (прежде всего независимое осуществление им в общественных интересах монетарной политики) могут вступать в противоречие со стандартными целями финансового регулирования. Соответствующие превентивные механизмы
не поддаются четкой и универсальной регламентации, и оперативное разрешение указанных противоречий может потребовать нарушения принципа независимости центрального банка. Отметим, что в мировой практике четкого организационного обособления функций регулирования в структуре центрального банка, как правило, не наблюдается-
— самые разные политические системы противятся избыточной концентрации полномочий в невыборном профессиональном институте, поскольку должный уровень подотчетности и ответственности такого института по всему спектру его функций обеспечить чрезвычайно сложно-
— переход под надзор центрального банка небанковских финансовых организаций способен создавать «эффекты индульгенций» (moral hazard): на рынке может сформироваться представление, что главный банк страны при этом станет играть роль кредитора последней инстанции для всего финансового сектора, а не только для банков. Если же власти четко постулируют, что это не так, коммерческие банки фактически оказываются в привилегированном положении и у небанковских финансовых организаций возникает стимул к перерегистрации для получения доступа к централизованному финансированию. Таким образом, небанковские финансовые организации постепенно вытесняются с рынка, а центр тяжести финансового сектора, следуя регулятивным изменениям, переносится в банковскую сферу, что может искажать его нормальную структуру-
170
Экономика
— одновременное осуществление в рамках одного органа различных по своему характеру и направленности функций финансового регулирования неизбежно будет ставить его перед необходимостью расстановки приоритетов. Разумеется, в различных ситуациях оптимальный выбор должен быть разным, и нет никакой уверенности, что обремененный многообразными функциями институт будет всегда находить верное решение. Считается, что именно проблема такого рода помешала британскому мегарегулятору FSA (Агентство финансового надзора) найти правильный баланс между целями регулирования в случае с фактическим банкротством в 2007 году банка Northern Rock. В силу своих макро- и микропруденциальных функций центральные банки заботятся главным образом о стабильности банковской системы и в наименьшей среди всех финансовых регуляторов степени ориентированы на защиту интересов инвесторов-
— в ряде юрисдикций передача функций правоустановления центральному банку невозможна или существенно ограничена, что препятствует ключевой для эффективной антикризисной политики концентрации всех регулятивных функций на финансовом рынке в едином органе
[9].
Считается, что указанные проблемы удается разрешить при формировании мегарегулятора вне системы центрального банка. В этой связи высказываются серьезные сомнения в необходимости организации интегрированного мегарегулятора в условиях, когда интеграция финансовых рынков
далеко не полна и существенные барьеры и различия между видами финансового посредничества продолжают иметь место.
Как показывает практика, при создании объединенного регулятора вместо двух или нескольких ожидаемой экономии на расходах, как правило, добиться непросто. В частности, число занятых в надзорных органах после реформы обычно не снижается [10]. Бюджетная экономия, которая возникает в случае перехода на финансирование деятельности по регулированию и надзору за счет сеньоражного источника, разумеется, иллюзорна.
В защиту новой парадигмы институционального регулирования следует отметить, что централизация ответственности в пределах центрального банка позволяет избежать проблем межведомственной координации, потери времени и размывания полномочий (между органом надзора и кредитором последней инстанции), что критично в периоды финансовых потрясений.
В теоретической литературе описываются различные наборы целей мегарегулятора в сфере регулирования финансового рынка. В рамках настоящей статьи будем исходить из структуры целей и задач регулирования, представленной на рис. 1.
Каждый мегарегулятор должен решать следующие задачи:
— создание единого финансового рынка на территории всей страны-
— рост возможностей привлечения новых внутренних инвестиций-
— увеличение количества участников финансового рынка-
171
Казанский педагогический журнал
4'- 2014
Рис. 1. Цели и задачи мегарегулятора в России [11]
— равномерное распределение финансовых ресурсов в масштабах всей страны-
— привлечение предприятий реального сектора экономики и других непрофессиональных участников на финансовый рынок-
— обеспечение эффективности и стабильности развития финансового рынка-
— защита интересов потребителей финансовых услуг-
— антимонопольное регулирование для исключения дискриминационных решений-
— защита конкуренции с учетом международной перспективы-
— обеспечение свободного доступа, публичности и прозрачности на финансовом рынке.
При этом основными функциями мегарегулятора должны быть: регулирующая, правоустанавливающая, надзорная, контрольная, консультационная.
При наделении центрального банка задачей обеспечивать финансовую стабильность возникает вопрос об инструментах ее решения. Использование традиционных инструментов денежно-кредитной политики (например, процентной ставки) может со-
здать противоречие с возможностью достигать других целей (прежде всего — стабильности цен). Для решения указанной проблемы была разработана концепция макропруденциальной политики, которая опирается на инструментарий пруденциального регулирования, изменяя его необходимым образом для решения макроэкономических задач, связанных с системными финансовыми рисками [12]. К инструментам макропруденциальной политики относят, например, нормативы достаточности капитала, требования к уровню ликвидности, ограничения определенных видов финансовой деятельности (по отдельным группам активов или пассивов), налогообложение финансовых операций и др. [13]. Таким образом, связь между различными целями денежно-кредитной политики может быть установлена, если центральный банк наделяется функциями финансового регулятора и таким образом у него появляются возможности для проведения макропруденциальной политики. При этом, однако, остается открытым вопрос о том, нужно ли увязывать макропруденциальную и микропруденциальную политику в рамках одной организации. Против подобной связи
172
Экономика
приводятся традиционные аргументы: моральные риски и излишняя бюрократизация [14]. Аргументом в пользу необходимости подобной связи является наличие системно значимых финансовых институтов, регулированию которых в последнее время уделяется особое внимание. Таким образом, логика развития событий в посткризисный период подводит к необходимости создания единого мегарегулятора на базе центрального банка. Однако, как мы уже указывали, на практике крайне небольшое число стран осуществили переход к подобной модели после 2008 года. В качестве примеров можно назвать Ирландию, Грузию и Казахстан. В то же время отмечается, что идея мегарегулятора, отделенного от центрального банка, утратила былую популярность [15].
Таким образом, переход к финансовому мегарегулятору на основе Центрального банка в России в целом отвечает логике развития подходов к денежно-кредитной политике и финансовому регулированию в посткризисных условиях. Мегарегулятор должен помочь вдохнуть новую жизнь в проект Московского финансового центра, испытывающий очевидные трудности, несмотря на бурную деятельность.
Источники:
1. Ромашкин А. В. Государственное регулирование страховой деятельности: мировой опыт и его использование в России: дис. … канд. экон. наук. М., 2008. 177 с. [Ro-mashkin A.V. State regulation of insurance: international experience and its use in Russia: thesis Candidate of Economics. Moscow, 2008. 177 p. (In Russ.)
2. Мандрон В. В. Формирование стратегии функционирования рынка ценных бумаг в Российской Федерации: дис. … канд. экон. наук. Брянск, 2008. 160 с. [Man-dron V.V. Formation strategy of the securities market functioning in the Russian Federation: thesis Candidate of Economics. Bryansk, 2008. 160 p. (In Russ.)]
3. Голодова Ж. Г. Формирование и управление финансовым потенциалом региона в целях обеспечения его экономического роста: дис. … докт. экон. наук. М., 2010. [Golodova Zh.G. The formation and operation of the region financial potential in order to ensure its economic growth: thesis Doctor of Economics. Moscow, 2010 (In Russ.)]
4. Хандруев А. А. Рождение российской модели интегрированного финансового регулятора: на перепутье дорог и… интересов // Журнал Новой экономической ассоциации. 2013. № 3 (19). [Khandruev A.A. The Birth of the Russian integrated financial regulator model: at a crossroads and. interests // Journal of the New Economic Association. 2013. No. 3 (19) (In Russ.)]
5. Ильина Т. Г. Теоретико-методологические основы создания мегарегулятора финансового рынка в России // Проблемы учёта и финансов. 2013. № 2(10). [Ilyina T.G. Theoretical and methodological foundations of creating a mega-regulator of the financial market in Russia // Problemy ucheta i finansov. 2013. No. 2(10) (In Russ.)]
6. Саватюгин А. Л. Российский мегарегулятор: не все так просто, как хотелось бы // Журнал Новой экономической ассоциации. 2013. № 3 (19). [Savatyugin A.L. Russian mega-regulator: not so simple as we would like// Journal of the New Economic Association. 2013. No. 3 (19) (In Russ.)]
7. Briault C. (1999). The Rationale for a Single National Financial Services Regulator // FSA. UK.
8. McKenzie G, Wolf S. (2001). Unification of Financial Regulatory Structures: the Case of Russian Federation [Электронный ресурс] The School of Management Univer-
173
Казанский педагогический журнал
4'- 2014
sity of Southampton. Режим доступа: http: // eprints. soton. ac. uk/35 715/1/01−170. pdf.
9. Буклемишев О. В., Данилов Ю. А. Эффективное финансовое регулирование и создание мегарегулятора в России // Журнал Новой экономической ассоциации. 2013. № 3 (19). [Buklemishev O.V., Danilov U.A. Effective financial regulation and the creation of a mega-regulator in Russia // Journal of the New Economic Association. 2013. No. 3 (19) (In Russ.)]
10. CihakM., Podpiera R. (2006). Is One Watchdog Better than Three? International Experience with Integrated Financial Sector Supervision. IMF, Working Paper 06/57.
11. Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» № 86-ФЗ от 10. 07. 2002 (в ред. от 28. 12. 2013). [Federal Law «The Central Bank of the Russian Federation (Bank of Russia)» No. 86-FL of 10. 07. 2002 (In Russ.)]
12. Macroprudential Policy (2011). Macroprudential Policy Tools and Frameworks. Progress Report to G20. [Электронный ресурс] FSB, IMF, BIS. 27 October. Режим доступа: http: //www. imf. org/external/np/g20/ pdf/102 711. pdf.
13. Favara G., Ratnovski L. (2012). Macroprudential Policy: Economic Rationale and Optimal Tools. [Электронный ресурс] Vox-EU. 6 August. Режим доступа: http: //www. voxeu. org/article/macroprudential-policy-eco-nomic-rationale-and-optimal-tools.
14. Masciandaro D., Pansini R.V., Quintyn M. (2011). The Economic Crisis: Did Financial Supervision Matter? // IMF Working Paper. No. 261.
15. Davies H. (2013). Financial Regulators' Global Variety Show. [Электронный
ресурс] Project Syndicate. 22 February. Режим доступа: http: //www. project-syndicate. org/commentary/seeking-the-right-model-for-financial-regulation-by-howard-davies.
References:
1. Romashkin A.V. Gosudarstvennoe regulirovanie strakhovoy deyatel’nosti: mirovoy opyt i ego ispol’zovanie v Rossii: dis. … kand. ekon. nauk. M., 2008. 177 s.
2. Mandron V. V Formirovanie strategii funktsionirovaniya rynka tsennykh bumag v Rossiyskoy Federatsii: dis. … kand. ekon. nauk. Bryansk, 2008. 160 s.
3. Golodova Zh.G. Formirovanie i up-ravlenie finansovym potentsialom regiona v tselyakh obespecheniya ego ekonomicheskogo rosta: dis. … dokt. ekon. nauk. M., 2010.
4. Khandruev A.A. Rozhdenie rossiys-koy modeli integrirovannogo finansovogo regulyatora: na pereput’e dorog i… interesov // Zhurnal Novoy ekonomicheskoy assotsiatsii. 2013. № 3 (19).
5. Il’ina T.G. Teoretiko-met-
odologicheskie osnovy sozdaniya megaregu-lyatora finansovogo rynka v Rossii // Problemy ucheta i finansov. 2013. № 2 (10).
6. Savatyugin A.L. Rossiyskiy megare-gulyator: ne vse tak prosto, kak khotelos' by // Zhurnal Novoy ekonomicheskoy assotsiatsii. 2013. № 3 (19).
9. Buklemishev O.V., Danilov Yu.A. Ef-fektivnoe finansovoe regulirovanie i sozdanie megaregulyatora v Rossii // Zhurnal Novoy ekonomicheskoy assotsiatsii. 2013. № 3 (19).
11. Federal’nyy zakon «O Tsentral’nom banke Rossiyskoy Federatsii (Banke Rossii)» № 86-FZ ot 10. 07. 2002 (v red. ot 28. 12. 2013).
Зарегистрирована: 04. 09. 2014
Иванов Михаил Евгеньевич (г. Казань), ФГАОУ ВПО «Казанский (Приволжский) федеральный университет», кафедра ценных бумаг, биржевого дела и страхования, кандидат экономических наук, доцент. E-mail: MEIvanov@mail. ru
Пачкова Ольга Владимировна (г. Казань), Академия социального образования, заведующая кафедрой «Управление персоналом», кандидат экономических наук. E-mail: olga_pachkova@mail. ru
174
Экономика
Ivanov Mikhail Evgenyevich (Kazan), FGAOU VPO «Kazan (Volga Region) Federal University», department of securities, stock exchange and insurance, Candidate of economic sciences, associate professor. E-mail: MEIvanov@mail. ru
Pachkova Olga Vladimirovna (Kazan), Academy of Social Education, head of the department «Human resource management», Candidate of Economic Sciences. E-mail: olga_pach-kova@mail. ru
175

ПоказатьСвернуть
Заполнить форму текущей работой