Анализ правовых основ лицензирования предпринимательской деятельности

Тип работы:
Дипломная
Предмет:
Государство и право


Узнать стоимость

Детальная информация о работе

Выдержка из работы

Содержание

Введение

Глава 1. История развития и источники правового регулирования лицензирования предпринимательской деятельности

1.1 Становление правового регулирования лицензирования предпринимательской деятельности в России

1.2 Современное нормативно — правовое регулирование лицензирования предпринимательской деятельности

1.3 Основы лицензирования предпринимательской деятельности в зарубежных странах

Глава 2. Общие положения лицензирования предпринимательской деятельности

2.1 Понятие и принципы лицензирования предпринимательской деятельности

2.2 Понятие и виды лицензий, предоставляемых на осуществление предпринимательской деятельности

2.3 Проблемы, возникающие при предоставлении лицензий на осуществление предпринимательской деятельности

2.4 Процесс предоставления лицензий и контроля за осуществлением лицензируемых видов деятельности

Глава 3. Анализ некоторых аспектов лицензирования медицинской деятельности

3.1 Понятие и сущность лицензирования медицинской деятельности

3.2 Лицензирование медицинской деятельности в РФ

3.3 Система лицензирования как важнейший инструмент контроля качества медицинских услуг

3.4 Анализ медицинского центра на соответствие требуемым условиям лицензирования. Рекомендации по совершенствованию организации медицинского центра

Заключение

Библиографический список

Введение

Тема данной работы, актуальна тем, что, проблема сочетания публичных и частных интересов в экономической сфере, соотношения систем юридической централизации и децентрализации, формирования механизма государственного регулирования предпринимательской деятельности чрезвычайно актуальна для современной российской действительности.

По словам классика российской цивилистики И. А. Покровского, «как тот, так и другой приемы правового регулирования теоретически применимы ко всякой области общественных отношений. Во всяком случае каждый из этих приемов имеет свою особую социальную ценность… Принцип публичного права, имеет то преимущество, что сильнее сплачивает общество, вносит легко обозримую определенность и планомерность во всю ту область жизни, к которой он применяется. Но зато он имеет и свои теневые стороны. С одной стороны, он предполагает такую сильную центральную, т. е. государственную, власть, которая способна фактически осуществить централизованную организацию; а с другой стороны, этот прием, передавая все в данной сфере в руки государства, естественно понижает частную заинтересованность и частную инициативу и при известных условиях способен привести к полному подавлению личности. В свою очередь, принцип юридической децентрализации, внося в соответственную область общественной жизни известный элемент случайности и неопределенности, взамен вызывает наибольшее напряжение частной предприимчивости и энергии».

Элементы правового регулирования государством хозяйственного оборота имели место в условиях различных типов государственности. Например, в Древнем Риме устанавливалась государственная монополия на производство и обработку шелка, производство оружия, торговлю хлебом, внешнюю торговлю и т. д. Государством регламентировались условия работы в ремесленных мастерских, время торговли, максимальные ставки оплаты труда, максимальные цены на товары.

Реакцией на абсолютное огосударствление советского общества в условиях командно-бюрократической системы стало последующее отрицание роли государства во всех сферах экономической жизни, что привело к известной стагнации общественного развития. В настоящее время необходимость эффективного участия российского государства в регулировании экономики получила общее признание.

Поскольку ограничение свободы не только зависит от субъективного волеизъявления человека, но и обусловлено потребностями общества, исходной точкой государственного регулирования следует признать необходимость охраны соответствующего публичного интереса — усредненной общественной заинтересованности в позитивном ограничении экономического самовыражения («общего дела», «общего блага»). В качестве своеобразного критерия цивилизованности публичной власти в экономической сфере рассматривает Г. Гаджиев степень обеспечения ею достижения общего блага.

Защита государством публичного интереса при осуществлении предпринимательства выражается в установлении специальных административно-правовых режимов, результатом которых является предоставление разрешений на осуществление определенных видов деятельности (совершение действий). Разрешительная деятельность органов публичной власти осуществляется посредством реализации широкого спектра процедур (лицензирование, регистрация, разрешение, квотирование, аккредитация, сертификация, стандартизация, конкурс, экзамен, экспертиза, согласование и утверждение, аттестация, оценка, допуск), хотя ее общая дефиниция отечественным законодательством не закреплена.

В том числе, напрямую регулируя экономические отношения административно-правовыми методами, определенным образом ограничивая права и свободы субъектов предпринимательства, государство вводит режим лицензирования отдельных видов предпринимательской деятельности.

Пределы ограничения прав и свобод человека и гражданина содержатся прежде всего в международных правовых актах.

Как предусмотрено ст. 29 Всеобщей декларации прав человека, при осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе. Осуществление этих прав и свобод ни в коем случае не должно противоречить целям и принципам Организации Объединенных Наций.

В Конституции Российской Федерации (далее — Конституция РФ) отражен двойственный подход к экономической свободе: с одной стороны, в ч. 1 ст. 34 она провозглашена как одна из основных и неотъемлемых свобод человека и гражданина — каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности. С другой стороны, возможность ограничения основных прав и свобод прямо предусмотрена ч. 3 ст. 55 и ч. 3 ст. 17 Конституции Р Ф.

Целью данного исследования является анализ правовых основ лицензирования предпринимательской деятельности.

Объектом данной работы является правовое регулирование отношений в сфере лицензирования предпринимательской деятельности.

Предметом исследования, является система лицензирования качества современных медицинских услуг медицинского центра «Мед — эксперт».

Определив цель, объект и предмет исследования, необходимо раскрыть следующие задачи:

Провести исторический экскурс по истории развития и становления правового регулирования предпринимательской деятельности;

Изучить современное нормативно — правовое регулирование предпринимательской деятельности;

Проанализировать общие принципы лицензирования предпринимательской деятельности;

Дать характеристику видам лицензий;

Изучить процессы и возможные проблемы при получении лицензий на осуществление предпринимательской деятельности;

Проанализировать некоторые аспекты лицензирования медицинской деятельности на примере медицинского центра «Мед — эксперт».

Магистерская работа, состоит из введения, трёх глав, заключения и списка использованных источников.

Глава 1. История развития и источники правового регулирования лицензирования предпринимательской деятельности

1.1 Становление правового регулирования лицензирования предпринимательской деятельности в России

Российское дореволюционное право не знало термина «лицензия». Вместе с тем традиция активного вмешательства государства в предпринимательские отношения бесспорно существовала.

Примеры использования государством для регулирования предпринимательской деятельности метода, сопоставимого с разрешительным, имелись начиная с первых значительных правовых актов, закрепивших в форме, близкой к закону, положения торгового права. Известна, например, статья Русской Правды о езде на чужом коне без разрешения собственника, которая, по мнению представителей немецкой школы в русской историографии (сложившейся еще в XVIII в.), являлась дословным переводом соответствующей статьи ютландских законов.

В гл. 25 Соборного уложения 1649 г. имелся указ о корчемстве или о неразрешенной торговле вином и табаком, предусматривалась уголовная ответственность за незаконное производство спиртных напитков и незаконную торговлю ими.

В период правления Петра I государственное вмешательство в хозяйственный оборот (прежде всего в торговлю и промышленность) усилилось, что нашло свое отражение в законодательной практике.

Право предпринимательской деятельности развивается в тот период преимущественно как публичное право торгово-промышленной деятельности. Достаточно существенной была степень ограничения государством свободы хозяйственного оборота во внешнеэкономической деятельности. Например, в рамках внешнеэкономических отношений с Китаем такие виды пушнины, как соболь и черно-бурая лисица, были объявлены товарами казенной монополии. В царском указе 1697 г. по этому поводу говорилось: «Впредь быть соболиному сбору и продаже в одной воле Великого государя». Государственная монополия вводилась и на торговлю некоторыми китайскими товарами (например, ревенем).

На протяжении XVIII в. экономическая политика государства была двойственной. С одной стороны, были приняты и реализованы многочисленные положения, благоприятно сказавшиеся на развитии частного предпринимательства. В их числе подготовленные Комиссией по коммерции в конце 20-х — начале 30-х гг. XVIII в. указы об организации внутренней и внешней торговли; временная отмена казенной монополии на соль и табак в дополнение к узаконенному ранее допуску в «вольную торговлю» большинства казенных товаров; осуществление мер, направленных на развитие частного промышленного предпринимательства (в том числе горнорудного дела в Сибири); ослабление вмешательства государства в частное промышленное строительство, что соответствовало курсу на свободу торговой и промышленной деятельности. С другой стороны, имели место и противоположные тенденции, к которым можно отнести жесткое давление казны на торгово-промышленные слои общества, сопровождавшееся сужением сфер функционирования купеческого капитала. Предпосылкой применения властью дифференцированных способов влияния на частный капитал, по мнению некоторых исследователей, являлся невысокий уровень экономического роста, затруднявший извлечение государством максимальной финансовой выгоды из предпринимательской сферы.

Первая половина XIX в., отмеченная переходом экономики от преобладания феодально-крепостнических принципов хозяйствования к капиталистическим, сопровождалась активным правотворчеством в сфере предпринимательства. В этот период был использован метод, наиболее сходный с лицензированием, — выдача Россией в период так называемой континентальной блокады 1811−1812 гг., связанной с ограничением внешнеторговой деятельности Англии на время ее конфликта с Францией, «льготных писем» (Freibriefe).

В соответствии с Уставом об акцизных сборах винокурение производилось не иначе как после получения патента и свидетельства. Говоря современным языком, соискатель соответствующего свидетельства обязан был заблаговременно подать заявление, где указывались срок предполагаемого винокурения, емкость, продолжительность брожения, номера квасильных чанов, которые будут использоваться, и другие сведения. Должностным лицом окружного акцизного управления свидетельство на право винокурения выдавалось при условии, что описание деятельности не противоречило нормативно установленным условиям винокурения. Если заявление заводчика не соответствовало предъявляемым требованиям, оно немедленно возвращалось с указанием на причину возврата («в чем именно состоит неполнота или неправильность»). Предпринимательская деятельность подлежала осуществлению в соответствии с условиями, перечисленными в свидетельстве. Изменение условий винокурения допускалось не иначе как с получением нового свидетельства.

Положением о государственном промысловом налоге от 08. 06. 1898 г. предусматривалось взимание основного и дополнительного государственного промыслового налога. Основной промысловый налог уплачивался посредством выборки промысловых свидетельств торговыми предприятиями. Если торговое или промышленное заведение действовало без промыслового свидетельства и в течение двух недель после составления протокола такое свидетельство не приобреталось, то заведение подлежало немедленному закрытию (ст. 456).

«Дозволительное свидетельство» требовалось и для поиска золотых россыпей и рудных месторождений. Такие свидетельства выдавались местными Горными управлениями (на подведомственные им округа) и горным Департаментом (на те губернии, где не имелось соответствующих управлений). Как прямо предусматривалось, дозволительные свидетельства не могли быть переуступлены другим лицам.

Необходимо заметить, что российское законодательство XIX — начала XX в. (прежде всего Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1854 г.) предусматривало ответственность за различные виды экономических правонарушений, включая и незаконное предпринимательство.

Так, в гл. 12 «О нарушении постановлений о кредите» Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. (в редакции 1857, 1866 и 1885 гг.) предусматривалась ответственность за открытие частного банка без дозволения правительства или без соблюдения установленных законом правил (ст. 1152). В гл. 4 «О нарушении уставов горных» ст. 591 устанавливала ответственность за «разработку на казенных землях золота, серебра и платины без дозволения правительства, на частных землях без дозволения владельца и правительства». Статья 871, напротив, устанавливала ответственность за дачу дозволения на врачебную практику лицам, не имеющим всех требуемых для этого сведений. В соответствии со ст. 1017 наказуемым являлось «открытие книжного магазина или лавки или же кабинета для чтения без надлежащего разрешения». Статья 1169 предусматривала ответственность «за производство торговли лицами, которые по закону не имеют на сие права»; ст. 1170 — «за производство торговли или промысла по фальшивому билету или свидетельству»; ст. 1197 — «за открытие какого-либо торгового общества, товарищества или компании без разрешения правительства или без соблюдения предписанных законом для сего правил»; ст. 1346 — «за учреждение завода, фабрики или мануфактуры, не имея по закону права на содержание таких заведений».

Составы правонарушений в сфере предпринимательской деятельности содержал и Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями, 1864 г. Например, ст. 104 Устава включала уголовно-правовые нормы о занятии врачебной практикой лицом, не имеющим на это права.

Уголовное уложение 1903 г. содержало 54 нормы (ст. 310−363), посвященные ответственности за преступления, связанные с нарушением постановлений о надзоре за промыслами и торговлей, которые также относились к группе деяний, образующих незаконную предпринимательскую деятельность.

В целом сложившаяся перед революцией жесткая «опека» государством предпринимательской деятельности являлась следствием некоторого опоздания вступления России (наряду с такими странами, как Германия, Италия, Япония) в процессе индустриализации экономики, что вынуждало опираться не столько на экономические, сколько на административные методы.

С первых дней существования советского государства применение разрешительного метода регулирования имело широкое распространение. Разрешительным был порядок создания и реорганизации предприятий вообще.

Без особого в каждом отдельном случае разрешения Народного комиссариата торговли и промышленности запрещались:

продажа и покупка, сдача в аренду либо в залог, переход, передача и переуступка предприятий;

образование и открытие новых предприятий;

преобразование единоличных предприятий в товарищества полное или на вере (и наоборот), а также преобразование существующих единоличных предприятий и товариществ в акционерные общества;

любые изменения состава членов товарищества и пайщиков.

Виновные в нарушении названного постановления подвергались ответственности вплоть до закрытия принадлежащих им предприятий и конфискации их имущества.

Гражданский кодекс РСФСР 1922 г. (далее — ГК РСФСР 1922 г.) широко использовал ограничительные нормы. Был закреплен разрешительный порядок оборота некоторых товаров. Например, оружие и воинское снаряжение, взрывчатые, спиртосодержащие вещества (свыше установленной крепости) и сильнодействующие яды согласно ст. 56 ГК РСФСР 1922 г. могли находиться в частном обладании лишь с разрешения органов власти.

Разрешительный характер имело регулирование недропользования: утвержденное Постановлением ЦИК и СНК СССР от 09. 11. 1927 г. Горное положение СССР предусматривало проведение поисковых и разведочных работ на основе «разрешительных на поиски и разведку свидетельств», выдаваемых соответствующими органами. Открытые месторождения предоставлялись в разработку на основе договоров, где обязательному указанию подлежали сроки, минимальная добыча, платежи за пользование недрами (сейчас бы мы назвали это лицензионными условиями). Данные условия подлежали согласованию с соответствующими государственными органами (экономическими, финансовыми и горного надзора).

Именно с этого времени закрепление в правовом регулировании получил собственно метод лицензирования.

Лицензированию подлежала экспортно-импортная деятельность.

В соответствии со ст. 4 декрета СНК РСФСР от 12. 04. 1923 г. «О контингентах, лицензиях и удостоверениях на ввоз и вывоз» право на ввоз и вывоз экспортных и импортных товаров устанавливалось: а) удостоверениями, б) лицензиями (разрешениями на совершение отдельных сделок). Обладатели лицензий использовали лицензии для реализации через аппарат Народного комиссариата внешней торговли за границей (торговое представительство) и только в тех случаях, когда они имели со стороны частных заграничных фирм предложения более выгодные, чем имеются у аппарата Наркомата внешней торговли. Им предоставлялось право использовать эти частные предложения под контролем органов Наркомата (п. 16). Товар, закупленный за границей на основании лицензий или удостоверений, выданных Наркоматом внешней торговли и его уполномоченными, ввозился в пределы РСФСР на основании документов, выдаваемых торговыми представителями в обмен на эти лицензии и удостоверения (п. 17). К злоупотреблениям удостоверениями и лицензиями были отнесены такие нарушения порядка пользования ими, как: возмездная или безвозмездная передача их другим организациям и лицам; использование их последними; предоставление другим организациям и лицам своих адресов или пользование такими адресами для обхода действующих в области внешней торговли правил; представление фиктивных счетов при закупках и продажах на основании полученных лицензий и т. п. (п. 19).

Специальное регулирование имел порядок лицензирования ввоза и вывоза отдельных видов товаров (например, кинопродукции), автомобилей и мотоциклов.

Нарушения порядка пользования такими лицензиями квалифицировались в качестве преступных деяний (ст. 136 «Нарушение положений, регулирующих проведение в жизнь государственных монополий»; ст. 97 «Нарушение законов и обязательных постановлений о ввозе из-за границы или провозе за границу товаров» Уголовного кодекса РСФСР 1922 г.).

При этом иностранные товары и предметы, пропускаемые по закону беспошлинно, а также пропущенные таможенными органами с уплатой пошлины, но безлицензионно; выпускаемые безлицензионно в почтовых посылках; выпускаемые хотя и по уплате пошлины и при наличии лицензий, но предназначенные по лицензии не для цели сбыта — при сбыте их на сторону за плату, приравнивались к контрабандным и подлежали конфискации в административном (несудебном) порядке. Лица, имущество которых конфисковывалось в административном порядке, имели право принести жалобу вышестоящему органу (по отношению к органу (должностному лицу), производящему конфискацию). В случае причинения имущественного ущерба они также имели право требовать возвращения неправильно изъятого имущества и возмещения убытков путем предъявления судебного иска к учреждениям, должностными лицами которых была произведена конфискация с нарушением закона.

Окончание периода нэпа в конце 1920-х гг. представляло собой отказ от товарно-рыночных отношений и переход к превалированию административных методов управления экономикой. Вместе с тем, несмотря на ликвидацию в посленэповский период предпринимательства как такового, в определенных сферах метод лицензирования государством продолжал применяться (здесь, разумеется, можно говорить лишь о лицензировании непредпринимательской деятельности). Составить представление о структуре системы лицензирования того времени можно, проанализировав общепринятый смысл интересующего нас понятия. Так, наиболее часто под «лицензией» понималось разрешение, выдаваемое специальным государственным органом в предписанной законом форме, на ввоз товаров из-за границы или на вывоз товаров за границу, а также разрешение на использование изобретений, что следует признать отвечающим правовым реалиям того времени.

Определения лицензирования как (помимо указанных значений) «выдачи разрешений на занятие чем-либо» либо лицензии как «разрешения на право производства какой-либо продукции» встречались достаточно редко.

Применительно к хозяйственной деятельности выдача предприятиям разрешений на совершение определенных действий рассматривалась в числе методов прямых административных распоряжений индивидуального характера (административно-правовых методов управления народным хозяйством). Например, Минздравом СССР осуществлялось лицензирование производства наркотических и психотропных веществ. При отсутствии лицензии выпуск продукции запрещался с сообщением об этом Постоянному комитету по контролю наркотиков.

Новый этап развития лицензионного законодательства ознаменовался принятием в 1988 г. Закона «О кооперации в СССР». Согласно п. 1 ст. 3 названного Закона отдельными видами деятельности, определяемыми законодательством Союза ССР, союзных и автономных республик, кооперативы вправе были заниматься только на основе лицензий. Порядок выдачи лицензий устанавливался Советом Министров СССР. Позднее были приняты законодательные акты о банках и Центральном банке России, где также имелись нормы, посвященные лицензированию соответствующей деятельности.

На основании п. 4 ст. 21 Закона РСФСР от 25. 12. 1990 г. «О предприятиях и предпринимательской деятельности» отдельные виды деятельности могли осуществляться только на основании специального разрешения (лицензии). Определение перечня лицензируемых видов деятельности и порядка получения лицензий относилось на подзаконный уровень — к компетенции Совета Министров РСФСР и советов министров входящих в ее состав республик или уполномоченных ими органов.

Лавинообразное увеличение числа лицензируемых видов деятельности связывают с постановлением Совета Министров — Правительства Российской Федерации от 27. 05. 1993 г. № 492 «О полномочиях органов исполнительной власти краев, областей, автономных образований, городов федерального значения по лицензированию отдельных видов деятельности». Изданное в целях «совершенствования региональной политики, расширения прав субъектов Федерации, повышения их ответственности за ход экономической реформы», данное постановление на практике послужило развитию сепаратистских тенденций, поставив под угрозу существование единого экономического пространства. Актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований установленный на федеральном уровне перечень подлежащих лицензированию видов деятельности расширялся. Лицензированию стала подлежать фактически любая предпринимательская деятельность. Порядок лицензирования на территориях субъектов Российской Федерации определялся региональными органами исполнительной власти на основе достаточно неконкретных положений Примерного порядка (приложение 1 к названному Постановлению). Согласно п. 6 Примерного порядка несоблюдение лицензионных условий, в том числе передача лицензии другому юридическому или физическому лицу, выпуск или продажа некачественных товаров, нарушение правил торговли, санитарных и экологических норм, влекло за собой лишение лицензии или иные действия, определенные законодательством Российской Федерации.

25. 09. 1998 г. был принят первый акт законодательного уровня, предметом регулирования которого непосредственно являлось лицензирование, — Федеральный закон № 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». Он закрепил (с некоторыми, достаточно существенными, оговорками) единый перечень подлежащих лицензированию видов деятельности, фиксированные размеры лицензионных сборов и порядок проведения лицензионных процедур. Принятие данного акта охарактеризовало качественно новый уровень развития лицензионного законодательства.

1.2 Современное нормативно-правовое регулирование лицензирования предпринимательской деятельности

Согласно ст. 49 Гражданского кодекса РФ (далее — ГК РФ) отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии).

Базовым законодательным актом в рассматриваемой сфере в настоящее время является Федеральный закон от 04. 05. 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее — Федеральный закон № 99-ФЗ). Он регулирует отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности.

Общая правоспособность приобретается субъектами предпринимательства на основании п. 1 ст. 49 и ст. 51 ГК РФ с момента государственной регистрации. Основанием последующего возникновения статуса лицензиата является конкретизирующий объем правоспособности субъекта предпринимательства акт государственного органа (органа местного самоуправления), уполномоченного законом на предоставление соответствующих разрешений (п. 1 ст. 8 ГК РФ). Право юридического лица осуществлять деятельность, на занятие которой необходимо получение лицензии, возникает с момента получения такой лицензии или в указанный в ней срок и прекращается по истечении срока ее действия, если иное не установлено законом или иными правовыми актами.

Индивидуальный предприниматель не всегда может быть соискателем лицензии. Например, согласно ст. 16 Федерального закона от 22. 11. 1995 г. № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» поставки и (или) розничная продажа алкогольной продукции осуществляются только организациями при наличии соответствующих лицензий.

В некоторых случаях законодательством предусмотрены особенности лицензирования филиалов юридических лиц. Например, в соответствии с п. 21 Положения о лицензировании образовательной деятельности по каждому филиалу лицензиата оформляется отдельное приложение к документу, подтверждающему наличие лицензии, с указанием также наименования и места нахождения филиала. Документ, подтверждающий наличие лицензии, без приложения (приложений) недействителен.

Кроме того, иногда лицензирования недостаточно для возможности осуществления отдельных видов деятельности. Имеются в виду примеры установления законодательством более сложного, комплексного порядка правоприобретения: например, на конкурсной основе. Такая практика обусловлена прежде всего необходимостью рационального использования ограниченных ресурсов (в частности, радиочастотного спектра), потребностями усиления защиты наиболее значимых интересов общества (жизни, здоровья населения). Подобное явление смешанного регулирования причисляется некоторыми авторами к феномену «административного конкурса», прямо не предусмотренного ни гражданским, ни административным законодательством и занимающего промежуточное место между административным актом и гражданско-правовой сделкой

Далее из рассматриваемых специальных административно-правовых режимов, направленных на обеспечение безопасности предпринимательской деятельности, является режим лицензирования и выдачи разрешений на осуществление отдельных видов деятельности. Этот режим можно условно разделить на две части:

первая — лицензирование отдельных видов деятельности;

вторая — выдача иных государственных разрешений.

Административно-правовое регулирование в данной сфере обусловлено необходимостью государственного надзора и контроля за отдельными видами предпринимательской деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации.

Следует подчеркнуть, что административно-правовой режим лицензирования и выдачи разрешений на осуществление отдельных видов деятельности может рассматриваться и как режим, направленный на легализацию предпринимательской деятельности, и как режим, обеспечивающий ее безопасность для гражданского общества и государства. При этом, несмотря на то что одной из целей реализации режима является предоставление субъектам предпринимательской деятельности специальной правоспособности на осуществление отдельных видов деятельности, которая может представлять опасность для гражданского общества и государства, целевые установки режима, в первую очередь, преследуют цели обеспечения безопасности предпринимательской деятельности. Именно поэтому данный административно-правовой режим, по нашему мнению, следует отнести к режимам обеспечения безопасности предпринимательской деятельности, а не к режимам ее легализации.

Компетенцию субъектов, осуществляющих административно-правовое регулирование в этой сфере, а также правовой статус субъектов предпринимательской деятельности в настоящее время определяют:

Конституция РФ (ст. 8, 34, п. «ж», «о» ст. 71, п. «к» ст. 72);

Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 04. 05. 2011 N 99-ФЗ (ред. от 04. 03. 2013);

ГК РФ (ст. 49,173,556, 559, 789,825,835, 845, 908, 938,1031,1063);

Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (ст. 40, 41);

Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (ст. 6, 7);

Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (ст. 15, 55), утвержденные ВС РФ 22 июля 1993 г. № 5487−1;

Федеральный закон от 18 июля 1999 г. № 183-ФЗ «Об экспортном контроле»;

Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 127-ФЗ «О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения»;

Федеральный закон от 26 марта 1998 г. № 41-ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях»;

Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах»;

Федеральный закон от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ «Об оружии»;

Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»;

Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности»;

Обеспечение безопасности предпринимательской деятельности путем выдачи лицензий направлено, в первую очередь, на предоставление ее субъектам на основе лицензии специальной правоспособности.

Согласно ст. 2 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» лицензия — специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю.

Отличительной особенностью этого определения закона является то, что в нем законодатель отделил лицензию, как специальное разрешение, от документа, выдаваемого лицензиату, подтверждающего наличие у него лицензии. Таким образом, бланк, выдаваемый на руки лицензиату, более не рассматривается в качестве административного акта — специального разрешения (лицензии) на осуществление вида деятельности, а является подтверждением существования такового.

К числу субъектов, осуществляющих административно-правовое регулирование в сфере лицензирования, можно отнести Правительство Р Ф, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ.

Компетенция Правительства Р Ф в сфере лицензирования связана с регулированием и координацией деятельности лицензирующих органов. На Правительство Р Ф законом возложено:

утверждение положений о лицензировании конкретных видов деятельности (определение порядка лицензирования в каждой отрасли);

наделение федеральных органов исполнительной власти полномочиями по осуществлению лицензирования;

установление видов деятельности, лицензирование которых в рамках федерального закона осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ.

Основными органами, осуществляющими лицензирование отдельных видов деятельности, являются федеральные органы исполнительной власти, которым в соответствии с Постановлением Правительства Р Ф «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности» предоставлены полномочия по лицензированию. Эти органы, а также органы исполнительной власти субъектов РФ в отношении видов деятельности, подлежащих лицензированию ими, обладают полномочиями по:

предоставлению лицензий;

переоформлению документов, подтверждающих наличие лицензий;

приостановлению действия лицензий;

возобновлению действия лицензий;

прекращению действия лицензий в отдельных случаях;

ведению реестра лицензий;

контролю за соблюдением лицензиатами требований и условий лицензий при осуществлении видов деятельности;

обращению в суд с заявлениями об аннулировании лицензий.

Режим лицензирования распространяется на деятельность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Права и обязанности двух групп субъектов в рамках административно-правового режима лицензирования, так же как и в других режимах, корреспондируют друг другом. В частности, праву на осуществление предпринимательской деятельности и получение лицензии корреспондирует обязанность лицензирующего органа предоставить это специальное разрешение. Помимо права на получение лицензии, предусматривается право каждого на получение информации о реестре лицензий, ведение которого возложено на лицензирующие органы.

Нормы, определяющие полномочия и порядок осуществления контроля лицензирующими органами в отношении лицензиатов, закрепляются в ст. 12 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».

Лицензирующие органы вправе:

проводить проверки деятельности лицензиата на предмет ее соответствия лицензионным требованиям и условиям;

запрашивать у лицензиатов необходимые объяснения и документы;

составлять на основании проверок акты (протоколы) с указанием нарушений;

выносить предупреждения лицензиатам;

выносить решения, обязывающие лицензиата устранить выявленные нарушения, устанавливать сроки их устранения.

Кроме этого, лицензирующий орган наделен правом обращения в суд для решения вопроса об аннулировании действия лицензии, в случае если нарушение лицензиатом лицензионных требований и условий повлекло за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов РФ.

Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» предусматривает также право субъекта, осуществляющего предпринимательскую деятельность, на обжалование действий лицензирующих органов в суд в порядке, установленном законодательством РФ (ст. 9).

В судебной практике, связанной со сферой лицензирования отдельных видов деятельности, возникает достаточное количество споров. Так, в случае если организации или предприниматели полагают, что лицензирующий орган совершил действие или принял ненормативный правовой акт, не соответствующие законодательству и нарушающие их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, они могут обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании данного акта недействительным, а действий — незаконными. В частности, обжаловать в арбитражный суд решение лицензирующего органа об отказе в выдаче лицензии. Другим примером споров между субъектами является обжалование в судебном порядке решений лицензирующих органов о досрочном прекращении действия лицензий.

Однако данные споры вытекают не только из заявлений субъектов предпринимательской деятельности о признании незаконными действий лицензирующих органов. Например, большое количество споров возникает между субъектами предпринимательской деятельности по поводу недействительности сделок, заключенных без наличия лицензий на осуществление определенных видов деятельности. Существо данных споров обусловлено тем, что специальная правоспособность субъекта предпринимательской деятельности на заключение сделок, исполнение которых предполагает деятельность, подлежащую лицензированию, зависит от наличия у него лицензии или специального государственного разрешения.

Следует обратить внимание и на то, что ВАС РФ направлял судам специальное информационное письмо от 28 октября 1998 г. № СЗ-7/УЗ-819 «О Федеральном законе „О лицензировании отдельных видов деятельности“».

Существенным недостатком режима является также то, что его нормы не оговаривают возможность обжалования действий лицензирующих органов в административном порядке. Законодательное закрепление административного обжалования действий лицензирующих органов и их должностных лиц позволило бы оперативно защитить права и законные интересы субъектов предпринимательской деятельности.

Реализация прав и обязанностей юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в сфере лицензирования отдельных видов деятельности обеспечивается при помощи норм, устанавливающих порядок принятия решения о предоставлении лицензии, переоформления документов, приостановления действия лицензий и их аннулирования, а также порядок ведения реестров лицензий и получения сведений из них. Помимо этого нормами режима установлены перечни документов, необходимых для предоставления лицензий, и сроки принятия решения о предоставлении лицензии.

Ответственность лицензирующих органов и их должностных лиц, а также лицензиатов за нарушение правил установлена в УК РФ. В первую очередь, это нормы, устанавливающие уголовную ответственность за преступления в сфере экономической деятельности (воспрепятствование законной предпринимательской деятельности — ст. 169), незаконное предпринимательство (ст. 171). Установлена также административная ответственность на нарушение режимных правил (ст. 7. 3, 7. 11, 8. 14, 8. 40, 9. 1,14. 1,15. 6,18. 13,19. 20, 20. 15, 20. 16, 20. 23 и др. КоАП РФ).

Административно-правовое регулирование предпринимательской деятельности распространяется также на предпринимательскую деятельность, связанную с использованием природных ресурсов (в том числе недр, лесного фонда, объектов растительного и животного мира), деятельность, связанную с использованием оружия, осуществлением внешнеэкономических операций, биржевую, банковскую, страховую, нотариальную, образовательную деятельность и деятельность профессиональных участников рынка ценных бумаг, а также деятельность в области использования атомной энергии, защиту государственной тайны и др. При этом указанные сферы предпринимательской деятельности не включены в сферу регулирования Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности».

Вместе с этим указанные правоотношения можно рассмотреть по аналогии с рассмотренными выше правоотношениями, выделяя в них схожие специализированные административно-правовые режимы, устанавливаемые для данных сфер и являющиеся однородными с режимом лицензирования отдельных видов предпринимательской деятельности.

К числу таких же режимов можно отнести сертификацию продукции и работ (услуг), а также их стандартизацию. В рамках данных административно-правовых режимов специально уполномоченные субъекты предоставляют сертификаты качества и сертификаты соответствия субъектам предпринимательской деятельности, что придает «легальную» оборотоспособность некоторым объектам предпринимательской деятельности (товарам, работам, услугам).

Несмотря на использование различной терминологии (лицензия, разрешение, государственное разрешение, сертификат и пр.), административно-правовые режимы лицензирования и выдачи разрешений на осуществление отдельных видов деятельности представляются единым блоком в сфере административно-правового регулирования предпринимательской деятельности. Как уже отмечалось выше, обусловлено это тем, что в данных режимах имеют место общие целевые установки, схожие и общие нормы и принципы регулирования.

1.3 Основы лицензирования предпринимательской деятельности в зарубежных странах

Итак, в России, для того чтобы лицензирование не создавало неоправданных барьеров для занятия определенными видами деятельности перечень видов деятельности, для занятия которыми необходимо получение лицензии, а также порядок получения лицензии урегулированы в законодательстве.

В Российской Федерации лицензирование, с одной стороны, регулируется единым законом о лицензировании, а с другой, особенности лицензирования в отдельных отраслях учтены при разработке положений. Данный подход следует признать правильным.

Согласно ст. 2 ФЗ РФ «О лицензировании отдельных видов деятельности», лицензирование — это мероприятия, связанные с предоставлением лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлением действия лицензий в случае административного приостановления деятельности лицензиатов за нарушение лицензионных требований и условий, возобновлением или прекращением действия лицензий, аннулированием лицензий, контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий, ведением реестров лицензий, а также с предоставлением в установленном порядке заинтересованным лицам сведений из реестров лицензий и иной информации о лицензировании.

Федеральным Законом «О лицензировании отдельных видов деятельности» не только установлен перечень видов деятельности, лицензирование которых осуществляется в соответствии с данным нормативным правовым актом, но и исчерпывающий перечень видов (сфер) деятельности, лицензирование которых осуществляется на основе особых актов. Таким образом, устранена возможность применения лицензионного механизма в рамках подзаконного регулирования и решен вопрос об объектах лицензирования в России.

Касательно требований и условий, которые необходимо соблюдать для получения лицензии, то они должны быть обоснованными и действительно необходимыми для осуществления того или иного вида деятельности. То есть, применение лицензирования в целях регулирования предотвращения ограничения конкуренции является, несомненно, необходимым, однако также следует отметить, что данная мера не должна создавать необоснованные ограничения, что недопустимо.

В качестве примера в данном параграфе рассмотрим особенности правовые основы лицензирования в сфере связи так же в зарубежных странах.

Лицензирование в области связи в зарубежных странах как метод государственного регулирования стал применяться сравнительно недавно. Исторически так сложилось, что в большинстве стран услуги связи оказывались операторами-монополистами, находящимися в государственной собственности. Таким образом, необходимость лицензирования в области электросвязи и почтовой связи отсутствовала.

Во многих случаях лицензии для действующих операторов были подготовлены в процессе их приватизации. Лицензия дает всем заинтересованным сторонам, в том числе потребителям, конкурентам и государству, четкое представление о том, что дозволено или не дозволено оператору связи и что от него требуется.

Зарубежные ученые, такие как П. Смит, М. Халил, X. Интвен, выделяют несколько целей лицензирования в области связи, относя к ним, во-первых, необходимость регулирования оказания публичных услуг — базовые услуги связи рассматриваются в большинстве стран в качестве важнейшей (необходимой) публичной услуги. Несмотря на то, что в зарубежных странах наблюдается необратимая тенденция в направлении приватизации и опоры на рыночные регуляторы, большинство государств продолжает осуществлять контроль в данной сфере для обеспечения предоставления базовых услуг связи в интересах общества. В большинстве стран лицензии являются важным инструментом осуществления такого рода контроля.

Приватизация или коммерциализация также отнесена к одной из целей лицензирования — лицензия необходима при приватизации государственного оператора связи.

Указанные авторы говорят о том, что лицензирование является одним из регуляторов структуры рынка. Важнейшим аспектом регулирования является определение структуры рынка связи, в частности, количества операторов, имеющих лицензии на предоставление услуг связи. Во многих странах основной целью лицензирования новых операторов является усиление конкуренции. Благодаря лицензированию новых операторов конкуренция стала основной чертой некоторых рынков связи (например, сотовая связь, услуги Интернета), но не всех. В частности, это не распространилось на рынок базовых услуг. Важнейшая цель лицензирования на многих рынках заключается в обеспечении жизнеспособности новых конкурентоспособных участников рынка, а также преимуществ для потребителей в связи с их присутствием на рынке. С другой стороны, хотя процедура лицензирования повышает уровень конкуренции, она в то же время может ограничить доступ на рынок субъектов предпринимательской деятельности или даже сохранить монополию по политическим или экономическим причинам. Например, государство, добиваясь увеличения доходов в казну от приватизации, может предоставлять недавно приватизированному оператору монопольные права на определенный период времени. Несмотря на то, что сохранение монополий в целом снижает эффективность рынка связи, многие государства мирятся с этим как с проблемой «переходного периода». В таких случаях либерализация обычно осуществляется поэтапно.

Наличие ограниченных ресурсов, необходимых для функционирования, например, электросвязи (радиочастотный спектр, номерная емкость), должны распределяться между операторами на равной основе, эффективно и в интересах общества, под контролем государства. Часто такое распределение требует соблюдения баланса конкурирующих интересов и приоритетов. К примеру, в ряде зарубежных стран радиоспектр может быть выделен по итогам торгов участнику, предложившему за него наибольшую цену, или предоставлен за небольшую сумму для того, чтобы снизить цены или стимулировать распространение новых услуг. Доступ к частотной полосе может быть источником дохода государства, однако экономические и другие ограничения доступа могут тормозить развитие услуг и привести к повышению потребительских цен.

Лицензирование также может использоваться для обеспечения государственных доходов. Выдача лицензий по результатам проведенных торгов может дать разовые поступления в бюджет. Кроме того, ежегодные лицензионные платежи зачастую являются постоянным источником доходов для финансирования деятельности регулирующего органа или для иных целей. Кроме того, лицензирование новых операторов может увеличить общий размер рынка электросвязи и таким образом повысить налоговые поступления в государственную казну.

Лицензии на оказание услуг связи могут содержать условия, связанные с защитой прав потребителей. Эти условия касаются регулирования цен, порядка выставления счетов, механизма удовлетворения претензий потребителей, разрешения споров, обязательного предоставления определенных услуг потребителям (например, справочные службы, услуги операторов при чрезвычайных ситуациях).

Определенность в вопросах регулирования — это также одна из целей лицензирования. Четко определяя права и обязанности лицензиата, регулирующего органа, лицензия может существенно повысить уровень доверия к режиму лицензирования. Определенность в этих вопросах является важнейшим элементом лицензирования, цель которого состоит в привлечении новых операторов и инвестиций. Это особенно касается привлечения иностранных инвестиций в развивающиеся страны или страны с переходной экономикой с повышенной степенью инвестиционного риска.

Приватизация и либерализация в области связи впервые были проведены в Европе и в Соединенном Королевстве в начале 80-х годов XX в. В то время концепция регулирования оказания услуг связи была нова для Соединенного Королевства, где не существовало никакой нормативной базы. В связи с этим лицензия, выданная компании «Бритиш Телеком», была подготовлена как своего рода «самостоятельный кодекс». Она регулировала большинство аспектов деятельности «Бритиш Телеком» и предоставляла ряд исключительных прав, таких как ограниченная монополия на услуги голосовой связи и ограничения на простую перепродажу.

Аналогичная модель применялась в ряде европейских стран и в других государствах по мере приватизации действующих операторов связи и выдачи лицензий новым операторам.

Некоторые страны, в частности Северная Америка, не имеют традиции выдачи детализированных лицензий, подробно расписывающих режим регулирования. В США и Канаде детальные правила регулирования содержатся в нормативных актах, решениях, распоряжениях, принятых регулирующим органом. Соответственно, когда в 1998 г. Канада впервые ввела лицензирование некоторых операторов электросвязи, регулирующий орган выдал очень короткие (объемом в две страницы) лицензии операторам международной связи.

Странам, не имеющим четкой нормативной базы и намеревающимся лицензировать новые операторы, необходимо разработать достаточно детальные лицензии. Страны, начав приватизацию и либерализацию без ясных и подробных лицензий и других документов, относящихся к регулированию, столкнулись с серьезными проблемами в связи с неопределенностью порядка регулирования.

В других странах, в частности, в Венгрии, Уганде, Марокко и Иордании, в отсутствии четкой нормативной базы определенность была достигнута на начальном этапе благодаря использованию детализированных лицензий.

В рамках Всемирной торговой организации действует ряд нормативных актов: Генеральное соглашение по торговле услугами (далее — ГАТС), Соглашение о базовой электросвязи от 1997 г., содержащие правила торговли, применимые к лицензированию услуг связи. Стороны, подписавшие Соглашение о базовой электросвязи, так же, как и страны, стремящиеся вступить в ВТО, должны привести свою практику лицензирования в соответствие с правилами торговли ВТО.

ПоказатьСвернуть
Заполнить форму текущей работой