Анализ бюджетного федерализма в России

Тип работы:
Курсовая
Предмет:
Финансы


Узнать стоимость

Детальная информация о работе

Выдержка из работы

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

1. СОСТОЯНИЕ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ БЮДЖЕТОВ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

1.1 Место территориальных бюджетов в бюджетной системе РФ

1.2 Текущее состояние бюджета субъекта РФ на примере Нижегородской области

2. АНАЛИЗ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИИ

2.1 История понятия бюджетного федерализма в РФ

2.2 Система бюджетного выравнивания

3. ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИИ

3.1 Необходимость совершенствования развития бюджетного федерализма в РФ

3.2 Упорядочение бюджетного устройства субъектов Российской Федерации

3.3 Проблемы разграничения расходных и доходных полномочий

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность выбранной для исследования темы бюджетного федерализма заключается в том, что сегодня одной из главных задач Российской Федерации является обеспечение единства государственных и общественных интересов, прежде всего интересов населения, проживающего на территории субъектов Федерации и входящих в них административно-территориальных образований.

Бюджетный федерализм как общественное понятие характеризует в основном экономический аспект межбюджетных отношений. «Бюджетный федерализм — это отношения между центральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов государства, а также органами местного самоуправления, возникающие в ходе бюджетного процесса, основанные на разграничении бюджетных прав и полномочий в области формирования и расходования бюджетных средств, исходя из принципа сочетания интересов участников бюджетного процесса и населения на всех уровнях бюджетной системы».

Для федерального государства особенно уязвимыми являются такие факторы, как неравномерность в развитии экономической базы территорий и требования равных прав с субъектами-донорами, утрата факторов экономической интеграции регионов в единое экономическое пространство страны, неопределённость статуса федеральной собственности, противоречивость принципов распределения компетенции между органами исполнительной и законодательной власти всех уровней.

Один из основных аспектов российского федерализма заключается в нахождении баланса полномочий между регионами и центром, т. е. определении степени политической и экономической самостоятельности каждого региона.

Целью исследования является определение проблем и перспектив развития бюджетного федерализма в Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели необходимо решить ряд конкретных задач:

— рассмотреть современное состояние территориальных бюджетов России их место в бюджетной системе РФ;

— представить особенности бюджета субъекта РФ на примере Нижегородской области;

— рассмотреть историю развития и текущее состояние бюджетного федерализма в России;

— обобщить проблемы и указать перспективы развития бюджетного федерализма.

Объектом курсовой работы являются отношения в сфере организации бюджетной системы Российской Федерации.

1. СОСТОЯНИЕ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ БЮДЖЕТОВ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

1.1 Место территориальных бюджетов в бюджетной системе РФ

Рассмотрение вопросов, связанных с бюджетной системой и бюджетным устройством невозможно проводить в отрыве от государства, поскольку они являются неотъемлемой частью государственного устройства. Бюджетная система — главное звено финансовой системы государства. Для лучшего понимания вопросов бюджетного устройства коротко остановимся на государственном устройстве Российской Федерации. По Конституции Россия является федеративным государством, объединяющим 89 субъектов. Субъекты представлены республиками, краями, областями, городами федерального подчинения — Москва и Санкт-Петербург, автономными округами и одной автономной областью.

В соответствии с федеративным устройством государственная власть в России представлена двумя уровнями: федеральным и уровнем субъектов Российской Федерации. Для каждого уровня имеются свои институты власти, предметы ведения и функции, которые определены Конституцией Р Ф, Федеральными законами, Конституциями (Уставами) и законами субъектов РФ.

Если рассмотреть предметы ведения Российской Федерации, которые определены статьей 71 Конституции Российской Федерации, то основными функциями этого уровня будут вопросы:

— защиты прав и свобод граждан;

— определения федеральной политики в области государственного, экономического, социального, культурного и национального развития;

— установления системы федеральных органов государственной власти;

— определения внешней политики и внешнеэкономической деятельности;

— обеспечения обороны и безопасности;

— судоустройства и система исполнения наказаний;

— федеральной государственной службы;

— стандартов и эталонов;

— геодезии и картографии;

— статистического и бухгалтерского учета и некоторых других.

Перечисленные основные функции государства на федеральном уровне требуют соответствующих расходов для их выполнения. Все эти функции финансируются за счет средств государства, за счет средств бюджета.

В целом, государственный бюджет — имеющий силу закона финансовый план государства на текущий финансовый год. В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации от 31. 07. 1998 № 145-ФЗ бюджет — «форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления».

Перемены в экономике России и её политическом строе, произошедшие в начале 90-х годов, вызвали серьезные изменения в её финансовом механизме. Появление новых форм собственности, новых субъектов хозяйствования повлекло изменения в системе денежных доходов и расходов; финансовые потоки стало возможным регулировать в основном косвенными методами. Одним из важнейших направлений реформирования государственных финансов стало расчленение единого госбюджета на три самостоятельных части: федеральный бюджет, бюджеты субъектов федерации и местные бюджеты.

В России государственная власть представлена федеральным уровнем и уровнем субъектов РФ.

Функции органов государственной власти субъектов (и расходы соответственно) складываются из предметов совместного ведения с федеральным центром, т. е. в условиях федеративного государства часть вопросов решаются федеральными органами государственной власти вместе с органами государственной власти субъектов РФ. Круг этих вопросов определен в статье 72 Конституции Р Ф.

Другую часть вопросов власти субъекты решают самостоятельно, поскольку они относятся к их исключительному ведению.

Вопросы разграничения предметов ведения между федерацией и субъектами РФ до конца не решены. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации», согласно которым функции и полномочия государственной власти на уровне республик, краев, областей, автономных округов по предметам совместного ведения устанавливаются федеральными законами, договорами и соглашениями о разграничении полномочий.

В определении бюджета упоминаются задачи и функции местного самоуправления. Местное самоуправление в соответствии со статьей 12 Конституции Р Ф не входит в систему органов государственной власти и является, таким образом, самостоятельным уровнем управлении.

Статья 132 Конституции Р Ф и федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» наделяют органы местного самоуправления правом самостоятельно формировать и исполнять местные бюджеты. Местное самоуправление осуществляется в поселениях и территориях ниже уровня субъекта РФ, т. е. в городах, районах, поселках, волостях и других территориях и поселениях, именуемых муниципальными образованиями в соответствии с законодательством субъекта РФ и уставами конкретных муниципальных образований. Предметы ведения местного самоуправления определены Федеральным законом от 28. 08. 1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (действующим до 1 января 2006 года — затем в силу вступит большинство статей нового закона от 06. 10. 2003 № 131-ФЗ) и включают вопросы местного значения, которые реализуются исключительно на местном уровне и отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Государственные полномочия закрепляются за местным уровнем только федеральным законом или законом субъекта РФ.

К основным вопросам местного значения относятся:

— местные финансы, формирование и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов;

— распоряжение муниципальной собственностью;

— организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального;

— организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечения санитарного благополучия;

— организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения;

— муниципальное дорожное строительство, благоустройство и озеленение территории;

— организация утилизации бытовых отходов, организация ритуальных услуг и ряд других.

Для реализации приведенных полномочий требуются соответствующие финансовые ресурсы, выделяемые из местных бюджетов. Вопросы организации местных бюджетов сейчас регулируются Федеральным законом от 25. 09. 1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ».

Бюджетная система Российской Федерации — основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. В условиях федеративного государства бюджетная система является объединением относительно самостоятельных бюджетов разных уровней. Такая конструкция с одной стороны создает стимулы для развития каждой отдельной территории, а с другой, при наличии центрального звена — федерального бюджета, сохраняется возможность координации развития отдельных субъектов и федерации в целом.

Под бюджетным устройством принято понимать организацию бюджетной системы и принципы её построения. Организационное построение бюджетной системы всецело зависит от формы государственного устройства. Бюджетная система унитарных государств включает в себя два уровня: государственный бюджет и местные бюджеты. У государств с федеративным устройством, наряду с федеральным и местными бюджетами, выделяются бюджеты субъектов федерации (штатов в США, Бразилии, Индии; земель в Германии; республик, краёв, областей и автономных округов в России). Однако и в унитарных, и в федеративных государствах бюджеты нижестоящих уровней не входят в бюджеты вышестоящих уровней. Бюджетная система России, как федеративного государства состоит из трёх уровней:

— первый уровень — федеральный бюджет Российской Федерации и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

— второй уровень — бюджеты субъектов РФ (89 бюджетов — 21 республиканский бюджет, 55 краевых и областных бюджетов, 10 окружных бюджетов автономных округов, бюджет автономной Еврейской области, городские бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга) и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

— третий уровень — местные бюджеты (около 29 тысяч городских, районных, поселковых и сельских бюджетов).

Совокупность бюджетов всех уровней образует консолидированный бюджет. Консолидированный бюджет определяется Бюджетным кодексом как свод бюджетов всех уровней на соответствующей территории. Консолидированный бюджет субъекта РФ составляют бюджет самого субъекта и свод бюджетов находящихся на его территории муниципальных образований.

Консолидированные бюджеты позволяют получить полное представление обо всех доходах и расходах региона или страны в целом, они не утверждаются и служат для аналитических и статистических целей.

1.2 Текущее состояние бюджета субъекта РФ на примере Нижегородской области

Давая характеристику современного состояния территориальных бюджетов, мы рассмотрим текущее положение бюджета субъекта Российской Федерации на примере Нижегородской области. При анализе будем основываться на Законах Нижегородской области «Об областном бюджете на 2008−2009гг.» соответственно от 27. 12. 2007 № 78-З и от 30. 12. 2008 № 125-З.

Так, областной бюджет на 2009 год был утверждён по расходам в сумме 20 568,2 млн руб. и по доходам в сумме 21 561,6 млн руб. Профицит, т. е. превышение доходов над расходами составило 993,4 млн руб., которые утверждено направить на погашение государственного долга Нижегородской области. Если сравнить данные базисные показатели с уровнем 2008 года, то налицо поступательное увеличение объёмов доходов и расходов бюджета Нижегородской области, когда расходы были утверждены в сумме 16 751,4 млн руб., а доходы — в сумме 16 971,9 млн руб. Профицит в 2008 году составлял 220,5 млн руб.

Таким образом, абсолютный прирост расходов бюджета Нижегородской области в 2009 году должен в соответствии с областным законодательством составить 3816,8 млн руб., или же в относительном выражении — 22,78%.

Доходы бюджета увеличиваются на 4589,7, т. е. на 27,04%.

Профицит бюджета в 2009 году возрос на 772,9 млн руб., или же в относительном выражении на 350,5% (3,5 раза). Таким образом, основной положительной тенденцией является увеличение профицитности бюджета области, причём произошло значительное превышение доходов бюджета над его расходами.

Доходы Нижегородского областного бюджета формируются за счет поступающих в консолидированный бюджет области следующих доходных источников:

— налога на прибыль организаций;

— налога на доходы физических лиц;

— акцизов на товары, производимые и реализуемые на территории области, кроме акцизов на нефтепродукты;

— акцизов на нефтепродукты с направлением: в областной бюджет — 10%, в Территориальный дорожный фонд Нижегородской области — суммы акцизов, перераспределенной между регионами по нормативам, устанавливаемым Минфином Р Ф;

— лицензионных сборов на осуществление отдельных видов деятельности, лицензии на которые выдаются структурными подразделениями Правительства Нижегородской области, а также регистрационных сборов — в размере 100% доходов;

— налога на игорный бизнес — в размере 50% доходов;

— водного налога — в размере 100% доходов с зачислением средств в Областной экологический фонд;

— налога на имущество организаций — в размере 50% доходов;

— единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения — в соответствии с законодательством РФ;

— единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности — в соответствии с законодательством РФ;

— земельного налога за земли городов и поселков с зачислением в Территориальный дорожный фонд Нижегородской области — в размере 50% доходов;

— платы за право пользования объектами животного мира с зачислением средств в Областной экологический фонд — в размере 100% доходов;

— платы за негативное воздействие на окружающую среду с зачислением средств в Областной экологический фонд — в размере 50% доходов;

— дивидендов по акциям, находящимся в государственной собственности области, — в размере 100% доходов;

— арендной платы за земли городов и поселков, находящиеся в государственной собственности до разграничения государственной собственности на землю, — в размере 50% доходов;

— арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Нижегородской области после разграничения государственной собственности на землю, — в размере 100% доходов;

— доходов от аренды объектов нежилого фонда и имущественных комплексов, находящихся в государственной собственности области, — в размере 100 процентов доходов;

— части прибыли государственных унитарных предприятий Нижегородской области после уплаты налогов и иных обязательных платежей в бюджет, — в соответствии с законодательством области, но не менее 50%;

— процентов от предоставления бюджетных кредитов (ссуд);

— доходов от использования лесного фонда в части средств, поступающих за счет отчислений от лесных податей и арендной платы сверх минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню, платы за другие виды лесопользования, — в размере 100% с зачислением средств в целевой бюджетный фонд «Воспроизводство лесов Нижегородской области»;

— разовых платежей за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии (бонусы), — в размере 100%;

— регулярных платежей за пользование недрами и доходов от платы за геологическую информацию о недрах — в размере 100% доходов;

— прочих налогов, штрафов, сборов и других платежей, подлежащих зачислению в областной бюджет в соответствии с законодательством;

— доходов целевых бюджетных фондов, консолидированных в областном бюджете.

В таблице 1.1 мы рассмотрим укрупнённую структуру доходов бюджета Нижегородской области в 2008—2009 гг.

Таблица 1.1 Структура доходов бюджета Нижегородской области в 2008—2009 гг. (млн. руб.)

Код

Наименование групп подгрупп статей и подстатей доходов

Сумма

Отклонение

2008 г

2009 г

+/-

%

1 000 000

1. НАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ

9295,2

15 474,2

+6179,2

+66,48

1 010 000

1.1. Налоги на прибыль

6231,6

8516,9

+2285,3

+36,67

1 010 100

1.1.1. Налог на прибыль организаций

3483,7

3899,7

+416,0

+11,94

1 010 200

1.1.2. Налог на доходы физических лиц

2720,8

4515,7

+1794,9

+65,97

1 010 400

1.1.3. Налог на игорный бизнес

27,1

101,6

+74,5

+274,91

1 020 000

1.2. Налоги на товары и услуги. Лицензионные и регистрационные сборы

1729,2

3219,1

+1489,9

+86,16

1 020 200

1.2.1. Акцизы

1499,9

3171,7

+1671,8

+111,46

1 020 400

1.2.2. Лицензионные и регистрационные сборы

2,20

4,85

+2,65

+120,45

1 030 000

1.3. Налоги на совокупный доход

152,1

653,1

+501,0

+329,39

1 030 100

1.3.1. Единый налог в связи с применением упрощенной системы налогообложения

15,4

171,8

+156,4

+1015,58

1 030 200

1.3.2. Единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности

136,6

481,4

+344,8

+252,42

1 040 000

1.4. Налоги на имущество

1114,7

983,5

-131,2

-11,77

1 050 000

1.5. Платежи за пользование природными ресурсами

67,7

572,2

+504,5

+745,20

1 050 400

1.5.1 Платежи за пользование лесным фондом

58,9

-

-58,9

-

1 050 500

1.5.2. Водный налог

-

224,7

+224,7

1 050 700

1.5.3. Земельный налог

8,8

346,2

+337,4

+3834,09

1 050 800

1.5.4. Сбор за пользование объектами животного мира и объектами водных биологических ресурсов

-

1,3

+1,3

-

1 400 000

1.6. Прочие налоги, пошлины и сборы

-

1529,3

+1529,3

-

2 000 000

2. НЕНАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ

837,7

1827,6

+989,9

+118,17

2 010 000

2.1. Доходы от имущества в гос. и муниц. собственности, или от деятельности гос. и муниц. организаций

799,4

1 604,0

+804,6

+100,65

2 040 000

2.2. Доходы от продажи земли и нематериальных активов

15,2

-

-15,2

-

2 060 000

2.3. Административные платежи и сборы

7,9

168,4

+160,5

+2031,65

2 070 000

2.4. Штрафные санкции, возмещение ущерба

5,6

55,2

+49,6

+885,71

2 090 000

2.5 Прочие неналоговые доходы

9,6

-

-9,6

-

3 000 000

3. БЕЗВОЗМЕЗДНЫЕ ПЕРЕЧИСЛЕНИЯ

2050,5

4255,7

+2205,2

+107,54

3 020 000

3.1. От других бюджетов

1806,2

2806,8

+1000,6

+55,40

3 070 000

3.2. Прочие безвозмездные перечисления

244,3

1448,9

+1244,6

+509,46

4 000 000

4. ДОХОДЫ ЦЕЛЕВЫХ БЮДЖЕТНЫХ ФОНДОВ

4566,7

4,0

-4562,7

-99,91

5 000 000

5. ДОХОДЫ ОТ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ И ИНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

221,8

-

-221,8

-

ВСЕГО доходов

16 971,9

21 561,6

+4589,7

+27,04

Итак, налицо очевидная тенденция к увеличению в 2009 году большинства видов бюджетных доходов по Нижегородской области. Так, налоговые доходы возросли на 6179 млн руб., т. е. на 66,48% по сравнению с 2008 годом. Это вызвано ростом налога на прибыль на 416,0 млн руб. (11,94%), НДФЛ — на 1794,9 млн руб.(65,97%), налога на игорный бизнес на 74,5 млн руб. (3,75 раза). Также значительно увеличилось планируемое поступление акцизов и лицензионных и регистрационных сборов.

Существенно возрастёт поступление налогов на совокупный доход (единые налоги, связанный с упрощённой системой налогообложения и на вменённый доход). Рост составил 501 млн руб., т. е. более чем в 4 раза.

Поступление налогов на имущество несколько сократится. Уменьшение составило в соответствии с Законом 131,2 млн руб. или же 11,77%. В то же время платежи за пользование природными ресурсами существенно возрастут в 2009 году. Рост составит 504,5 млн руб., т. е. в относительном выражении более 8 раз.

Неналоговые доходы по плану увеличатся на 989,9 млн руб. Их относительный прирост составит 118,17%, что вызвано значительным планируемым увеличением поступлений по доходов от имущества в государственной и муниципальной собственности, административным платежам и штрафным санкциям.

Безвозмездные перечисления возрастут более чем в 2 раза, в то же время доходы целевых бюджетных фондов составят в 2009 г. всего 4 млн руб., в отличие от 4566,7 млн руб. в 2008 г., а доходы от предпринимательской и иной, приносящей доход деятельности вообще не предусмотрены в 2009 году, тогда как в 2008 году они составляли 221,8 млн руб.

В соответствии с Законом об областном бюджете на 3 года (т.е. с 2009 по 2011 гг.) за местными бюджетами Нижегородской области закреплены нормативы отчислений от регулирующих налогов (налога на прибыль организаций, налога на доходы физических лиц, акцизов). Эти нормативы приведены нами в Приложении 1. Данные нормативы установлены в 2008 году от сумм налогов, поступающих в консолидированный бюджет области.

В таблице 1.2 мы рассмотрим структуру расходов Нижегородского областного бюджета в 2008—2009 гг.

Таблица 1.2 Структура расходов бюджета Нижегородской области в 2008 — 2009гг. (млн. руб.)

Код

Наименование расходов

Сумма

Отклонение (+/-)

2008 г.

2009 г.

Абс.

%

0100

1. Государственное управление и местное самоуправление

540,6

1026,8

+486,2

+89,94

0200

2. Судебная власть

42,8

90,2

+47,4

+110,75

0500

3. Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства

1141,5

885,1

-256,4

-22,46

0700

4. Промышленность, энергетика и строительство

317,4

344,9

+27,5

+8,66

0800

5. Сельское хозяйство и рыболовство

571,1

669,9

+98,8

+17,30

0900

6. Охрана окружающей и природной среды и природных ресурсов, гидрометеорология, картография и геодезия

66,4

4,2

-62,2

-93,67

1000

7. Транспорт, связь и информатика

351,0

383,5

+32,5

+9,26

1100

8. Развитие рыночной инфраструктуры

21,1

28,5

+7,4

+35,07

1200

9. Жилищно-коммунальное хозяйство

466,6

664,7

+198,1

+42,46

1300

10. Предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий

70,7

535,5

+464,8

+657,43

1400

11. Образование

1114,3

1501,2

+386,9

+34,72

1500

12. Культура, искусство и кинематография

145,9

136,7

-9,2

-6,31

1600

13. Средства массовой информации

85,0

123,3

+38,3

+45,06

1700

14. Здравоохранение и физическая культура

927,9

3406,7

+2478,8

+267,14

1800

15. Социальная политика

2074,1

2892,2

+818,1

+39,44

1900

16. Обслуживание государственного и муниципального долга

630,9

583,8

-47,1

-7,47

2100

17. Финансовая помощь другим бюджетам бюджетной системы

3852,9

4719,7

+866,8

+22,50

2600

18. Дорожное хозяйство

-

616,9

+616,9

-

3000

19. Прочие расходы

-235,4

-987,5

-752,1

-319,50

3100

20. Целевые бюджетные фонды

4566,7

2941,9

-1624,8

-35,58

ВСЕГО расходов

16 751,4

20 568,2

+3816,8

+22,78

в том числе:

текущие расходы

16 078,8

19 767,7

+3688,9

+22,94

капитальные расходы

672,6

800,5

+127,9

+19,02

Итак, мы видим, что в целом расходы бюджета возросли в 2009 году по сравнению с 2008 на 22,78%. В структуре расходов основное место занимают текущие расходы, которые увеличились в Законе о бюджете на 2009 год на 22,94% или же в абсолютном выражении на 3 млрд. 688,9 млн руб. Капитальные расходы также возросли на 19,02%, т. е. на 127,9 млн руб.

В структуре расходов произошло значительное относительное увеличение расходов на государственное и муниципальное управление — около 90%, судебную власть — 110,75%, предупреждение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций — более чем в 7,5 раз, здравоохранение и физическую культуру — почти в 3,7 раза.

Существенно увеличиваются расходы на развитие рыночной инфраструктуры — на 35%, ЖКХ — на 42,5%, образование — около 35%, социальную политику — почти на 40%, СМИ — на 45%. Финансовая помощь другим бюджетам возрастает на 22,5%.

Обнадёживает появление в структуре расходов на дорожное хозяйство, которые составят в 2009 году 616,9 млн руб. Данные расходы не были предусмотрены в бюджете 2008 года.

Однако, снижаются расходы на правоохранительную деятельность — на 22,5%, на культуру, искусство и кинематографию — чуть более, чем на 6%.

Если снижение расходов по обслуживанию государственного и муниципального долга на 7,5% радует, то вот снижение расходов на охрану окружающей и природной среды, гидрометеорологию, картографию и геодезию почти в 16 раз настораживает, поскольку от данных расходов в большой мере зависит обеспечение нормальной жизнедеятельности населения области.

В целом же, на наш взгляд структура расходов бюджета Нижегородской области в 2009 году выглядит достаточно сбалансированной и имеющей довольно оптимальную социальную направленность.

территориальный бюджет федерализм

2. АНАЛИЗ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИИ

2.1 История понятия бюджетного федерализма в РФ

Бюджетный федерализм проявляется в нормативно-законодательном определении налоговых и бюджетных взаимоотношений между разными уровнями бюджетов, между консолидированными налогоплательщиками и разными уровнями бюджетов, в конкретизации прав и обязанностей во взаимодействиях между указанными сторонами на всех стадиях бюджетного процесса. При этом непременным, хотя и не единственным условием бюджетного федерализма должно быть соблюдение условий определённого законодательством равноправия (самостоятельности) «нижестоящих» бюджетов в отношениях с «вышестоящими».

Начало формированию бюджетного федерализма в России было положено в начале девяностых годов. Именно тогда в результате проведённой реформы относительно формализованные правила — единые для всех регионов нормативы отчислений от федеральных налогов, более объективные и «прозрачные» критерии распределения финансовой помощи — позволили устранить стихийную децентрализацию ресурсов и политический торг между федеральными и региональными ветвями власти. Однако эта реформа оказалась незавершённой и не привела к формированию прочной законодательной базы российского бюджетного федерализма. В 1996−98 гг. обострился кризис межбюджетных отношений и региональных финансов, усилился субъективизм в распределении финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы и регионами, приобрели массовый характер ненадёжное исполнение бюджетов, резко выросли долги региональных и местных бюджетов.

В процессе становления в России реального бюджетного федерализма переломным стал конец 90-х годов. Вступили в силу Бюджетный и Налоговый кодексы, заложившие основу для формирования нового бюджетного устройства страны. «Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 годах», одобренная постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 1998 года № 862, определила, исходя из реалий конца 90-х годов, основные направления создания в России работоспособной системы бюджетного федерализма. Её суть — создание бюджетной самостоятельности субъектов Российской Федерации с системой стимулов, побуждающей региональные власти проводить взвешенную и ответственную бюджетную политику при одновременном соблюдении на всей территории страны предусмотренных Конституцией Р Ф и федеральным законодательством социальных гарантий.

В рамках общей стратегии развития России на среднесрочную перспективу необходимо реализовать качественно новый этап реформирования системы межбюджетных отношений. В научных исследованиях, посвященных развивающимся или переходным экономикам, получила распространение концепция «федерализма, сохраняющего рынок» или (федерализма, создающего рынок) основные положения которой нашли отражение в Программе развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 года.

Целью Программы явилось формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющего органам власти субъектов РФ и органам местного самоуправления проводить самостоятельную налоговую политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней.

В Программе развития бюджетного федерализма были регламентированы принципы разграничения расходных полномочий и доходных источников бюджетов субъектов РФ. что позволило сократить количество «нефинансируемых мандатов» и формализовать механизмы финансовой поддержки региональных и местных бюджетов. Закрепленные на постоянной основе доходные источники бюджетов субъектов РФ обеспечили стабильный рост их доходов, который на протяжении 2000−2005 гг. существенно опережал темпы инфляции. Реализация Программы завершилась внесением изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений, установленных Федеральным законом от 20. 08. 2004 г. № 120-ФЗ.

Следующий этап развития межбюджетных отношений в России определяется принятием Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в РФ в 2006—2008 годах, одобренной распоряжением Правительства Р Ф от 03. 04. 2006 г. № 467-р. Целью Концепции является: повышение эффективности деятельности органов власти всех уровней по реализации их полномочий; повышение качества управления государственными и муниципальными финансами на всех уровнях бюджетной системы, направленное на наиболее полное удовлетворение спроса граждан на бюджетные услуги, с учетом объективных различий в потребностях населения и особенностей социально-экономического развития территорий.

Концепция определяет следующие основные задачи:

— укрепление финансовой самостоятельности субъектов РФ;

— создание стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты;

— создание стимулов для улучшения качества управления государственными и муниципальными финансами;

— повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов;

— оказание методологической и консультационной помощи субъектам РФ в целях повышения эффективности и качества управления государственными и муниципальными финансами, а также в целях реализации реформы местного самоуправления.

В Бюджетном послании Президента Р Ф от 09. 03. 2007 г. «О бюджетной политике в 2008—2010 гг.» вопросы развития межбюджетных отношений рассматриваются в отдельном разделе. Отмечено, что основная их цель -- повышение стимулов для субъектов РФ и муниципальных образований к снижению уровня дотационности. Выдвигаются следующие задачи:

— необходимо завершить, соблюдая установленные принципы, разграничение полномочий между публично-правовыми образованиями;

— при подготовке и реализации решений о делегировании полномочий в сфере регулирования экономического и социального развития Правительство Р Ф должно исходить из необходимости оптимизации структуры и численности территориальных органов федеральных служб и агентств, сохраняя за федеральным уровнем в основном контрольные и надзорные функции;

— следует продолжить передачу реализации инвестиционных проектов по строительству объектов, находящихся в собственности субъектов РФ и в муниципальной собственности, на финансирование из региональных и местных бюджетов. При этом по уже строящимся объектам, находящимся в государственной собственности субъектов РФ и в муниципальной собственности, включавшимся в перечень строек и объектов для федеральных государственных нужд, в федеральном бюджете необходимо предусмотреть средства софинансирования расходов субъектов РФ в размере, соответствующем федеральной доле в общем объеме ассигнований, необходимых для завершения строительства указанных объектов.

Таким образом, в развитии межбюджетных отношений в современной России можно выделить несколько этапов, что позволяет говорить о продолжающемся динамичном процессе их становления, направленном на создание эффективной модели бюджетного федирализма в Российской Федерации.

Однако, если в 2008 году налоговые ресурсы распределялись между федеральным центром и субъектами Российской Федерации в пропорции 52: 48, то в 2009 уже 58: 42, а по некоторым регионам это соотношение

Однако, если в 2008 году налоговые ресурсы распределялись между федеральным центром и субъектами Российской Федерации в пропорции 52: 48, то в 2009 уже 58: 42, а по некоторым регионам это соотношение доведено до 70: 30.

Одной из основ межбюджетных отношений является поиск оптимального соотношения доходов, поступающих в региональные бюджеты в виде налогов и в виде финансовой помощи. С одной стороны, в пользу увеличения доли налоговых доходов в доходной части региональных бюджетов говорит то обстоятельство, что в отличие от финансовой помощи, размер которой от местных властей никак не зависит, налоговые поступления в региональный бюджет тем больше, чем больше налоговая база соответствующей территории. Следовательно, закрепление за региональными бюджетами налоговых доходов имеет то преимущество перед дотациями, что стимулирует собственные налоговые усилия региональных и местных властей.

С другой стороны, при повышении доли налогов в общем объеме доходов территориальных бюджетов, снижается объем доходов, предназначенных для перераспределения между территориями, и тем самым фактически консервируются сложившиеся диспропорции в уровне их развития. Говоря о тезисе «один налог — один бюджет» или о необходимости приведения расходных обязательств уровней бюджетной системы в соответствие с доходными полномочиями, надо учитывать, что в составе расходных обязательств бюджетов должны присутствовать обязательства по финансированию горизонтального выравнивания. Другими словами, в составе доходов (и налоговых полномочий) вышестоящих бюджетов должны быть средства, необходимые для оказания финансовой помощи нижестоящим бюджетам, направленной на ликвидацию горизонтальной несбалансированности, а в составе доходов нижестоящих бюджетов есть получаемые трансферты.

Расчеты показывают, что в случае замены налоговых отчислений в федеральный бюджет на полный отказ от предоставления финансовой помощи из федерального бюджета, резко возросло бы число регионов с дефицитом бюджета текущих расходов при одновременном увеличении бюджетного профицита нескольких наиболее «богатых» регионов.

Помимо соотношения доходов, поступающих в региональные бюджеты в виде налогов и в виде финансовой помощи, значимым вопросом является структура налоговых доходов бюджетов каждого уровня: то есть их распределение по видам и соотношение собственных и регулирующих налоговых доходов определенного бюджета. Здесь необходимо оговориться, что принятое в российском законодательстве разделение налогов по видам на федеральные, региональные и местные ни в коей мере не подразумевает зачисления налоговых поступлений в бюджет соответствующего уровня. Подавляющая часть доходов бюджетной системы в настоящее время формируется за счет поступлений от федеральных налогов (прежде всего от НДС, налога на прибыль, подоходного налога с физических лиц, акцизов). В консолидированном бюджете на 2009 г. на федеральные налоги и сборы (включая отчисления в социальные и дорожные фонды) приходится около 89% всей суммы налоговых поступлений.

Формальным критерием разграничения налогов на федеральные, региональные и местные является уровень законодательной (представительной) власти, обладающей правом установить налог, и территория, в пределах которой он единообразно применяется. Однако в действительности законодательные полномочия региональных властей при установлении региональных и местных налогов весьма ограничены: все основные элементы налогообложения определяются федеральным налоговым законодательством. Согласно ст. 12 Налогового кодекса региональные власти вправе лишь конкретизировать налоговую ставку в установленных федеральным законодательством пределах, дополнить перечень льгот, определить порядок и сроки уплаты и формы отчетности по соответствующему налогу.

В настоящее время в России объем фискальных полномочий субъектов Федерации достаточно узок и не предполагает права введения собственных налогов, не предусмотренных федеральным законодательством, или повышения налоговых ставок сверх предусмотренных федеральным законодательством пределов.

Другим основанием деления налогов на виды является их принадлежность к числу собственных или регулирующих доходных источников. Соотношение между закрепленными и регулирующими доходными источниками является крайне важным аспектом межбюджетных отношений. Чем дольше срок закрепления доходов — тем больше у региональных органов власти предпосылок для осуществления самостоятельного бюджетного планирования.

Если же нормативы отчислений от федеральных налогов ежегодно пересматриваются, то региональные правительства лишены условий для разработки даже краткосрочной бюджетной политики и всецело зависимы от текущей конъюнктуры во взаимоотношениях с вышестоящими бюджетами.

2.2 Система бюджетного выравнивания

Межбюджетное перераспределение финансовых ресурсов — это объективно обусловленная система оказания финансовой помощи региональным и местным органам власти, которые в силу исторически сложившихся условий не обеспечены достаточными средствами для осуществления своих полномочий. Понятие финансовой помощи означает, что, во-первых, ее получатели находятся в неблагоприятных по сравнению с другими финансовых условиях, и это подтверждается объективными данными соответствующих финансовых показателей. Выделение финансовой помощи влечет за собой определенные последствия в виде жесткого контроля за правильностью и эффективностью расходования полученных средств, а в необходимых случаях — применение финансовых санкций.

На рисунке 2.1 представлена схема финансовой поддержки субъектов РФ.

Рис. 2.1 — Структура расходов федерального бюджета по поддержке субъектов Федерации

Условно все поступления из федерального бюджета в адрес регионов можно подразделить на направленные на достижение вертикальной и горизонтальной сбалансированности бюджетной системы и на достижение социально-экономических задач федерального масштаба.

Основная задача процесса выравнивания — обеспечение определенного уровня государственных услуг на всей территории страны. Нынешний механизм перераспределения средств между бюджетами разных уровней крайне неэффективен. Ему присущи серьезные недостатки:

— во-первых, этот механизм включал разрозненные, а не взаимоувязанные между собой и не регламентируемые определенными нормами формы перераспределения бюджетных средств. Поэтому сфера действия, конкретные размеры перераспределяемых финансовых ресурсов каждый раз определялись по-разному, индивидуально, что как правило, приводило к субъективизму и администрированию при принятии решений;

— во-вторых, ныне действующий механизм оказания финансовой помощи преследовал по существу одну цель — обеспечить баланс между доходами и расходами по каждому бюджету, даже если это балансирование культивировало иждивенчество, подавляло инициативу нижестоящих органов власти к взысканию дополнительных финансовых ресурсов. Такая целенаправленность не была случайной: в рамках единой бюджетной системы в конце концов не имело принципиального значения из бюджета какого уровня будут финансироваться те или иные расходы. Увеличение расходов по бюджетам второго и третьего уровней бюджетной системы приводило лишь к росту отчислений от регулирующих доходов, широкому использованию дотаций и других форм межбюджетного перераспределения средств, маневрируя которыми центр неизменно обеспечивал баланс между доходами и расходами по каждому бюджету. Не случайно поэтому методология формирования бюджетов была ориентирована на расходы, а не на доходы.

Для определения объема финансирования по каждому виду поступлений существует собственная методика, мало согласованная с другими. Наиболее яркий пример увеличения субъектами Федерации бюджетного дефицита — это существующая методика распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки регионов (трансфертов).

С переходом к утверждению долей (в %) регионов в указанном фонде появилась возможность в основу принимать не прогнозные данные, подверженные субъективному влиянию, а фактические базового года с пересчетом их на последовавшие затем изменения налогового и бюджетного законодательства и не возмещенные потери доходов и рост расходов, вызванные решениями, принятыми на федеральном уровне. Этот метод позволил впервые в России приступить к горизонтальному выравниванию душевых бюджетных доходов территорий, где они ниже среднедушевого уровня. Переход к выравниванию душевых бюджетных доходов по группам регионов особенно важен для северных территорий, где по объективным причинам этот показатель, как и душевые расходы, выше. Если на 2008 год при расчете трансфертов среднедушевой бюджетный доход по всем регионам был 5779 тыс. руб., то по таким территориям, как автономные округа Ханты-Мансийский — 15 542 тыс. руб., Ямало-Ненецкий — 18 244 тыс. руб. Понятно, что эти территории в сравнении с остальными не могли претендовать на получение трансфертов для выравнивания своих доходов, даже если они не покрывали полностью их текущие расходы.

Несколько смягчал резкие различия в душевых доходах используемый в формуле поправочный коэффициент расходов, как частное от деления среднедушевого расхода по экономическому району (по соответствующей группе регионов), скорректированному на понижающий коэффициент 0. 95 (теперь 0. 92), на среднедушевой бюджетный доход по всем регионам России (теперь по группе регионов). Этот коэффициент — повышающий, если он выше единицы, и понижающий — если меньше единицы. Как показали расчеты, по северным территориям он — повышающий, а по остальным — понижающий.

3. ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИИ

3.1 Необходимость совершенствования развития бюджетного федерализма в РФ

Сложившаяся в России система межбюджетных отношений, несмотря на проведенные в 1990-х годах реформы, не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма и стратегии развития страны на долгосрочную перспективу.

По уровню децентрализации бюджетных ресурсов Россия практически не уступает большинству федеративных государств, однако формально сохраняет крайне высокую, даже по меркам унитарных государств, централизацию налогово-бюджетных полномочий.

Бюджеты субъектов Российской Федерации и особенно местные бюджеты (региональные и местные бюджеты или территориальные бюджеты) перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования («нефинансируемые федеральные мандаты»).

Основная часть расходов региональных и местных бюджетов, включая заработную плату в бюджетной сфере, а также финансирование сети бюджетных учреждений регламентируется централизованно установленными нормами. Более 80 процентов налоговых доходов этих бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов.

Зависимость региональных и местных бюджетов от ежегодно устанавливаемых пропорций (нормативов) расщепления федеральных налогов подрывает стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов.

Несмотря на тенденцию к формализации распределения финансовой помощи, значительная ее часть по-прежнему распределяется без четких критериев и процедур, что требует дальнейшего развития и законодательного закрепления методологии бюджетного выравнивания.

Установленные федеральным законодательством крайне ограниченные налогово-бюджетные полномочия органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления позволяют перекладывать политическую и финансовую ответственность за сбалансирование территориальных бюджетов и состояние социальной сферы на федеральный центр.

Противоречия между децентрализацией бюджетных ресурсов, формальной централизацией налогово-бюджетных полномочий усугубляются неустойчивостью макроэкономических условий, слабостью демократических институтов, неразвитостью рынков капиталов и низкой мобильностью факторов производства, завышенными социальными ожиданиями и требованиями к государству, резкими различиями в бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Региональные и местные бюджеты остаются недостаточно прозрачными, отсутствует целостная система мониторинга состояния и качества управления государственными и муниципальными финансами (общественными финансами), результаты которой были бы доступны не только органам власти разных уровней, но и населению, инвесторам и кредиторам.

Серьезным препятствием на пути развития бюджетной системы стала неопределенность бюджетного статуса муниципальных образований и существующая система административно-территориального деления субъектов Российской Федерации.

3.2 Упорядочение бюджетного устройства субъектов Российской Федерации

Принятый в 1995 году Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» допускал различные трактовки функций и предметов ведения местного самоуправления, не содержал четких критериев их отделения от государственных функций и не устанавливал четкого разграничения полномочий, в том числе налогово-бюджетных, между муниципальными образованиями разных типов и территориальных уровней. Возможность разграничения этих полномочий законами субъектов Российской Федерации сдерживается неопределенностью норм о территориальных основах местного самоуправления. В результате в большинстве субъектов Российской Федерации муниципальные образования и местные бюджеты были сформированы на уровне бывших городов областного (краевого, республиканского, окружного) значения и административных районов. Территориальные единицы более низкого уровня (бывшие города районного значения, поселки, сельсоветы), ранее имевшие свои бюджеты, были переведены на сметное финансирование. В отдельных субъектах Российской Федерации муниципальные образования и местные бюджеты были созданы на уровне городов, поселков, сельских администраций, в ряде субъектов Российской Федерации формально появились 2 уровня муниципальных образований, при этом реально бюджетный процесс осуществляется только на уровне районов.

Таким образом, фактически в Российской Федерации на местном уровне по-прежнему существуют 2 административных уровня, на которых осуществляется управление общественными финансами. Однако Бюджетный и Налоговый кодексы регулируют только один уровень местных бюджетов (налогов) и налогово-бюджетных полномочий, не разделяя муниципальные образования на территориальные и поселенческие. Это влечет за собой целый ряд существенных недостатков, которые блокируют развитие и бюджетной системы, и местного самоуправления.

Необходимо законодательно закрепить возможность субъектов РФ определять, в соответствии с общими принципами и установленными в федеральном законодательстве особенностями реализации местного самоуправления, свое бюджетное устройство, в том числе — с разделением местных бюджетов на два и более самостоятельных уровня и разграничением между ними налогово-бюджетных полномочий.

Исходя из этого, в федеральное законодательство должны быть внесены изменения и дополнения, обеспечивающие:

1) уточнение сферы вопросов местного значения;

2) сокращение необходимости в делегировании органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий);

3) законодательное закрепление особенностей организации местного самоуправления в муниципальных образованиях разных типов принципа вхождения одного муниципального образования в состав другого, либо распространения юрисдикции двух и более муниципальных образований на одну и ту же населенную территорию;

3) установление общих принципов и порядка наделения полномочиями муниципальных образований разных типов (определение минимального набора предметов ведения и полномочий, в том числе расходных и доходных, для муниципальных образований разных типов и уровней; рамочные принципы разграничения полномочий законодательством субъекта РФ и на договорной основе между органами местного самоуправления);

4) упорядочение, с учетом особенностей осуществления, местного самоуправления в г. г. Москве и Санкт-Петербурге, других городах и городских агломерациях, территориальной организации местного самоуправления.

На основе этого в Бюджетном кодексе должна быть установлена возможность формирования в субъектах Российской Федерации местных бюджетов разных типов (уровней), определена сфера их расходных полномочий.

3.3 Проблемы разграничения расходных и доходных полномочий

В настоящее время бюджетное законодательство Российской Федерации до сих пор не содержит базового элемента системы межбюджетных отношений — четкого разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней по осуществлению бюджетных расходов. Широкая сфера расходов отнесена к сфере «совместного» финансирования, в результате чего размывается ответственность за предоставление значительной части общественных услуг. При этом сохраняется регламентация бюджетных расходов, финансируемых из региональных и местных бюджетов, нормативными актами федерального уровня, действует множество централизованно устанавливаемых натуральных и финансовых норм. На региональные и особенно местные бюджеты федеральным законодательством возложены многочисленные социальные обязательства, не обеспеченные источниками финансирования.

В результате органы власти субъектов и особенно местного самоуправления не имеют возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов и вынуждены проводить политику выборочного или частичного исполнения возложенных на них обязательств, накапливая (в том числе — за счет заимствований) задолженность. В таких условиях полностью отсутствуют стимулы к проведению ответственной бюджетной политики, повышению прозрачности и объективности бюджетной отчетности, качества бюджетных услуг, эффективному управлению расходами, реструктуризации бюджетной сети, разработке и реализации среднесрочных программ развития и реформирования бюджетной сферы, привлечению инвестиций.

Существенными изменениями в распределении расходных полномочий между уровнями бюджетной системы могут быть:

а) обеспечение финансовыми средствами социальных выплат и льгот отдельным категориям граждан, установленных федеральными законами, в основном за счет средств федерального бюджета при их возможном финансировании из бюджетов субъектов РФ за счет выделяемых на эти цели из федерального бюджета субвенций и субсидий;

б) передача расходных полномочий по начальному профессиональному, а также части среднего профессионального и высшего образования органам власти субъектов РФ;

в) завершение перевода финансовых обязательств по профессиональным льготам учреждениям и организациям, находящимся в ведении федеральных органов власти, в федеральный бюджет;

г) существенное сокращение расходов региональных и особенно местных бюджетов на субсидирование жилищно-коммунального хозяйства (далее именуется ЖКХ). При этом общий объем средств на ЖКХ может возрасти за счет платежей населения с возможным предоставлением из федерального бюджета целевой финансовой помощи регионам на выплату адресных жилищных пособий малообеспеченным слоям населения;

ПоказатьСвернуть
Заполнить форму текущей работой