Анализ деятельности института опеки и попечительства в России

Тип работы:
Дипломная
Предмет:
Государство и право


Узнать стоимость

Детальная информация о работе

Выдержка из работы

ОГЛАВЛЕНИЕ

опека попечительство правовой

Введение

Глава 1. Опека и попечительство, как правовой институт

1.1 Опека и попечительство — понятие, правовая характеристика

1.2 Зарождение и возникновение института опеки и попечительства

Глава 2. Организационно-правовое регулирование органов опеки и попечительства

2.1 Понятие, значение и цели опеки и попечительства

2.2 Лица, назначаемые опекунами и попечителями. Права и обязанности опекунов и попечителей

2.3 Государственные формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей

ГЛАВА 3. Сравнительно-практический анализ деятельности органов опеки и попечительства в ХМАО-ЮГРЕ

3.1 Организационно-правовые основы деятельности органов опеки и попечительства в ХМАО-Югре

3.2 Сравнительно-практический анализ деятельности органов опеки и попечительства в некоторых муниципальных образованиях округа и в целом по ХМАО-Югре

Заключение

ВВЕДЕНИЕ

В представленной дипломной работе проводится комплексный анализ института опеки и попечительства и практики его применения в РФ.

Актуальность темы выпускной квалификационной работы. Актуальность выбранной темы обусловлена тем, что в настоящее время на рассмотрении в Государственной Думе находится проект закона о Ювенальной юстиции. Изменения в организации и правовом регулировании деятельности органов опеки и попечительства в РФ в случае принятия этого законопроекта весьма существенны.

Значимость исследования представленной темы в связи с принятием закона «Об опеки и попечительстве в Р Ф Об опеке и попечительстве: Федеральный закон от 24. 04. 2008 г. № 48-ФЗ // „Собрание законодательства РФ“. — 28. 04. 2008, № 17. — Ст. 1755.» в 2008 году и в связи с внесением изменений после его принятия в ряд законов огромна. В ряде регионов страны органы местного самоуправления, в структуру которых входит опека и попечительство сталкиваются с проблемами, сущность и пути решения которых будут представлены в главах работы.

Предметом выпускной квалификационной работы является анализ деятельности института опеки и попечительства в России. Предметная направленность исследования определяется выделением и изучением, в рамках заявленной темы, нормативно-правовых источников, судебной практики и авторских исследований.

Объектом выпускной квалификационной работы являются общественные отношения в сфере опеки и попечительства, регулирующие норму российского законодательства.

Цель выпускной квалификационной работы — обобщить результаты правового исследования нормативно-правовых актов и авторских исследований, а также выявить изменение в деятельности и организации органов опеки и попечительства в РФ после принятия Закона «Об опеке и попечительстве в РФ», а так же обозначить актуальные на сегодняшний день организационно-правовые проблемы опеки и попечительства и предложить пути их решения.

Задачи выпускной квалификационной работы. Исходя из поставленной цели задачами выпускной квалификационной работы являются:

1) ознакомиться с вехами исторического развития института опеки и попечительства в России;

2) определить структуру правового регулирования деятельности органов опеки и попечительства в РФ;

3) дать оценку существующим на сегодняшний день государственным формам устройства детей, оставшихся без попечения родителей и выявить современные и приоритетные направления в существующих на сегодняшний день формах устройства несовершеннолетних;

4) провести сравнительно-практический анализ деятельности органов опеки и попечительства в отдельном субъекте РФ (ХМАО-Югре) путем практического и теоретического изучения работы данных органов в ряде муниципальных образований и в округе в целом.

Теоретическая основа выпускной квалификационной работы. Теоретические основы организационно-правового регулирования деятельности органов опеки и попечительства в РФ заложены в трудах таких известных в данной области правоведов, как: А. Г. Гойхбарг См.: Гойхбарг, А. Г. Брачное, семейное, опекунское право советских республик / А. Г. Гойхбарг. — М.: ЮГИЗ. 1920. — 416 с.; и др., Е. Г. Азарова См.: Азарова, Е. Г. Комментарий к законодательству о пособиях и льготах гражданам с детьми / Е. Г. Азарова. — М.: Норма, 2007. — 252с.; и др., А. Д. Джабраилова, См.: Джабраилова, А. Д. Охрана прав и интересов несовершеннолетних, оставшихся без родительского попечения, органами опеки и попечительства (на материалах ДАССР) / А. Д. Джабраилова. — М.: Право, 1997. — 164 с.; и др. О. А. Кабышев См.: Кабышев, О. А. Усыновление. Опека и попечительство над несовершеннолетними детьми / О. А. Кабышев. — М.: Альянс, 2009. — 138с.; и др., И. М. Кузнецова См.: Кузнецова, И. М. Сущность опеки (попечительства) как формы устройства физических лиц. Проблемы гражданского, семейного и жилищного законодательства: Сборник статей. / И. М. Кузнецова, Л. Ю. Михеева.- М.: Городец, 2005. — 220с.; и др., А. М. Нечаева См.: Нечаева, A.M. Правовые формы деятельности органов опеки и попечительства по воспитанию несовершеннолетних в семье / А. М. Нечаева — М.: ПРИОР, 2003 — 270 с.; и др., К. И. Скловский См.: Скловский, К. И. Представительство в гражданском праве и процессе (вопросы теории: сущность, содержание, структура). / К. И. Скловский — М.: Право, 1991 — 204 с.; и др., Л. Ю. Михеева См.: Михеева, Л. Ю. Место института опеки и попечительства в отечественной правовой системе / Л. Ю. Михеева // Актуальные проблемы совершенствования российского законодательства на современном этапе: Материалы Всероссийской научно-практической конференции (Москва, 4 — 5 ноября 2003 года). — М.: РПА МЮ РФ, 2004. — С. 165−167.; и др., О. Ю. Косова См.: Косова О. Ю. Предмет семейного права и семейное законодательство // Государство и право. — 2000. — № 7. С. 2−7.; и др., Р. Мурзин См.: Мурзин, Р. Понятие и система форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей / Р. Мурзин // Юридические науки.- 2006. — № 3. — С. 4−11.; и др., Л. Шохина См.: Шохина, Л. Правовые основы государственной поддержки детей-сирот / Л. Шохина // Гражданин и право. — 2009. — № 1. — С. 8−12.; и др.

Исторические исследования данного вопроса освещены в работах М.Ф. Владимирского-Буданова См.: Владимирский-Буданов, М. Ф. Обзор истории русского права./ М.Ф. Владимирский-Буданов. — Ростов-на-Дону, Б.И. 1995. — 352 с.; и др., О. И. Чистякова См.: Кодекс законов о браке, семье и опеке РСФСР 1927 г. / Российское Законодательство X—XX вв.еков. Т. 4. / Под общ. ред. О. И. Чистякова — М.: Юридическая литература, 1984. — 302 с.; и др., А. А. Клишина и А. А. Шугаева См.: Указ 1775 г. «Учреждения для управления губерний» / ред. д.ю.н. А. А. Клишин и д.ю.н. А. А. Шугаев. — М.: РИЦ ИСПИ РАН, 2005. — 210 с.; и др., В. М. Хвостова См.: Хвостов, В. М. Система римского права. Семейное право. Наследственное право / В. М. Хвостов. — М: Типография Вильде, 1909. — 303 с.; и др., А. Ф. Шебанова См.: Шебанов, А. Ф. Полное Собрание законов Российской империи (Из истории систематизации законодательства в России) / А. Ф. Шебанов. М.: ВЮЗИ, 1970. — 682 с.; и др., Г. В. Згурского См.: Згурский, Г. В. Словарь исторических терминов / Г. В. Згурский — М.: Эксмо, 2008 — 464 с.; и др.

Социальный аспект исследования рассматривался в публикациях А. С. Воронина См.: Воронин, А. С. Словарь терминов по общей и социальной педагогике. А. С. Воронин — Екатеринбург: ГОУ ВПО УГТУ-УПИ, 2006. — 135 с.; и др., И. Дементьевой См. :Дементьева, И. Дети, нуждающиеся в государственной помощи и поддержке / И. Дементьева // Социальная педагогика. — 2003. — № 3. — С. 6−18.; и др., В. Озерова См.: Озеров, В. Детская беспризорность и безнадзорность как один из факторов угрозы национальной безопасности России / В. Озеров // Право и образование.- 2002. — № 1. — С. 7−10.; и др.

Нормативно-правовую основу выпускной квалификационной работы образовали Конституция Российской Федерации, акты международного права и другие федеральные законы и развивающие их положения подзаконные нормативно-правовые акты.

Методологическую основу выпускной квалификационной работы составляет совокупность научных приемов и методов исследования объективных явлений и процессов, в частности, диалектический метод. В ходе исследования использовались обще- и частнонаучные, а также специальные методы познания.

Хронологические рамки исследования. В работе подробно освещается современный период. Так же описаны вехи становления института опеки и попечительства с даты первого упоминания об опеке в 879 году в Послании Рюрика.

Географические рамки исследования: Российская Федерация.

На защиту выпускной квалификационной работы выносятся следующие теоретические положения:

1. Институт опеки и попечительства направлен на обеспечение защиты интересов недееспособных и ограниченно дееспособных граждан в частноправовой сфере. Цели назначения опеки и попечительства: содержание, воспитание, образование детей, защита их прав и интересов.

2. Контроль за деятельностью органов опеки и попечительства в отношении совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных граждан необходимо реализовывать:

— посредством разработки и внедрению плановых мероприятий по контролю деятельности органов опеки и попечительства в отношении недееспособных или не полностью дееспособных граждан;

— получением и анализом сведений о деятельности органов опеки и попечительства в отношении недееспособных или не полностью дееспособных граждан;

— внеплановыми мероприятиями по контролю деятельности органов опеки и попечительства в отношении недееспособных или не полностью дееспособных граждан.

3. Деятельность органов опеки и попечительства по оказанию подопечным и (или) опекунам или попечителям помощи в получении образования, медицинской помощи, социальных услуг, а также по подбору и подготовке граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями, необходимо осуществлять во взаимодействии с другими органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации и территориальными органами федеральных органов исполнительной власти.

Практическая значимость исследования состоит в решении проблем, возникающих в процессе осуществления органами опеки и попечительства своей деятельности. Содержащиеся в работе теоретические положения и следующие из них практические выводы, могут быть использованы в правоприменительной практике, а также для проведения дальнейших научных исследований в области реализации недееспособными и ограниченно дееспособными гражданами своих прав. Структура выпускной квалификационной работы обусловлена объектом, предметом, целями и задачами выпускной квалификационной работы.

Выпускная квалификационная работа включает введение, четыре главы, разделенные на 8 параграфов, заключение, список литературы, глоссарий. Каждая глава завершается краткими теоретическими выводами, сформулированными по итогам исследования.

Во введении обосновывается выбор темы исследования, ее актуальность, определяются цели и задачи, объект и предмет исследования, его методологическая и теоретическая основы, научная новизна, теоретическая и практическая значимость, формулируются основные положения, выносимые на защиту.

Первая глава — «Опека и попечительство как правовой институт» посвящена изучению особенностей исторического развития и возникновению систематизации норм об опеке и попечительстве. Поскольку институт опеки и попечительства является одним из традиционных институтов обеспечения гарантированных государством конституционных прав граждан на защиту их законных интересов, в первой главе осветим основные этапы его становления.

Во второй главе «Организационно-правовое регулирование деятельности органов опеки и попечительства» автор описывает понятие, цели и значение правового регулирования, определяет круг лиц, назначаемых опекунами и попечителями, и обозначает их права и обязанности и изучает государственные формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей. В третьей главе «Сравнительно-практический анализ деятельности органов опеки и попечительства в ХМАО-Югре» проведено исследование организации деятельности органов опеки и попечительства в таких отдельно взятых городах округа, как Нижневартовск и Югорск, а так же и в округе в целом. Подводя итоги исследования четвертой главы, автором обозначается основная проблема организации деятельности данной структуры и даны свои предложения по ее решению. А так же разработан и предложен на обсуждение проект Положения об общественном инспекторе по охране прав детства на примере г. Нижневартовска.

И, наконец, в заключении обобщены выводы по всем структурным элементам работы.

Ключевые понятия темы исследования: ОПЕКА, ПОПЕЧИТЕЛЬСТВО, ДЕЕСПОСОБНОСТЬ, ОГРАНИЧЕННАЯ ДЕЕСПОСОБНОСТЬ, ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ПРАВА, СОВЕРШЕННОЛЕТИЕ, СОЦИАЛЬНОЕ СИРОТСТВО, ФОРМЫ УСТРОЙСТВА НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ, ПРАВОСПОСОБНОСТЬ, ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВО, СУБВЕНЦИИ, МАЛОЛЕТНИЕ, ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВАЯ СФЕРА, ОБЯЗАННОСТИ, ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВО, ГРАЖДАНСКИЙ ОБОРОТ, ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ.

ГЛАВА 1. ОПЕКА И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВО КАК ПРАВОВОЙ ИНСТИТУТ

1.1 Опека и попечительство — понятие, правовая характеристика

Институт опеки и попечительства является одним из традиционных институтов обеспечения гарантированных государством конституционных прав граждан на защиту их законных интересов. Институт опеки и попечительства в российском законодательстве прошел сложный путь становления и развития. Он возник как форма устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Целью этого института было содержание, воспитание, образование этих детей, защита их прав и интересов.

Первое летописное упоминание об опеке на Руси относится к 879 г., а упоминание опеки и попечительства нашло свое отражение в Послании Рюрика, в котором он назначает своему сыну опекуна, причем опекуном является его родственник Игорь. Данные сведения дополняются ст. 99 «Русской Правды» Русская Правда. Пространная редакция. По Троицкому списку второй половины XV в. / Российское Законодательство X—XX вв.еков. Т. 4. / Под общ. ред. О. И. Чистякова — М.: Юридическая литература, 1984. -С. 197. Таким образом, еще в те времена опекунами и попечителями назначались близкие родственники подопечных. Никаких имущественных обязанностей опекун не имел, опекуны и попечители должны были заботиться о воспитании ребенка-сироты. Опека устанавливалась тогда, когда малолетний ребенок оставался без родителей или без отца, а мать повторно вступала в брак. Если мать в новый брак не вступала, то она воспитывала и содержала своих детей, которые подчинялись ее воле.

В Соборном Уложении 1649 г. права опекуна и подопечного по сравнению с предыдущим законодательством были расширены, но само понятие опеки как правового отношения не было регламентировано. Устанавливается предельный возраст подопечного (15 лет), что признается достижением совершеннолетия, и право совершеннолетнего обратиться с жалобой в суд, если опекун ущемляет его интересы.

При Петре I опекун мог быть назначен либо по завещанию, либо в соответствии с законом, либо по распоряжению магистрата. Значительным шагом в законодательном регулировании института опеки явилось учреждение сословных учреждений для осуществления опекунской деятельности при Екатерине II. В период ее правления отношения по опеке подверглись серьезным изменениям — главной чертой стала сословность (Указ Екатерины II 1775 г. «Учреждения для управления губерний»), так как от сословия ребенка-сироты зависело то, какие учреждения назначали опеку и попечительство.

В 1785 г. было установлено различие между опекой и попечительством: опека устанавливалась до 14 лет, попечительство — с 14 до 21 года. По закону 1775 г. были созданы дворянская опека, сиротский суд и др. органы. Опекуны ежегодно давали отчеты Дворянской опеке, которая подчинялась Верховному земскому суду. По сравнению с предыдущим законодательством опекун осуществлял свою обязанность возмездно, имея право на 5% от доходов малолетнего, полученных в результате хозяйственной деятельности; на него возлагался учет приходов и расходов средств опекаемого в специальных книгах. Опекунскими делами купеческих и мещанских малолетних детей, оставшихся без родителей, ведал Городской сиротский суд.

С 1785 г. несовершеннолетним с 17 лет разрешалось вступать в управление своим имением с разрешения Дворянской опеки или сиротского суда, которые назначали им попечителя. Однако до 21 года без согласия попечителя им не разрешалось продавать и закладывать имения, опекунам же продажа и заклады разрешались только с разрешения Сената.

Практика реализации закона 1785 г. была далека от совершенства. Имело место и злоупотребление опекунов, да и опекунами назначались не всегда подготовленные и честные люди. Тем не менее, все последующие попытки создать положения об опеке и попечительстве заканчивались полным провалом. Не утверждается проект положения 1810 г., разработанный законодательной комиссией во главе с М. М. Сперанским, проекты, разработанные в 1847, 1860, 1864, 1891 гг. также по разным причинам отклоняются Государственным советом.

Гражданское законодательство предусматривало две формы восполнения родительской власти над детьми, оставшимися без попечения родителей: опеку и попечительство. Было выделено три возрастных категории несовершеннолетних:

1) малолетние до 14 лет;

2) лица от 14 до 17 лет;

3) лица от 17 до 21 года.

Попечительство устанавливалось над лицами от 17 до 21 года.

Опека устанавливалась над детьми, оставшимися без родителей или одного из них, не достигших 17-летнего возраста. Малолетние, состоящие под опекой, лишались права совершать какие-либо юридические действия, т. е. они признавались недееспособными, а все действия за них совершали опекуны. Несовершеннолетний, имеющий попечителя, признавался частично дееспособным, поэтому он мог совершать юридические сделки по управлению имуществом, но распоряжаться имуществом мог только с согласия попечителя.

Забота о детях, оставшихся без попечения родителей, возлагалась на государственные органы. Система опекунских учреждений была сформирована по сословному признаку. Устройством дворянских детей занимались дворянские опеки, купеческих, мещанских, детей разночинцев — сиротские суды. Опека над сиротами — детьми духовенства относилась к ведению епархиального попечительства о бедных духовного звания. Что касается опеки над детьми крестьян, то она возлагалась не на государственный орган, а на крестьянское общество.

В основе установления опеки над детьми лежал постулат родительской власти, поэтому она реализовалась в первую очередь по распоряжению родителей. Это так называемая завещательная опека. В соответствии со статьей 227 Свода законов гражданских в духовном завещании родители могли назначить опекунов своим детям. При отсутствии указанных в завещании конкретных лиц право опекунства переходило к живому родителю, если не было препятствий к осуществлению обязанностей опекуна. Кроме этого способа назначения опекунства существовало еще два.

Со времен Петра I на основании Указа о единонаследии 1714 г. и инструкции 1724 г. устанавливалась единая законная опека, которая принадлежала наследнику в недвижимом имуществе и осуществлялась государством. Третий способ устанавливания опеки над несовершеннолетним состоял в назначении опекуна компетентными органами. Опекунами могли быть как родственники, так и посторонние люди. В юридической литературе конца XIX — начала XX в. нет единого мнения по вопросу преимущества определенной категории лиц, назначаемых опекунами Владимирский-Буданов, М. Ф. Обзор истории русского права./ М.Ф. Владимирский-Буданов. — Ростов-на-Дону, Б.И. 1995. -С. 60.

В практике отчуждения собственности детей, вопреки установленным правилам, существовала продажа имущества не по договору купли-продажи, а через публичные торги. Вплоть до судебной реформы 1864 г. Правительствующий Сенат одобрял порядок реализации имущества, когда вопреки установленным правилам, существовала продажа имущества не по договору купли-продажи, а через публичные торги. Аналогичный порядок существовал и в крестьянской опеке, при которой и движимое, и недвижимое имущество продавалось с публичных торгов.

К законным сделкам по распоряжению имуществом малолетнего относились дарение, если это не выходило за пределы хозяйственных распоряжений опекуна (свадебные подарки, подарки прислуге во время праздников, милостыня и др.). К правам опекуна относилось согласие на принятие наследства подопечным Там же, ст. 1257 СЗГ. — С. 572. Будучи законным представителем малолетнего, опекун защищал его интересы в суде. За исполнение обязанностей опекуну выплачивалось вознаграждение в размере 5% от чистого дохода подопечного. По окончании каждого года на опекунов возлагалась обязанность представлять отчет о доходах, расходах, содержании и воспитании малолетних, а после прекращения опеки — общий отчет.

Поскольку права попечителя не формулировались в отдельных нормах, что создавало неясность, неполноту правил попечительства и вызывало необходимость, прежде всего, научного разрешения этой проблемы. В частности, была высказана рекомендация о сохранении опеки до достижения полного совершеннолетия и чтобы расширение прав несовершеннолетних до этого времени было бы не общим правилом, а вопросом отдельного случая, надлежащего обсуждению опекунских властей на основании данных законом указаний.

Процесс становления института опеки и попечительства в России фактически завершился в XIX в. Основания и порядок устройства детей, оставшихся без попечения родителей, практически не изменились вплоть до 1917 г. Основным его недостатком оставалось по-прежнему несоответствие жизненным интересам всех сословий народа.

Очередная и последняя попытка реформирования опекунского права, предпринятая в 1915 г. Межведомственным совещанием под председательством министра юстиции И. Е. Ильяшенко, закончилась разработкой нового проекта опекунского устава. По проекту высшими опекунскими начальниками становились участковые мировые суды, а в качестве высших опекунских установлений? съезды мировых судей.

Новацией проекта явилось осуществление опеки над малолетними до достижения ими двадцати одного года, а также отобрание детей от порочных родителей для помещения их на воспитание в добропорядочную семью, приют или иное соответствующее учреждение. Проект принят не был, а, следовательно, он не оказал влияния на формирование института опеки и попечительства над несовершеннолетними в России. После революции 1917 г. форма устройства детей приняла общегосударственный характер в силу того, что в результате Гражданской войны множество детей оказались без попечения родителей, появилась категория беспризорников, зачастую пополнявших ряды криминальных структур. Предметом особого внимания Советского государства стало обеспечение общественного воспитания осиротевшего ребенка в духе новой идеологии.

В принятом в 1927 г. Кодексе законов о браке, семье и опеке РСФСР указывалось, что опекун назначался независимо от его желания, но ему в отдельных случаях позволялось получать вознаграждение за свою деятельность за счет имущества подопечного. Кодекс о браке и семье РСФСР 1969 г. впервые в советское время установил, что назначение опекуна или попечителя могло состояться только с его согласия. Особое внимание в этот период времени стало уделяться детям, находящимся на воспитании или попечении государственных органов, т. е. приоритет отдается отнюдь не семейной форме воспитания. В 1994 — 1995 гг. приняты новые Гражданский и Семейный кодексы, в которых нашли отражение и изменения, связанные с опекой и попечительством.

Таким образом, зарождение института опеки и попечительства в России отмечено тем, что практически до конца XIX в. признавалась необходимость обеспечения детей, оставшихся без родителей, но закон в основном регулировал отношения по конкретным конфликтным делам, а сам правовой институт опеки и попечительства полностью сформирован не был. Несмотря на отсутствие доктрины этого правового института процесс становления правового института опеки (попечительства) продолжался.

1.2 Зарождение и возникновение института опеки и попечительства

Нормы об опеке были систематизированы только в XVIII в. В древнем праве нормы об опеке и попечительстве, как и нормы, регулирующие многие другие отношения, носили фрагментарный характер и не были оформлены институционально. Впервые у государственной власти в России возникло намерение упорядочить эти нормы во второй половине XVIII в., когда в 1754 г. была учреждена комиссия о сочинении проектов нового уложения. Вторая часть уложения в 6−15 главах предположительно должна была содержать ряд правил об установлении, осуществлении и прекращении опеки. О появлении в отечественном праве системы норм, регулирующих опеку (попечительство), можно говорить только с 1775 г., когда Учреждением о губерниях были установлены правила об опеке над лицами дворянского и городского сословия. «Пополнение» норм института опеки и попечительства в дальнейшем осуществлялось за счет указов, постановлений, имеющих отношение к довольно частным вопросам. Официальное толкование норм находило отражение в мнении Государственного Совета. Все вместе эти нормы «переместились» в Свод законов, каждое последующее издание которого содержало все более подробные «установления». Лишь к концу XIX в., когда назрела необходимость принятия Гражданского Уложения, появилась надежда на систематизацию правил об опеке и попечительстве. Нормы об опеке и попечительстве первоначально вошли в проект специального устава об опеках и попечительствах. Здесь в пяти разделах содержались в основном положения материально-правового характера. Длительный процесс обсуждения этих положений ни к чему не привел. Более того, принятие устава было отложено из-за того, что в 1882 г. была создана Высочайше учрежденная Редакционная Комиссия по составлению Гражданского Уложения. Стратегической задачей законодателя того времени было создание качественной кодификации гражданского законодательства, однако в то же время в силу Высочайшего повеления от 11 декабря 1884 г. проект опекунского устава должен был быть готов раньше самого уложения, чтобы «действовать и при нынешних законах». Таким образом, разработчики устава отмечали сложность, с которой они сталкиваются: устав одновременно содержит в себе правила, которые «должны найти себе место — одни в гражданском уложении, а другие — в уставе гражданского судопроизводства». Одновременно с проектом опекунского устава был опубликован и проект учреждения опекунских установлений. В 1904 г. увидела свет вторая редакция Гражданского Уложения, книга вторая которого носила название «Семейственное право», а разделы III и IV назывались «Правоспособность лиц несовершеннолетних и лиц совершеннолетних, состоящих под опекой» и «Опека и попечительство» Гражданское Уложение. Книга вторая. Семейственное право. Проект Высочайше учрежденной Редакционной Комиссии по составлению Гражданского Уложения. Вторая редакция. СПб., 1904. — С.7. Поскольку принятие отдельного опекунского устава оказалось невозможным, то все необходимые, в том числе и процедурные, нормы получили свое закрепление во второй редакции Гражданского Уложения. Вызывает интерес структура раздела IV: Глава I. Опека над несовершеннолетними.

Отд. 1. Учреждение опеки и назначение опекунов.

Отд. 2. Принятие опекуном имущества.

Отд. 3. Заведывание опекой.

Отд. 4. Вознаграждение опекунов.

Отд. 5. Надзор за опекунами и их ответственность.

Отд. 6. Увольнение опекунов.

Отд. 7. Прекращение опеки.

Отд. 8. Семейный совет.

Отд. 9. Участие родственников в совещаниях по делам опеки.

Глава II. Опека над совершеннолетними, объявленными неправоспособными вследствие душевной болезни, глухонемоты, немоты, расточительности или привычного пьянства.

Глава III. Попечительство.

Глава IV. Опека и попечительство над крестьянами, подведомственные волостному суду Гражданское Уложение. Книга вторая. Семейственное право. Проект Высочайше учрежденной Редакционной Комиссии по составлению Гражданского Уложения. Вторая редакция. СПб., 1904. — С.3. Как видим, структура проекта такова, что в нем наиболее подробно освещены вопросы опеки над детьми. Однако в гл. II-IV делается оговорка, что иные виды опеки исполняются в точности по этим правилам за некоторыми исключениями. Сам текст этого документа вызывает восхищение. Годы подготовки, предварительный анализ сотен опекунских дел, отчетов позволили создать чрезвычайно подробный свод правил, состоящий из 174 статей.

Однако эти проекты так и не обрели жизнь в законодательстве. Дальнейшая история института опеки и попечительства известна — он «мигрировал» между гражданским и семейным законодательством. В 1918 г. правила об опеке и попечительстве были помещены в разд. IV «Опекунское право» Кодекса законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве РСФСР, в 1926 г. — в разд. III «Об опеке и попечительстве» Кодекса законов о браке, семье и опеке РСФСР, причем и в том и в другом акте устанавливались положения, касающиеся всех видов опеки и попечительства, а не только опеки и попечительства над несовершеннолетними Саворин, А. Л. Опека и попечительство по русским законам. / А. Л. Саворин. — М.: Б.И., 1903. — С. 61. Такое положение принято объяснять почти полным отсутствием гражданского оборота, отказом от всего частного, и как следствие, — задержкой до 1922 г. в принятии ГК РСФСР. Между тем насущная необходимость в урегулировании вопросов частной жизни лиц существовала, что повлекло принятие Кодекса законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве 1918 г. После этого раздельность семейного и гражданского законодательства вошла в отечественной правовой системе в традицию, продолжившуюся и по настоящее время, и обосновывалась, в том числе, теорией о самостоятельности семейного права. Краткий обзор развития отечественных норм об опеке и попечительстве позволяет прийти к следующим выводам: опека длительное время не имела легального определения и чаще всего понималась как генеральное понятие, как институт, объединяющий в себе собственно опеку и попечительство. Приоритетной задачей данного института всегда являлась охрана интересов детей как наиболее значимой категории нуждающихся в социальной заботе лиц. Актуализация этой задачи связана с появлением «социального сиротства».

Нормы об опеке и попечительстве впервые появляются в законодательстве лишь при установлении контроля за лицами, фактически осуществляющими попечение, со стороны государственной власти. До этого момента опека осуществляется семьей, общиной, родом под воздействием норм обычного права и в управлении со стороны публичной власти не нуждается. Такое управление требует закрепления в законодательстве не только правил о случаях, в которых опека должна быть установлена, но и правил о ее осуществлении, процедурных норм о контроле за ней и ее прекращении. Следовательно, в определенный исторический период потребность развернутого правового регулирования отношений, связанных с опекой, породила существование целого института опеки и попечительства, содержащего как общие положения, так и правила об отдельных видах опеки. Круг лиц, над которым устанавливается опека или попечительство, всегда различен и определяется, в том числе, приоритетными задачами (охрана лица или его имущества). Отношения опеки и попечительства не всегда строятся на альтруистических началах, они могут быть и возмездными. После революции 1917 г. форма устройства детей приняла общегосударственный характер в силу того, что в результате Гражданской войны множество детей оказались без попечения родителей, появилась категория беспризорников, зачастую пополнявших ряды криминальных структур. Предметом особого внимания Советского государства стало обеспечение общественного воспитания осиротевшего ребенка в духе новой идеологии. В принятом в 1927 г. Кодексе законов о браке, семье и опеке РСФСР указывалось, что опекун назначался независимо от его желания, но ему в отдельных случаях позволялось получать вознаграждение за свою деятельность за счет имущества подопечного. Кодекс о браке и семье РСФСР 1969 г. впервые в советское время установил, что назначение опекуна или попечителя могло состояться только с его согласия. Особое внимание в этот период времени стало уделяться детям, находящимся на воспитании или попечении государственных органов, т. е. приоритет отдается отнюдь не семейной форме воспитания. В 1994 — 1995 гг. приняты новые Гражданский и Семейный кодексы, в которых нашли отражение и изменения, связанные с опекой и попечительством.

ГЛАВА 2. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОРГАНОВ ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА

2.1 Понятие, значение и цели опеки и попечительства

Каждый гражданин (физическое лицо) независимо от возраста и состояния здоровья способен иметь права и обязанности, т. е. обладает правоспособностью. Так как не все граждане (физические лица) способны самостоятельно осуществлять свои права и исполнять обязанности в силу недостатка дееспособности или ее полного отсутствия. Для восполнения недостающей или отсутствующей у таких граждан дееспособности и для защиты их прав и интересов используется институт опеки и попечительства. Следовательно, опека и попечительство являются одной из форм осуществления государственной защиты личности. Опека и попечительство — форма устройства детей, оставшихся без попечения родителей, в целях их содержания, воспитания и образования, а также защиты их прав и интересов. Опека устанавливается над малолетними (т.е. детьми в возрасте от 6 до 14 лет), попечительство — над несовершеннолетними (т.е. детьми в возрасте от 14 до 18 лет) Ст. 2 Федерального закона «Об опеке и попечительстве»: Федеральный закон от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ // «Собрание законодательства РФ». — 28. 04. 2008, № 17. — Ст. 1755. Опека и попечительство над несовершеннолетними устанавливаются при отсутствии у них родителей, усыновителей, лишении судом родителей родительских прав, а также в случаях, когда дети по иным причинам остались без родительского попечения, в частности когда родители уклоняются от воспитания либо защиты их прав и интересов.

К несовершеннолетним детям, оставшимся без попечения родителей, относятся дети, родители которых умерли, лишены родительских прав, ограничены в родительских правах или признаны недееспособными. Отсутствие родительского попечения может быть вызвано также болезнью родителей, препятствующей выполнению ими родительских обязанностей, длительным отсутствием родителей (в связи с командировкой, отбыванием наказания в местах заключения и т. п.), уклонением родителей от воспитания детей или от защиты их прав и интересов (в том числе при отказе родителей взять своих детей из воспитательных учреждений) и иными причинами Семейный кодекс Российской Федерации от 29. 12. 1995 № 223-ФЗ (принят ГД ФС РФ 08. 12. 1995) (ред. от 30. 06. 2008) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01. 09. 2008) // «Собрание законодательства РФ». — 01. 01. 1996, № 1. — Ст. 16. (ст. 121 СК РФ).

ГК РФ, предусматривая правила, с помощью которых малолетний гражданин становится полноценным участником гражданских правоотношений, обеспечивает охрану его прав и возможность их реализации. То же самое можно сказать применительно к совершеннолетним гражданам, признанным судом недееспособными. С помощью опеки не обладающие дееспособностью лица выступают как полноправные субъекты различного рода правоотношений. Юридически значимые действия за них в их интересах осуществляет опекун, восполняя отсутствующую дееспособность своего подопечного.

В настоящее время основополагающие нормы об опеке и попечительстве содержатся в ГК Р Ф Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30. 11. 1994 № 51-ФЗ: (принят ГД ФС РФ 21. 10. 1994 (ред. от 27. 12. 2009) // «Собрание законодательства РФ».- 05. 12. 1994, № 32. — Ст. 3301., который вместе с тем устанавливает, что деятельность опекунов и попечителей, относящаяся к воспитанию несовершеннолетних, состоящих под опекой или попечительством, является предметом регулирования семейного права (п. 1 ст. 150 Семейного кодекса Р Ф Семейный кодекс Российской Федерации от 29. 12. 1995 № 223-ФЗ (принят ГД ФС РФ 08. 12. 1995) (ред. от 30. 06. 2008) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01. 09. 2008) // «Собрание законодательства РФ». — 01. 01. 1996, № 1. — Ст. 16. Согласно п. 4 названной статьи гражданские права и обязанности опекуна (попечителя) определяются ст. 36 — 38 ГК РФ. Таким образом, в курсе гражданского права предметом изучения являются гражданско-правовые аспекты опеки и попечительства. Опека устанавливается над детьми в возрасте до 14 лет, а также над гражданами, признанными судом недееспособными вследствие психического расстройства (п. 1 ст. 32 ГК РФ). Сущность опеки состоит в том, что вместо ребенка, не достигшего 14 лет, либо вместо лица, признанного судом недееспособным вследствие психического расстройства, все права и обязанности осуществляет специально назначенное лицо — опекун. Опекуны являются представителями подопечных в силу закона и полностью заменяют подопечных в имущественных отношениях.

Опекуны совершают от имени подопечных и в их интересах все необходимые сделки, они выступают в защиту прав и интересов своих подопечных в отношениях с любыми лицами, в том числе в судах, без специального полномочия, на основании удостоверения, выданного органом опеки и попечительства, либо решения этого органа о назначении данного лица опекуном. В литературе иногда высказывается мнение, что опека устанавливается над полностью недееспособными гражданами. Эта формулировка является неточной, поскольку ГК РФ не считает детей в возрасте от 6 до 14 лет полностью недееспособными, а, напротив, определяет объем их частичной дееспособности.

Статья 33 ГК РФ определяет порядок осуществления попечительства См: Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30. 11. 1994 № 51-ФЗ: (принят ГД ФС РФ 21. 10. 1994 (ред. от 27. 12. 2009) // «Собрание законодательства РФ».- 05. 12. 1994, № 32. — Ст. 3301. Попечительство устанавливается над двумя категориями граждан: несовершеннолетними в возрасте от 14 до 18 лет; ограниченными судом в дееспособности вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами. В первом случае основанием для попечительства служит возрастной критерий, а не состояние несовершеннолетнего. При этом учитывается, что уже в этом возрасте он обладает достаточной психической, социальной зрелостью для самостоятельных действий и поступков. В отличие от опеки попечительство над несовершеннолетними касается главным образом имущественной стороны их отношений с попечителем.

Попечительство состоит в том, что специально назначенное лицо — попечитель помогает частично дееспособному, либо ограниченно дееспособному лицу осуществлять принадлежащие им права и исполнять обязанности своими советами и дает либо не дает свое согласие на совершение такими лицами сделок и других юридических действий (кроме сделок, которые несовершеннолетний или ограниченно дееспособный вправе совершать самостоятельно). Попечитель, таким образом, не заменяет полностью лицо, над которым установлено попечительство, а лишь помогает ему принимать разумные решения, восполняя недостающий жизненный опыт несовершеннолетнего либо удерживая от неправильных действий гражданина, ограниченного в дееспособности вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами. Наряду с этим попечитель охраняет их от злоупотреблений со стороны третьих лиц.

Этот институт позволяет приобретать и реализовать гражданские права и обязанности за исключением тех, которые носят сугубо личный характер и не могут быть осуществлены через представителя недееспособными или не полностью дееспособными людьми с помощью полностью дееспособных людей, действующих в роли опекунов и попечителей. С помощью опеки и попечительства государство защищает как личные, так и имущественные права, интересы граждан, которые сами сделать это не могут, а для несовершеннолетних опека (попечительство) — еще и способ их устройства на воспитание в семью.

При установлении попечительства над лицами, злоупотребляющими алкоголем, наркотиками, учитывается, что они не выполняют своих обязанностей по отношению к лицам, которых должны содержать по закону, разоряют семью, ставят ее в бедственное положение. Превращая заработок, доход в источник удовлетворения своего болезненного пристрастия, такие граждане наносят и тяжелый моральный ущерб членам своей семьи, особенно престарелым и несовершеннолетним. Поэтому Г К РФ позволяет ограничить их дееспособность в соответствии со ст. 30 См: ст. 30 ГК РФ/ Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30. 11. 1994 № 51-ФЗ: (принят ГД ФС РФ 21. 10. 1994 (ред. от 27. 12. 2009) // «Собрание законодательства РФ».- 05. 12. 1994, № 32.- Ст. 3301. Однако ограничение дееспособности этой категории граждан касается лишь тех, кто еще не деградировал полностью, способен в какой-то степени управлять своими действиями и поступками. В противном случае речь может идти об установлении опеки после признания судом гражданина полностью недееспособным. Несовершеннолетние в возрасте от 14 до 18 лет вправе самостоятельно, без согласия родителей совершать мелкие бытовые сделки (п. 2 ст. 26 ГК РФ), а также сделки, направленные на безвозмездное получение выгоды, если эти сделки не требуют нотариального удостоверения либо государственной регистрации (см. п. 2 ст. 28 ГК РФ). На все остальные сделки требуется письменное согласие попечителя (п. 1 ст. 26 ГК РФ) См: ст. 26, 28 ГК РФ/ Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30. 11. 1994 № 51-ФЗ: (принят ГД ФС РФ 21. 10. 1994 (ред. от 27. 12. 2009) // «Собрание законодательства РФ».- 05. 12. 1994, № 32.- Ст. 3301.

В некоторых случаях суд или органы опеки и попечительства по ходатайству попечителя могут ограничить или лишить несовершеннолетнего, находящегося под попечительством, права самостоятельно распоряжаться своим заработком, стипендией или иными доходами в соответствии с п. 4 ст. 26 ГК РФ, например, если подросток неразумно тратит получаемые им средства, использует их на приобретение спиртных напитков, наркотиков, на азартную игру и т. п. Подобного рода исключение из общего правила не распространяется, во-первых, на вступивших в брак до достижения 18 лет, во-вторых, на тех, кто объявлен эмансипированным в соответствии с п. 1 ст. 27 ГК РФ.

Ограничение дееспособности гражданина, злоупотребляющего спиртными напитками или наркотическими средствами, несколько иначе сказывается на объеме его прав и обязанностей. Поскольку здесь главная задача — предотвратить трату получаемых средств любого размера на алкоголь и наркотики, п. 1 ст. 30 ГК РФ разрешает ограниченно дееспособному лицу совершение мелких бытовых сделок. На все остальные сделки, связанные с получением заработка, пенсии и иных доходов, требуется в соответствии с п. 1 ст. 30 ГК РФ согласие его попечителя. Однако это обстоятельство не освобождает такого гражданина от самостоятельной имущественной ответственности по совершенным сделкам и за причиненный им вред (п. 1 ст. 30 ГК РФ). Предоставление подопечному, имеющему попечителя, относительной свободы в гражданско-правовой сфере не означает, что ему вовсе не нужна помощь в осуществлении прав, исполнении обязанностей прежде всего имущественного порядка. Эта помощь (содействие) может заключаться в совете, как поступить в той или иной ситуации, в посещении организаций, способных помочь как подростку, так и ограниченно дееспособному гражданину. Активным должно быть участие попечителя в оформлении наследства, причитающегося подопечному, в предъявлении, рассмотрении иска, направленного на защиту имущественных прав подопечного или против него, а также при исполнении вынесенного судом решения. Помощь и поддержка попечителя нужны и при защите личных прав подопечного, его чести и достоинства, перемене имени, фамилии и т. п. Попечитель призван также ограждать своего подопечного от всякого рода злоупотреблений со стороны третьих лиц в самом широком смысле слова, например, ограждать подростка от плохого окружения, использующего его физическую, психическую незрелость, вовлекающего подростка в совершение асоциальных поступков, в нетрезвый образ жизни Кузнецова, И. М. Сущность опеки (попечительства) как формы устройства физических лиц. Проблемы гражданского, семейного и жилищного законодательства: Сборник статей. / И. М. Кузнецова, Л. Ю. Михеева.- М.: Городец, 2005. — С. 67.

Статья 34 ГК РФ определяет правовой статус органов опеки и попечительства. Органы опеки и попечительства относятся к органам местного самоуправления. Постановления, касающиеся опеки и попечительства — назначение опекуна или попечителя, его освобождение, отстранение от должности и другие вопросы, глава местной администрации выносит единолично. Его постановление обязательно для исполнения всеми юридическими, физическими лицами, общественными организациями, как любое другое постановление административного органа. При этом не имеет значения, где оно вынесено. Оно действительно на всей территории РФ и не нуждается в подтверждении.

В своей работе органы опеки и попечительства руководствуются Конституцией, ГК РФ, СК РФ, другими федеральными законами, а также законами и иными нормативными правовыми актами, как федерального уровня, так и принятыми субъектами РФ в пределах их компетенции. Важную роль в правоприменительной деятельности органов опеки и попечительства играют инструктивно-методические рекомендации по вопросам опеки и попечительства, другие ведомственные акты.

Для установления опеки (попечительства) органы опеки и попечительства должны располагать информацией о необходимости их участия в оказании помощи недееспособному, ограниченно дееспособному лицу. Источником получения этой информации могут служить сигналы органов социальной защиты, правозащитных органов, милиции, органов ЗАГС, жилищных органов, суда, прокуратуры, заявления соседей, родственников и просто посторонних граждан. Эти сигналы немедленно проверяются органами опеки и попечительства по месту нахождения нуждающегося в их помощи гражданина для принятия необходимых мер защиты. Степень обязательности информации о попавших в бедственное положение недееспособных, ограниченно дееспособных граждан зависит от характера деятельности организаций, получивших соответствующую информацию, наличия или отсутствия родственных связей гражданина с лицом, нуждающимся в помощи со стороны государства. Для большинства организаций, так или иначе охраняющих права граждан, поставить в известность о случившемся органы опеки и попечительства — обязательная часть их работы, их профессиональный долг. Особое место принадлежит суду, который решает вопрос о признании гражданина полностью или ограниченно дееспособным Нечаева, A.M. Семейное право как самостоятельная отрасль / А. М. Нечаева // Государство и право на рубеже веков (материалы Всероссийской конференции). Гражданское право. Гражданский процесс.- М.: 2001. — С. 21.

Органы опеки и попечительства обязаны осуществлять надзор (контроль) за деятельностью опекунов (попечителей), как лиц, управомоченных государством заботиться о нуждающихся в их помощи. Такой надзор обязателен и касается всех категорий недееспособных. Осуществляя его, органы опеки и попечительства тем самым сводят к минимуму возможность безразличного отношения опекуна (попечителя) к своему подопечному. Причем всякий раз речь идет о постоянном, регулярном и систематическом обследовании условий жизни подопечного. При контроле за деятельностью опекуна полностью недееспособного лица обращается внимание на меры по физическому уходу за ним, оказанию ему медицинской помощи. При попечительстве над ограниченно дееспособным важно знать, оправдывает ли себя такая мера, как попечительство. Чаще всего надзор за условиями воспитания подопечного поручают педагогам и воспитателям. Контроль за деятельностью опекуна (попечителя) сочетается с различного рода помощью в организации лечения, решении жилищной проблемы, улучшении материального положения и т. п. Статья 40 ГК РФ определяет порядок прекращения опеки и попечительства. Признание судом полностью недееспособного совершеннолетнего гражданина дееспособным в результате его выздоровления означает, что он может сам себя защищать, заботиться самостоятельно о своих насущных потребностях, разумно руководить своими действиями и поступками, связанными с защитой как личных, так и имущественных прав. Поэтому опекун ему уже не нужен. Тогда опека прекращается, но не автоматически, а по заявлению опекуна или по инициативе органов опеки и попечительства. То же самое происходит с попечителем при отмене судом ограничения дееспособности лица, злоупотреблявшего спиртными напитками или наркотическими средствами. Опека переходит в попечительство автоматически, если подопечный достиг 14 лет. Тогда опекун становится попечителем без всяких к тому усилий со своей стороны и без согласия на то органов опеки и попечительства.

Потребность в попечительстве прекращается автоматически по достижении 18 лет. Если же данный гражданин не может разумно руководить своими действиями и поступками по не зависящим от него причинам, например, из-за тяжелого психического заболевания, требуется решение суда о признании его недееспособным, что дает возможность установить над ним опеку. Злоупотребление 18-летним гражданином спиртными напитками или наркотическими средствами может повлечь признание его ограниченно дееспособным с последующим установлением над ним попечительства.

После вступления несовершеннолетнего в брак (ч. 1 п. 2 ст. 21 ГК РФ) не требуется специальное разрешение на прекращение попечительства. Надобность в попечительстве над несовершеннолетним отпадает и в случае его эмансипации (ст. 27 ГК РФ). Основанием для прекращения опеки и попечительства должно быть также нарушение условий назначения опекуна, попечителя, предусмотренных п. 2 ст. 35 ГК Р Ф Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30. 11. 1994 № 51-ФЗ: (принят ГД ФС РФ 21. 10. 1994 (ред. от 27. 12. 2009) // «Собрание законодательства РФ».- 05. 12. 1994, № 32. — Ст. 3301. Опека и попечительство прекращаются в случае смерти подопечного или его опекуна или попечителя. Таким образом, можно сделать вывод, что институт опеки и попечительства направлен на обеспечение защиты интересов недееспособных и ограниченно дееспособных граждан в частноправовой сфере. Цели назначения опеки и попечительства: содержание, воспитание, образование детей, защита их прав и интересов.

ПоказатьСвернуть
Заполнить форму текущей работой