Дефіцит державного бюджету як індикатор боргової безпеки України

Дефіцит державного бюджету як індикатор боргової безпеки України

У статті досліджено економічну природу бюджетного дефіциту та визначено механізм його впливу на розвиток економіки країни. Проведено аналітичну оцінку дефіциту Державного бюджету України. На основі аналізу боргового фінансування дефіциту Державного бюджету України визначено виклики для боргової безпеки держави. Проаналізовано рівень боргової безпеки в Україні, який охарактеризовано як ризиковий, що підтверджено оцінкою порогових значень показників-індикаторів стану боргової безпеки. Обґрунтовано причини стрімкого зростання державного боргу в Україні та посилення боргового навантаження на вітчизняний державний бюджет. Подано рекомендації щодо оптимізації бюджетного менеджменту та боргової політики, застосування яких сприятиме подоланню боргової кризи в Україні та покращенню стану її боргової безпеки.

Для виконання державою законодавчо визначених і покладених на неї функцій необхідні фінансові ресурси, які акумулюються через державний бюджет. З перших днів державної незалежності однією із найактуальніших проблем в Україні є гостра нестача фінансових ресурсів і, як наслідок — хронічний дефіцит державного бюджету домінуючими джерелами фінансування якого виступають зовнішні та внутрішні запозичення.

Неефективний механізм залучення позик, як джерела фінансування дефіциту основного фінансового плану України, та непродуктивне їх використання призвели до стрімкого зростання державного боргу, концентрації платежів щодо його обслуговування й погіршення показників, що характеризують стан боргової безпеки держави [13].

Так, державний та гарантований державою борг, зрісши за підсумками 2014 — 2015 рр. на 269% до 1571,8 млрд. грн., становить 79,4% ВВП України і на 19,4 в. п. перевищує економічно обґрунтоване значення даного показника.

Тому, на сучасному етапі розвитку української економіки вирішення проблеми бюджетного дефіциту набуває особливої актуальності. Ефективне управління бюджетним дефіцитом є запорукою не лише бюджетної та боргової безпеки держави, але і зростання економіки й інвестиційної привабливості країни.

Значний внесок у дослідження проблематики бюджетного дефіциту зробили такі вчені як О. Василик, В. Геєць, Ю. Іванов, Т. Коляда, І. Луніна, І. Лютий, Н. Мацедонська, В. Опарін, В. Суторміна, В. Федосов, О. Футерко, С. Юрій та ін.

Питанням боргової безпеки держави присвячували свої праці О. Барановський, Т. Вахненко, І. Коблик, Н. Кравчук, Л. Омельченко, І. Суміна, Л. Тарангул та ін.

Віддаючи належне напрацюванням вчених з даної проблематики, слід зауважити, що у вітчизняній фінансово-економічній літературі бракує ґрунтовних науково-практичних розробок присвячених питанням впливу дефіциту державного бюджету на стан боргової безпеки України.

Постановка завдання. Метою дослідження є оцінка боргового фінансування дефіциту Державного бюджету України та розроблення рекомендацій щодо напрямів удосконалення механізму управління ним в умовах загрозливого зростання державного боргу, обмеженості офіційних золотовалютних резервів, рецесії в економіці та складної політичної ситуації.

Перманентний дефіцит Державного бюджету України не є унікальним явищем. Він наділений складною причинно-наслідковою природою і вважається звичним атрибутом сучасної бюджетної політики будь-якої країни незалежно від рівня її розвитку [11, с. 33]. Його вплив на соціально-економічні процеси в суспільстві проявляється по різному. Переважна більшість наслідків дефіциту державного бюджету негативно позначаються на соціально-економічному розвитку країни і пов’язані із «ефектом витіснення» приватних інвестицій, посиленням інфляційних процесів, скороченням обсягів виробництва, вивозом капіталу, скороченням інвестиційних програм, посиленням боргової залежності та ризику дефолту тощо. Однак за певних обставин бюджетний дефіцит виступає інструментом стимулювання економічного розвитку країни.

Зокрема, згідно з Маастрихтським договором (договором про утворення Європейського Союзу), що був підписаний 7 лютого 1993 року, дефіцит державного бюджету не чинить дестабілізуючого впливу економіку країни, якщо не перевищує порогу у 3% ВВП.

В Україні із 2008 року по 2015 рік розмір бюджетного дефіциту щорічно зростав стрімкими темпами, як в абсолютному, так і у відносному вираженні (див. табл. 1). Так, у 2014 році дефіцит Державного бюджету України більше ніж у сім разів перевищив його обсяг в 2007 році і становив 78,1 млрд. грн. (або 5% ВВП) [4].

державний бюджет дефіцит борговий.

Таблиця 1.

Динаміка дефіциту (профіциту) державного бюджету, показників його фінансування та державного й гарантованого державою боргу України

Примітка: розраховано та побудовано автором за даними [4; 6; 2];

* за станом на 01.10.2015 року.

На початку 2015 року відбувся злам даної тенденції. За підсумками січня — вересня 2015 року Державний бюджет України було виконано з профіцитом у сумі 8,8 млрд. грн. Проте, в цілому за рік його було зведено з дефіцитом, який становив 32,9 млрд. грн. (або 42,2% граничного розміру встановленого Законом України «Про Державний бюджет України на 2015 рік»), що на 57,87% менше порівняно з 2014 роком.

Характерною особливістю структури джерел фінансування Державного бюджету України є домінування у ній зовнішніх та внутрішніх запозичень (див. табл. 1).

Використання позикових ресурсів для покриття дефіциту основного фінансового плану України, який у 2009 — 2014 роках перевищував економічно безпечний рівень 3% від ВВП (див. табл. 1), призвело до стрімкого нарощення боргових зобов’язань держави і погіршення стану її боргової безпеки.

За останні дев’ять років державний прямий борг України зріс на 1262,6 млрд. грн. або у 18 разів (див. табл. 1).

Як наслідок, згідно даних Business Insider, Україна займає третє місце після Венесуели та Греції в рейтингу країн світу за ймовірністю дефолту [15].

Значний розрив між обсягами державних запозичень та платежів з погашення державного боргу (див. табл. 1), свідчить про те, що у майбутньому боргове навантаження на Державний бюджет України лише посилюватиметься та призведе до загострення проблеми боргової безпеки країни.

Бюджетний дефіцит, що покривається за рахунок внутрішніх і зовнішніх запозичень або продажу державних активів не є загрозою для стабільності та стійкості фінансової системи країни та виступає інструментом стимулювання економічного зростання за умов, коли фінансові ресурси виручені від приватизації та отримані від кредиторів спрямовуються на фінансування інноваційно-інвестиційних проектів. Саме тому, більшість країн світу у бюджетному законодавстві запровадили обмеження, так зване «золоте правило», відповідно до якого розмір бюджетного дефіциту не може перевищувати обсяг бюджетних інвестицій у відповідному бюджетному періоді. Однак, незважаючи на існування аналогічної норми й у Бюджетному кодексі України, дотримуватися її не завжди вдається, особливо в останні роки [9, с. 217].

Зокрема, у 2014 році, як і в попередні роки, значна частина зовнішніх та внутрішніх запозичень спрямовувалась на здійснення видатків споживання загального фонду Державного бюджету України й погашення боргових зобов’язань. При цьому, капітальні видатки та надання кредитів становили лише 3,1 млрд. грн., або 5,1% обсягу видатків, що були профінансовані за рахунок дефіциту бюджету [13].

Таким чином, можна констатувати, що за напрямом дефіцитного фінансування в Україні превалює пасивний бюджетний дефіцит, кошти від покриття якого спрямовуються на поточні видатки бюджету, як то соціальні трансферти, виплата заробітних плат у бюджетній сфері тощо. Частка активного дефіциту бюджету, за рахунок якої здійснюється фінансування інвестиційних потреб є незначною і має тенденцію до зменшення [9, с. 217].

Якісною характеристикою боргової безпеки держави, на стан якої, в значній мірі, впливає боргове фінансування бюджетного дефіциту, є визначення боргового тягаря і рівня платоспроможності. Для оцінки даних параметрів в світовій практиці використовується близько двох десятків показників-індикаторів і ще більша кількість їх граничних (порогових) значень [10, с. 138].

При цьому, офіційними показниками рівня боргової безпеки України, які передбачені «Методикою розрахунку рівня економічної безпеки України», затвердженої Наказом Міністерства економіки України № 60 від 02.03.2007 року [14] є: відношення загального обсягу державного боргу до ВВП; відношення державного зовнішнього боргу до річного експорту товарів та послуг; відношення сукупних платежів за державним боргом до доходів державного бюджету; тощо (див. табл. 2).

Таблиця 2.

Динаміка індикаторів стану боргової безпеки України

Примітка: розраховано та побудовано автором за даними [4; 6; 2];

* за станом на 01.10.2015 року.

Одним із основних індикаторів стану боргової безпеки країни є показник, що відображає відношення загального обсягу державного боргу до ВВП і характеризує здатність країни-боржника залучати позикові ресурси й своєчасно обслуговувати свою боргові зобов’язання не порушуючи при цьому нормальний хід відтворювального процесу.

У статті 18 «Граничні обсяги державного (місцевого) боргу та державних (місцевих) гарантій» Бюджетного кодексу України регламентовано, що «…загальний обсяг державного боргу та гарантованого державою боргу на кінець бюджетного періоду не може перевищувати 60% річного номінального обсягу валового продукту України» [3].

До 2014 року в Україні значення даного індикатора не перевищувало пороговий показник (див. табл. 2). Проте, уже за підсумками 2015 року відношення державного прямого та гарантованого державою боргу до ВВП становило 79,4%, що є найвищим значенням за всю історію незалежності й свідчить не лише про високу ймовірність поглиблення боргової кризи, а й про виняткову актуальність пошуку напрямів оптимізації боргової політики держави.

Згідно даних таблиці 2, негативні тенденції спостерігаються і в динаміці показників, що характеризують рівень зовнішньоборгової залежності держави. Незважаючи на те, що за виключенням 2012 року, у 2010 — 2014 роках питома вага зовнішніх запозичень у структурі джерел фінансування Державного бюджету України щорічно зменшувалась (в середньому на 5%), державний прямий зовнішній борг за п’ять років зріс на 690 млрд. грн. (або у шість разів) (див. табл. 1).

Зростання державного та гарантованого державою зовнішнього боргу з 300,28 млрд. грн. або 37,6 млрд. дол. США (51,4% від загальної суми державного та гарантованого державою боргу) в 2013 році до 1042,3 млрд. грн. або 43,4 млрд. дол. США (78,0% від загальної суми державного та гарантованого державою боргу) у 2015 році в значній мірі було обумовлено девальвацією національної грошової одиниці щодо американської валюти, яка за 2014 — 2015 роки знецінилась на 200,4% (з 7,99 грн. за долар США до 24,00 грн. за долар США).

Як наслідок, в умовах динамічного скорочення експортних операцій й економічної рецесії, значення показників, які характеризують відношення державного та гарантованого державою зовнішнього боргу до ВВП і державного зовнішнього боргу до річного експорту товарів і послуг за підсумками 2015 року зросли на 13,6% та 27,6% відповідно і перевищили гранично допустимі значення (див. табл. 2).

Як свідчать дані таблиці 2 негативні тенденції спостерігаються і в динаміці показника рівня зовнішньої заборгованості на одну особу. За останні вісім років рівень зовнішньої заборгованості на одну особу в Україні зріс на 605,2 дол. США й у три рази перевищує пороговий показник (див. табл. 2). Таке динамічне зростання значення даного індикатора боргової безпеки зумовлене не лише збільшенням абсолютної величини прямого та гарантованого державного зовнішнього боргу, але і несприятливою демографічною ситуацією в країні та скороченням чисельності населення, у зв’язку з окупацією Автономної Республіки Крим і м. Севастополя.

Тому, за таких умов, подальша політика активного залучення позик у міжнародних фінансових організацій, іноземних комерційних банків і фінансових установ, урядів іноземних держав та шляхом розміщення державних цінних паперів на міжнародних фінансових ринках призведе до подальшого перенесення боргового тягаря на майбутні покоління і, як наслідок — посилення соціальної напруги в суспільстві.

Природно, що динамічне нарощування з 2008 року державних боргових зобов’язань призвело і до зростання витрат на їх обслуговування та погашення.

Одним із індикаторів, який показує наскільки обтяжливою є державна заборгованість для основного фінансового плану країни є співвідношення сукупних платежів за державним внутрішнім та зовнішнім боргом до доходів державного бюджету.

Зокрема, за підсумками 2014 року відношення платежів за державним внутрішнім боргом до доходів Державного бюджету України становило 28,9% (див. табл. 2, рис. 1) при граничному значенні не більше 30%, що свідчить про посилення боргового навантаження на державний бюджет на 9,4 в.п. у річному вимірі і наростання загрози дефолту.

Зростання платежів за державним внутрішнім боргом і, як наслідок, посилення навантаження на бюджет спостерігатиметься до 2020 року, що пов’язано з необхідністю погашення та виплати доходів за ОВДП, емітованими в 2009 — 2012 роках з метою залучення фінансових ресурсів для покриття бюджетного дефіциту, виконання боргових зобов’язань і капіталізації НАК «Нафтогаз України».

Аналогічні тенденції спостерігаються і в динаміці показника, що виражає співвідношення платежів з обслуговування й погашення державного зовнішнього боргу і доходів державного бюджету (див. табл. 2, рис. 1).

Рис. 1. Динаміка платежів за державним боргом та показників боргового навантаження на Державний бюджет України у 2008 — 2015 роках

Згідно прогнозів Міністерства фінансів України загальні виплати за державним боргом у 2016 році становитимуть 234,26 млрд. грн. [8], або 39,4% доходів державного бюджету, що передбачені Законом України «Про Державний бюджет України на 2016 рік».

Для характеристики стану боргової безпеки держави у світовій практиці використовують і показник, який характеризує питому вагу платежів за державним боргом у витратах бюджету. Так, станом на 01.01.2015 року загальний обсяг витрат на погашення й обслуговування державного боргу становив 171,8 млрд. грн. або 32,4% усіх витрат державного бюджету, що на 10 в.п. більше порівняно з 2013 роком та на 28,5 в.п. — порівняно з 2008 роком [13, с. 126].

Необхідність збільшення видатків на обслуговування державного боргу з 34,4 млрд. грн. у 2013 році до 51,0 млрд. грн. у 2014 році (або на 48,4%) суттєво зменшила можливість фінансування інших статей та ефективність видаткової частини державного бюджету загалом [1, с. 5].

Таким чином, на сьогодні розмір державного боргу України відповідно до наведених вище параметрів є надто загрозливим для економіки.

При цьому, однією із найбільших проблем є невдалий графік його погашення. Ситуативний підхід до формування термінової структури боргу і дискретність запозичень на різних умовах призводить до «пікових» перевантажень платежів, які у свою чергу провокують боргову кризу. При цьому, навіть прийнятні умови окремих нових позик не виключають негативного сукупного впливу на загальний графік управління й обслуговування боргу.

Обтяжливість боргу посилюється короткостроковістю більшості запозичень, що перевищує можливості бюджету у їхньому обслуговуванні та спонукає до нових запозичень [7, с. 157 — 158].

Так, у 2014 році 120,8 млрд. грн. або 37% коштів з джерел фінансування державного бюджету, в яких домінували зовнішні та внутрішні запозичення, було витрачено на погашення боргових зобов’язань.

Висновки

Невиважена політика боргового фінансування хронічного дефіциту Державного бюджету України, що проводилась упродовж останнього десятиліття призвела до занурення країни у боргову кризу, проявами якої є зростання до загрозливих параметрів боргового навантаження і, як наслідок, висока ймовірність суверенного дефолту. Тому, підвищення рівня боргової безпеки України вимагає оптимізації не лише боргової, але і фіскально-бюджетної політики. Зокрема, подоланню боргової кризи в Україні сприятимуть: активізація структурних реформ у секторі загального державного управління спрямованих на підвищення ефективності використання бюджетних коштів; спрямування зовнішніх та внутрішніх запозичень, що залучаються для покриття дефіциту державного бюджету на фінансування інноваційно-інвестиційних проектів; оптимізація валютної та строкової структури державних зобов’язань; посилення контролю за випадками ухилення від сплати податків; зниження вартості обслуговування державного боргу; прийняття базового закону про державний борг, який би систематизував усі положення окремих нормативних актів з питань управління, погашення і обслуговування державного боргу.

Оптимізація боргової політики України потребує розробки та впровадження цілісної стратегії, яка поєднуватиме завдання удосконалення нормативно-правового та інституційного забезпечення боргової політики, короткота середньострокові орієнтири управління державним боргом, інструменти радикального підвищення ефективності інвестиційної складової бюджетних видатків та довгострокові завдання переорієнтації боргової політики, зменшення боргового тягаря та розвитку альтернативних неборгових інструментів фінансування бюджетних видатків [5].

Лише ефективний менеджмент дефіциту державного бюджету та збалансована боргова політика можуть забезпечити міцне підґрунтя для неухильного економічного поступу та здійснення глибоких структурних соціально-економічних перетворень в Україні.

Література

• 1. Аналітична записка «Аналіз сучасного стану державного боргу та ключові напрями забезпечення боргової безпеки України» [Електронний ресурс]. -Режим доступу: http://www.niss.gov.ua/public/File/2015_analit/derzh_borg.pdf.
• 2. Аналітичний огляд стану державного боргу України та його вплив на фінансовий ринок України станом на 01.09.2015 року [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://rurik.com.ua/documents/research/REVIEW_debt.pdf.
• 3. Бюджетний кодекс України [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/2456−17.
• 4. «Бюджетний моніторинг: аналіз виконання бюджету» за 2009 — вересень 2015 рр. [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://www.ibser.org.ua/news/558/.
• 5. Грубляк О. М. Стан та стратегічні напрями боргової політики України в контексті державної фінансової політики економічного зростання / О. М. Грубляк //Вісник Чернівецького торговельно-економічного інституту. Економічні науки. — 2013. — Вип. 4. — С. 251 — 258.
• 6. Державний та гарантований державою борг України станом на 31.12.2015 року (за ознакою умовності) [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://www.minfin.gov.ua/news/view/statystychni-materialy-shchodo-derzhavnoho-ta-harantovanoho-derzhavoiu-borhu-ukrainy-u—rotsi?category=borg&subcategory=statistichna-informacija-schodo-borgu.
• 7. Економічна безпека: [навч. посіб. / за ред. З.С. Варналія]. — К.: Знання, 2009. — 647 с.
• 8. Київ оцінив виплати за боргами в 2016 році [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://ua.korrespondent.net/business/economics/3 628 248-kyiv-otsinyv-vyplaty-za-borhamy-v-2016;rotsi.
• 9. Коляда Т. Джерела фінансування дефіциту бюджету: тенденції у застосуванні та виклики для стабільності державних фінансів України / Т. А. Коляда //Бізнес Інформ. — 2015. — № 2. — С. 215 — 222.
• 10. Кравчук Н. Я. Фінансова безпека: навч.-метод. посібник / Н. Я. Кравчук, О. Я. Колісник, О. Ю. Мелих.- Тернопіль: Вектор, 2010. 277 с.
• 11. Матвійчук Н. М. Особливості бюджетного дефіциту України в сучасних умовах / Н. М. Матвійчук, Н. Ю. Бурлачук, Л. М. Маршук // Молодий вчений. — 2015. — № 5−2 (20). — С. 31 — 34.
• 12. Мацедонська Н.В.Зарубіжний досвід управління бюджетним дефіцитом / Н. В. Мацедонська // Глобальні та національні проблеми економіки. — 2015. — Випуск 3. — С. 732 — 735.
• 13. Мелих О. Ю. Бюджетний дефіцит та його вплив на стан боргової безпеки України / О. Мелих // Перші наукові читання пам’яті С.І. Юрія: збірник наукових праць [Тернопіль, 26 листопада 2015 р. ] / за ред. д.е.н., проф. О. П. Кириленко. — Тернопіль: Видавництво «Вектор», 2015. — С. 123 — 127.
• 14. Методика розрахунку рівня економічної безпеки України [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://zakon.nau.ua/doc/?uid=1022.4251.0.
• 15. Украина вошла в тройку близких к дефолту стран — Business Insider [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://uapress.info/ru/news/show/90 888.
• 16. Футерко О.І. Бюджетний дефіцит і державний борг: динаміка та основні проблеми управління / О.І. Футерко // Економiчний часопис-XXI. — 2011. — № 9 — 10. — С. 37 — 40.