Видатки бюджетів місцевого самоврядування у системі міжбюджетних відносин

Постановка проблеми. Становлення системи планування видатків місцевих бюджетів в Україні, реформування її складових, у тому числі принципів, методів, механізму взаємодії учасників планування, відбувалося одночасно із розвитком інституту місцевого самоврядування, удосконаленням нормативно-правової та методологічної бази у сфері бюджетного планування. Реформування системи планування видатків місцевого самоврядування потребує розробки ефективної методики оцінки результативності використання бюджетних коштів; зосередження уваги на визначенні якісних показників, що забезпечить встановлення зв’язку між витраченими ресурсами і отриманими результатами; формування бюджетів з урахуванням стратегічних цілей соціально-економічного розвитку на середньострокову перспективу; підвищення рівня відповідальності за результати діяльності, у тому числі пов’язаної із плануванням видаткової частини місцевих бюджетів.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Серед наукових досліджень зарубіжних вчених у сфері суспільних та місцевих фінансів, можна назвати праці Ш. Бланкарта[1], А. Вагнера, П. Самуельсона[7], Дж. Стігліца, В. Танзі, М. Ходоровича, Х. Циммерманна[9].

Питанням формування видатків місцевих бюджетів у системі міжбюджетних відносин присвячені праці вітчизняних вчених: А. Буряченка[2], В. Зайчикової[3], О. Кириленко[5], І.Луніної[4], А. Мярковського[6], В. Федосова[8], І.Чугунова [І0] та інших.

Предметом дослідження є теоретичні та практичні питання планування видатків бюджетів місцевого самоврядування.

Метою статті є розкриття сутності видатків місцевих бюджетів у системі міжбюджетних відносин.

Методи дослідження. У роботі застосовано сукупність наукових методів і підходів, у тому числі системний, структурний, порівняльний, факторний методи, що дозволило реалізувати концептуальну єдність дослідження.

Результати дослідження. Місцеві бюджети посідають важливе місце в економічному та соціальному розвитку країни і є вагомим інструментом державного регулювання та міжтериторіального перерозподілу валового внутрішнього продукту. Фінансування більшості бюджетних видатків соціального спрямування здійснюється через місцеві бюджети. Передусім це стосується виплат із соціального забезпечення населення, утримання закладів соціально-культурної сфери. Місцеві бюджети є основним інструментом реалізації регіональної політики та вирішення таких важливих завдань як структурна перебудова економіки, вирівнювання соціально-економічного розвитку територій. Видатки місцевих бюджетів визначаються функціями та завданнями, які виконують місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, у тому числі в частині делегованих їм державою повноважень. Особливості функціонування місцевих бюджетів виявляються у складі та структурі їх видаткової частини, що повинні відображати регіональні пріоритети фінансово-економічної політики.

Виконання повноважень місцевими органами влади потребує здійснення видатків із відповідних бюджетів, відмінності у формуванні доходів та у складі й обсягах видатків бюджетів місцевого самоврядування обумовлюють необхідність проведення міжбюджетного регулювання. Основою міжбюджетного регулювання є розмежування видатків між ланками бюджетної системи, проведене відповідно до розподілу повноважень між центральними органами державної влади та органами місцевого самоврядування. Вирівнювання бюджетної забезпеченості регіонів передбачає необхідність врахування особливостей місцевих бюджетів та їх впливу на формування обсягу видатків, зменшення фактичних диспропорцій між місцевими бюджетами.

Видатки місцевих бюджетів повинні відігравати роль важелів, через які органи виконавчої влади впливають на соціальноекономічний стан та розвиток адміністративно-територіальних одиниць. Співвідношення напрямів забезпечення власних та делегованих повноважень органів місцевого самоврядування відображає ступінь достатності фінансових ресурсів місцевого бюджету для ефективного розвитку територіальних громад. Не зважаючи на позитивні в цілому зрушення, які відбулися у вітчизняній фінансовій системі із прийняттям Бюджетного кодексу України, видаткова частина місцевих бюджетів потребує певного удосконалення. Механізм упорядкування видаткових повноважень характеризується не у достатній мірі чітким розподілом функцій між рівнями державної влади, спрямуванням переважної частини фінансових ресурсів місцевих бюджетів на виконання делегованих повноважень, що в певній мірі обмежує фінансову самостійність органів місцевого самоврядування. З огляду на зазначене, удосконалення видаткової частини місцевих бюджетів має відбуватись у напрямі розширення власних видаткових повноважень органів місцевого самоврядування, виходячи із цілей досягнення ефективності використання коштів місцевих бюджетів.

Важливими перевагами розподілу бюджетних коштів шляхом проведення формульних розрахунків є розмежування видатків місцевих бюджетів на основі чіткої та стабільної формули, що дозволяє використовувати принципи перспективного планування і прийняти раціональні рішення щодо використання бюджетних коштів. Основою міжбюджетного регулювання є розмежування видатків і доходів між ланками бюджетної системи, проведене відповідно до розподілу повноважень між центральними органами державної влади та органами місцевого самоврядування. Виконання таких повноважень залежить від діючої системи міжбюджетних відносин. Вирівнювання фінансового потенціалу територій є важливою передумовою справедливого розподілу доходів, без чіткого упорядкування функцій між центральними та місцевими органами державної влади у сфері надання суспільних послуг важко досягти ефективного розподілу фінансових ресурсів у межах економіки. Удосконалення видаткової частини місцевих бюджетів має відбуватись у напрямі розширення власних видаткових повноважень органів місцевого самоврядування, виходячи із цілей досягнення ефективності використання коштів місцевих бюджетів, та встановлення чіткого розподілу повноважень між рівнями влади.

Доцільне наукове обґрунтування розмежування видатків між ланками бюджетної системи, визначальним фактором якого має стати ефективність використання бюджетних коштів. Крім того, досягнення оптимальності у сфері розподілу видаткових повноважень повинно спиратися на принцип, відповідно до якого місцеві органи влади мають відповідальність за фінансування тих суспільних благ, для яких важливим є врахування потреб місцевого населення. Зростання ролі місцевих органів влади в управлінні фінансовими ресурсами є запорукою вирішення проблем територіального розвитку. При цьому обґрунтоване закріплення за місцевим самоврядуванням видаткових повноважень на стабільній основі є визначальним чинником становлення дієздатної та ефективної місцевої влади та подальшого соціально-економічного розвитку країни та адміністративно-територіальних одиниць.

Дослідження зарубіжного досвіду планування бюджетних видатків дозволило визначити пріоритетні напрями реформування вітчизняної системи планування видатків місцевого самоврядування, основними з яких мають бути: запровадження програмноцільового методу та середньострокового бюджетного планування на місцевому рівні, розробка та впровадження системи моніторингу й оцінки соціально-економічної результативності видатків місцевих бюджетів за допомогою якісних і кількісних показників. Євроінтеграційний розвиток держави передбачає ефективне рівномірне функціонування територій, здатних вирішувати завдання регіонального значення, що потребує відповідного фінансового забезпечення та реалізується через систему формування бюджетів місцевого рівня. Тому актуальним є питання удосконалення принципів планування видаткової частини місцевих бюджетів, основним з яких має бути підвищення зацікавленості місцевих органів влади на всіх рівнях управління в ефективності бюджетних видатків. Світовий досвід у сфері бюджетного планування показує, що формування видаткової частини місцевих бюджетів повинно здійснюватись із урахуванням особливостей соціального й економічного розвитку країни та територій, що надасть можливість підвищити ступінь обґрунтованості та передбачуваності у проведенні бюджетної політики на рівні місцевого самоврядування [3].

Питома вага фінансування видатків соціально-культурної сфери у минулому році становить 82,7 відсотка, найбільшими серед них є видатки на освіту — 32,1 відсотка, охорону здоров’я — 23,5, соціальний захист та соціальне забезпечення — 22,0 відсотка. Видатки на виконання функцій у сфері житлово-комунального господарства та транспорту, дорожнього господарства і зв’язку складають 2,9 та 2,5 відсотка відповідно. Частка капітальних видатків у структурі загального фонду становить 3,7 відсотка, у структурі спеціального фонду понад 60 відсотків — поточні видатки і майже 40 відсотків — капітальні. Питома вага видатків бюджету розвитку не перевищує 3 відсотків, що підтверджує необхідність посилення інвестиційної складової місцевих бюджетів.

На даний час обсяги видатків місцевих бюджетів є недостатніми для дієвого функціонування територіальних громад, зокрема житлово-комунального господарства, існує потреба у додатковому фінансуванні житлового фонду, автомобільних доріг, каналізаційних і очисних споруд. Доцільним є підвищення рівня стабільності, прозорості та ефективності місцевих бюджетів, що є можливим за умови запровадження відповідної методології бюджетного планування.

Формування місцевих бюджетів має ґрунтуватись на прогнозних та програмних документах соціально-економічного розвитку територій. Вирішення зазначених питань можливе за умови застосування середньострокового планування видатків місцевих бюджетів, яке дозволяє зосередити увагу на пріоритетних цілях економічної політики на перспективний період. Середньострокове планування видатків місцевих бюджетів передбачає оцінку наявних ресурсів із урахуванням макроекономічних тенденцій, зокрема динаміки реального валового внутрішнього продукту, індексу споживчих цін, соціальних стандартів.

Необхідними складовими у системі управління видатками місцевих бюджетів мають стати контроль за використанням бюджетних коштів з метою оцінки рівня ефективності виконання місцевими органами влади видаткових повноважень. Для реалізації зазначеного доцільно використовувати такі групи показників: планові та фактичні бюджетні показники, фінансові коефіцієнти, показники результативності використання бюджетних коштів, показники вартості одиниці послуги, продукту.

На даний час існує потреба у підвищенні прозорості та ефективності видатків місцевих бюджетів, забезпеченні їх зв’язку із стратегічними цілями соціально-економічної політики адміністративно-територіальних одиниць. Одним із основних напрямів реформування місцевих бюджетів є запровадження системи їх формування, орієнтованої на виконання пріоритетних завдань розвитку регіонів у найбільш ефективний спосіб, зокрема із використанням програмно-цільового методу. Складовими програмно-цільового методу є бюджетні програми, їх відповідальні виконавці, паспорти цих програм, результативні показники бюджетних програм та фінансові інструменти, притаманні цьому методу, моніторинг та оцінка ефективності виконання бюджетних програм. При програмно-цільовому методі увага зосереджується не стільки на розвитку мережі та утриманні штатів установ, скільки на результатах реалізації бюджетних програм. Використання програмно-цільового методу на місцевому рівні в умовах недостатності бюджетних коштів дозволить забезпечити збільшення інвестиційних і кредитних ресурсів.

Реалізація бюджетного процесу із застосуванням програмно-цільового методу має передбачати наступне: підвищення рівня прозорості та ефективності використання коштів місцевих бюджетів; посилення відповідальності розпорядників бюджетних коштів за досягнення кінцевих результатів та контролю за ефективністю здійсненних видатків; планування видатків місцевих бюджетів на наступний бюджетний період із урахуванням соціально-економічних результатів, отриманих внаслідок реалізації бюджетних програм у попередньому періоді; формування бюджетних програм на основі пріоритетів державної та регіональної політики, стратегічних планів розвитку територій та галузей економіки на середньота довгострокову перспективу [6].

Розробка бюджетних програм місцевого самоврядування в галузях освіти, охорони здоров’я, культури, соціального забезпечення, фізичної культури та спорту, соціального захисту сім'ї, дітей та молоді, житлово-комунального господарства з метою посилення ступеню впливу регулювання міжбюджетних відносин на соціально-економічний розвиток адміністративно-територіальних одиниць має здійснюватись із урахуванням єдиних методологічних підходів до формування місцевих бюджетів за програмно-цільовим методом. Розроблено та запропоновано методологічні засади оцінки результативності бюджетних програм при складанні та виконанні місцевих бюджетів за програмно-цільовим методом, що ґрунтуються на системі відповідних інтегрованих показників та передбачають оцінку таких складових: фінансової частини бюджетної програми, результативності бюджетної програми, адміністративного управління бюджетною програмою, ефективності використання ресурсів бюджетної програми.

Проведений аналіз реалізації бюджетних програм головних розпорядників коштів місцевих бюджетів засвідчив певні позитивні досягнення економічного та соціального розвитку. Основними результатами реалізації бюджетних програм у галузі охорони здоров’я стали збільшення тривалості життя, у тому числі внаслідок придбання сучасного обладнання; у галузі освіти — модернізація навчально-матеріальної бази та покращення умов перебування дітей у навчальних закладах; у житловокомунальній сфері - реконструкція та ремонт мереж водопостачання та водовідведення, поліпшення експлуатаційних якостей та технічного стану дорожнього господарства, економія електричної енергії завдяки впровадженню енергозберігаючих заходів та технологій. Запропоновані методологічні засади складання та виконання місцевих бюджетів за програмно-цільовим методом сприятимуть переходу місцевих органів влади на більш ефективний рівень реалізації бюджетної політики, спрямований на зміцнення фінансової основи місцевого самоврядування, перетворення місцевих бюджетів у ефективний інструмент соціальноекономічного розвитку територій.

У сучасних умовах особливого значення набуває питання використання місцевих бюджетів як інструменту соціальноекономічного розвитку адміністративно-територіальних одиниць і фінансової основи забезпечення повноважень центральних та місцевих органів влади під час виконання закріплених за ними зобов’язань. Побудова ефективної моделі економіки потребує теоретичного переосмислення і практичного дослідження фінансових ресурсів місцевих органів влади, удосконалення видатків відповідних бюджетів, механізму їх планування й визначення ролі у збалансованому функціонуванні територій.

Бюджетні видатки відображають зміст основних функцій і завдань, які виконують органи державної влади та місцевого самоврядування. Склад, структура і динаміка бюджетних видатків мають враховувати державні, регіональні та місцеві пріоритети соціально-економічного розвитку. Крім того, специфіка функціонування та особлива роль місцевих бюджетів виявляється у складі та структурі їхньої видаткової частини. Видатки місцевого самоврядування дають змогу дослідити економічну сутність місцевих бюджетів, фінансову базу місцевих органів влади, на яких покладені функції щодо вирішення завдань місцевого значення, в частині забезпечення населення державними послугами, сприяння всебічному і гармонійному розвитку територій [10].

Враховуючи зазначене, видатки місцевих бюджетів можна класифікувати за: бюджетними програмами, відповідно до програмної класифікації видатків та кредитування бюджету; ознакою головного розпорядника бюджетних коштів, відповідно до відомчої класифікації видатків та кредитування бюджету; функціями, з виконанням яких пов’язані видатки, відповідно до функціональної класифікації видатків та кредитування бюджету; економічною характеристикою операцій, що здійснюються при їх проведенні, відповідно до економічної класифікації видатків бюджету.

Євроінтеграційний розвиток держави передбачає ефективне рівномірне функціонування територій, здатних вирішувати завдання регіонального значення, що потребує відповідного фінансового забезпечення та реалізується через систему формування бюджетів місцевого рівня. Тому актуальним є питання удосконалення принципів планування видаткової частини місцевих бюджетів, основним з яких має бути підвищення зацікавленості місцевих органів влади на всіх рівнях управління в ефективності бюджетних видатків.

Основні завдання бюджетного планування видатків можна визначити наступним чином: забезпечення використання єдиних підходів та методів до планування та прогнозування основних бюджетних показників, індикаторів соціально-економічного розвитку; досягнення балансу фінансових ресурсів, встановлення рівноваги між доходами та видатками відповідного бюджету, які необхідно профінансувати з метою реалізації функцій та виконання повноважень центральних та місцевих органів державної влади; визначення пріоритетів у використанні бюджетних коштів із урахуванням цілей, завдань та заходів, передбачених стратегічними планами діяльності уряду, державними програмами соціально-економічного розвитку, цільовими програмами розвитку окремих галузей та регіонів, прогнозами основних макроекономічних показників; визначення не лише поточних, але й середньострокових цілей фінансово-економічної політики, розроблення напрямів та заходів щодо їх досягнення; поточна оцінка можливих економічних, соціальних, політичних наслідків реалізації бюджетної політики у майбутньому.

Під час формування місцевих бюджетів необхідно враховувати наступні принципи планування їх видаткової частини: принцип відповідності полягає у тому, що закріплення видаткових зобов’язань за місцевими бюджетами має відповідати наданим органам місцевого самоврядування повноваженням визначати обсяг і структуру видатків. Тільки у разі дотримання принципу відповідності можна говорити про можливість використання всіх переваг децентралізованого підходу до фінансового забезпечення суспільних благ; принцип безперервності означає, що бюджетні видатки потрібно розглядати як безперервний процес руху фінансових потоків. У цьому контексті використання коштів бюджету з одного боку є кінцевим етапом руху бюджетних коштів, а з іншого — доходами для працівників бюджетних установ, які отримують заробітну плату, виручкою суб'єктів підприємницької діяльності, котрі постачали товари та послуги для потреб бюджетних установ; принцип раціональності передбачає необхідність ефективного використання коштів місцевих бюджетів. Бюджетні видатки мають досліджуватися на предмет їх ефективного використання, оскільки без оцінювання результатів діяльності суспільного сектору важко відповісти на запитання про оптимальний баланс між суспільним та приватним секторами. В першу чергу необхідно звертати увагу на значні за обсягом видатки місцевих бюджетів; принцип соціальності передбачає, що видатки місцевого самоврядування мають спрямовуватися на задоволення суспільних потреб населення. Це обумовлено тим, що бюджет за своєю сутністю — це суспільний фонд, що передбачає залучення громадськості до його формування, а також оприлюднення звіту про його виконання. Крім того, бюджетні кошти є основним джерелом фінансування переважної більшості об'єктів соціальної інфраструктури; принцип повноти відображає потребу врахування усіх видатків органів місцевого самоврядування у видатковій частині відповідних місцевих бюджетів.

Врахування зазначених принципів під час планування видаткової частини місцевих бюджетів надасть можливість підвищити рівень бюджетної збалансованості, ефективності використання фінансових ресурсів місцевого самоврядування, сприятиме послідовності у проведенні бюджетної політики на місцевому рівні.

Висновки. Видатки місцевих бюджетів є ефективним інструментом регулювання соціально-економічного розвитку територій. Особливості функціонування видатків місцевих бюджетів виявляються у їх складі та структурі, а ефективність їх планування визначає рівень результативності здійснення місцевими органами влади покладених на них функцій і повноважень. Планування видатків місцевих бюджетів є важливою складовою системи фінансового управління, що забезпечує формування бюджетних показників шляхом встановлення цілей як на наступний бюджетний період так і на перспективний період з метою підвищення ефективності, дієвості та прозорості бюджетного процесу. Реформування системи планування видатків місцевих бюджетів повинно відбуватись із урахуванням досвіду країн з розвинутою та перехідною економікою, у тому числі в частині запровадження програмно-цільового методу та середньострокового планування в бюджетний процес на рівні місцевого самоврядування. Підхід розвинутих європейських країн до програмно-цільового бюджетування є важливим з точки зору необхідності посилення бюджетної дисципліни та підвищення ефективності видатків місцевих бюджетів завдяки їх багаторічному плануванню та раціоналізації розподілу бюджетних коштів за пріоритетними напрямами регіонального розвитку. Під час розробки методологічної бази для складання та виконання місцевих бюджетів за програмно-цільовим методом доцільно врахувати відповідний досвід в частині впровадження системи моніторингу й оцінки бюджетних програм на основі результативних показників їх виконання.

видаток бюджет місцевий самоврядування.

Список використаних джерел

• 1. Бланкарт Ш. Державні фінанси в умовах демократії: вступ до фінансової науки / Пер. з нім. — К.: Либідь, 2000. — 609 с.
• 2. Буряченко А. Є. Впорядкування міжбюджетних фінансових потоків /А. Є. Буряченко // Вчені записки: зб. наук. праць. Вип. 12. — К.: КНЕУ, 2010. — С.160−165.
• 3. Зайчикова В. В. Місцеві фінанси України та європейських країн / В. В. Зайчикова. — К.: НДФІ, 2007. — 299 с.
• 4. Луніна І. О. Державні фінанси та реформування міжбюджетних відносин. — К.: Наукова думка, 2006. — 432 с.
• 5. Місцеві фінанси /за ред. О. П. Кириленко. -К.: Знання, 2006. — 677 с.
• 6. Мярковський А. І. Формування місцевих бюджетів як складова соціально-економічного розвитку адміністративнотериторіальних одиниць /А.І. Мярковський // Наукові праці НДФІ. — 2009. — Вип. 2 (47). — С.3−17.
• 7. Самуельсон П. Економіка / П. Самуельсон, В. Нордгауз; пер. з англ. — М.: Вильямс, 2010. — 1360 с.
• 8. Теорія фінансів / За ред. В. М. Федосова, С.І. Юрія. — К.: Центр учбової літератури, 2010. — 576 с.
• 9. Циммерманн Х. Муниципальные финансы / Х. Циммерманн; пер. с нем. — М.: Дело и Сервис, 2003. — 352 с.
• 10. Чугунов І.Я. Бюджетно-податкова політика в умовах інституц/йних перетворень /1.Я. Чугунов, В. Д. Макогон // Вісник КНТЕУ. — 2014. — № 4. — С.79−91.