Как організувати громадську екологічну экспертизу

Как організувати громадську екологічну экспертизу Порядок організації та проведення громадської екологічної експертизи регламентується двома федеральними законами — «Про охорону навколишнього природного довкілля» [1] і «Про екологічну експертизу» [2]. Кілька згадувань про громадської експертизі є у тексті «Положення про порядок здійснення державної екологічної експертизи» [8]. Інших нормативних документів за питання організації та проведення громадської екологічної експертизи немає. Проте, у низці регіонів обговорюється необхідність прийняття законодавства цього питання, а деяких — навіть розглядаються проекти тих нормативних актів.

«Общественная екологічна експертиза організується й проводиться з ініціативи громадян, і громадських організацій (об'єднань), і навіть органів місцевого самоврядування, й проводиться громадськими організаціями (об'єднаннями), основним напрямом діяльності якого є охорона довкілля, зокрема проведення громадської екологічної експертизи, які зареєстровані у порядку, встановленому законодавством Російської Федерації» [2, У розділі ст. 20].

Таким чином, щодо громадської екологічної експертизи потрібна наявність зареєстрованою громадської організації, статут якої передбачає можливість проведення громадської екологічної експертизи. Якщо організація не зареєстровано чи немає необхідного пункту з статуті, то тут для здобуття права організувати експертизу, їй доведеться пройти реєстрацію у установленому порядку, доповнити статут, або об'єднати зусилля з іншого громадська організація, статут якої передбачає можливість здійснювати відповідну діяльність. Окремо зазначимо, що Закон не жадає від громадської організації ніякої спеціальної ліцензії на право проведення громадської екологічної экспертизы..

Напомним, що згідно із статтею 22 Федерального закону «Про екологічну експертизу» [2], громадські об'єднання (організації), здійснюють громадську екологічну експертизу, заслуговують брати участь у державної екологічної експертизі спостерігачами. Такої нагоди годі було обійти увагою, оскільки це найбільш дієва можливість у державної екологічної експертизі, яку даний закон надає общественности.

Реєстрація громадської екологічної експертизи

Общественная екологічна експертиза мусить бути офіційно зареєстровано. Тільки після цього можна буде вимагати документацію та домагатися участі спостерігачів у державну експертизу. Порядок реєстрації громадської екологічної експертизи визначається статтею 23 Закону. Реєстрація ввозяться органах місцевого самоврядування (міської чи районної адміністрації) виходячи з заяви від громадської організації (об'єднання), організуючого громадську екологічну експертизу. Заява складається у довільній форми і має утримувати такі відомості:

1. Найменування й цілком юридичне адресу громадської організації (об'єднання), організуючого громадську екологічну експертизу;

2. Характер передбаченої статутом діяльності;

3. Відомості про складі експертної комісії;

4. Дані об'єкт громадської екологічної експертизи;

5. Терміни проведення експертизи.

Следует пам’ятати, що неправильно складена заява може викликати у себе відмову у реєстрації громадської екологічної експертизи. Можливий варіант всі заяви про реєстрації громадської екологічної експертизи приведено у Додатку 1. Орган місцевого самоврядування семиденний термін від дня звернення проведення громадської екологічної експертизи зобов’язаний його зареєструвати чи відмовити у його реєстрації. Заява проведення громадської екологічної експертизи, в реєстрації що його визначений термін був відмовлено, вважається зареєстрованим [2, У розділі ст. 23].

В державної реєстрації речових заяви про організацію громадської експертизи можуть відмовити, якщо:

1. Громадська екологічна експертиза раніше двічі проводилася стосовно цього об'єкта;

2. Об'єкт експертизи містить відомості, складові державну, комерційну і іншу охоронювану законом таємницю;

3. Порядок державної реєстрації речових громадської організації (об'єднання) не відповідає встановленому порядку;

4. Статут громадської організації (об'єднання), яка проводить екологічну експертизу, не відповідає вимогам статті 20 даного Закону (природоохоронна діяльність перестав бути пріоритетною чи здійснення громадських екологічних експертиз перестав бути статутний діяльністю) [2, У розділі ст. 24].

Для здобуття права громадська екологічна експертиза мала щире громадське звучання, необхідно дотримуватися перелічені вище вимоги. Частина легко реалізовано. Приміром, відсутність зареєстрованою громадською організації, як уже відзначалося вище, перестав бути нездоланною перешкодою.

Наиболее серйозну перешкоду для реєстрації громадської експертизи й отримання необхідної документації пов’язані із можливістю відмови з тієї причини, що об'єкт експертизи містить відомості, складові охоронювану законом таємницю. Також вкрай ймовірною є ситуація, за якої суспільна експертиза буде легко зареєстровано місцевої адміністрацією, але що така виникнуть при спробі отримання об'єкта експертизи у замовника. Це питання розглядаються нижче («Як одержати об'єкт экспертизы?»).

Одержання об'єкта екологічної експертизи Де отримати об'єкт експертизи?

После того, як громадська експертиза зареєстровано, доцільно направити лист у орган екологічної експертизи (регіональний чи федеральний), що проводить державну екологічну експертизу у цій об'єкту. У листі слід повідомити початок громадської експертизи, і навіть попросити включення на державну експертну комісію спостерігачів від громадської експертизи. Можна ще просити включення представників громадської експертизи на державну комісію як експерти, хоча законом відповідне право не гарантовано. І тут слід зазначити, експертом якій галузі є запропонований кандидат.

Кроме того, потрібно направити лист замовнику з жаданням наданні документації — об'єкта експертизи.

Говоря про замовника, Закон має на увазі замовника документації, підлягає екологічної експертизі. Замовником є організація, яка оплачує проектні роботи. Замовник також оплачує послуги з державної екологічної експертизи [2, У розділі ст. 28]. Слід, проте, відзначити, що ваші стосунки юридичних щодо проекту можуть вистачити складними і заплутаними. Визначити замовника буває непросто в людини, непосвяченого у деталі проекту. Тому ми рекомендуємо, спрямовуючи листа на місцеву адміністрацію, соціальній та органи екологічної експертизи, просити вказати, хто є замовником документації у цій проекту.

В деяких випадках громадські організації відчувають труднощі і при отриманні об'єкта громадської екологічної експертизи, причому як з вини бюрократичного апарату. Часто громадські організації запитують вихідну документацію в тих джерелах. Характерною помилкою є прагнення отримати документацію органів місцевого самоврядування чи проектних організаціях.

В відповідності до статті 27 Федерального закону «Про екологічну експертизу» [2], надання вихідної документації є відповідальністю замовника. Тому звернення до органи державної влади місцевого самоврядування, в природоохоронні органи та у проектні організації зазвичай є безуспішними. Розробники проектної документації найчастіше не мають права надати документацію громадськості, оскільки, зазвичай, є власниками цієї документації. Владні органи теж завжди мають потрібної документацією. Тому офіційний запит слід спрямовувати замовнику. Природно, сприяння органів влади й природоохоронних органів інших може полегшити процес одержання вихідної документації. Відомі навіть випадки, коли місцева адміністрація чи органи державної екологічної експертизи, який був зобов’язані робити це, тим щонайменше надавали необхідну документацію громадської организации.

Як одержати об'єкт експертизи?

Получение об'єкта експертизи, з нашого погляду зору, є одним із найскладніших завдань громадської екологічної експертизи. Багато залежить від цього, які саме документи буде обрано як об'єкт експертизи. Слід пам’ятати, що «громадська екологічна експертиза поставлена тут у складне становище. Об'єктом державної екологічної експертизи є, зазвичай, техніко-економічній обгрунтування (ТЕО). У той самий час можливості громадськості тут обмежені: багато ТЕО можуть утримувати відомості, віднесені до державної або комерційну таємницю, що може прислужитися приводом для формального відмови від державної реєстрації речових громадської екологічної експертизи чи наданні об'єкта експертизи (відповідно до статей 21 і 24 Закону).

Бытует поширена тенденція думати, применшуючи масштаби проблеми, що законних підстав щодо відмови від наданні документації, яка потрібна на проведення громадської екологічної експертизи не существует. Підставою на таку точки зору і те, що, згідно з низкою нормативних актів, інформацію про стан довкілля і загрязнениях що неспроможні складати ні державної, ні комерційної таємниці (Федеральний закон «Про державну таємницю» [4], «Перелік відомостей, які можуть становити комерційну таємницю» [7]). На жаль, все непросто через кілька причин.

Общественная екологічна експертиза комунального об'єкта, планованого м. Т., стикається з проблемою майже нерозв’язною: на запит громадськості про надання документації на громадську екологічну експертизу, замовник (міської Фонд охорони навколишнього середовища) відхилив його подання, мотивуючи свої дії які у ТЕО «ноу-хау і комерційною таємницею». Оспорити ці твердження через суд знову, не маючи оригінальними документами, невідь що просто, а враховуючи дуже стислі терміни будь-якої громадської екологічної експертизи (нерозмірних з тривалістю будь-яких судових процесів над) загалом проблематичне. Ситуація у р. Т. вирішилася благополучно через втручання органів державної екологічної експертизи: будучи добре знайомим з документацією (підготовленої, до речі, дуже неякісно), голова відділу експертизи зміг надати громадськості тому «Оцінка на довкілля».

Несмотря на благополучний вихід із ситуації у р. Т., треба сказати, що загалом вигляді це завдання однозначної відповіді немає, і чинна нормативно-правова база залишає велику ступінь невизначеності, не вигідною, зрештою, ні замовникам, ні державних органів, ні громадськості. Виникаючі проблеми обумовлені такими моментами.

Во-первых, об'єктом екологічної експертизи, є непросто відомості, інформація, а конкретні документи. Крім відомостей про стан довкілля, у документі міститься багато інших даних та віднесення декого з тих до державній чи комерційну таємницю є на заваді надання всього документа.

Во-вторых, відомостей, стосовних виключно навколишньому середовищі, може досить для повноцінної екологічної експертизи. Наприклад, щоб оцінити масштаб майбутніх викидів, можуть знадобитися інформацію про потужності установки, які власними силами є даними про стан довкілля, про її загрязнениях.

Отметим, що відмови від реєстрації громадської експертизи (наданні документації) є у об'єкті експертизи відомостей, складових «охоронювану законом» таємницю. Отже, відмова може бути за наявності відповідного законодавчого акта, яким визначається дана таємниця та порядок віднесення до неї відомостей.

Так, питання, пов’язані з державною таємницею, регулюються Федеральним законом «Про державну таємниці» [4]. З іншого боку, існує «Перелік відомостей, віднесених до державну таємницю» [7], затверджений Указом Президента, в відповідно до цього законом. Цей Перелік містить досить детальний список відповідних відомостей, і навіть визначає, до компетенції яких відомств перебуває віднесення тих чи інших відомостей до державну таємницю. Перелік є виключним, тобто відомості, не включені до нього, неможливо знайти віднесено до державну таємницю.

В той час питання, пов’язані з комерційною таємницею, регламентовані нині набагато менш детально. Це практику надзвичайно широкого розуміння комерційної таємниці та довільного віднесення до неї різних відомостей. Визначення комерційної таємниці дається в Цивільному кодексі РФ:

«Информация становить службову і комерційну таємницю у разі, коли така інформація має справжню чи потенційну комерційну цінність з невідомості її третіх осіб, до неї немає вільного доступу на законних підставах і грамотний власник інформації вживає заходів до охорони її конфіденційності. Дані, які можуть становити службову і комерційну таємницю, визначаються законом й іншими правовими актами» [5, У розділі ст. 139, п. 1].

Согласно постанови Уряди «Про перелік відомостей, які можуть становити комерційну таємницю», до комерційну таємницю, серед інших відомостей, неможливо знайти віднесено інформацію про забруднення довкілля, і навіть різноманітних ліцензії («документи, які дають займатися підприємницької діяльності»).

Тем щонайменше, цих положень замало урегулювати відносини навколо комерційної таємниці, порядок віднесення до неї даних та т.п. До того часу, доки прийнятий Закон про комерційну таємницю, ситуація невизначена, «недорегулированной». І тут, з погляду, існує протиріччя між прагненням законодавця створити механізм участі громадськості в екологічної експертизи й «лазівками», які Закон залишає замовникові за нинішнього стану з комерційною таємницею.

На думку, можливі двома способами вирішення цієї протиріччя законодавчому порядку (чи поєднання обох шляхів).

1. Більше детальне регламентування ситуації, причому як шляхом прийняття закону про комерційну таємницю, а й шляхом, наприклад, чіткого визначення кола документів, що їх доступні громадськості у процесі підготування проекту й проведення громадської екологічної експертизи. У країнах із розвиненим екологічним законодавством її вирішується шляхом обов’язкової підготовки замовником окремого документа, доступного всім зацікавленим конкретних особах і організаціям. Документ цей досить великий б і відбиває основні результати оцінки на довкілля. У деяких країнах є рекомендований формат цього документу. Документ, крім іншого, містить резюме, написане мовою, зрозумілим неспеціалісту.

2. Закріплення права експертів на доступом до документації під сумнів їхню відповідальність за збереження конфіденційності. Як повідомили нас здається, такий підхід доречним у разі, щоб експертизи містить відомості, віднесені до державну таємницю. (Відомий прецедент, що мав місце ще до його прийняття Федерального закону «Про екологічну експертизу», коли групу експертів з необхідної формою допуску проводила громадську експертизу на закритому об'єкті у зв’язку з перспективою розширення діяльності). Звісно, у разі сама широка громадськість зможе одержати доступ деталей проекту; тим щонайменше, таке рішення є розумним компромісом між міркуваннями конфіденційності і необхідністю громадського контролю над прийняттям екологічно значимих рішень.

В нинішньої ж правової ситуації можна надати такі рекомендації у разі відмови від наданні документів із посиланням комерційну таємницю:

Занимать активної позиції — намагатися звернути існуючу невизначеність у свою користь. З отриманням відмови із посиланням комерційну таємницю слід просити повідомити, виходячи з якого нормативного акта інформація віднесена до комерційну таємницю, ким прийнято таке рішення тощо.

Поскольку комерційну таємницю становить чи документ, а що їх містить певні відомості, у разі слід просити надати ті частини (розділи, томи) документації, які містять комерційної таємниці. (Те саме стосується й Управлінням державної таємниці).

Пока нам невідомі прецеденти, коли віднесення тих чи інших відомостей до комерційну таємницю підлягала оскарженню у суді. Проте, ми вважаємо, що замовник має бути готовим довести у суді, що, що він відмовляється надати, «має справжню чи потенційну комерційну цінність з невідомості її третіх осіб».

Тем щонайменше, труднощі, які під час отриманні документації у зв’язку з таємницями, охоронюваними законом, є досить серйозними. Отже, організація, проводить експертизу, виявляється постала дилема. З одного боку, запит ТЕО, як зазначалось вище, можуть призвести до відмови в реєстрації експертизи чи надання документів. З іншого боку, намагаючись провести екологічну експертизу лише частини проектної документації, наприклад, томи оцінки на довкілля, організація може мати справу з явною недостатністю вихідної документації для коректною експертизи. Тому необхідно дуже уважно поставитися у виборі об'єкта громадської екологічної експертизи. Важливо запросити саме ті документи, які найповніше відбивають можливі впливу планованої діяльності на навколишнє середовище і одночасно не містять державній чи комерційної таємниці. Питання, які документи вимагати, у часто може бути ключовим. Єдина рекомендація, яку тут можна надати за існуючої досвіді громадської екологічної експертизи, носить досить загальний характер — слід старанно складати запит, за необхідності використовуючи гнучкі формулювання. Як приклад в Додатку 3 наведено одне із можливих варіантів запиту документації на громадську екологічну експертизу.

Отметим, що у будь-якій разі громадська екологічна експертиза повинна бути офіційним шляхом. Укладання громадської експертизи може бути грунтується і чутках і спільних міркування, і документації, отриманої неофіційним шляхом. Тому, якщо отримана тільки п’яту частину запитаного об'єкта експертизи, потрібно видобути максимум можливого з тих документів, що вдалося отримати официально.

Формування експертної комісії Вимоги до комісії

Независимость і объективность.

Независимость і об'єктивність експертів — вимогу закону, обов’язкові як державної, і громадської експертизи [2, У розділі ст. 3]. У частковості, незалежними можна вважати експертів, які пов’язані економічними інтересами з ініціатором діяльності (замовником). Зацікавленість експерта у проекту, як пряма, і непряма, може бути основою здобуття права поставити під висновки даної експертизи. Це слід пам’ятати, позаяк у принципі можливі спроби організації замовником «квазиобщественной» експертизи, особливо з конфліктним проектам. Є прецедент судового визнання несуспільного характеру як і «громадської» експертизи.

Компетентность.

Участникам експертної комісії доведеться з досить складною документацією, робити науково обгрунтовані висновки, брати участь у Україну як спостерігач участь у роботі державної експертної комісії, вникати у її хід. Це від усіх учасників комісії певного рівня компетентності. Без цього рівня громадська експертиза може лише «громадської трибуною» для заяви ставлення до проекту, що було б явно некоректним і недостатньою використанням цього інструмента участі громадськості.

Требование компетентності, звісно, значить, що комісії повинні входити тільки інженерно-технічні фахівці і вчені-природознавці. Навпаки, як побачимо наступного розділі, участь «гуманітаріїв» може бути надзвичайно корисним. Представники населення, не які мають спеціальними пізнаннями, але добре обізнані з місцевими умовами, можуть віднести значний внесок у роботу комісії. Проте необхідним якістю будь-якого експерта є спроможність до конструктивного діалогу, вміння прислухатися до чужого думці і робити неупереджені висновки.

Комплексный подход.

Довольно часто експертна комісія формується з того, якими людським ресурсами має ініціатор експертизи чи організація, проводить експертизу. У цьому склад комісії може бути недостатнім навіть розгляду технічних аспектів аналізованого проекту.

Например, готується проект великого. Підприємство такого профілю і масштабу може надати серйозне вплив на грунтових вод, і велика група гідрогеологів вирішує провести громадську експертизу проекту. Найімовірніше, основним змістом такий експертизи буде оцінка на грунтових вод, зроблена з урахуванням даних, які у проектної документації. Такий їхній підхід перестав бути оптимальним з кількох причинам.

Во-первых, то, можливо приділено недостатню увагу іншим типам на довкілля, що з впливів можуть виявитися більш небезпечними, а посилання них в змозі з’явитися переконливішою для державної експертної комісії і громадськості.

Во-вторых, експертиза, здійснювана з позиції предметника, може пройти повз суто формальних чи процедурних недоліків у проектної документації. Важливі висновки можуть зроблено на основі такий документації (наприклад, може бути встановлене порушення процедури ОВНС).

«Нетехнический» подход.

Но найголовніший доказ на користь комплексного підходи до формуванню комісії у тому, що питання допустимості поставленої діяльності взагалі є політичним питанням науково-технічним. Відповідь це питання годі було автоматично з отриманих параметрів впливів (по крайнього заходу, коли з цих параметрів годі було прямим порушенням встановлених нормативів). Допустимість реалізації проекту, при одним і тієї ж впливах, залежить, наприклад, від такого типу чинників:

есть в запланованій діяльності економічно розумні альтернативи, менш небезпечні для довкілля;

как сприймає місцеве населення (та інші групи громадськості) можливі екологічні наслідки, зокрема. як місцеве населення співвідносить ці наслідки з можливими економічними вигодами від здійснення;

насколько цінні природні комплекси потрапляють під цю вплив.

Наконец, сам означник екологічної експертизи, дане Законом, каже як про «впливах діяльності на довкілля», а й «про що з ними соціальних та знайти економічних наслідки».

Поэтому навіть спроби комплексного підходу з допомогою широкого спектра технічних фахівців є «недостатньо комплексними».

К прикладу, якщо об'єктом експертизи є проект будівництва атомної станції, в експертну комісію включаються фахівці з галузі атомної енергетики, радіоекології, іноді — геологи і гідрогеологи, і навіть фахівці з галузі радіобіології і радіаційної медицини.

Но для адекватного розгляду питання про «допустимості», що виходить далеко за межі науково-технічних і інженерних проблем, необхідно залучати широке коло фахівців.

Безусловно, у складі комісії мають увійти експерти, обізнані з проблемами галузі. Необхідні люди, предметно обізнані з запропонованими технологіями, питаннями забезпечення безпеки запланованій діяльності, економікою цієї галузі. Корисно також включити в експертну комісію фахівців, знайомих із альтернативними технологіями. Безумовно необхідні екологи, обізнані з проблемами регіону.

Но, особливо великих і «конфліктних» проектів, необхідний облік широкого спектра гуманітарних проблем, що з екологічними наслідками запланованій діяльності. Зокрема, надзвичайно корисним може бути включення до екологічну експертизу таких проектів як юристів й економістів (що відбувається частенько), а й спеціалістів у галузі соціальної психології, етнографів, експертів, знайомих із соціально-економічної ситуацією цього регіону.

Как свідчить практика, зрадлива оцінка соціально-економічну ситуацію у регіоні на стадії планування може призвести до найнесподіванішим і небажаних наслідків, що можуть згодом обернутися серйозними проблемами й у самого замовника.

Разумеется, при експертизі невеликих проектів навряд чи реалізувати описаний підхід повною мірою. Але за будь-якого разі питання «допустимості» не вирішується автоматично шляхом отримання й пред’явлення голих цифр. Навіть у складі комісії виявилися лише технічні «предметники», остаточних висновків нічого не винні робитися з суто технічною точки зрения.

Порядок формування комісії

Желательно, щоб остаточний склад комісії формувався вже після ознайомлення з документацією — об'єктом експертизи. Тільки по тому, як став відомим склад цієї документації (може бути корисними і невідомий на час подання заяви реєстрацію — див. вище), неї давав і якість, то, які впливу оцінені (і оцінені) у ній, — після цього можна взяти остаточне рішення, які експерти необхідні ефективнішої роботи комісії. Такий «динамічний» підхід до формування комісії особливо важливий за обмежених ресурсах для проведення експертизи.

1. Оскільки, відповідно до закону, склад комісії повинен бути вказаний у «заяві реєстрацію експертизи [2, У розділі ст. 23], і лише реєстрація дає права отримання документації, корисно вказати й у заяві, що склад комісії можна змінити (розширено) за необхідності.

2. Коли проведення громадської експертизи виділено певну суму грошей (наприклад, грант), нерозумно «розписувати» всі ці кошти між експертами ще до його реєстрації експертизи й отримання її об'єкта. Варто залишити змога маневру вже з урахуванням знайомства з документацією — запрошення нових експертів, чи замовлення невеликих досліджень.

3. Особливу важливість за такого підходу набуває постать керівника експертизи — практично йому доводиться визначати стратегію експертизи вже час його проведення (докладніше роль керівника експертизи описана нижче).

4. Екологічну експертизу передбачає, передусім, роботи з документацією. Тож у першу черга у склад комісії мають увійти люди, обізнані з тим, як складається проектну документацію, які до неї пред’являються вимоги, або вже мають досвід проведення екологічної експертизи.

5. З початку формування комісії слід пам’ятати, комусь із членів комісії чи її керівнику потрібно готуватиме сводное висновок з урахуванням приватних висновків експертів (докладніше див. нижче).

6. Специалисты-предметники можуть бути включені у складі комісії і потім, вже в основі первинного знайомства з документацією. У кожному разі, добір предметників визначається набором можливих впливів господарського об'єкта на довкілля. Тому перед рішенням організатор експертизи повинен мати уявлення про типах таких впливів. Завдання полегшується, якщо одне з яких є найнебезпечнішим чи викликає найбільше занепокоєння громадськості.

7. Про роль «гуманітаріїв» в експертної комісії зазначалося вище.

8. Безумовно, запрошення у складі комісії відомих громадських діячів і великих фахівців сприяє підвищенню авторитету експертизи. Але такі діячі часто вже не мають часу, достатнього для повномасштабної участі в експертної комісії. Тому вони повинні запрошуватися не замість тих членів комісії, які можуть виконувати копітку роботу над документацією, а доповнення до них.

Робота експертної комісії Етапи роботи експертної комісії

Нормальная робота експертної комісії передбачає:

1. Знайомство членів комісії з документацією, представленої на экспертизу1, обговорення в засіданнях комісії. На засідання можуть запрошуватися представники замовника, державними структурами, експерти, які входять у склад комісії. Важливо забезпечити реальну бути присутнім на засіданнях комісії представникам місцевих громадських організацій корисною і населення. (Докладніше див. нижче «Взаємодія експертизи з американською громадськістю»). У разі потреби можна запитати у замовника додаткову інформацію — Закон зобов’язує замовника надавати громадської організації, крім об'єкта експертизи, необхідні матеріали, відомості, розрахунки, додаткові розробки щодо об'єктів екологічної експертизи [2, У розділі ст. 27]. Тут, щоправда, теж подибати відмова із посиланням державну чи комерційну таємницю.

2. Ознайомлення з екологічної безпеки й соціальної обстановкою у районі планованої діяльності. При цьому процедура екологічної експертизи, загалом, передбачає проведення самостійних досліджень, хоча за певних умов можливе їхнє проведення невеликих масштабах (докладніше див. наступний розділ).

3. Написання приватних висновків експертів, обговорення на засіданнях комісії і впорядкування зведеного укладання. Так само як й у державної екологічної експертизі, думки експертів можуть розділитися. І тут експерт, не згоден з укладанням комісії, проти неї сформулювати особливу думку.

Про незалежних дослідженнях

Иногда незалежні дослідження різноманітних розглядаються як складові невід'ємну і навіть основну частину громадської екологічної експертизи.

Известны випадки, коли громадська організація, отримавши вартість проведення громадської експертизи, організовувала дослідження, наприклад, що підтверджують цінність природного комплексу, що під загрозою. Такі дослідження проводилися цілком незалежно від проектної документації. Через війну чинився, що підсумковий документ неспроможна вважатися укладанням громадської екологічної експертизи й немає жодного офіційного статусу (навіть порівняно з обмеженою статусом укладання громадської експертизи). У випадку виявилося, що таке дослідження — вже провели для підготовки проектної документации.

В дійсності, навіть відсутність тих чи інших необхідних даних в матеріалах, представлених на екологічну експертизу, перестав бути основою проведення межах її незалежних досліджень. І тут і її зробити відповідні зауваження. Проте, деяких випадках проведення досліджень обмеженого характеру то, можливо виправданим.

Например, для господарського об'єкта, котрій обов’язкова процедура ОВНС, не проводилися «широкі громадські слухання», вже цього йому досить у тому, щоб направити документацію на доопрацювання. За наявності обгрунтованого думки експертів у тому, що такі об'єкти можуть надавати негативний вплив, наприклад, на грунтових вод, відсутність оцінки масштабів та допустимості такого впливу є також основою доопрацювання документації. З принципу «презумпції потенційну небезпеку» замовник зобов’язаний оцінити цей вплив і обгрунтувати його прийнятність.

Тем щонайменше, слід пам’ятати, що висновок громадської екологічної експертизи саме собою носить рекомендаційний характер. А, щоб зробити його переконливим для державної експертної комісії, і навіть й інших зацікавлених осіб, щоб уникнути звинувачень у огульному запереченні, може бути виправданим провести якісь оцінки й дослідження обмеженого масштабу. Невеликі тестові дослідження можуть бути проведені, якщо є необхідність переконатися у справедливості даних, наведених ініціатором деятельности.

Мы б позначили ту розмиту риску, яку слід переходити в незалежних дослідженнях під час експертизи, так. Завдання громадської експертизи — скоріш показати наявність проблеми, ніж провести її докладний аналіз. Наприклад, показати, що є реальна занепокоєність населення, або що порядок величини впливу такий, які можна припускати серйозні масштаби шкоди, спричинених навколишньому середовищі.

Необходимые дослідження можна дійти надалі, відповідно до рекомендаціями експертизи, або замовником, або зацікавленим громадським об'єднанням. Зауважимо, що, виходячи з принципу презумпції потенційної екологічної небезпеки, проведення таких досліджень має бути покладено замовника. Це важливо, т.к. точні розрахунки (як і повномасштабні дослідження суспільної думки), нерідко виявляються процедурами трудомісткими, тривалими і дорогостоящими.

Організація взаємодії між експертами

Важной завданням керівника експертизи є організація взаємодії — як у час засідань експертної комісії, і у проміжках з-поміж них. Якість всієї експертизи безпосередньо залежить від того, як організовано таке взаємодія. Наприклад, з оцінки одного з аспектів допустимості реалізації проекту може знадобитися:

оценить, з параметрів проекту, масштаби того чи іншого впливу (наприклад, цифри викидів шкідливих речовин у атмосферу);

оценить можливі наслідки таких викидів для природного комплексу;

соотнести ці наслідки з цінністю даного природного комплексу, причому ця цінність можна розглядати із різних точок зору, як наукових, і соціальних (наявність рідкісних видів, значення для рекреації місцевого населення і ще т.п.).

Скорее всього, одна людина зможе кваліфіковано провести всю ланцюг необхідних оцінок. Тому організація діалогу між экспертами-специалистами, розуміння того, як і які результати своєї роботи жодного експерта стануть у пригоді до роботи іншого, одна із основних вимог до комиссии.

Постановка завдань перед експертами

Как свідчить практика, звичайній проблемою заходів, проведених громадськими організаціями, із залученням сторонніх фахівців, є абсолютно різне розуміння цілей і завдань учасниками процесу. Через війну запрошений експерт можуть добросовісно проробити великий роботи вистачить, результати якій будуть мати наукову цінність, але виявляться практично марними у тих громадської експертизи. Тому необхідна спеціальну процедуру постановки завдань перед експертами. З нашою погляду, її корисно кілька формалізувати шляхом видачі експертам технічних завдань. Така практика в застосовується під час проведення державної експертизи. Для державної екологічної експертизи розроблена й затверджена форма типового технічного завдання (Додаток 4). Обговорюючи технічне завдання, експерту громадської екологічної експертизи. можна скористатися затвердженої формою, або відхилитися від нього — це від вас. Глибина проробки технічного завдання може бути зовсім різною — головне, щоб це сприяло досягненню що єдиного розуміння цілей і завдань експертизи, й у контексті, цілей і завдань конкретного експерта. Таким завданням то, можливо, наприклад, стисле опис гаданих робіт експерта чи список питань, куди їй пропонується відповісти. Корисним є попереднього обговорення завдання з експертом і навіть спільне формування. Природно, що під час експертизи технічне завдання то, можливо скоригована чи доповнене.

Исходя з практики проведення громадських екологічних експертиз, ми рекомендуємо підписувати договори між усіма учасниками процесу експертизи, фіксуючи в такий спосіб взаємні зобов’язання. Так, організація, проводить експертизу, повинна укласти договору (трудові угоди) з усіма експертами. Якщо проведенні експертизи беруть участь кілька організацій, доцільно підписання договору (чи угоди про співробітництво) з-поміж них. Навіть щодо відсутність фінансування і проведення експертизи на добровільних засадах корисно оформити відповідні угоди, відбивають цю ситуацію. Інакше можливо виникнення взаємного нерозуміння і конфліктним ситуаціям між учасниками процесу экспертизы.

Підготовка зведеного заключения2

Отдельным етапом сумлінної роботи комісії є підготування зведеного укладання з урахуванням приватних висновків. Йдеться як «про «формальному» об'єднанні кількох висновків до одного зв’язний документ, і про «змістовному» об'єднанні, коли сводное висновок містить висновки, що безпосередньо не містяться в жодному з приватних. Ця остання може розуміти інтерпретацію те, що означають ті чи інші технічні результати в нетехническом (наприклад, соціальному) контексті, формулювання висновків, які можна зробити з урахуванням спільного розгляду кількох приватних висновків тощо. Коли у перший завдання може виконати будь-яке член комісії чи організації, проводить експертизу, у якого навичками технічного письменника, то «змістовним» об'єднанням має займатися, переважно, керівник комісії. Зауважимо, що таке об'єднання виконати тим, що краще було організовано взаємодія експертів у процесі експертизи. З іншого боку, в сводное висновок можуть і мають ввійти висновки та розумні пропозиції, вуглепостачальники, які у приватні укладання, але що пролунали на засіданнях комісії, своєю практикою з громадськістю тощо. Важливо простежити те, щоб одна з такого ультиматуму був втрачено.

Отметим, що і характером аргументів, і за стилем викладу, висновок має вистачити сухим документом. Сильні емоційні висловлювання на тексті укладання, зазвичай, знижують ефективність впливу документа за державні органи. Навіть окремі недостатньо обгрунтовані судження дадуть опонентам громадськості привід поставити під укладання цілому. Докладніше зміст укладання обговорюється розділ «Результат громадської екологічної экспертизы».

Громадська екологічна експертиза і українська громадськість Інформаційні аспекти взаємодії з американською громадськістю

Отдельным напрямом діяльності, якому обов’язково має приділятися увагу ході громадської експертизи є організація взаємодії з широкою громадськістю. У цьому дуже важливо є організація двостороннього потоку інформації.

1. Федеральний закон «Про екологічну експертизу» зобов’язує сповістити населення початку громадської екологічної експертизи, та був про результати його проведення [2, У розділі ст. 23]. Краще всього зробити це через засоби інформації. Але це, звісно, є тільки необхідною мінімумом. Відкритість процесу відповідає духу громадської експертизи. У кінцевому підсумку, громадська експертиза єдиний закріпленим у законі механізмом доступу громадськості до інформації про перебіг державної експертизи. Слід прагне, щоб ця доступ носив справді громадський характер, не замикаючись у межах однієї організації. Тому ми настійно рекомендуємо, оголошуючи початок громадської експертизи, вказати контактний телефон чи адресу, яким представники громадськості протягом усього процесу громадської експертизи зможуть зв’язатися з проводить її організацією. Що ширшим населення оповіщається провести експертизу, тим більша можливість отримати від нього реальну підтримку. Наприклад, у зоні впливу планованого об'єкта може проживати кваліфікований фахівець, що його добровільно візьме участь у роботі експертної комісії. Відомий випадок, як у фінансуванні громадської екологічної експертизи брав участь власник мережі магазинів, що потрапили у таку зону.

2. Як свідчить наш досвід, громадськість, зокрема і структурована в екологічних організацій, нерідко слугує джерелом інформації, отримати яку іншими засобами буває не просто. Цю інформацію може ставитися до найрізноманітнішим аспектам стану довкілля, наприклад, інформація про які мали місце екологічних порушеннях, про дослідження, проведених раніше, про неврахованих чинниках на довкілля, і особливо різних соціальні проблеми, що виникають у зі екологічною обстановкою чи з запланованій діяльністю. Так, нормально організована процедура консультацій із громадськістю може дати експертної комісії виключно важливий матеріал, добути який інакше найчастіше важко.

Конкретные форми взаємодії з американською громадськістю можуть бути різними. Це то, можливо присутність представників населення, інші організації на засіданнях експертної комісії; різноманітних консультації з американською громадськістю; громадські слухання.

Здесь треба сказати, що суспільні слухання є необхідної компонентом громадської екологічної експертизи, і слід надто ототожнювати процеси — громадські слухання і громадську екологічну експертизу. Більше того, громадські слухання є необхідною складової процесу ОВНС, обов’язкової значних і найнебезпечніших об'єктів (див. вище). Цей процес відбувається проводиться замовником до уявлення проектної документації на екологічну експертизу, у її підготовки. Якщо ж екологічну експертизу у складі матеріалів ОВНС не представлені матеріали обговорення проекту з американською громадськістю, це становить достатньої основи повернення проекту на доопрацювання і вимоги проведення громадських слухань з допомогою замовника. Так само збір, докладний аналіз та обробка пропозицій громадських громадських організацій і населення за екологічних аспектах реалізації проекту, можливим альтернативам не входить у завдання громадської експертизи.

Приступая до організації громадських слухань у межах громадської екологічної експертизи, слід чітко окреслити мету цих слухань. Такий метою може бути інформування місцевого населення, широкій міжнародній громадськості, всіх зацікавлених осіб про запланованій діяльності, збір додаткової інформації для експертної комісії, інформування результатах громадської екологічної экспертизы.

Як організувати взаємодія

Нам представляється, що раціональним способом організації взаємодії з громадськістю у процесі суспільної екологічної експертизи є формування спеціальної групи підтримки (комісії, координаційного центру), створеної тимчасово проведення громадської екологічної експертизи спеціально з метою забезпечення інформаційного обміну між експертної комісією і населенням. Ця група, що складається з кількох добровольців (представників населення і ще громадських організацій регіону), повинна працювати між засіданнями громадської екологічної експертизи, відповідати стосовно питань населення, протоколювати їх пропозиції з доводити їх до експертів. Безумовно, така група підтримки повинна формуватися з людей, які мають довірою як серед населення регіону, і експертів, входять до складу комісії.

Формирование такий групи підтримки, з погляду, може призвести до рішенню відразу двох завдань — більш ефективному залучення місцевої громадськості у процес громадської екологічної експертизи й забезпечення незалежності експертної комісії від зовнішнього тиску. Навіть щодо громадської експертизи невеликого масштабу, коли не потрібно чи можливості організувати спеціальний координаційний центр, порядок взаємодії з американською громадськістю під час експертизи може бути спланований тим чи іншим чином.

Как показує наш досвід, під час проведення експертизи «конфліктних» проектів, експертна комісія може відчувати сильний тиск із боку населення або громадських організацій. Якщо взаємодію Космосу з ними організовано спеціальним чином, це тиск у деяких випадках може дуже утруднити і навіть паралізувати роботу експертної комісії. За інших випадках експертна комісія може потрапити під агресивний вплив загальних настроїв і зайняти позицію, близьку позиції «адвоката від громадськості», трактує будь-яке обставина на користь підзахисного. Слід зазначити, що така позиція, попри її людську зрозумілість, зрештою може зіграти проти інтересів тієї ж громадськості.

В одній з громадських екологічних експертиз, що проводилися р. М., експертна комісія становила висновок, де всі докази громадськості було розглянуто особливо ретельно, тоді й усе аргументи, приводившиеся замовником, взагалі були прийнято до уваги. Такий їхній підхід створив основу для дуже істотною тенденційності загалом тоні укладання громадської екологічної експертизи. Понад те, попри багаторазові на настійливі спроби замовника із доповіддю на засіданні громадської екологічної експертизи (що ні суперечить усталеним правилам проведення екологічної експертизи й цілком узгоджується з регламентом проведення, державної екологічної експертизи), їм у цьому відмовили. Абсолютна категоричність загального висновку (недопущення будівництва!) завершила загальне полотно. Через війну при розгляді матеріалів громадської екологічної експертизи на засіданні державної екологічної експертизи державні експерти ми змогли всерйоз взяти за основу громадське висновок і затвердили його. Інакше кажучи, такий «адвокатський» стиль зрештою зіграв проти громадськості, отстаивавшей через громадську екологічну експертизу свої інтереси. Зусилля ініціативної групи, витрачені час і гроші виявилися напрасными.

Полезным може бути поділ функцій між експертної комісією й суспільної організацією, організуючою громадську екологічну експертизу. Важливою функцією громадської організації, проводить громадську екологічну експертизу, має стати взаємодію Космосу з громадянами та іншими організаціями, а за необхідності — надання їм сприяння формулюванні виправдання своїх поглядів в відношенні екологічних наслідків запланованій деятельности.

Громадська екологічна експертиза та інші дії громадськості

Хорошо організоване взаємодія, широке та регулярне інформування населення про ході громадської екологічної експертизи завжди буде сприяти підвищенню активності зацікавлених верств населення, зокрема і яких спіткало полі діяльності громадських організацій. У цьому треба бути готовий до з того що в усіх форми цієї активності будуть вкладатися до рамок громадської екологічної експертизи. Проте, така активність, безумовно, є корисною лише з погляду загальних перспектив участі громадськості, а й у зв’язки України із конкретним об'єктом.

Напомним, наприклад, що, незалежно від проведення громадської експертизи, Закон надає громадянам і громадських організацій право спрямовувати в письмовій формах спеціально уповноваженим державних органів у сфері екологічної експертизи аргументовані пропозиції щодо екологічних аспектах запланованій господарської та іншої [2, У розділі ст. 19]. У цьому уповноважений орган зобов’язаний спрямовувати громадянам (організаціям) матеріали розгляд цих пропозицій у процесі державної екологічної експертизи [2, У розділі ст. 7, 8]. Ми вважаємо, що у разі проведення громадської експертизи може бути доцільним використовувати цей канал участі громадськості незалежно від нього. Такі пропозиції можуть також вироблятися на громадські слухання, що з громадської експертизою. Думки, позиції і такі пропозиції можуть формулюватися своєю практикою із громадською організацією, проводить експертизу, і далі використовуватися крім процедури громадської експертизи.

Вообще, досвід проведення громадської екологічної експертизи показує, що експертизу виявляється успішної тільки тоді ми, коли він проводиться комплексно коїться з іншими діями громадськості. Громадська експертиза рідко сягає результату «прямим» чином, коли висновок представляється до органів держекспертизи і сьогодні впливає на остаточне рішення державної експертної комісії, хоч і таке трапляється мають місце.

В Читинської області громадськість організувала громадську екологічну експертизу проекту золоторудного родовища Алханай. Геологорозвідка була започаткована місці, представлявшем релігійну цінність. Громадська екологічна експертиза показала екологічну і соціально-культурну неприпустимість реалізації проекту на цьому самому місці, і навіть її економічну недоцільність. Державна екологічна експертиза. розглянувши матеріали громадської екологічної експертизи, затвердила її висновок і визнала висновки повністю обоснованными.

В інших випадках то може же не бути настільки явним. І, тим щонайменше, проведення громадської експертизи дозволяє зібрати і систематизувати інформацію про проект, встановити, яких рішеннях і санкціях заснована можливість реалізації проекту. Якісно виконаний незалежний аналіз проекту дозволяє сформулювати кваліфіковані рекомендації або ж аргументи проти реалізації проекту. Незалежно від долі укладення органах держекспертизи, це дозволяє: зробити точнішими, спрямованими і обгрунтованими подальші дії громадськості. Добротне висновок, представлене до органів, выдавшим необхідні дозволу, змусить їх переглянути умови та вимоги.

Например, Дума р. Троїцька, враховуючи думку громадськості й поклали представлене висновок громадської екологічної експертизи, скасувала ряд колишніх рішень, робили можливим будівництво сміттєпереробного заводу (високотемпературна переробка ТПВ). Зазначимо, що під час цієї експертизи для міських депутатів було організовано слухання, у яких взяли участь члени експертної комісії. Паралельно Мінздоров'я РФ, куди також було спрямовано висновок, утворив власну експертну комісію, яка відхилила проект будівництва заводу.

Инициативная група жителів п. Коренево, використовуючи матеріали ОЭЭ, домоглася судової скасування рішення про землевідведенні під проект «рекультивації» відпрацьованого кар'єра (який був населенню місцем відпочинку затоплений кар'єр передбачалося, відповідно до проектом, перетворити на місце поховання твердих відходів).

Благодаря ряду громадських заходів скасували рішення про будівництво м. Сергиевом Посаді заводу із переробки високотоксичного ракетне паливо. Крім громадської експертизи тут проводився масовий збирати підписи проти здійснення проекту, організовувалися публікації у ЗМІ. Матеріали громадської експертизи були направлені на Раду безпеки РФ.

Таким чином, громадська екологічна експертиза може і бути тісно ув’язана коїться з іншими заходами. У цьому важливо відзначити, що громадської експертизі належить цілком певне місце серед за інші форми участі громадськості, і спроба вивести за межі, наприклад, організовувати кампанії протесту чи то збирання підписів у межах експертизи, може лише знизити її ефективність.

Заключение

експертизи має грунтуватися на «твердих» аргументах наукового, інженерного і юридичної характеру. Як зазначалося, слід уникати доказів, недостатньо обгрунтованих або мають емоційне забарвлення — це знижує авторитет ув’язнення й ставить під усі його висновки. Зрозуміло, це перешкоджає напрямку ті ж державні органи різних листів, зібраних підписів, звернень, зокрема і емоційного характеру. Такі звернення можуть і мають посилатися на висновки укладання експертизи, цитувати його, але це діяльність має здійснюватися над рамках експертизи, а «поруч» із нею.

Довольно складним є питання відображенні громадської думки матеріалах громадської екологічної експертизи. Безумовно, ставлення громадськості нині проектом одна із чинників, які впливають допустимість реалізації проекту. Цілком можливо вважати як з найважливіших функцій громадської експертизи повідомлення суспільної думки до державної експертної комісії. Проте він менш, вираз суспільної думки щодо приводу запланованій діяльності ні єдиною, ні основним завданням громадської експертизи. Будь-яка екологічна експертиза є передусім об'єктивним і безстороннім аналізом фактів й аналізу документів. Укладання, заснований лише з громадському думці, виявиться непереконливим для державної експертизи й багатьох незалежних читачів даного документа, тому неефективним.

Действия громадськості загалом може стати значно більше ефективними, якщо удасться знайти впливових противників проекту, чи тих, чиї інтереси пов’язані із можливістю будь-якої альтернативи цим проектом. Такі союзники вдасться знайти як серед державними структурами, і у підприємницькому секторі. У цьому громадської організації слід уникати ототожнення з цими союзниками. Ймовірно, що, домігшись з її допомогою скасування одного проекту, вони перейдуть до іншого, так само неприйнятного, посилаючись у своїй на «громадське мнение».

Функції керівника експертизи й організації, проводить експертизу

На основі попереднього обговорення можна підсумувати функції керівника експертизи. До цих функцій ставляться:

выработка (й за необхідності коригування) стратегії проведення експертизи;

приглашение, у разі потреби, додаткових експертів (за узгодженням із організацією, проводить експертизу);

постановка технічних завдань перед експертами (по узгодження з організацією, проводить експертизу);

обеспечение взаємодії між експертами;

проведение засідань експертної комісії;

подготовка (чи керування підготовкою) зведеного заключения.

Более загальна, але, мабуть, найважливіше завдання керівника, яку треба брати до уваги при виконанні кожній із перелічених функцій, — забезпечення цілісності і узгодженості всього процесу громадської екологічної експертизи.

К функцій організації, проводить експертизу, належить:

регистрация експертизи;

получение необхідні документи, пов’язана з цим листування;

подбор керівника, формування експертної комісії;

взаимодействие з державною екологічної експертизою (добір і напрям спостерігачів, передача укладання громадської експертизи);

создание умов експертної комісії (наприклад, забезпечення приміщення засідань);

заключение

договорів із експертами, оплата їх праці (якщо експерти працюють не так на громадських засадах);

организация роботи з американською громадськістю;

решение питань, що з фінансуванням экспертизы.

Специального обговорення заслуговує питання, якою мірою громадська організація має приймати що у керівництві експертизою по тому, як призначений її керівник. На нашу думку, організації слід брати участь у прийнятті ключових рішень, визначальних стратегію експертизи — передусім, у підборі додаткових експертів і постановці їх завдань. Може бути корисним виробити разом із керівником «рамкову» технічне завдання для проведення експертизи. З іншого боку, хоча у момент «первинного» формування комісії керівника офіційно немає, корисно обговорити склад комісії та напрями її із потенційним руководителем.

Результат громадської екологічної експертизи

Результатом громадської екологічної експертизи є Сводное висновок — підсумковий документ, який відбиває думку експертної комісії (чи організації, проводить експертизу) щодо об'єкта екологічної експертизи (проекту будівництва господарського об'єкта, проекту програми, законопроекту т.д.).

Как має бути складено Сводное висновок і за які питання він повинен відповідати? Дійові нормативні акти регламентує це запитання лише державної екологічної експертизи. Відповідно до Федеральним законом «Про екологічної експертизі», висновок державної екологічної експертизи то, можливо позитивним або негативним. Позитивне висновок є однією з обов’язкових умов фінансування й реалізації об'єкта експертизи. Затверджена форма укладання державної екологічної експертизи наводиться в Додатку 6.

Установленной форми Укладання громадської експертизи немає. Ми структуру Зведеного укладання, яка, на погляд, орієнтує комісію підготовка якісного документа, задовольняючого вимогам самої суворої професійної критики. Ми вважаємо, що Сводное висновок громадської екологічної експертизи має відбивати такі аспекти:

1. Правові і процедурні питання;

2. Оцінку якості проектної документації (у частині оцінки на довкілля) і процесу ОВНС;

3. Оцінку допустимості реалізації проекту.

В цілому, щоб думка громадської експертної комісії врахували процесі ухвалення рішень у проекті, слід викладати її максимально ясно, уникаючи висловів і доказів емоційного характера.

Правові і процедурні аспекти

Раздел «Правові і процедурні аспекти» дуже важливий. Слід пам’ятати, що й судових справ часто виграються (чи програються) по процедурним питанням. Тому до питань дотримання процедур у процесі підготування проекту слід поставитися особливо уважно. До підготовці цього розділу потрібно набрати фахівця, добре знайомого питанням природоохранительного законодавства, і навіть фахівця, який знає процедурні аспекти розробки проекту. Дуже корисно участь професійних юристов-экологов в підготовці саме цього розділу.

Раздел має включати перевірку відповідності процесу підготовки проекту встановленим процедурам. Зазвичай, погано опрацьовані проекти містять серйозні порушення процедури погоджень. Тому треба старанно перевірити коректність цього боку підготовки проекту. Нерідко порушеною виявляється процедура відведення земельної ділянки під будівництво. При експертизі проекту об'єкта господарської (чи іншого) діяльності з крайнього заходу із членів комісії повинен добре розумітися на питаннях, що з землеотводом (по крайнього заходу, слід отримати консультацію відповідного фахівця). За інших випадках порушеними виявляються Водний, Земельний чи Лісовий кодекси. Наприкінці одній з громадських екологічних експертиз згадується двадцять сім законодавчих та інших нормативних актів, порушених під час проекту.

При обговоренні правових і соціальних процедурних аспектів доцільно враховувати широкий, спектр нормативних документів — від федеральних законів до відомчих інструкцій. Відомчі інструкції стають обов’язковими до виконання всім осіб, незалежно від відомчої підпорядкованості, за умови їхнього реєстрації у Міністерстві юстиції. Слід пам’ятати, що коли частина проектів вимагає від замовника обов’язкового проведення процедури оцінки на довкілля (ОВНС), зокрема — процедури узгодження проекту з американською громадськістю. Часто саме такий аспект залишається поза сферою уваги замовника. Тому треба особливо звернути увагу виконання замовником процедур, передбачених «Положенням оцінки на довкілля» [10].

Якість документації по екологічному обгрунтуванню проекту

Ряд тих нормативних документів вимагає обов’язкового екологічного обгрунтування запланованій діяльності під час проекту. Вимоги до цього поділу проектної (передпроектній) документації встановлюються «Інструкцією по екологічному обгрунтуванню господарської та іншої», затвердженої Міністерством охорони навколишнього середовища проживання і природних ресурсів РФ (додаток до наказу Мінприроди РФ від 29.12.95 № 539)3 [11]. Саме цією Інструкцією ми пропонуємо керуватися громадським експертам, оцінюючи якість документації по екологічному обгрунтуванню. У Росії її поняття якості обосновывающей документації практично використовується під час проведення екологічної експертизи. Проте, рівень підготовки матеріалів по екологічному обгрунтуванню запланованій діяльності — важливий показник якості проекту на цілому. Низькоякісна, недбало підготовлена документація по екологічному обгрунтуванню запланованій діяльності, зазвичай, свідчить про недостатньою опрацьованості проекту на цілому й, звісно, екологічних аспектів.

Во багатьох країнах якість процесу оцінки на довкілля, і навіть якість підсумкового документа цього процесса4, сприймається як одне з найважливіших чинників, від яких можливість реалізації проекту. Підсумковий документ низьку якість може бути джерелом серйозні проблеми для ініціатора діяльності. Для оцінки якості підсумкового документа у низці країн використовують формальні критерії, які допомагають експертам, які готують EIS, і навіть експертам, бере участі у оцінці екологічної прийнятності проекту, оцінити якість підготовленої документації. Ми вирішили, що такі критерії може істотно полегшити роботу громадської екологічної експертизи. У Додатку 5 наведено список критеріїв, адаптованих до російських умов. Сподіваємося, що запропонований підхід видасться корисним для наших читачів і надасть більшого об'єктивності роботі експертної комісії.

Таким чином, аналізуючи проект, слід особливо звернути увагу на якість документації оцінки на довкілля.

В цієї маленької частини Зведеного укладання не намагайтеся оспорити (чи прийняти) конкретні цифри, що характеризують величини викидів і скидів майбутнього підприємства. Зверніть увагу, наприклад, те що, що головні розробники обмежилися оцінкою гаданих викидів проекту. Більшість розробників не йде далі такого кроку. Тим більше що, оцінка на довкілля — поняття, не що зводиться прогнозу викидів. Оцінка екологічних наслідків тільки розпочинається з факту встановлення кількісних величин викидів (скидів). По крайнього заходу, кілька пунктів Інструкції [11] вимагають дати обгрунтований прогноз зміни стану екосистеми при реалізації запланованій діяльності (в.п. 4.6, 4.7, 6.6, 6.12, 6.17). Інші пункти тієї ж Інструкції вимагають, щоб у екологічному обгрунтуванні запланованій діяльності був представлений досить матеріалів з оцінки прогнозованого на довкілля (п. 6.11). У цілому нині, якщо документація екологічного обгрунтування складена відповідно до Інструкцією [11], вважатимуться, що завдання зводиться до перевірки прогнозів проектувальника і зіставленні його висновків із експертними висновками членів комісії. Якщо сама проектна документація зовсім позбавлений обгрунтованих прогнозів про зміну стану довкілля, завдання експертів істотно спрощується, і документи можуть повернутися на доопрацювання як і відповідні вимогам нормативного акта. І тут питання допустимості реалізації проекту міг би взагалі розглядатися. Проте, оскільки думка громадської експертної комісії вирішальною, ми рекомендуємо у разі оцінити принципову допустимість реалізації проекта.

Оцінка допустимості реалізації проекту

Эта частина зведеного укладання повинна відбивати думку експертної комісії щодо екологічної небезпеки проекту й допустимості його реалізації. Саме завдяки цьому аспекту екологічної експертизи зазвичай приділяється найбільше увагу громадських організацій, тому тут наведемо лише кілька міркувань загального характеру.

Оценивая допустимість реалізації проекту, зосередьте увагу до найважливіших, з вашої погляду, недоліках проекту. Поглиблення в малозначні деталі утрудняє сприйняття ваших і дає можливість вашим опонентам розгорнути дискусію з дрібних приводів, йдучи від відповіді головні запитання.

Многократно перевіряйте ваші власні аргументи і висновки. Будь-яка, навіть дрібна помилка дає можливість поставити під компетентність Вашої експертизи. Перш, ніж випускати друком підсумковий документ, попросіть стороннього експерта оцінити якість вашого заключения.

Висновки і

Заключение

державної екологічної експертизи повинна утримувати висновки про допустимості (чи неприпустимість) реалізації проекту. З нашою погляду, такий висновок потрібно зробити й у Зведеному укладанні громадської експертизи.

Согласно Закону, Укладання громадської експертизи набуває юридичної чинності (тобто. висновок про можливість чи неможливості реалізації об'єкта експертизи стає обов’язковим) у разі затвердження в спеціально уповноважених державних органах в області екологічної експертизи [2, У розділі ст. 25].

Тем щонайменше, імперативного характеру Укладання екологічної експертизи ні створювати тупикових ситуацій. Тому Сводное висновок повинна утримувати, крім розділу «Висновки», ще й розділ «Рекомендації». Наша позиція із цього питання пов’язані з особливостями статусу Укладання громадської екологічної експертизи. Відповідно до чинним законодавством, Укладання громадської екологічної експертизи мають рекомендаційний характері і іде органам, хто приймає рішення про реалізацію об'єкта експертизи, органам державної екологічної експертизи, органам місцевого самоврядування, замовнику, іншим зацікавленим конкретних особах і організаціям, і навіть можуть публікуватися у засобах масової інформації [2, У розділі ст. 25].

Отметим, що до органів, хто приймає рішення про реалізацію, крім названих вище, ставляться будь-які органи, ліцензії, або дозволу яких необхідні реалізації об'єкта. Це то, можливо комітет із містобудування, якщо йдеться план забудови, органи Роскомзема, якщо проект пов’язані з землеотводом тощо. Усім вони мають направити висновок громадської експертизи. Зрозуміло, висновок експертизи слід спрямувати, й інвестору, финансирующему проект, який завжди збігаються з замовником документации.

Мы вважаємо, що у цьому сенсі ефективніше для підготовки Укладання громадської екологічної експертизи не обмежуватися висновком разрешительно-запретительного характеру, а спробувати окреслити найслабші місця проекту й намітити розумні альтернативи, у найзагальнішому вигляді вказавши можливі шляхи конструктивного рішення ситуації. (Природно, детальна проробка цих альтернатив не входить у завдання громадської екологічної експертизи.) Така позиція громадськості скоріш може дати реальні свої плоди й сприятиме підвищенню авторитету громадських організацій, брали участь у даної експертизі. Тож якщо основним висновком експертизи є категорична неприпустимість реалізації запланованій діяльності, слід поговорити про те у тому, чи є взагалі необхідність здійснення такого проекту. Якщо його необхідність є, слід, по крайнього заходу, зазначити необхідність докладного аналізу альтернатив проектного рішенню. Якщо ж ви вважаєте проект принципово допустимим, доцільно сформулювати основні зауваження (якщо є) й за необхідності, намітити шляху доопрацювання проекту.

Кроме того, слід звернути увагу до одне з можливих напрямів доопрацювання проекту. В багатьох випадках корисним буде сформулювати й реально ввімкнути в Укладання пропозиції щодо умовам природокористування під час реалізації проекту та перспективи подальшої експлуатації господарського об'єкта. Це може бути компенсаційні заходи (наприклад, зелених насаджень), можливість громадського контролю над впливом об'єкта на довкілля, регулярне проведення екологічного аудиту. Формально (оскільки експертиза є експертизою проектної документації) слід порушувати питання про внесення відповідних доповнень у цьому «Охорона природи» проектної документації, включення умов у необхідні ліцензії, або дозволу. Звісно, такі заходи які завжди здатні компенсувати застосування тих технологій, небезпечні довкілля чи замінити спорудження додаткових очисних споруд. Проте, вони можуть виявитися дуже корисними, а шанси домогтися прийняття таких доповнень, не що з внесенням до проекту змін інженерно-технічного характеру, можуть виявитися вищими.

При підготовці укладання також слід згадати, що з порушення законодавства РФ у сфері екологічної експертизи експерти можуть залучатися до кримінальної, адміністративної й матеріальної відповідальності [2, У розділі ст. 31−34]. До таких видам порушень ставляться [2, У розділі ст. 30]:

нарушение вимог законодавства Російської Федерації про екологічної експертизи й законодавства суб'єктів Російської Федерації про екологічної експертизі, і навіть законодавства Російської Федерації про охорону навколишнього природної середовища, стандартів, і інших нормативно-технічних документів;

необоснованность висновків висновки екологічної експертизи;

фальсификация висновків висновки екологічної експертизи;

сокрытие від спеціально уповноваженого державний орган у сфері екологічної експертизи чи то з громадської організації (об'єднання), що організують проведення екологічної експертизи, відомостей, вказаних у пункті 2 статті 16 справжнього Федерального закона.

Требования статей 30−34 Закону поширюються і керівників держави і членів експертної комісії громадської екологічної експертизи у разі надання юридичної сили висновку громадської екологічної експертизи [2, У розділі ст. 25].

Після громадської екологічної експертизи

Разумеется, ні проведення громадської екологічної експертизи, ані шеляга навіть внесення змін в проектну документацію перестав бути кінцевою метою громадськістю. Навіть найсерйозніші успіхи, досягнуті на стадії екологічної експертизи, можуть ніяк не спричинити кінцевий результат. Можливо «повзуче» внесення змін — у проект замовником на стадії його здійснення (це заборонено Федеральним законом «Про екологічну експертизу»), порушення умов природокористування тощо. Тому громадський контроль5 за здійсненням проекту й наступної експлуатацією господарського об'єкта природно продовженням дій зі проведенню громадської екологічної экспертизы.

Фінансування громадської екологічної експертизи

Финансирование громадської екологічної експертизи здійснюється рахунок власних коштів громадських организаций/объединений, що організують і які проводять цю експертизу [2, У розділі ст. 29]. Джерелами необхідних коштів можуть бути позабюджетні екологічні фонди, добровільні пожертви, гранти благодійних організацій. Докладніше питання фінансування висвітлені у книгах Джерела придбання російських громадських організацій. — М.: Центр координування й інформації Соціально-екологічного союзу, 1995 і Д. Даушев. Як просити гроші. — М.: Центр охорони дикої природи, 1996. (перше видання вийшло 1994 г.).

Укладання. Екологічну експертизу — занадто пізно!

В висновок відзначимо, можливості екологічної експертизи як інструмент впливу на екологічно значимих рішень обмежені. Це було пов’язано лише з обмеженими правами громадської експертизи, але й місцем екологічної експертизи, як державної, і громадської, в циклі підготовки проекту. Експертиза проводиться, коли проект повністю готовий і майже всі рішення вже прийнято замовником (проектувальником), коли інерція цих рішень вже дуже великий.

Поэтому експертної комісії здебільшого залишається тільки можу погодитися з готовим проектом чи цілком відкинути його. Хоча є можливість відправити проект на доопрацювання, практично така доопрацювання, зазвичай, не може торкнутися принципових проектних прийняття рішень та часто носить «косметичний» характер. Розгляд можливих альтернатив, збір, аналіз стану і облік різних думок, позицій, і пропозицій, організовані на етапі експертизи, навряд чи зможуть спричинити остаточне рішення.

Поэтому екологічна експертиза може бути інструментом зупинки «катастрофічного проекту», але погано пристосована задля забезпечення серйозного доопрацювання проекту й внесення змін до нього докорінних змін (як у, коли очікуване діяльність розглядається громадськістю як необхідна чи корисна).

Поэтому ми знову хочемо звернути увагу читача на процедуру ОВНС, потенційно що має значно більшою гнучкістю, яка стелиться більш ранній стадії підготовки проекту й спеціально орієнтовану в руки і аналіз альтернативних варіантів у досить широкої перспективі. Щоправда, участь громадськості у цій процедурі регламентовано ще менше докладно, ніж питання, пов’язані з громадської екологічної експертизою, і тактика використання потенційних переваг цього процесу потребує спеціальному обговоренні. Проте, з нашого погляду зору, ОВНС є дуже перспективною інструментом екологічного планування, якщо вона впроваджується й проводиться з урахуванням як світового досвіду, хоч російських условий.